【黨建熱點】

城市社區(qū)黨委“公推直選”的調(diào)查與思考*
——以天津市河西區(qū)秀峰里社區(qū)為中心的考察

祖 金 玉張 政

摘要：秀峰里是天津市第一個進(jìn)行黨委班子“公推直選”的社區(qū)，該社區(qū)在2006年、2009年、2012年先后進(jìn)行了三次選舉改革試點。在“公推直選”模式上，秀峰里選擇了比較具有體制內(nèi)合法性、同時具有一定改革創(chuàng)新性的做法。這一做法啟示我們，基層黨組織選舉改革，要用好用足制度內(nèi)改革空間，要處理好協(xié)商民主與選舉民主的關(guān)系，要把基層黨組織選舉改革與干部選拔任用制度改革結(jié)合起來，統(tǒng)籌謀劃。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)黨委；“公推直選”；基層黨組織；選舉改革

中圖分類號：D26

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751(2015)11-0026-04

收稿日期：2015-07-19

作者簡介：祖金玉，女，南開大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院副教授，博士(天津300350)。

2006年，天津市河西區(qū)陳塘莊街道秀峰里社區(qū)啟動了該市最早的城市社區(qū)黨委班子“公推直選”試點。2009年4月，中共河西區(qū)委組織部認(rèn)真總結(jié)推廣秀峰里社區(qū)黨委“公推直選”的經(jīng)驗，將試點范圍擴大到3個社區(qū)。2012年，天津市社區(qū)黨組織換屆普遍實行了“公推直選”的選舉方式。學(xué)界關(guān)于基層黨組織“公推直選”的一些案例研究，大多集中于一兩年內(nèi)的選舉過程，缺乏較長時間的跟蹤調(diào)查，而對于天津市社區(qū)黨委“公推直選”的研究，目前僅僅局限于一些大眾媒體的新聞報道，尚未有專門的學(xué)術(shù)研究成果。有鑒于此，本文以第一手檔案材料、當(dāng)事人訪談、媒體相關(guān)報道為主要資料，系統(tǒng)考察秀峰里社區(qū)黨委“公推直選”的過程和內(nèi)容，并就基層黨組織改革前景作些思考。

一、三次“公推直選”的大致過程

1.成立選舉工作小組，積極開展宣傳發(fā)動工作

選舉工作小組由秀峰里社區(qū)黨委成員組成，其主要工作是以《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨基層選舉工作暫行條例》為依據(jù)，召開社區(qū)黨委擴大會議，擬定《社區(qū)黨委“公推直選”實施方案》《致黨員的一封信》《日程表》《社區(qū)黨委工作報告》等，部署換屆選舉的準(zhǔn)備工作。社區(qū)黨委以支部為單位召開黨員會議，傳達(dá)《社區(qū)黨委“公推直選”實施方案》《日程表》，討論《社區(qū)黨委工作報告》(初稿)，征求意見建議，同時發(fā)放《致黨員的一封信》；支部黨員會議結(jié)束后，由社區(qū)黨委成員，各支部書記和組織成員，進(jìn)行入戶走訪，進(jìn)一步宣傳動員；隨后召開居民代表會議，參與人員為全體樓棟長，進(jìn)一步傳達(dá)。此外，還通過橫幅、宣傳櫥窗等形式廣泛宣傳“公推直選”工作的目的、意義和有關(guān)政策。

