張優(yōu)良，張 頎

（北京大學(xué)，北京 100871）

近30年來(lái)政策話(huà)語(yǔ)對(duì)教育開(kāi)放的關(guān)注①——基于《教育部工作要點(diǎn)》的文本分析

張優(yōu)良，張 頎

（北京大學(xué)，北京 100871）

改革開(kāi)放后，教育開(kāi)放是我國(guó)教育政策話(huà)語(yǔ)體系的重要組成部分。近30年來(lái)我國(guó)教育開(kāi)放政策的關(guān)注點(diǎn)，主要包括出國(guó)留學(xué)與人才回歸、來(lái)華留學(xué)生和外籍教師引進(jìn)、孔子學(xué)院與漢語(yǔ)國(guó)際推廣、與港澳臺(tái)地區(qū)的教育交流與合作、與教科文等國(guó)際組織的多邊交流合作、中外合作辦學(xué)與境外辦學(xué)等方面。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)教育開(kāi)放政策的關(guān)注點(diǎn)的數(shù)量和內(nèi)容均有變化；我國(guó)教育開(kāi)放政策主要關(guān)注高等教育領(lǐng)域；與政治形勢(shì)緊密相關(guān)，具有階段性特征；另外，政府在推進(jìn)教育開(kāi)放過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

教育開(kāi)放；政策文本；《教育部工作要點(diǎn)》

一、問(wèn)題提出

建國(guó)后，我國(guó)的教育國(guó)際交流與合作經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過(guò)程，教育國(guó)際交流與合作的對(duì)象、內(nèi)容、關(guān)注點(diǎn)及相關(guān)教育政策都發(fā)生了劇烈的變化。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)迎來(lái)空前有利的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，與世界上大多數(shù)國(guó)家建立了外交關(guān)系，與此同時(shí)教育國(guó)際交流和合作真正起步，并得以迅速發(fā)展。改革與開(kāi)放逐漸成為我國(guó)教育發(fā)展的兩個(gè)著力點(diǎn)。當(dāng)今世界一體化的深入推進(jìn)，我國(guó)參與全球化的程度不斷加深，教育領(lǐng)域的進(jìn)一步開(kāi)放成為不可阻擋的趨勢(shì)。“教育要發(fā)展，根本靠改革?！薄耙蚤_(kāi)放促改革，促發(fā)展。開(kāi)展多層次、寬領(lǐng)域的教育交流與合作，提高我國(guó)教育國(guó)際化水平。”《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中對(duì)教育領(lǐng)域改革、開(kāi)放與發(fā)展關(guān)系做出了如上界定。教育開(kāi)放成為我國(guó)教育政策話(huà)語(yǔ)體系的重要組成部分。

在我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的政策語(yǔ)境下，教育政策的制定與教育實(shí)際發(fā)展情況幾乎是亦步亦趨。教育開(kāi)放與教育開(kāi)放政策也是密不可分的，教育發(fā)展在很大程度上取決于制定什么樣的教育政策。［1］近年來(lái)我國(guó)教育開(kāi)放進(jìn)入深水區(qū)，教育行政部門(mén)開(kāi)始推進(jìn)“教育國(guó)際合作交流綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)”，因此有必要回顧、梳理、總結(jié)我國(guó)教育開(kāi)放政策30年來(lái)的歷程。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）研究對(duì)象

《教育部工作要點(diǎn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作要點(diǎn)》）是教育部每年年初出臺(tái)的工作規(guī)劃，涉及教育領(lǐng)域的方方面面，對(duì)于各級(jí)教育行政部門(mén)具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義?！豆ぷ饕c(diǎn)》雖然并不是正式頒行、具有行政效力的規(guī)定性文件，但屬于“教育行政部門(mén)在一定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)一定教育目的而制定的關(guān)于教育事務(wù)的行動(dòng)準(zhǔn)則”的范疇，屬于廣義上的教育政策。［2］而且由于《工作要點(diǎn)》的出臺(tái)具有很強(qiáng)的連貫性，可以從中看出我國(guó)教育政策變遷歷程。因此，《工作要點(diǎn)》是教育領(lǐng)域重要的政策文件，是教育政策研究合適的研究樣本。［3］教育開(kāi)放的內(nèi)容在每年的《工作要點(diǎn)》中都有所體現(xiàn)，是指導(dǎo)教育領(lǐng)域?qū)ν饨涣髋c合作工作的重要文件。本研究以查閱到的1987年至2015年教育部制定的《工作要點(diǎn)》為主要研究對(duì)象。

