摘要：基本公共服務(wù)均等化軟法之治與治理的密切聯(lián)系在于，當(dāng)代中國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的民生困境，這促使人們運(yùn)用基本公共服務(wù)領(lǐng)域的軟法機(jī)制來(lái)達(dá)到對(duì)此問(wèn)題的有效治理。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，軟法之治在治理體系和治理能力方面存在若干問(wèn)題，這些問(wèn)題需要從軟法機(jī)制自身的完善入手來(lái)加以解決。走向善治是基本公共服務(wù)均等化軟法之治的應(yīng)然之境，為實(shí)現(xiàn)此愿景，基本公共服務(wù)均等化的軟法之治應(yīng)注重提升主體治理能力和優(yōu)化軟法治理體系。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)均等化；軟法；治理體系；治理能力；法治；善治

中圖分類(lèi)號(hào)：DF41

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

隨著“國(guó)家治理現(xiàn)代化”問(wèn)題的提出，尤其是服務(wù)型政府建設(shè)步伐的加快，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為我國(guó)政府在治理改革中“日益偏重”的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)于基本公共服務(wù)均等化而言，學(xué)界較多地是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)以及行政學(xué)的角度進(jìn)行探討，鮮見(jiàn)從法學(xué)的視角加以分析。在法治思維和法治方式備受重視的今天，如何從法學(xué)的角度認(rèn)識(shí)基本公共服務(wù)均等化就成為一個(gè)不容回避的法治議題。進(jìn)言之，“基本公共服務(wù)均等化”何以借助法學(xué)維度展開(kāi)？筆者認(rèn)為，一個(gè)較為有效的研究路徑就是借助“硬法-軟法”的理論工具加以辨析，特別是軟法范式，有助于為我們展現(xiàn)當(dāng)下中國(guó)基本公共服務(wù)均等化制度運(yùn)行中的一些規(guī)律性事實(shí)。從治理的立場(chǎng)來(lái)看，作為調(diào)整基本公共服務(wù)均等化運(yùn)作的軟法規(guī)范，既存在于“正式制度和規(guī)則”之中，又存在于“非正式的制度安排”之中，有待我們對(duì)其進(jìn)行深入的詮釋。本文將著重從“治理”本原、運(yùn)行機(jī)制、“善治”旨?xì)w這三個(gè)層面加以展開(kāi)，以期揭示何為基本公共服務(wù)均等化的軟法之治。

一、基本公共服務(wù)均等化軟法之治的“治理”本原

（一）“軟法”之治——克服民生困境的現(xiàn)代性治理機(jī)制

所謂本原，從法哲學(xué)的立場(chǎng)來(lái)看，就是一個(gè)事物產(chǎn)生的初始之處和生發(fā)之淵源?；竟卜?wù)均等化軟法之治的本原與治理有著密切的聯(lián)系——正是因?yàn)楫?dāng)代中國(guó)在急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)了基本公共服務(wù)的非均等供給這一風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的民生困境，才促使人們思考如何對(duì)此困境加以“治理”，也才進(jìn)而以軟法之治的制度方案來(lái)促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，從而達(dá)到有效治理的效果?？梢哉f(shuō)，正是公共治理背景下克服民生困境、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)需求以及硬法治理在某些方面作用之不及給軟法治理的引入提供了機(jī)會(huì)，這就使得在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中施以軟法之治具有了合理性依據(jù)和正當(dāng)性基礎(chǔ)。