2.制定候選人標(biāo)準(zhǔn)，公開推選候選人

秀峰里社區(qū)對黨委成員候選人的資格有以下要求：一是具有較高的政治素質(zhì)，思想覺悟高，黨性原則強；二是熱愛社區(qū)黨務(wù)工作，有一定的黨務(wù)工作經(jīng)驗、群眾工作經(jīng)驗；三是有較強的服務(wù)意識和奉獻(xiàn)精神，熱心為居民服務(wù)，在社區(qū)各項工作中發(fā)揮先鋒模范作用；四是有一定的組織協(xié)調(diào)能力，善于組織、發(fā)動、引導(dǎo)群眾，在居民中有較高威信；五是身體健康，年齡在70歲以下(60—70歲之間的候選人所占比例不超過40%)。在符合以上要求的前提下，候選人的推薦階段分為推薦候選人初步人選和建議人選兩個階段。候選人初步人選推薦階段，主要是在宣傳動員階段，通過召開支部黨員會議提名推薦、居民代表會議提名推薦以及部分黨員自薦等三種形式確定；繼而由社區(qū)黨委成員、各支部書記和組織委員進(jìn)行匯總研究，形成建議人選，并對候選人的建議人選反饋給各支部，同時將候選人建議人選在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行公示，并上報街道黨工委。之后，召開黨員大會(社區(qū)黨委換屆選舉大會)直選。會議實到人數(shù)超過有選舉權(quán)黨員的五分之四，方可進(jìn)行開會，會議議程主要有以下幾個環(huán)節(jié)：一是審議表決選舉辦法、監(jiān)票人、計票人，表決通過后，由本屆社區(qū)黨委向黨員大會報告工作。二是主持人按照姓氏筆畫順序介紹候選人的基本情況，隨即候選人逐一演講。三是演講結(jié)束后，進(jìn)行分發(fā)選票、講解選票、填寫選票，進(jìn)行投票并清點選票。四是計票結(jié)束后，差額選舉產(chǎn)生新一屆社區(qū)黨委班子，宣布社區(qū)黨委成員的選舉結(jié)果。五是召開新一屆委員全體會議，討論、確定黨委正、副書記候選人。六是進(jìn)行第二輪選舉，即黨委委員等額選舉正副書記的投票，計票結(jié)束后，宣布正副書記選舉結(jié)果。七是上級黨委審批。選舉大會結(jié)束后，將選舉產(chǎn)生的委員報街道黨工委備案，將選舉產(chǎn)生的書記、副書記報街道黨工委審批。

*基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“十六大以來黨內(nèi)民主的新進(jìn)展及前瞻性思考”(11YJC710084)。

張政，男，南開大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士生(天津300350)。

3.認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，積極推廣好的做法

在換屆工作結(jié)束后，將有關(guān)材料歸檔立卷，由街道黨工委妥善保管，同時對“公推直選”中的經(jīng)驗和不足進(jìn)行總結(jié)，形成書面報告上報街道黨工委。2006年4月，秀峰里社區(qū)黨委第一次“公推直選”共選出19位初步候選人，黨委召開會議后，選出11人作為建議候選人。直選環(huán)節(jié)中，黨員大會最終差額選出9名黨委成員，組成新一屆社區(qū)黨委班子；新班子隨即通過黨委會議的形式，等額選出1名書記和2名副書記。市委組織部和區(qū)委組織部對直選進(jìn)行了全程督導(dǎo)，黨員參與人數(shù)達(dá)到了98%，只有一些高齡病重黨員和在外務(wù)工黨員未能參與。2009年，中共河西區(qū)組織部決定將這一選舉形式推廣到陳塘莊街道的貴山里、華山里等幾個社區(qū)。作為第一個成功試點社區(qū)，秀峰里社區(qū)的關(guān)注度最高。天津市委組織部要求各區(qū)組織部、河西區(qū)各個街道的“一把手”(書記)以及負(fù)責(zé)組織工作的科長都到秀峰里“公推直選”現(xiàn)場觀摩。在推薦候選人與黨員大會的直選環(huán)節(jié)上，還是采取了2006年的做法，最終確定出10名候選人，黨員大會直接差額選舉產(chǎn)生7名新一屆社區(qū)黨委成員，等額選舉產(chǎn)生書記、副書記。值得一提的是，針對2006年選舉中存在的一些問題，在2009年的“公推直選”準(zhǔn)備階段，社區(qū)黨委召開會議，增加設(shè)置了總投票箱和流動票箱，總投票箱針對黨員大會的直選設(shè)置，流動票箱則是針對流動黨員，特別是為外出務(wù)工人員和高齡病重人員設(shè)置。負(fù)責(zé)流動票箱黨員投票的工作人員分為兩組，一組入戶負(fù)責(zé)接收高齡病重黨員的投票，另外一組則通過機動車輛的方式(共4輛，每輛配備3個黨員作為工作人員，3位黨員提前在總投票箱投票)，將流動票箱送到組織關(guān)系在社區(qū)的外出務(wù)工黨員身邊，然后進(jìn)行投票。兩組流動票箱的投票工作都在社區(qū)黨員大會召開之前進(jìn)行。此外，對一些遠(yuǎn)在外地的黨員，則采用委托書的形式委托他人將選票投到總投票箱。