（二）研究方法

某一教育政策的出臺(tái)和變遷是社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種影響因素在教育政策制定過(guò)程中利益博弈和權(quán)力斗爭(zhēng)共同作用的結(jié)果。因此，教育政策文本不僅是政策的象征與體現(xiàn)，更能反映出政府在面對(duì)“內(nèi)部或外部壓力時(shí)所做出的反應(yīng)，其演變反映著所在領(lǐng)域社會(huì)結(jié)構(gòu)和組織的變遷”。涂端午認(rèn)為“對(duì)于大多數(shù)很少有機(jī)會(huì)接觸政策過(guò)程‘黑箱’的政策研究者來(lái)說(shuō)，政策文本分析為其提供了一種‘黑箱技術(shù)’，即通過(guò)作為政治活動(dòng)產(chǎn)出的文本來(lái)‘觀察’實(shí)際上并不可直接觀察的長(zhǎng)時(shí)段政策演變過(guò)程”［4］。本研究試圖采用政策文本分析的方法，通過(guò)對(duì)近30年教育對(duì)外開(kāi)放政策文本的梳理，明確教育開(kāi)放的關(guān)注點(diǎn)，把握當(dāng)代我國(guó)教育開(kāi)放政策的特征。在具體操作過(guò)程中，首先對(duì)《工作要點(diǎn)》中教育開(kāi)放的有關(guān)工作事項(xiàng)進(jìn)行編碼處理，進(jìn)而將內(nèi)容相似的工作事項(xiàng)歸為一類(lèi)政策關(guān)注點(diǎn)，并梳理關(guān)注點(diǎn)的實(shí)際內(nèi)容變化情況。最后，結(jié)合關(guān)注點(diǎn)形式和內(nèi)容的變化，分析我國(guó)教育對(duì)外開(kāi)放政策的特征。從技術(shù)手段來(lái)看，研究一方面對(duì)政策文本的關(guān)注點(diǎn)進(jìn)行量的統(tǒng)計(jì)分析，從數(shù)量上呈現(xiàn)教育開(kāi)放政策的變遷歷程；另一方面對(duì)每一項(xiàng)政策文本進(jìn)行定性分析，對(duì)文本所負(fù)載的意義進(jìn)行闡述。

三、教育開(kāi)放政策的關(guān)注點(diǎn)

（一）政策關(guān)注點(diǎn)的整體情況

政策文本中對(duì)不同事物的言說(shuō)構(gòu)成政策的不同關(guān)注點(diǎn)。［5］通過(guò)對(duì)近30年《工作要點(diǎn)》進(jìn)行編碼統(tǒng)計(jì)，共涵蓋234項(xiàng)涉及教育開(kāi)放的工作事項(xiàng)，每年平均為8項(xiàng)（見(jiàn)表1）。通過(guò)分析工作事項(xiàng)實(shí)際內(nèi)容，可將其合并為20類(lèi)關(guān)注點(diǎn)。統(tǒng)計(jì)關(guān)注點(diǎn)出現(xiàn)的頻次，分別為來(lái)華留學(xué)21次；孔子學(xué)院與對(duì)外漢語(yǔ)教學(xué)20次；港澳臺(tái)合作與交流20次；加強(qiáng)教育交流合作19次；鼓勵(lì)留學(xué)人員回國(guó)服務(wù)18次；公派留學(xué)18次；與聯(lián)合國(guó)教科文組織合作13次；中外合作辦學(xué)11次；留學(xué)組織和制度建設(shè)10次；自費(fèi)留學(xué)、外事立法與監(jiān)管、外籍教師引進(jìn)管理、出國(guó)教師選派均為8次；學(xué)位學(xué)歷互認(rèn)、推動(dòng)境外辦學(xué)、舉辦參與會(huì)議、教育援助均為7次；在外留學(xué)人員管理、高等教育示范區(qū)和教育國(guó)際合作與交流綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、國(guó)別與區(qū)域研究均為3次。其他事項(xiàng)統(tǒng)一歸為其他關(guān)注點(diǎn)，各出現(xiàn)1次。按照年度對(duì)關(guān)注點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放初期教育開(kāi)放政策關(guān)注點(diǎn)數(shù)量波動(dòng)很大，出現(xiàn)了1991、1998年的高峰期和隨后數(shù)年的低潮。近年來(lái)，教育開(kāi)放政策的關(guān)注點(diǎn)數(shù)量逐漸穩(wěn)定，總體上教育開(kāi)放的關(guān)注頻次呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。

