周亮華

【摘 要】本文首先分析了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題，并從土地產(chǎn)權(quán)制度模糊、流轉(zhuǎn)交易成本過高、地流轉(zhuǎn)制度安排存在漏洞、建設(shè)用地相關(guān)配套制度缺乏4個方面進行了制度經(jīng)濟學(xué)分析，最后從明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件和范圍，完善相應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度，調(diào)整政府的角色和管理內(nèi)容，完善收益分配制度，完善相應(yīng)的農(nóng)村社會保障體制等方面提出了推進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的策略。

【關(guān)鍵詞】制度經(jīng)濟學(xué)；農(nóng)村集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；困境；對策

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，不僅是農(nóng)村土地改革的核心內(nèi)容之一，也是焦點性的土地問題之一，直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟的長遠發(fā)展。不同于農(nóng)村集體承包經(jīng)營權(quán)，長期以來，我國法律一直在某些方面限制了集體用地進入市場而流轉(zhuǎn)。當(dāng)今合理的途徑是將集體土地轉(zhuǎn)為國有的土地征收制度。國家壟斷了一級市場，而相應(yīng)的補償機制又缺乏其合理性，導(dǎo)致了集體土地所有權(quán)和國有土地所有權(quán)沒有收到相應(yīng)的平等對待。在這種情況下，本應(yīng)屬于農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益的土地發(fā)展權(quán)被無形中剝奪了。農(nóng)村集體建設(shè)用地的現(xiàn)實強烈需求與現(xiàn)今的法律產(chǎn)生了嚴(yán)重的矛盾沖突。在這種背景下，許多地方政府在一定程度上突破了現(xiàn)有法律的限制，對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進行了部分先行實踐，從而使得集體建設(shè)流轉(zhuǎn)入市成為既成事實?；诂F(xiàn)實情況的考慮，中共十七屆三中全會在若干個重大問題決議中指明了未來改革的基本方向，提出了集體土地的使用范圍，予以一定的開放性。但是最終的做法和政策的落實，必須在合乎現(xiàn)行規(guī)律的情況下進行。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題

1.當(dāng)前各地農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)發(fā)展水平不均衡

雖然我國各地在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面均進行了探索和實踐，但是目前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在數(shù)量和規(guī)模上都難以滿足當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展的迫切需求。此外，由于地區(qū)經(jīng)濟條件、農(nóng)村人口素質(zhì)以及政策性差異的政策上的差異導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)嚴(yán)重的不均衡局面。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育遲緩

由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受到諸多地理因素和流轉(zhuǎn)層面的限制，而且流轉(zhuǎn)信息難以實現(xiàn)有效傳播，因此許多流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地局限于某一特定的范圍，難以得到迅速的推廣，在農(nóng)村建設(shè)用地中市場中介基本上處于空白，限制了農(nóng)村集體建設(shè)用地的可持續(xù)性發(fā)展。因此，雖然有經(jīng)濟發(fā)展的迫切需求，但當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)流轉(zhuǎn)效率低下，發(fā)展遲緩。

3.集體建設(shè)用地中政府角色定位不準(zhǔn)確

政府應(yīng)該在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中本應(yīng)擔(dān)當(dāng)合適的角色，但往往出現(xiàn)干預(yù)過多使得市場機制在配置方面出現(xiàn)流轉(zhuǎn)不靈，效率降低的情況，政府人為干預(yù)導(dǎo)致了市場供求關(guān)系的改變，從而難以反映真正的市場需求，使得土地的價格偏差嚴(yán)重。在現(xiàn)行制度下，集體制度轉(zhuǎn)為國有土地才能入市的這一門檻使得，農(nóng)民享有土地增值效益難以得到保障。由于國家壟斷一級市場，采用這種手段代替市場本應(yīng)發(fā)揮的作用，從而使得交易成本增高，嚴(yán)重降低了市場經(jīng)濟所應(yīng)有的公平性。