經(jīng)過兩輪試點后，在2012年的換屆選舉中，天津市社區(qū)黨組織換屆普遍實行了“公推直選”的選舉方式。2012年秀峰里社區(qū)黨委的“公推直選”在具體程序上，延續(xù)了2006年和2009年的做法，最終確定了8名候選人，經(jīng)黨員大會投票差額選舉產(chǎn)生6名新一屆社區(qū)黨委成員，書記、副書記仍然是新一屆黨委班子召開黨委會議等額選舉產(chǎn)生。從推薦環(huán)節(jié)到直選環(huán)節(jié)幾乎完全由街道黨工委統(tǒng)一組織。

總結(jié)秀峰里社區(qū)黨委三次“公推直選”的情況，2006年的“公推直選”作為首屆選舉改革，直接推動了天津市社區(qū)黨委選舉改革熱潮。2009年“公推直選”照顧到了絕大多數(shù)人的民主權(quán)利，流動投票箱的使用，使社區(qū)內(nèi)行動不便的高齡病重黨員和外出務(wù)工黨員的選舉權(quán)得到有效行使；此外，這一年社區(qū)黨組織擁有較大的自主權(quán)，極大提高了社區(qū)黨組織的探索熱情，因而選舉過程和結(jié)果得到參與黨員群眾的積極支持和廣泛認(rèn)同。2012年的“公推直選”則突出了上級黨組織的掌控權(quán)。

二、比較視野中的秀峰里社區(qū)黨委“公推直選”模式

在“公推直選”的實踐探索中，四川省走在改革前列，進(jìn)行了廣泛試點，創(chuàng)造出多種“公推直選”模式，其中三種模式最具有代表性和影響力，即以成都市新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)為代表的“組閣”模式、平昌縣為代表的“倒著選”模式、遂寧市船山區(qū)為代表的“三票制”模式。將秀峰里社區(qū)黨委的“公推直選”與上述三種“公推直選”模式進(jìn)行比較，有利于更清楚地認(rèn)識秀峰里“公推直選”模式的特點。

從整體的操作過程來看，上述三種模式與秀峰里社區(qū)黨委的做法都具有“公推直選”的一般特征，具有一定的相似之處，即都是在候選人產(chǎn)生和投票方式兩個環(huán)節(jié)上著力，讓候選人的產(chǎn)生和選舉結(jié)果更大程度上體現(xiàn)普通黨員乃至黨外群眾的意愿。但在具體程序設(shè)計方面也存在很多不同之處。需要指出的是，本文對于其不同之處的比較以候選人產(chǎn)生和直選方式為限，對于宣傳發(fā)動環(huán)節(jié)以及候選人資格條件等差異不予比較分析。

推薦產(chǎn)生候選人和黨員大會直選，是“公推直選”的兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在公開推薦環(huán)節(jié)，又包括初步候選人推薦以及正式候選人的推薦。在黨員直選環(huán)節(jié)，則涉及選舉黨委班子還是選書記，差額選舉還是等額選舉等問題。

首先看初步候選人的產(chǎn)生。成都市新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“公推直選”啟動于2013年11月，其初步候選人產(chǎn)生的程序主要有兩個階段：一是發(fā)布公告、公開報名和資格審查，同時將初步人選在當(dāng)?shù)孛襟w進(jìn)行公示；二是實地調(diào)研。通過上級組織部門審查通過的初步候選人，用兩天時間到木蘭鎮(zhèn)參與實際考察(新都區(qū)之后出臺的規(guī)定將實際調(diào)研的時間延長至5—10天)。平昌縣在2004年1月對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的“公推直選”進(jìn)行了擴大試點，其初步候選人的產(chǎn)生經(jīng)過公開報名、資格審查兩個步驟。2004年9月，遂寧市船山區(qū)啟動了“公推直選”桂花鎮(zhèn)黨委書記的選舉改革，初步候選人產(chǎn)生也主要經(jīng)過自愿報名、資格審查兩個環(huán)節(jié)。秀峰里與新都區(qū)、平昌縣的做法相似，即通過多方推薦產(chǎn)生初步候選人，黨組織、普通黨員、黨外群眾都可以參與其中，突破了以往由上級黨組織掌控候選人提名的慣常做法，大大提高了黨員和群眾的參與度，增強了基層黨組織的民意基礎(chǔ)。