囿于篇幅，本文不擬對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的民生困境加以展開(kāi)，但其根源來(lái)自市場(chǎng)失靈和政府失靈所引發(fā)的諸多問(wèn)題當(dāng)無(wú)疑問(wèn)。具體而言，由市場(chǎng)失靈引致的民生問(wèn)題包括：市場(chǎng)的趨利性導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給的短缺；激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致貧富分化和難以讓人接受的收入和財(cái)富不平等；公用企業(yè)為賺取壟斷利潤(rùn)，利用其優(yōu)勢(shì)地位實(shí)施壟斷，減損基本公共服務(wù)的質(zhì)量；提供基本公共服務(wù)的市場(chǎng)主體利用獨(dú)占信息的優(yōu)勢(shì)造成信息不對(duì)稱(chēng)，影響消費(fèi)者對(duì)基本公共服務(wù)的選擇和使用；經(jīng)濟(jì)周期引起的就業(yè)問(wèn)題；經(jīng)營(yíng)者受利益驅(qū)使，以破壞環(huán)境為代價(jià)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)消費(fèi)者、社會(huì)以及國(guó)家產(chǎn)生的負(fù)外部性影響；在市場(chǎng)活動(dòng)中，由于信息不對(duì)稱(chēng)、壟斷行為、環(huán)境污染等因素引起不安全的消費(fèi)，損及消費(fèi)者的生活質(zhì)量等。相應(yīng)地，由政府失靈引致的民生問(wèn)題包括：因相關(guān)法律制度供應(yīng)不足，影響基本公共服務(wù)的供給；因基本公共服務(wù)供給不足，造成公民難以享用必需且足量的基本公共服務(wù)；因預(yù)算支出存在問(wèn)題，致使財(cái)政安排偏離民眾對(duì)基本公共服務(wù)的需要；因行政管理體制改革滯后，阻礙社會(huì)力量參與提供基本公共服務(wù)；因政府部門(mén)及其工作人員的權(quán)力尋租，影響基本公共服務(wù)的供給；因政府主導(dǎo)的基本公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)較低，導(dǎo)致基本公共服務(wù)的質(zhì)量低下；因政府主導(dǎo)的基本公共服務(wù)存在歧視，導(dǎo)致民眾難以平等享用基本公共服務(wù)等。

上述“雙重失靈”引起的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題都與民生福祉有關(guān)，都與基本公共服務(wù)供給和享用的不均等有關(guān)，亟待提出有效的治理策略，而軟法方案就是破解此類(lèi)民生困境的一種建設(shè)性的治理方案。正如有學(xué)者所言，軟法理論是在現(xiàn)代性反思的基礎(chǔ)上出現(xiàn)的——這里的“現(xiàn)代性反思”，從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的場(chǎng)域來(lái)看，既有治理者對(duì)市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的民生問(wèn)題的反思，也有其對(duì)政府失靈導(dǎo)致的民生問(wèn)題的反思。反思的結(jié)果就是以現(xiàn)代性的社會(huì)建設(shè)方案來(lái)克服市場(chǎng)失靈的困境，以現(xiàn)代性的政府建設(shè)方案來(lái)克服政府失靈的弊端。無(wú)論是克服上述市場(chǎng)失靈還是政府失靈，都可以歸結(jié)于施行治理現(xiàn)代化背景下的基本公共服務(wù)治理機(jī)制，由此實(shí)現(xiàn)善治的愿景。此時(shí)，基本公共服務(wù)的公共治理體現(xiàn)為一種“機(jī)制的綜合”，其本質(zhì)是一種“規(guī)則治理”。換言之，政府推行促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的制度方案就是以適當(dāng)?shù)囊?guī)則措施來(lái)治理經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，其治理的方式就是將硬法之治與軟法之治兼收并舉地運(yùn)用到解決基本公共服務(wù)的非均等供給問(wèn)題之中，其治理的效果體現(xiàn)為硬性管制與柔性治理相結(jié)合，治理的要旨在于實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)公共福利。也正是在實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的軟法治理過(guò)程中，軟法這一治理機(jī)制以其靈活、柔性、易于修正的優(yōu)勢(shì)克服了硬法的昂貴、嚴(yán)苛、死板的局限，適應(yīng)了公共治理的需要，再造了法的理念，豐富了法治的內(nèi)涵。

（二）“軟法”規(guī)范的理想類(lèi)型

軟法之治的治理本原除了其何以產(chǎn)生這層含義之外，還包含以何種類(lèi)型的軟法規(guī)范進(jìn)行治理這一內(nèi)涵。一般而言，我們可以通過(guò)對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的軟法規(guī)范進(jìn)行類(lèi)型學(xué)研究，提取出包含軟法規(guī)范之獨(dú)特面貌的那些理想的類(lèi)型特征，從而獲得對(duì)軟法規(guī)范類(lèi)型的一般性認(rèn)識(shí)。通過(guò)分析目前正在實(shí)施的不同層級(jí)、不同內(nèi)容的基本公共服務(wù)領(lǐng)域軟法規(guī)范，可以梳理出“軟法”規(guī)范的理想類(lèi)型，具體包括以下5種形式：