4.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套法律不健全

雖然我國的憲法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法等相關(guān)配套法律都涉及到了農(nóng)村集體建設(shè)流轉(zhuǎn)問題，但是只是籠統(tǒng)宏觀的概括沒有在具體細(xì)節(jié)上進行進一步的說明，缺乏可操作性。首先，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的界限主體模糊；其次，農(nóng)村集體建設(shè)用地的法律不夠健全，相關(guān)的運作操作程序不明確。當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)發(fā)生后，雙方的權(quán)利難以得到法律法規(guī)層面上的保障，因而導(dǎo)致了后續(xù)存在的不穩(wěn)定性和安全隱患，許多糾紛時常發(fā)生。此外，由于缺少法律法規(guī)的具體支撐，使得相關(guān)的法律糾紛難以解決，消耗了大量的人力物力，也不利于國家的進一步經(jīng)濟政策的實施。在特定時期，農(nóng)業(yè)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍仍受制于法律法規(guī)和宏觀政策的各個方面限制。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度經(jīng)濟學(xué)分析

1.土地產(chǎn)權(quán)制度模糊

根據(jù)羅納德？科斯等提出的經(jīng)濟學(xué)理論，制度變遷階段的經(jīng)濟增長能力取決于產(chǎn)權(quán)制度安排的效率程度。合適的產(chǎn)權(quán)制度安排能夠最有效的促進經(jīng)濟效率的提高，因而不同的產(chǎn)權(quán)制度安排會因為刺激程度上的差異導(dǎo)致不同的資源配置效率發(fā)生。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)理論，產(chǎn)權(quán)是包括所有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等一系列權(quán)利在內(nèi)的權(quán)利束。根據(jù)土地管理法的實施辦法，宅基地所有權(quán)歸集體農(nóng)民，而農(nóng)民集體所有土地歸村一級集體所有，并且歸當(dāng)?shù)卮逡患壗?jīng)濟組織團體經(jīng)管。農(nóng)民宅基地以戶為基本單位，向相關(guān)方提出無償、無期限使用權(quán)的申請并獲得相應(yīng)使用權(quán)。當(dāng)前憲法和土地管理法都提出了農(nóng)村土地的歸屬為農(nóng)民集體，但是核心的問題是集體的歸屬是哪個層面，這個在相關(guān)法律中沒有明確限定。按照目前的實際情況看，具有一定模糊界限的集體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民和村小組三個層面，但是以上對象均不具備法定意義上的法人資格，因而必然造成所有權(quán)主體的模糊缺位。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易成本過高

根據(jù)羅納德？科斯定理，在交易費用極低的情況下產(chǎn)權(quán)的配置難以對經(jīng)濟效率產(chǎn)生影響，但如果交易費用不可低估的時候，不同的產(chǎn)權(quán)配置，則會對經(jīng)濟效率產(chǎn)生不同的影響。經(jīng)濟學(xué)理論中所提到的交易費用，具體是指為了得到準(zhǔn)確交易信息所需要花費的成本。在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程中，包括相關(guān)信息的費用達成交易的談判費用，簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議的簽訂費用，以及流轉(zhuǎn)簽訂后履行職務(wù)的違反成本懲罰費用。由于在大多數(shù)農(nóng)村，信息的傳遞和獲取不夠暢通，因而雙方收集信息和談判的成本往往比較高。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)由于高昂成本和流轉(zhuǎn)的不安全性導(dǎo)致了其范圍受到嚴(yán)重的限制。

考慮到土地交易的特殊情況，流轉(zhuǎn)的過程中需要有中介組織的建立，而由于農(nóng)業(yè)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏有效相應(yīng)的交易中介組織，因而導(dǎo)致交易過程中的費用出現(xiàn)嚴(yán)重的不確定性。在農(nóng)村農(nóng)民往往只依靠村民或親戚朋友之間小范圍進行交易，難以保證交易后的穩(wěn)定。由于土地的增值保值功能的存在使得當(dāng)土地產(chǎn)生巨大經(jīng)濟利益時，很容易發(fā)生撕毀協(xié)議產(chǎn)生糾紛的情況，交易的整體安全性難以得到保障。endprint