從正式候選人的產(chǎn)生看，新都區(qū)分為兩個階段，一是公開推薦階段。即召開公開推薦大會，參會人員構(gòu)成廣泛，包括當(dāng)?shù)卮逯?、村主任、村民小組長、各級人大代表、機關(guān)干部以及企業(yè)負(fù)責(zé)人和普通群眾代表等。公推大會的流程主要包括：抽簽依次演講、無記名投票、計票和當(dāng)場公布結(jié)果。票選前兩名的參選人將作為鎮(zhèn)黨委書記的最終候選人，進(jìn)入最后的黨員直選環(huán)節(jié)。二是組織的進(jìn)一步考察和確定人選。由區(qū)委組織部、區(qū)紀(jì)委按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》對兩名候選人進(jìn)行考察，并進(jìn)行公示。平昌縣在公推黨委班子正式候選人時，參加推薦會的人員同樣不只局限于黨內(nèi)，同時規(guī)定要有不超過參會黨員30%的非中共黨員代表參加，由普通群眾參與和監(jiān)督黨內(nèi)事務(wù)。船山區(qū)的選舉模式被稱為“三票制”，正式候選人的產(chǎn)生就占了其中的“兩票”?！敖Y(jié)構(gòu)推薦，信任投票”是第一票，具體規(guī)則是報名并審查成功后的初步候選人，必須先后參與民主信任度測評和結(jié)構(gòu)推薦(信任度測評占10分，結(jié)構(gòu)推薦共占90分)。民主信任度在初步候選人所在單位進(jìn)行測評，得到超過50%的信任票才能繼續(xù)參加結(jié)構(gòu)推薦。結(jié)構(gòu)推薦采取大會的方式，將參會代表分為A、B、C、D四個層面。A層面為本鎮(zhèn)的區(qū)及以上黨代表(占30分)，B層面為鎮(zhèn)機關(guān)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所及所屬單位負(fù)責(zé)人，村支部書記、村主任(占20分)，C層面為村民代表(占20分)，D層面為區(qū)委“公推直選”領(lǐng)導(dǎo)小組成員(占20分)。①按照總分100分，參會代表現(xiàn)場投票，成績前五名者作為候選人預(yù)備人選。第二票，則是確定預(yù)備人選后，候選人進(jìn)行實地調(diào)研，并參與競職演說，區(qū)委委員差額投票選出2人作為黨委書記的正式候選人。秀峰里社區(qū)最終的建議候選人即正式候選人的產(chǎn)生，則是通過黨內(nèi)擬定產(chǎn)生，即由社區(qū)黨委成員、各支部書記和組織委員進(jìn)行匯總研究，確定最終的候選人正式人選。概括而言，在正式候選人的確定上，秀峰里社區(qū)與船山區(qū)比較相近，都是黨組織發(fā)揮主導(dǎo)作用。

從選舉對象而言，新都區(qū)黨員大會直選黨委書記，最終當(dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記不僅可以提名黨委副書記，還可以提名其他班子成員，因此新都的選舉模式被稱為“組閣制”。平昌“倒著選”模式是先選書記、副書記，再選黨委成員，整個過程全部由黨員大會差額選舉產(chǎn)生。按照常見的選舉規(guī)則，一般先選出黨代表，黨代表再選黨委委員、黨委委員再選出黨委書記、副書記，而平昌縣的做法恰好相反，這也是其“倒著選”模式提法的由來。船山區(qū)“三票制”模式通過召開黨員大會，正式候選人回答會上黨員提問，隨即黨員大會直接無記名差額投票選出鎮(zhèn)黨委書記。秀峰里則是黨員大會差額直選出黨委班子成員，隨即召開黨委會議，由班子成員等額選舉產(chǎn)生書記、副書記。這一做法盡量符合體制規(guī)定、不與現(xiàn)有黨內(nèi)規(guī)章制度發(fā)生嚴(yán)重沖突的同時，也廣泛征求民意，并在關(guān)鍵環(huán)節(jié)(即正式候選人的確定)發(fā)揮了黨組織的把關(guān)作用。