表1：1987-2015年《教育部工作要點(diǎn)》關(guān)注點(diǎn)情況

續(xù)表1

從教育開(kāi)放政策的提法上看，教育國(guó)際合作的提法首次出現(xiàn)是在1989年《工作要點(diǎn)》中，單列為標(biāo)題“教育國(guó)際合作及留學(xué)生工作方面”。2001年《工作要點(diǎn)》標(biāo)題中出現(xiàn)“教育對(duì)外開(kāi)放”的提法，表述為“進(jìn)一步擴(kuò)大教育對(duì)外開(kāi)放”；自此，“教育對(duì)外開(kāi)放”成為常用標(biāo)題詞匯，但具體表述在不同的年份則有一些差別。2001年、2004年和2009年標(biāo)題中均提及“進(jìn)一步擴(kuò)大教育對(duì)外開(kāi)放”；近五年來(lái)，教育對(duì)外開(kāi)放提出的力度不斷加強(qiáng)，具體為“深化擴(kuò)大教育對(duì)外開(kāi)放”、“擴(kuò)大教育對(duì)外開(kāi)放”、“全方位提高教育對(duì)外開(kāi)放水平”、“推進(jìn)教育有序開(kāi)放”、“繼續(xù)擴(kuò)大教育對(duì)外開(kāi)放”。另外，教育交流與合作的內(nèi)容和領(lǐng)域不斷擴(kuò)展。1995年、1996年和1998年均要求加強(qiáng)與國(guó)外高新科學(xué)研究的合作，1997年提出“改進(jìn)和加強(qiáng)文科的對(duì)外交流與合作”。2002年開(kāi)始主張“積極促進(jìn)雙邊和多邊教育交流與合作”，進(jìn)而與相關(guān)國(guó)家建立穩(wěn)定的工作磋商機(jī)制。2010年將“教育交流”進(jìn)一步提升為“人文交流與教育合作”，教育交流成為人文交流的重要組成部分，提升了教育交流的層次，擴(kuò)大了教育交流的內(nèi)涵和范圍。這一變化與當(dāng)今的世界政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)密切相關(guān)。隨著中國(guó)綜合實(shí)力的提升，與世界各國(guó)外交往來(lái)頻繁，也出現(xiàn)了各種摩擦。在當(dāng)今的國(guó)際格局下?tīng)I(yíng)造良好的外部環(huán)境，需要借助多種方式和途徑。在人文交流的外交意義不斷凸顯和各國(guó)外交統(tǒng)籌人文交流的雙向互動(dòng)趨勢(shì)下，中國(guó)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人希望通過(guò)加強(qiáng)國(guó)際間人文交流的方式，推動(dòng)實(shí)施人文外交。人文交流的內(nèi)容大致涵蓋了思想交鋒、人員交往、教育交流、科技合作、文學(xué)藝術(shù)、語(yǔ)言教學(xué)、圖書(shū)出版、信息服務(wù)等內(nèi)容，幾乎所有跨國(guó)人員和社會(huì)交流都被納入其中。［6］

（二）政策關(guān)注點(diǎn)的具體情況

1.出國(guó)留學(xué)與人才回歸

教育的對(duì)外開(kāi)放首先表現(xiàn)在人員的交流與流動(dòng)上。我國(guó)政府對(duì)我國(guó)公民教育領(lǐng)域?qū)ν饨涣鞯墓芾碇饕ㄈ藛T的派遣、對(duì)自費(fèi)留學(xué)的規(guī)定、留學(xué)人員的回歸和對(duì)在外留學(xué)人員的服務(wù)與管理等方面。

改革開(kāi)放初期，我國(guó)出國(guó)留學(xué)人員主要是公派出國(guó)留學(xué)人員。［7］1986年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)出國(guó)留學(xué)人員工作若干問(wèn)題的通知》確定了“按需派遣、保證質(zhì)量、學(xué)用一致”的留學(xué)派遣原則，加強(qiáng)對(duì)出國(guó)留學(xué)人員的管理、教育和服務(wù)工作，要求各類(lèi)公派出國(guó)留學(xué)人員，都應(yīng)按計(jì)劃努力完成學(xué)習(xí)任務(wù)，及時(shí)回國(guó)工作。1987年《工作要點(diǎn)》提出貫徹執(zhí)行該通知，并做好落實(shí)工作。從1988年起教育行政部門(mén)開(kāi)始提出對(duì)留學(xué)工作進(jìn)行改革，改革的前期主要是以“按需派遣”的原則根據(jù)國(guó)家需要調(diào)整相應(yīng)的人員構(gòu)成，同時(shí)改革留學(xué)人員的選拔辦法，加強(qiáng)對(duì)留學(xué)人員的服務(wù)和管理工作。20世紀(jì)80年代末90年代初，國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了重大變化。大量留學(xué)人員逾期不歸，政府一方面仍然堅(jiān)持派出工作，同時(shí)在政策上做了若干調(diào)整，在原來(lái)留學(xué)方針基礎(chǔ)上增加了“德才兼?zhèn)洹钡囊?。?］這一方針在1991年《工作要點(diǎn)》有所體現(xiàn)，要求按照不同國(guó)別的情況，研究留學(xué)生派遣的具體政策；改進(jìn)對(duì)公派留學(xué)人員的選拔辦法；加強(qiáng)對(duì)國(guó)外留學(xué)人員的服務(wù)、教育和管理工作。1995年我國(guó)籌建留學(xué)基金委，開(kāi)始對(duì)國(guó)家公費(fèi)出國(guó)留學(xué)的選拔與管理體制進(jìn)行系統(tǒng)改革。2004年教育部提出要“加大高層次人才選派力度”，擴(kuò)大研究生派出規(guī)模，提高國(guó)家公派出國(guó)留學(xué)人員的培養(yǎng)層次，國(guó)家公派留學(xué)的目的更加具有針對(duì)性，即促進(jìn)高層次創(chuàng)新人才的培養(yǎng)。2007年，為了支持和配合國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略和高水平大學(xué)建設(shè)，開(kāi)始實(shí)施“國(guó)家公派出國(guó)留學(xué)研究生選派項(xiàng)目”。值得注意的是，2010年《工作要點(diǎn)》首次提出提高公派出國(guó)留學(xué)質(zhì)量效益，標(biāo)志著我國(guó)公派留學(xué)從注重規(guī)模和層次，開(kāi)始向注重質(zhì)量和效益方向轉(zhuǎn)變。