3.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度安排存在漏洞

根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)創(chuàng)新理論，制度的創(chuàng)新過程實際上是對當(dāng)前制度產(chǎn)生諸多問題，然后采用一種效率相對較高的制度代替原有制度的逐漸替換的過程。其目的在于使得現(xiàn)有制度安排下的外部利潤內(nèi)部化。而在當(dāng)前農(nóng)村集體用地建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的氛圍下難以保證外部利潤內(nèi)部化。農(nóng)民的自發(fā)性流轉(zhuǎn)主要集中在親朋好友與村民之間，更多的是采用口頭協(xié)議，即便是簽訂書面協(xié)議，也由于嚴(yán)重的不規(guī)范性而導(dǎo)致了法律效應(yīng)的缺失。在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程中，有很多鄉(xiāng)村干部會背離農(nóng)村守護者的利益的基本原則，從而強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象發(fā)生，農(nóng)村的權(quán)利難以得到保障，在基層的操作會導(dǎo)致集體的利益凌駕于農(nóng)民個人利益之上，存在著許多尋租的利益空間。而在不具備流轉(zhuǎn)基本條件的地區(qū)實行強行的流轉(zhuǎn)則會導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鐣牟话卜€(wěn)。

從社會學(xué)的角度分析，農(nóng)民的自發(fā)流轉(zhuǎn)存在的交易高談判成本費用高以及糾紛矛盾無法解決的弊端，而從農(nóng)民視角出發(fā)，自發(fā)流轉(zhuǎn)又是在不完全對稱條件下下的難以取舍的選擇，因為自發(fā)流轉(zhuǎn)滿足了對土地流轉(zhuǎn)的基本剛性需求，維護了自身的利益，避免了被強行流轉(zhuǎn)的風(fēng)險。

4.農(nóng)村集體建設(shè)用地相關(guān)配套制度缺乏

制度的變化和實現(xiàn)取決于政府提供制度安排的意志和操作實踐能力，采用新的制度安排需要投入大量的人力、物力成本，而若創(chuàng)新的預(yù)期低于所投入的成本則會導(dǎo)致創(chuàng)新的制度難以為繼。對于當(dāng)前流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度，如流轉(zhuǎn)交易養(yǎng)老等社會保障制度的缺乏，以及現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導(dǎo)致難以提供更持久的動力。而采用新的制度可能會出現(xiàn)一部分人的利益增長和另一部分人的利益是矛盾的現(xiàn)象出現(xiàn)。因此，在當(dāng)前背景環(huán)境下新安排會影響既有利的格局分配，使得新制度難以推進。

三、推進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的策略

1.明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件和范圍

修改土地管理法以及相配套的法律法規(guī)解決集體土地所有權(quán)，不明確的問題將集體土地所有權(quán)限定在農(nóng)民這一層面，通過統(tǒng)一地實現(xiàn)法律法規(guī)，將現(xiàn)有的國有土地和集體土地權(quán)利實行對等化，在市場經(jīng)濟下應(yīng)該通過法律手段取得國有土地和集體建設(shè)用地實現(xiàn)同地、同權(quán)、同價，提高生產(chǎn)要素的配置使得其有利于整個土地市場的建立。