1.基本公共服務(wù)領(lǐng)域的政法性常規(guī)成例

此類(lèi)軟法規(guī)范作為政治與法律領(lǐng)域一種事實(shí)上的慣例，其表現(xiàn)形式有：（1）立法性常規(guī)成例，如《岳陽(yáng)縣2014年度推進(jìn)依法行政工作安排》（2014）關(guān)于“重大行政決策方案必須在提交研究決定前交法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查”的規(guī)定；（2）行政性常規(guī)成例，如《東莞市水務(wù)局城市供水水質(zhì)管理辦法》（2011）關(guān)于“供水水質(zhì)監(jiān)管遵循企業(yè)自檢、行業(yè)監(jiān)測(cè)、行政督察、公眾監(jiān)督相結(jié)合的原則”的規(guī)定；（3）司法性常規(guī)成例，如《上海市高級(jí)人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)立案工作的意見(jiàn)》（2013）關(guān)于“適時(shí)召開(kāi)人民陪審員、特邀監(jiān)督員、律師等座談會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，督促整改”的規(guī)定；（4）政治性常規(guī)成例，如《2013年蘭州市基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效考核實(shí)施細(xì)則》（2013）關(guān)于“考核結(jié)果要與單位主要領(lǐng)導(dǎo)年度考核掛鉤，作為人員獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)”的規(guī)定。endprint

2.基本公共服務(wù)領(lǐng)域的公共政策

此類(lèi)軟法規(guī)范具有應(yīng)急性、靈活性、易變性的特征，其表現(xiàn)形式主要有綱要、規(guī)劃、指南、意見(jiàn)、要求、規(guī)范等，具體如《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（2010）、《全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要（2015-2020）》（2015）、《遼寧省基本公共服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃（2013-2015年）》（2013）、《寶雞市基本公共衛(wèi)生健康教育服務(wù)項(xiàng)目指南》（2011）、山西省呂梁市臨縣安家莊鄉(xiāng)《安家莊鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)要求》（2011）、《杭州市余杭區(qū)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)規(guī)范》（2011）等均屬此種類(lèi)型。

3.基本公共服務(wù)領(lǐng)域的自律規(guī)范

此類(lèi)軟法規(guī)范主要有三種類(lèi)型：“一是由國(guó)家機(jī)構(gòu)與非國(guó)家性公共組織等權(quán)力主體自我創(chuàng)制、自我實(shí)施的自律規(guī)范；二是由權(quán)利主體自我創(chuàng)制、自我實(shí)施的自律規(guī)范；三是由權(quán)力主體與權(quán)利主體聯(lián)合創(chuàng)制的自律規(guī)范?！薄渡虾Ｊ须娮诱少?gòu)管理暫行辦法》（2012）、《重慶水務(wù)集團(tuán)股份有限公司章程》（2013）、《青島市養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會(huì)章程》（2012）分別代表了以上三類(lèi)自律規(guī)范。

4.基本公共服務(wù)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

此類(lèi)軟法規(guī)范對(duì)基本公共服務(wù)的提供發(fā)揮著積極的規(guī)范、約束、引導(dǎo)、評(píng)價(jià)作用。其表現(xiàn)形式有：（1）國(guó)家機(jī)構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)，如《國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（2015-2020）》（2015）；（2）協(xié)會(huì)行會(huì)制定、得到國(guó)家機(jī)構(gòu)認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)，如《家政企業(yè)等級(jí)評(píng)價(jià)體系》（SB/T 10983-2013）；（3）社會(huì)自治組織制定的標(biāo)準(zhǔn)，如《鎮(zhèn)江市通信行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》（2013）。

5.基本公共服務(wù)領(lǐng)域的彈性法條

此類(lèi)軟法規(guī)范是指那些不創(chuàng)設(shè)具體的行為模式或行為模式要求不甚嚴(yán)格、制度安排與實(shí)踐的彈性空間大、不依賴(lài)國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范。其表現(xiàn)形式有：（1）柔性法律文本，如《遼寧省就業(yè)促進(jìn)條例》（2012）關(guān)于“縣以上人民政府實(shí)行有利于促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政政策，不斷拓寬籌資渠道”的規(guī)定；（2）彈性條款，如《貴州省食品安全條例》（2012）關(guān)于“保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，對(duì)提供違法行為線(xiàn)索并查證屬實(shí)的人員，應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)”的規(guī)定。