1978年以前，自費(fèi)出國(guó)留學(xué)從來(lái)沒(méi)有成為國(guó)家出國(guó)留學(xué)政策的關(guān)注點(diǎn)，雖然有個(gè)別人自費(fèi)出國(guó)留學(xué)。改革開(kāi)放后隨著我國(guó)大量派遣留學(xué)生，自費(fèi)留學(xué)生數(shù)量也逐漸增多，也逐漸引起了教育主管部門(mén)的重視。［9］1982年和1984年，國(guó)務(wù)院分別頒布了《關(guān)于自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的規(guī)定》和《關(guān)于自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的暫行規(guī)定》，開(kāi)放了我國(guó)公民自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的途徑。1989年《工作要點(diǎn)》提出“改進(jìn)自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的管理辦法”，2002年提出完善自費(fèi)出國(guó)留學(xué)政策，2003年則提出積極引導(dǎo)自費(fèi)留學(xué)健康發(fā)展。關(guān)于自費(fèi)出國(guó)留學(xué)，我國(guó)政府的態(tài)度主要是監(jiān)管、引導(dǎo)和支持。整體而言，我國(guó)鼓勵(lì)出國(guó)留學(xué)行為，同時(shí)對(duì)留學(xué)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。

與出國(guó)留學(xué)相對(duì)應(yīng)的是政府非常重視留學(xué)人員回國(guó)事宜，《工作要點(diǎn)》多次提出“研究促進(jìn)留學(xué)人員回國(guó)工作的政策措施”，加大對(duì)留學(xué)優(yōu)秀人才回國(guó)服務(wù)的資助力度。1992年原國(guó)家教委主任李鐵映提出“支持留學(xué)、鼓勵(lì)回國(guó)、來(lái)去自由”應(yīng)該成為我國(guó)出國(guó)留學(xué)工作的總方針，以更加開(kāi)放和包容的態(tài)度看待留學(xué)人員回國(guó)事宜。1993年之前《工作要點(diǎn)》均強(qiáng)調(diào)做好留學(xué)人員回國(guó)服務(wù)，隨后則是鼓勵(lì)留學(xué)人員采取多種形式為國(guó)服務(wù)，不再?gòu)?qiáng)調(diào)回國(guó)這一單一的為國(guó)服務(wù)途徑。如在外為國(guó)服務(wù)（1994）、短期回國(guó)（1995和1996）、適當(dāng)方式為國(guó)服務(wù)（1998和2001）、多種形式為國(guó)服務(wù)（2002和2003）。2008年提出“進(jìn)一步落實(shí)和完善引進(jìn)海外優(yōu)秀留學(xué)人才的政策措施”。由于近年來(lái)留學(xué)人員回國(guó)數(shù)量持續(xù)增加，自2010年后《工作要點(diǎn)》再也沒(méi)有提及相關(guān)事項(xiàng)。

2.來(lái)華留學(xué)生和外籍教師引進(jìn)

教育領(lǐng)域人員國(guó)際交流還表現(xiàn)為吸引國(guó)外學(xué)生來(lái)華留學(xué)和教師來(lái)華工作。改革開(kāi)放初期，來(lái)華留學(xué)生數(shù)量較少，主要集中在與我國(guó)建立友好關(guān)系的第三世界國(guó)家。而且我國(guó)的外國(guó)留學(xué)生沒(méi)有自費(fèi)留學(xué)生，全部是享受我國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金的留學(xué)生。1978年之后開(kāi)放自費(fèi)來(lái)華留學(xué)生教育。1992年之前，我國(guó)一直在進(jìn)行針對(duì)來(lái)華留學(xué)生的規(guī)定和制度建設(shè)，對(duì)吸引來(lái)華留學(xué)生持比較審慎的態(tài)度。1996年提出“積極穩(wěn)妥地?cái)U(kuò)大招收外國(guó)留學(xué)生”，但直到2002年才再次提出“擴(kuò)大接受外國(guó)留學(xué)生”。此后擴(kuò)大來(lái)華留學(xué)生規(guī)模成為《工作要點(diǎn)》中的常用表述，反映了我國(guó)逐漸向外國(guó)留學(xué)生開(kāi)放的過(guò)程。隨著來(lái)華留學(xué)生數(shù)量的不斷增多，2008年提出“擴(kuò)大中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金規(guī)模，進(jìn)一步提高來(lái)華留學(xué)生教育質(zhì)量”，提高來(lái)華留學(xué)生質(zhì)量成為今后政府工作的重點(diǎn)。與吸引來(lái)華留學(xué)之相伴的是改進(jìn)對(duì)來(lái)華留學(xué)生的管理和服務(wù)，2014年教育部計(jì)劃出臺(tái)《學(xué)校招收和培養(yǎng)國(guó)際學(xué)生規(guī)定》和《高校國(guó)際學(xué)生勤工助學(xué)管理暫行辦法》。