從現(xiàn)有法律限定的范圍來看，集體建設(shè)用地是指農(nóng)民集體所有經(jīng)過批準(zhǔn)所擁有的宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地以及公共設(shè)施用地等。由于集體建設(shè)用地的特殊性，因此必須對建設(shè)用地加以一定的限制，否則必然會因為利益的導(dǎo)向性，導(dǎo)致人為擴張和農(nóng)用地的減少。因而符合流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地條件的，必須有以下情況：第一是符合總體城市規(guī)劃建設(shè)，具有明確規(guī)劃目標(biāo)的用地。對于規(guī)劃外的用地不應(yīng)進入流轉(zhuǎn)范圍。第二是通過法律法規(guī)明確鑒定的建設(shè)用地。對于沒有經(jīng)過批準(zhǔn)的用地不能應(yīng)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)范疇。第三是所有權(quán)歸屬上不得有模糊界限，以上兩點所提到的歸屬應(yīng)當(dāng)明確。第四是作為已經(jīng)規(guī)劃和批準(zhǔn)的建設(shè)用地不允許隨意變更，不得存在商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)應(yīng)用等擅自更改用途的做法。

集體建設(shè)用地的范圍涉及地理空間位置和流轉(zhuǎn)用途以及使用主體。從范圍上看，應(yīng)該明確總體上而言，流轉(zhuǎn)的允許范圍必須是在整體規(guī)劃的范圍內(nèi)。對于城鎮(zhèn)規(guī)劃外的特殊用地，可以采用股權(quán)租賃的方式參與流轉(zhuǎn)。從用途范圍上看，除了出于國家需要的必須用地例如軍事用地等，其他類型的建設(shè)用地應(yīng)該保留集體所有性質(zhì)采用流轉(zhuǎn)方式供地。流轉(zhuǎn)的主體范圍包括經(jīng)濟集體組織和農(nóng)戶等其他集體土地所有者，流轉(zhuǎn)的對象并不局限于本集體經(jīng)濟組織成員。

2.完善相應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度

最本質(zhì)的方法是對農(nóng)村土地集體所有制度進行改革和創(chuàng)新而這種方法也是成本最低最可能獲得成功的方法。制度上的創(chuàng)新應(yīng)該堅持農(nóng)村土地集體所有，并在此前提下，探索公有制的有效執(zhí)行方式，建立合理有效的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)發(fā)展，模式。將農(nóng)民土地的所有權(quán)進一步具體化成為實實在在的土地所有權(quán)，將單一的使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂姓加?、收益和處分等?quán)利合為一體的所有權(quán)形式。只有這樣才能彌補當(dāng)前由于產(chǎn)權(quán)模糊所帶來的農(nóng)民潛在利益受到侵害的問題，從根本上保證農(nóng)民土地使用權(quán)的基本利益。

應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村集體建設(shè)用地土地產(chǎn)權(quán)，隨后在此基礎(chǔ)上，對所有權(quán)和使用權(quán)實行相互獨立的原則。前者歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使，而后者則可以采用有償有期限的流動制使用模式。首先，應(yīng)該明確集體建設(shè)用地的所有權(quán)主體。所有權(quán)主體可以分為3種類別：第一種是由村民小組，相互之間具有明確界限和范圍的，具有建設(shè)用地的村民小組集體所有者。第二種是屬于村農(nóng)民集體所有，并實際使用包括企業(yè)投資的個體商戶批準(zhǔn)使用的建設(shè)用地居住地界定，所有權(quán)主體依然為農(nóng)民集體，并且交由集體村委會經(jīng)營管理。第三種是以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)公益設(shè)施等集體所有土地及接線應(yīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體或經(jīng)濟組織，由鄉(xiāng)政府經(jīng)營管理。其次，應(yīng)該明確土地所有權(quán)權(quán)能。土地集體所有權(quán)應(yīng)該具有完整的收益處分權(quán)利，尤其是具有轉(zhuǎn)讓、租賃抵押、入股等完全充分的處分權(quán)利，并且應(yīng)該具有對建設(shè)用地占有使用等符合法律法規(guī)的基本權(quán)利。再次，應(yīng)該完善登記制度。土地登記是產(chǎn)權(quán)管理的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前規(guī)范手段的具體措施。雖然國家土地管理法明確規(guī)定必須實行登記。但是由于種種原因不同地域開展的情況，并不完全盡如人意。