上述5種類(lèi)型的軟法規(guī)范代表了基本公共服務(wù)領(lǐng)域軟法規(guī)范的理想類(lèi)型，從其實(shí)施效果來(lái)看，這些軟法規(guī)范在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中發(fā)揮了重要的制度保障作用；從其存在的價(jià)值來(lái)看，其運(yùn)行“非但沒(méi)有消解硬法的正當(dāng)性，反而為硬法增添了正當(dāng)性來(lái)源，拓展了法律層次”。因此，相較硬法而言，軟法絕不是“次優(yōu)選擇”，而是規(guī)范基本公共服務(wù)供給與消費(fèi)行為的硬法的“替代性規(guī)制工具”，它將與硬法一起，在調(diào)整基本公共服務(wù)供給與消費(fèi)活動(dòng)中互補(bǔ)性地發(fā)揮作用。

（三）“軟法”規(guī)范的結(jié)構(gòu)與功能

“軟法”規(guī)范的結(jié)構(gòu)與功能也是軟法治理的一個(gè)本原性問(wèn)題。在此，我們可通過(guò)分析實(shí)證主義的理論來(lái)認(rèn)識(shí)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的軟法規(guī)范有著怎樣的規(guī)范要素。

具體來(lái)說(shuō)，“軟法”的規(guī)范要素主要包含第一性的“權(quán)利-義務(wù)”規(guī)則，以及第二性的“權(quán)力-職責(zé)”規(guī)則。結(jié)合相關(guān)樣本來(lái)看，《上海市基本公共服務(wù)體系暨2013-2015年建設(shè)規(guī)劃》（2014）這部軟法一方面規(guī)定了“享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利”；另一方面，盡管沒(méi)有直接規(guī)定，公民也承擔(dān)著不濫用自身的基本公共服務(wù)享有權(quán)、不侵占其他公民的基本公共服務(wù)利益、愛(ài)護(hù)基本公共服務(wù)供給設(shè)施的義務(wù)，由此體現(xiàn)了第一性的“權(quán)利-義務(wù)”規(guī)則。與此同時(shí)，這部軟法關(guān)于“合理界定市和區(qū)縣間基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分和支出責(zé)任”以及“健全問(wèn)責(zé)機(jī)制”、“把基本公共服務(wù)體系建設(shè)納人市和區(qū)縣政府年度重點(diǎn)工作與考核范圍”的規(guī)定，體現(xiàn)了第二性的“權(quán)力-職責(zé)”規(guī)則。

不僅如此，要完整展現(xiàn)“軟法”的規(guī)范要素，還需要借助其他幾個(gè)分析維度：其一，“軟法”規(guī)范包含“律令（precept）、技術(shù)、理想”三個(gè)要素。例如，在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2013）中，關(guān)于“確保政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金規(guī)范管理和使用，不得截留、挪用和滯留資金”、“通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的方式選擇承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)力量”、“到2020年，在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度”的規(guī)定，分別體現(xiàn)了軟法規(guī)范的律令、技術(shù)、理想成分。其二，“軟法”規(guī)范包含“目的性法律思維”這一要素。例如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》（2013）關(guān)于“民生優(yōu)先”、“安全為重”的規(guī)定就體現(xiàn)了注重福祉與安全的目的性法律思維。其三，“軟法”規(guī)范還有著“自創(chuàng)生”內(nèi)核這項(xiàng)結(jié)構(gòu)要素。例如，《浙江省基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（2012）關(guān)于“充分發(fā)揮社會(huì)組織在基本公共服務(wù)需求表達(dá)、服務(wù)供給與評(píng)價(jià)監(jiān)督等方面的積極作用”的規(guī)定反映了軟法規(guī)范具有“自我觀(guān)察、自我調(diào)整、自我描述、自我構(gòu)成和自我再生產(chǎn)”的“自創(chuàng)生”（autopoietic）特性。

綜上可見(jiàn)，“權(quán)利-義務(wù)”規(guī)則、“權(quán)力-職責(zé)”規(guī)則、律令、技術(shù)等規(guī)范要素更多地體現(xiàn)了軟法規(guī)范與硬法規(guī)范在構(gòu)成要素方面的“家族類(lèi)似”，而自創(chuàng)生內(nèi)核、目的性法律思維、理想等規(guī)范要素則反映了軟法規(guī)范對(duì)于傳統(tǒng)法理念的突破。首先，“法的自創(chuàng)生系統(tǒng)論力主強(qiáng)制并非法的必要因素，揭示嚴(yán)格國(guó)家法在當(dāng)代社會(huì)的有限性，把溝通或交往作為法系統(tǒng)的主要內(nèi)容”；其次，目的性法律思維注重實(shí)質(zhì)理性和實(shí)質(zhì)正義的特征超越了形式理性和形式主義對(duì)法治的拘束；再者，理想要素顯現(xiàn)了軟法這種“宣示法”往往以理性指向基本公共服務(wù)規(guī)范包含的互惠利益，由此引導(dǎo)個(gè)人行為或國(guó)家行為。一言以蔽之，軟法規(guī)范以其非強(qiáng)制性、引導(dǎo)性、宣示性甚或激勵(lì)性因素拓展了實(shí)證法的疆域，這些因素促使行為人面對(duì)軟法作出自愿性遵守、習(xí)慣性遵守抑或受制性遵守，使得軟法規(guī)范的效力得以顯現(xiàn)。