吸引外籍專(zhuān)家來(lái)華工作始終是我國(guó)教育開(kāi)放政策的關(guān)注點(diǎn)之一。1991年，我國(guó)研究制定改進(jìn)高校聘請(qǐng)外國(guó)專(zhuān)家的管理辦法；1992年提出要“貫徹落實(shí)來(lái)華專(zhuān)家教師管理規(guī)定”；近五年來(lái)，我國(guó)加大了外籍教師管理和服務(wù)的重視力度，教育部對(duì)外籍教師管理制度開(kāi)展調(diào)研工作，鼓勵(lì)高校吸引世界一流專(zhuān)家學(xué)者來(lái)華工作，加大引進(jìn)國(guó)外專(zhuān)家工作力度，推進(jìn)聘任管理制度和信息化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，探索完善服務(wù)和管理機(jī)制。表明我國(guó)在吸引外籍專(zhuān)家方面，注意到相關(guān)配套服務(wù)的重要性。

3.孔子學(xué)院與漢語(yǔ)國(guó)際推廣計(jì)劃

我國(guó)政府在實(shí)施教育對(duì)外交流不久就開(kāi)始將對(duì)外漢語(yǔ)工作提上日程，將其作為教育領(lǐng)域“走出去”的一個(gè)重要事項(xiàng)。1987年我國(guó)成立“國(guó)家對(duì)外漢語(yǔ)教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)小組”，簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)家漢辦”，致力于對(duì)外推廣漢語(yǔ)教學(xué)。1989年《工作要點(diǎn)》提出“制訂對(duì)外漢語(yǔ)教師任職資格條例”，開(kāi)始對(duì)對(duì)外漢語(yǔ)教師的資格進(jìn)行認(rèn)證。此后，歷年的《工作要點(diǎn)》中幾乎都會(huì)提及對(duì)外漢語(yǔ)教學(xué)工作。1992年正式提出“在國(guó)外舉辦漢語(yǔ)教學(xué)點(diǎn)”，1998年提出要“努力推動(dòng)對(duì)外漢語(yǔ)教學(xué)和漢文化的傳播”，將文化傳播正式納入漢語(yǔ)教學(xué)的任務(wù)之中。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)對(duì)外漢語(yǔ)教學(xué)的形式更加多樣，但組織模式僅局限在漢語(yǔ)教學(xué)點(diǎn)。為了擴(kuò)大漢語(yǔ)教學(xué)的規(guī)模和影響，從2003年我國(guó)開(kāi)始重視“加快對(duì)外漢語(yǔ)教學(xué)基地的建設(shè)”；2004年正式提出啟動(dòng)境外“孔子中文學(xué)院”建設(shè)（第二年改稱(chēng)“孔子學(xué)院”），此后孔子學(xué)院作為國(guó)家對(duì)外漢語(yǔ)教學(xué)與文化傳播的媒介在歷年的《工作要點(diǎn)》中占據(jù)重要地位。2007年提出推動(dòng)漢語(yǔ)教學(xué)進(jìn)入國(guó)外正規(guī)教育體系。2012年開(kāi)始關(guān)注孔子學(xué)院的辦學(xué)質(zhì)量問(wèn)題，辦好網(wǎng)絡(luò)孔子學(xué)院。近年來(lái)，開(kāi)始對(duì)孔子學(xué)院和對(duì)外漢語(yǔ)教學(xué)工作進(jìn)行合理規(guī)劃，制定了《孔子學(xué)院發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》，并鼓勵(lì)社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)積極參與孔子學(xué)院建設(shè)?！豆ぷ饕c(diǎn)》從孔子學(xué)院的布局和建設(shè)，教師隊(duì)伍的培養(yǎng)和派遣，教材的開(kāi)發(fā)等詳細(xì)加以設(shè)計(jì)，可以看出我國(guó)對(duì)漢語(yǔ)國(guó)際推廣工作的重視。

4.與港澳臺(tái)地區(qū)的教育交流與合作

大陸與港澳臺(tái)地區(qū)的教育交流合作在改革開(kāi)放后逐漸密切。1979年以后中國(guó)大陸與臺(tái)灣兩岸關(guān)系開(kāi)始回暖，兩岸的人員和信息交流逐步開(kāi)放，1987年底兩岸同胞隔絕狀態(tài)被打破，隨著兩岸經(jīng)貿(mào)交往、人員往來(lái)和各項(xiàng)交流蓬勃發(fā)展，教育交流與合作也相繼開(kāi)展。1990年《工作要點(diǎn)》提出在“堅(jiān)持原則，多做工作，防止外來(lái)干涉、顛覆與滲透”的前提下，繼續(xù)積極穩(wěn)妥地開(kāi)展同外國(guó)及港、澳、臺(tái)的教育交流與合作。1994年、1995年和1996年《工作要點(diǎn)》均指出“貫徹中央對(duì)港澳臺(tái)地區(qū)的工作方針、政策”，進(jìn)而擴(kuò)大招收港、澳、臺(tái)學(xué)生。1997年香港回歸，教育部提出“配合香港回歸，加強(qiáng)與港、澳、臺(tái)的教育交流”。1999年我國(guó)政府對(duì)澳門(mén)恢復(fù)行使主權(quán)。在香港和澳門(mén)陸續(xù)回歸后，加強(qiáng)兩岸三地的教育交流更是教育部每年必備的工作項(xiàng)目之一。