3.進一步調(diào)整政府的角色和管理內(nèi)容

作為行政管理部門的政府就是國有土地的代表產(chǎn)權(quán)者，又是管理者，但在使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，所有者應(yīng)該是農(nóng)民的組織，作為地方政府不應(yīng)該具有產(chǎn)權(quán)代表身份，而應(yīng)該充當(dāng)管理和服務(wù)的角色。因而在集體建設(shè)流轉(zhuǎn)的操作過程中政府定位不能過多的介入，使得產(chǎn)權(quán)事務(wù)復(fù)雜化，而應(yīng)該精簡程序提供監(jiān)管和服務(wù)職能。政府應(yīng)該對集體建設(shè)用地申請許可模式，對于與土地明確使用的合同辦理土地登記而對于按照規(guī)定取得流轉(zhuǎn)權(quán)的土地可以明確變更登記無需重復(fù)性審批和許可。

4.完善收益分配制度

土地收益是土地所有權(quán)最直接的經(jīng)濟體現(xiàn)。因而土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓獲得的利益首先應(yīng)該歸于土地所有權(quán)人，按照公平相對的原則應(yīng)該在所有權(quán)和使用權(quán)分離的前提背景下，按照土地所有權(quán)對其所投入的產(chǎn)出應(yīng)該予以相應(yīng)的回報，再按照比例分配給相關(guān)利益方，政府和管理部門無權(quán)直接分享流轉(zhuǎn)所帶來的收益。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所應(yīng)獲得的土地收益應(yīng)該通過民主決策，并保障知情權(quán)和相應(yīng)的財產(chǎn)分配權(quán)，一方面土地所有流轉(zhuǎn)獲得的收益不應(yīng)該被上級攔截或用于其他用途而應(yīng)該用于未就業(yè)人員的生活補助，不能挪作他用；另一方面而言集體土地的收益應(yīng)該在全民監(jiān)督之下執(zhí)行，防止出現(xiàn)利益尋租的空間。endprint

5.完善相應(yīng)的農(nóng)村社會保障體制

要積極推進農(nóng)村社會的保障體制，根據(jù)因地制宜，自愿平等的原則開展各層面的養(yǎng)老醫(yī)療衛(wèi)生等體制保障性措施，使得農(nóng)民的社會保障體系沒有后顧之憂，才能保障農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場得以迅速發(fā)展和繁榮。

四、結(jié)語

土地制度是農(nóng)村賴以生存的基本制度之一。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，特別是建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村土地問題和制度改革的重點政策方向。而我國現(xiàn)有的政策規(guī)定的集體土地與國有土地地位并不均等，本質(zhì)上剝奪了農(nóng)村集體和農(nóng)民本應(yīng)有的相關(guān)權(quán)益。而事實上進行集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)使用實踐，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，打破城鄉(xiāng)二元體制。諸多實踐的存在反映了農(nóng)民利用土地參與城市化的合理訴求，在一定程度上也推進了，土地流轉(zhuǎn)的進程化發(fā)展，但是這些實踐卻難以找到法律上的根據(jù)，不可避免地陷入了法律上的尷尬。因此必須對現(xiàn)行的政策和法律予以革新和完善。政策和法律的革新必須重點將土地的使用權(quán)作為一種私有的權(quán)利而加以嚴(yán)格的保護，使其成為交易的權(quán)利與基礎(chǔ)，實現(xiàn)使用權(quán)與所有權(quán)的分離以流轉(zhuǎn)。在法律基礎(chǔ)有所保障的前提下，允許集體土地合理的進入市場，使得農(nóng)村集體有權(quán)支配自己的權(quán)利主體財產(chǎn)，通過同地同權(quán)同價的原則，建立城鄉(xiāng)一元化市場，實行與國有土地平等地位的保護。并且應(yīng)該提高補償征地的相應(yīng)機制，使農(nóng)民有權(quán)分享土地增值所帶來的利益。

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