進(jìn)一步說(shuō)，從功能理論的角度來(lái)看，軟法規(guī)范在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中表現(xiàn)出特有的功能：

其一，促進(jìn)基本公共服務(wù)領(lǐng)域多元化治理主體發(fā)展。在實(shí)踐中，不同層級(jí)、不同地區(qū)的基本公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃均強(qiáng)調(diào)以政府主導(dǎo)和社會(huì)參與相結(jié)合來(lái)提供基本公共服務(wù)，都主張形成多元參與、公平競(jìng)爭(zhēng)的基本公共服務(wù)供給模式。這表明，基本公共服務(wù)供給體系實(shí)際上成為確認(rèn)、促進(jìn)、扶持社會(huì)力量發(fā)展壯大的一條有效路徑，同時(shí)，政府作為基本公共服務(wù)提供主體和責(zé)任主體的角色也得到明晰，這有利于推動(dòng)多元主體共治基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題。endprint

其二，形塑基本公共服務(wù)的供給與消費(fèi)行為?；竟卜?wù)均等化治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要軟法規(guī)范明確相關(guān)主體各自的權(quán)利與義務(wù)、職權(quán)與責(zé)任，需要軟法規(guī)范確立基本公共服務(wù)的供給與消費(fèi)、評(píng)價(jià)與監(jiān)督、救濟(jì)與追責(zé)的行為依據(jù)。構(gòu)建相關(guān)行為模式的方法就是基本公共服務(wù)均等化軟法規(guī)范的制定者通過(guò)一定的程序?qū)⑦@些行為模式在相關(guān)軟法文本中加以明確和記載。

其三，通過(guò)規(guī)范基本公共服務(wù)的供給與消費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)具體化為受教育權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、健康權(quán)、生育權(quán)、住房權(quán)、特定條件下獲得物質(zhì)幫助權(quán)等，這些基本權(quán)利的本質(zhì)乃是憲法和法律上的人權(quán)。在法治的框架內(nèi)，這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不僅要依靠硬法規(guī)范，而且得益于軟法規(guī)范的保障。

其四，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的軟法治理機(jī)制有助于增強(qiáng)政府施政的合法性。在現(xiàn)代社會(huì)，政府在面對(duì)基本公共服務(wù)的供給問(wèn)題時(shí)既要考慮如何確保供給的均衡性，又要防范和克服基本公共服務(wù)供給不均衡引起的“治理風(fēng)險(xiǎn)”。此時(shí)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的軟法規(guī)范有助于讓民眾獲得福祉與安全，這就能夠增強(qiáng)民眾對(duì)政府執(zhí)政的認(rèn)同感，提升政府施政的合法性。

其五，基本公共服務(wù)領(lǐng)域的軟法與硬法合力而治將推動(dòng)現(xiàn)代法治的發(fā)展。通過(guò)觀(guān)察我國(guó)基本公共服務(wù)法律體系可知，在相關(guān)領(lǐng)域的硬法規(guī)范不盡完善的同時(shí)，軟法規(guī)范分布于該領(lǐng)域的各個(gè)方面，從而形成了軟硬兼濟(jì)、合力而治的格局。在硬法規(guī)范穩(wěn)固了形式法治根基的同時(shí)，軟法規(guī)范推動(dòng)了實(shí)質(zhì)法治的發(fā)展?，F(xiàn)代法治內(nèi)涵的豐富使得國(guó)家治理更具有現(xiàn)代性特色。