5.與教科文等國(guó)際組織的多邊交流合作

1971年，聯(lián)合國(guó)教科文組織恢復(fù)了中國(guó)的合法席位。我國(guó)參與聯(lián)合國(guó)教科文組織活動(dòng)的初期，以參與反對(duì)霸權(quán)等政治斗爭(zhēng)為主，與教科文組織在教育、科學(xué)、文化等業(yè)務(wù)合作還沒(méi)有開(kāi)展。在鄧小平的推動(dòng)下，我國(guó)與教科文組織在其業(yè)務(wù)領(lǐng)域的合作與交流蓬勃發(fā)展，成為我國(guó)20世紀(jì)80年代教育和科學(xué)技術(shù)對(duì)外開(kāi)放的重要窗口。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)與教科文組織合作進(jìn)入一個(gè)新階段。［10］1998年《工作要點(diǎn)》首次提出“積極開(kāi)展與教科文組織在教育領(lǐng)域的合作，爭(zhēng)取外來(lái)經(jīng)費(fèi)”。這一時(shí)期在繼續(xù)通過(guò)教科文組織學(xué)習(xí)對(duì)我國(guó)有益的東西之外，我國(guó)也對(duì)教科文組織的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)教育部非常重視與聯(lián)合國(guó)教科文等高端國(guó)際教育組織的合作與交流，以此來(lái)增強(qiáng)我國(guó)對(duì)國(guó)際教育事務(wù)的參與程度。2013年提出要“加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)教科文組織等國(guó)際組織的合作，積極參與教育國(guó)際規(guī)則制定”。在新的歷史階段，我國(guó)在國(guó)際組織中從被動(dòng)的參與者、接受者、傾聽(tīng)者，逐漸謀求為主動(dòng)的參與者、組織者和規(guī)則制定者。目前，教育部正推進(jìn)國(guó)際組織人才培養(yǎng)工作，力圖在國(guó)際組織中擁有更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)。

6.中外合作辦學(xué)與境外辦學(xué)

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，第一個(gè)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，是1986年成立于南京大學(xué)的南京大學(xué)—約翰·霍普金斯大學(xué)中美文化研究中心。1993年，原國(guó)家教委發(fā)布《關(guān)于境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人來(lái)華合作辦學(xué)問(wèn)題的通知》，通知強(qiáng)調(diào)與境外機(jī)構(gòu)或個(gè)人在我國(guó)內(nèi)合作辦學(xué)，應(yīng)堅(jiān)持積極慎重、以我為主的原則。1995年國(guó)家發(fā)布《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》，使我國(guó)合作辦學(xué)有了法律規(guī)定。［11］2001年12月我國(guó)正式加入世貿(mào)組織，教育領(lǐng)域的擴(kuò)大開(kāi)放不可避免，中外合作辦學(xué)作為外國(guó)教育實(shí)體進(jìn)入我國(guó)的一種方式得到確認(rèn)，2002年《工作要點(diǎn)》對(duì)中外合作辦學(xué)進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)解釋和任務(wù)安排，2003年我國(guó)正式實(shí)行《中外合作辦學(xué)條例》，該條例的頒行是為依法規(guī)范中外合作辦學(xué)行為，也是為更好地促進(jìn)我國(guó)教育與國(guó)際接軌。隨著中外合作辦學(xué)的規(guī)模和院校數(shù)量的增加，近三年來(lái)《工作要點(diǎn)》主要關(guān)注中外合作辦學(xué)院校的評(píng)估和質(zhì)量認(rèn)證，如引進(jìn)境外高水平大學(xué)來(lái)華辦學(xué)；優(yōu)化中外合作辦學(xué)類(lèi)別、學(xué)科結(jié)構(gòu)和地區(qū)分布；加強(qiáng)中外合作辦學(xué)監(jiān)管等。

高等學(xué)校境外辦學(xué)，是指高等學(xué)校在境外舉辦以境外公民為主要招生對(duì)象的教育機(jī)構(gòu)或者采用其他形式開(kāi)展教育教學(xué)活動(dòng)。［12］1997年《工作要點(diǎn)》就曾提出“制訂境外合作辦學(xué)管理辦法”。我國(guó)加入世貿(mào)組織之后，政府開(kāi)始“積極穩(wěn)妥地推動(dòng)有條件的學(xué)校赴境外辦學(xué)”。實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，研究制定高校赴境外辦學(xué)的指導(dǎo)意見(jiàn)（2013），修訂《高等學(xué)校境外辦學(xué)暫行管理辦法》，支持國(guó)內(nèi)高水平教育機(jī)構(gòu)走出去辦學(xué)（2014），穩(wěn)步推進(jìn)境外辦學(xué)（2015）。

7.其他關(guān)注點(diǎn)