三、對基層黨組織選舉改革發(fā)展前景的思考

1.要用好用足制度內(nèi)改革空間。

2008年5月，中共中央頒布的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》明確提出：“改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式，修訂《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》，推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍?！雹诨鶎狱h組織選舉改革應(yīng)當(dāng)充分用好用足制度內(nèi)的改革空間。秀峰里社區(qū)黨委選舉改革的做法及其成效，證明了這一點。秀峰里社區(qū)黨組織選舉改革，基本上采取了不與現(xiàn)有規(guī)章制度發(fā)生嚴(yán)重沖突、同時具有一定改革創(chuàng)新性的做法，在實踐中，不僅保障了黨員主體地位、推動了社區(qū)自身黨內(nèi)民主建設(shè)，而且?guī)恿松鐓^(qū)基層民主的發(fā)展，總的來講取得了較好的成效。當(dāng)然，秀峰里社區(qū)黨委選舉改革的做法尚有不少需要改進(jìn)的地方，但其比較穩(wěn)妥、易于操作等優(yōu)點也是顯而易見的。

2.處理好選舉民主與協(xié)商民主的關(guān)系

社會主義協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢?；鶎訁f(xié)商與政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、社會組織協(xié)商一道，構(gòu)成了協(xié)商民主的總體布局。黨的十八大把協(xié)商民主從民主形式上升為制度，并提出要“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，“積極開展基層民主協(xié)商”。③2015年2月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，進(jìn)一步明確了基層協(xié)商的重要地位和作用，對開展基層協(xié)商提出了新的要求。2015年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》(以下簡稱《意見》)，首次對城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作進(jìn)行了系統(tǒng)性部署?！兑庖姟吠ㄟ^明確協(xié)商的內(nèi)容、主體、形式、程序、保障等，將進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化。一般來說，選舉民主主要解決權(quán)力授受問題；協(xié)商民主主要解決限制絕對權(quán)力問題。選舉民主和協(xié)商民主都是民主政治中不可或缺的基本環(huán)節(jié)，二者互為補充，相輔相成。在基層，城鄉(xiāng)黨員群眾把基層黨組織的當(dāng)家人選出來后，通過各種協(xié)商的形式，充分協(xié)調(diào)黨員群眾與基層黨組織的關(guān)系，可以增強民眾對基層黨組織的信任度和支持度，增強基層黨組織的執(zhí)行能力。

3.把基層黨組織選舉改革與干部選拔任用制度改革結(jié)合起來

黨的十八大以來，中央多次強調(diào)要防止“簡單以票、以分取人”。這是對實踐中存在的簡單“唯票取人”“唯分取人”等錯誤傾向的糾正，而不是對“公推直選”乃至黨內(nèi)選舉改革的否定。對于競爭性選舉，中央的政策很明確，是“改進(jìn)”，而不是取消。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》說得很清楚：“改進(jìn)競爭性選拔干部辦法，改進(jìn)優(yōu)秀年輕干部培養(yǎng)選拔機制，區(qū)分實施選任制和委任制干部選拔方式，堅決糾正唯票取人、唯分取人等現(xiàn)象，用好各年齡段干部，真正把信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的好干部選拔出來?！雹芏遥醒腙P(guān)于基層黨組織選舉改革的大方向并沒有變化。值得注意的是，“不唯票”并不意味著“不要票”，為體現(xiàn)黨員和群眾的民主權(quán)利，選舉投票環(huán)節(jié)必不可少，選舉民主不可取代。黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央突出強調(diào)要“全面從嚴(yán)治黨”，并非常重視干部選拔任用制度等方面的改革。為此，應(yīng)從大局出發(fā)來把握基層黨組織選舉在今后一個時期的發(fā)展趨勢，將其與基層干部的選拔任用制度改革有機地結(jié)合起來，統(tǒng)籌謀劃。

注釋

①任中平、胡振亞、熊高仲：《黨內(nèi)基層民主建設(shè)的又一制度創(chuàng)新實踐——遂寧市船山區(qū)桂花鎮(zhèn)“三票制”公推直選鎮(zhèn)黨委書記的啟示與思考》，《社會主義研究》2005年第5期。②《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2009年，第431頁。③胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》(單行本)，人民出版社，2012年，第26—27頁。④《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

責(zé)任編輯：浩淼南武

2015年11月