隨著中外高校交流的日益加深，學(xué)歷學(xué)位的互認(rèn)成為必須要解決的問(wèn)題，2002年提出“研究和推動(dòng)與國(guó)外互認(rèn)學(xué)歷、學(xué)位的工作”，此后隨著學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)工作的推進(jìn)，2012年提出要“研究制定中外學(xué)位互授聯(lián)授的相關(guān)管理措施”。另外，教育部非常重視舉辦并參加國(guó)際教育會(huì)議不斷加強(qiáng)留學(xué)工作組織機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度建設(shè)，推動(dòng)外事立法與涉外活動(dòng)監(jiān)管。教育援助也曾是《工作要點(diǎn)》的關(guān)注點(diǎn)。比如援助第三世界或者接收世界銀行和教科文組織的援助。

教育部國(guó)別和區(qū)域研究基地，是高校整合資源對(duì)某一國(guó)家或者區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等開(kāi)展全方位綜合研究的實(shí)體性平臺(tái)。［13］2014年“推進(jìn)國(guó)別與區(qū)域研究培育基地建設(shè)”，2015年“加大國(guó)別與區(qū)域研究基地建設(shè)”。區(qū)域研究為我國(guó)對(duì)外交流和合作提供了信息支撐，也成為《工作要點(diǎn)》的關(guān)注領(lǐng)域。早在1992年，原國(guó)家教委就曾支持國(guó)內(nèi)一批重點(diǎn)研究單位，加強(qiáng)對(duì)俄、東歐及第三世界和一些發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的研究。此外，建立教育國(guó)際合作與交流綜合改革試驗(yàn)區(qū)是教育部推進(jìn)新時(shí)期教育國(guó)際合作交流事業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。

四、近30年教育開(kāi)放政策的特征

通過(guò)分析政策關(guān)注點(diǎn)的形式和內(nèi)容，研究發(fā)現(xiàn)了近30年來(lái)教育開(kāi)放政策發(fā)展變化過(guò)程中所具有的一些特征。

（一）與政治形勢(shì)緊密相關(guān)

我國(guó)教育開(kāi)放政策與政治形勢(shì)緊密相關(guān)，在不同時(shí)期具有差異性。結(jié)合時(shí)代背景，本研究將近30年的教育開(kāi)放政策劃分為恢復(fù)與發(fā)展、穩(wěn)步探索和深化發(fā)展三個(gè)階段。

恢復(fù)與發(fā)展階段。十一屆三中全會(huì)后，國(guó)家政策重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，改革和開(kāi)放成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的兩翼。早在1977年7月，鄧小平同志恢復(fù)了黨內(nèi)外各項(xiàng)職務(wù)以后，首先開(kāi)始負(fù)責(zé)科學(xué)和教育領(lǐng)域的整頓和恢復(fù)工作。1978年6月，鄧小平同志就派遣留學(xué)生問(wèn)題做了重要指示，“我贊成留學(xué)生數(shù)量增大，主要搞自然科學(xué)。要成千上萬(wàn)地派，不是只派十個(gè)八個(gè)”［14］。據(jù)此，教育部、外交部以及相關(guān)部門(mén)研究、制定了一系列的方針和政策，我國(guó)教育對(duì)外交流從文革時(shí)期的基本中斷至此得以恢復(fù)，新時(shí)期中國(guó)教育對(duì)外開(kāi)放正式拉開(kāi)了序幕。

穩(wěn)步探索階段。20世紀(jì)90年代初國(guó)內(nèi)外局勢(shì)復(fù)雜，這一階段政策的關(guān)注點(diǎn)相對(duì)偏少，主要集中在推動(dòng)出國(guó)留學(xué)和人才回歸、加強(qiáng)國(guó)內(nèi)高校與國(guó)外高校之間的交流和科研合作、加強(qiáng)與港澳臺(tái)地區(qū)的聯(lián)系、推廣漢語(yǔ)教學(xué)等?！胺e極穩(wěn)妥”是這一時(shí)期的關(guān)鍵詞，如1996年、1997年和1998年連續(xù)三年提出“積極穩(wěn)妥的開(kāi)展發(fā)展來(lái)華留學(xué)生工作”，反映出政府在推動(dòng)教育對(duì)外開(kāi)放時(shí)，既想擴(kuò)大開(kāi)放程度，增強(qiáng)改革動(dòng)力，又擔(dān)心在開(kāi)放的過(guò)程中對(duì)教育發(fā)展造成沖擊。這一階段持續(xù)到2001年前后。

深化發(fā)展階段。2001年，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，國(guó)外教育產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步介入國(guó)內(nèi)教育市場(chǎng)，在教育思想、教育體制、教育方式等方面，對(duì)我國(guó)教育尤其是高等教育產(chǎn)生全面而深刻的影響。［15］2002年《工作要點(diǎn)》針對(duì)世貿(mào)組織對(duì)中國(guó)教育的可能影響進(jìn)行了長(zhǎng)篇幅的評(píng)估和討論。此后，在《工作要點(diǎn)》中的標(biāo)題中“教育開(kāi)放”逐步取代“教育對(duì)外合作與交流”，政府深化了對(duì)教育發(fā)展的認(rèn)識(shí)。近年來(lái)，我國(guó)的教育對(duì)外開(kāi)放和改革進(jìn)入深水期，如何進(jìn)一步推進(jìn)教育開(kāi)放成為政府考慮的重大問(wèn)題，除了歷年的基本關(guān)注點(diǎn)之外，還提出了進(jìn)行教育國(guó)際合作交流綜合改革試驗(yàn)區(qū)和高等教育國(guó)際化示范區(qū)建設(shè)、國(guó)別和區(qū)域研究基地建設(shè)等內(nèi)容。

（二）教育行政部門(mén)占據(jù)主導(dǎo)地位

教育開(kāi)放政策的變遷動(dòng)力是非常復(fù)雜的社會(huì)機(jī)制。美國(guó)政策學(xué)家約翰·金登將一項(xiàng)政策的行為主體分成了“政府內(nèi)部的參與者”與“政府外部的參與者”。［16］從政府這一行為主體的作用來(lái)看，教育行政部門(mén)在我國(guó)教育開(kāi)放政策中占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位。從《工作要點(diǎn)》的用詞中可以看出“加強(qiáng)（70次）、管理（44次）、改進(jìn)（23次）、推進(jìn)（20次）、貫徹（13次）、制訂（11次）、落實(shí)（11次）、監(jiān)管（9次）”幾乎占據(jù)了每一工作事項(xiàng)的開(kāi)頭。教育行政部門(mén)在推動(dòng)我國(guó)教育對(duì)外開(kāi)放過(guò)程中具有重要的作用，近年來(lái)政府也在著力搭建教育合作與交流的平臺(tái)，凸顯高校等行為主體在參與教育開(kāi)放過(guò)程中的地位和作用，但政府的行政意味依然濃重。由教育行政部門(mén)推動(dòng)的教育開(kāi)放進(jìn)程更多的反映了政府的利益，我國(guó)教育開(kāi)放政策的變遷是在政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性變遷、漸進(jìn)變遷的結(jié)果，已經(jīng)形成了政府主導(dǎo)的教育開(kāi)放的路徑依賴(lài)。

（三）主要集中在高等教育領(lǐng)域

世界各國(guó)的教育交流與合作，雖然包括各個(gè)層次的教育，但主要是在高等教育領(lǐng)域內(nèi)，涉及人才流動(dòng)、中外合作辦學(xué)和漢語(yǔ)推廣等各個(gè)方面。這種交流與合作的深度和廣度取決于國(guó)家的政策，高等學(xué)校則是這種交流與合作的主要執(zhí)行者。［17］通過(guò)分析《工作要點(diǎn)》，我們發(fā)現(xiàn)高等教育領(lǐng)域一直是我國(guó)教育開(kāi)放政策關(guān)注的重點(diǎn)。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入和教育法制建設(shè)的不斷完善，將會(huì)有更多的政策措施從政府規(guī)章層面上升到國(guó)家法律和法規(guī)層面，從而提高國(guó)家對(duì)高等教育規(guī)制的力度。［18］目前，我國(guó)教育開(kāi)放政策步入改革的深水區(qū)，高等教育將繼續(xù)被重點(diǎn)關(guān)注，高校是我國(guó)教育開(kāi)放的重點(diǎn)和核心，政府全面規(guī)制大學(xué)［19］，我國(guó)教育開(kāi)放政策的落實(shí)需要各個(gè)高校的努力。因此，增強(qiáng)高校等外部行為主體的主動(dòng)性和積極性成為政府必須要考慮的問(wèn)題。

［1］康翠萍.一種分析范式：中國(guó)高等教育政策研究［M］.北京：人民出版社，2010：1.

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［3］［5］周谷平，余源晶.近30年來(lái)政策話(huà)語(yǔ)對(duì)教育公平的關(guān)注——基于《教育部工作要點(diǎn)》的實(shí)證研究［J］.教育研究，2012，（2）：35.

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（責(zé)任編輯：楊玉；責(zé)任校對(duì)：于翔）

The Concerns about the Policy Discourse of Education Opening in the Late 30 Years in China

ZHANG Youliang，ZHANG Qi
（Peking University，Beijing 100871）

After the opening up and reform，education opening is becoming an important part of our policy discourse.Based on Working Points of the Ministry of Education，the researcher analyses the concerns about the education opening policy in the late 30 years，summarizes the characteristics of education open policy in China.Studies have found that our international education policy focuses on quantity and content，which has changed a lot during the past 30 years；international education policy focuses on the field of higher education，and closely related to the political situation，has periodic characteristics；in addition，the Chinese Government plays a leading role in the education process.

education opening；educational policy；working points of the ministry of education

G40-011.8

A

1674-5485（2015）11-0027-07

①北京市教委委托課題“首都高等教育國(guó)際化現(xiàn)狀研究”。

張優(yōu)良(1987-)，男，河南商丘人，北京大學(xué)教育學(xué)院博士生，主要從事高校管理、高等教育國(guó)際化研究；張頎（1994-），男，河南周口人，北京大學(xué)教育學(xué)院碩士生，主要從事高等教育原理、高等教育國(guó)際化研究。