二、基本公共服務(wù)均等化軟法治理的運(yùn)行機(jī)制——樣本考察與問(wèn)題檢視

（一）“軟法”規(guī)范的治理邏輯

基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題的軟法治理邏輯包含“誰(shuí)治理、如何治理、治理得怎樣”等三個(gè)問(wèn)題?！斑@三個(gè)問(wèn)題實(shí)際上也就是國(guó)家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機(jī)制和治理效果?！痹诖?，本文擬首先探討治理主體和治理機(jī)制，然后，從“軟法”之治的“服務(wù)質(zhì)量”角度來(lái)探討治理效果。

關(guān)于基本公共服務(wù)均等化軟法治理的治理主體，筆者認(rèn)為必然涉及國(guó)家、社會(huì)與公民這三類(lèi)主體。由于公共治理強(qiáng)調(diào)多元共治，因此，在基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題上，治理權(quán)已經(jīng)劃歸國(guó)家、社會(huì)、公民三方所有。此時(shí)，各方皆是治理的主體，而不是“他者”，“政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對(duì)象；社會(huì)不再只是被治理的對(duì)象，也是治理的主體……治理權(quán)當(dāng)中的相當(dāng)一部分由人民直接行使，這便是所謂的自治、共治”。這樣的自治與共治在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的軟法規(guī)范中普遍存在。例如，《福建省推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化“十二五”規(guī)劃》（2013）就指出：“在明確政府作為供給主體和責(zé)任主體的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，鼓勵(lì)引導(dǎo)各方面力量參與基本公共服務(wù)供給，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)和社會(huì)充分參與的基本公共服務(wù)供給體系?！庇纱丝梢?jiàn)，在基本公共服務(wù)均等化這一治理問(wèn)題上，多元主體之間的合作治理關(guān)系是保證治理機(jī)制良好運(yùn)行的主體條件。

關(guān)于基本公共服務(wù)均等化軟法治理的治理機(jī)制，筆者認(rèn)為，其本質(zhì)上可以還原為基本公共服務(wù)領(lǐng)域制度規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題。本文主要是探究基本公共服務(wù)領(lǐng)域的軟法規(guī)范如何運(yùn)行，就此而言，可以分別從“軟法”的創(chuàng)制機(jī)制和實(shí)施機(jī)制兩個(gè)方面加以理解。

就“軟法”創(chuàng)制機(jī)制而言，“軟法”的形成來(lái)自治理主體制定或認(rèn)可軟法規(guī)范。在公共治理時(shí)代，“以多元立法為標(biāo)志的民主立法機(jī)制出現(xiàn)……在法的形成上，以一致通過(guò)為特征的協(xié)商立法機(jī)制出現(xiàn)。軟法以協(xié)商一致為法律通過(guò)的要件，而沒(méi)有采取硬法那樣的以少數(shù)服從多數(shù)來(lái)通過(guò)法律的機(jī)制?！边@樣的創(chuàng)制機(jī)制廣泛存在于基本公共服務(wù)領(lǐng)域的軟法體系中，例如，由寧波市海曙區(qū)81890服務(wù)業(yè)協(xié)會(huì)起草的SB/T 10983-2013《家政企業(yè)等級(jí)評(píng)價(jià)體系》自2013年11月1日起作為國(guó)家家政推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)正式實(shí)施。該《家政企業(yè)等級(jí)評(píng)價(jià)體系》的形成過(guò)程就是先由協(xié)會(huì)行會(huì)制定，而后經(jīng)商務(wù)部按照一定程序?qū)彾ǎM(jìn)而被確定為社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域的一項(xiàng)國(guó)家推薦性標(biāo)準(zhǔn)。

就“軟法”實(shí)施機(jī)制而言，“軟法”的實(shí)施依靠的是“以社會(huì)強(qiáng)制和自愿服從為特征的多樣化實(shí)施機(jī)制”。這樣的實(shí)施機(jī)制適應(yīng)了公共治理的需要，因?yàn)樵诠仓卫頃r(shí)代，一方面，政府作為基本公共服務(wù)的供給主體和責(zé)任主體，通過(guò)鼓勵(lì)引導(dǎo)各方面力量參與基本公共服務(wù)供給來(lái)履行服務(wù)型政府的職能；另一方面，還應(yīng)把“組織”、“治理”與“服務(wù)”還給社會(huì)，通過(guò)建立健全社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)，維護(hù)公共利益的機(jī)制和制度化渠道，“發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)其成員的行為導(dǎo)引、規(guī)則約束、權(quán)益維護(hù)作用”來(lái)推動(dòng)和保障社會(huì)組織提供基本公共服務(wù)，以此順應(yīng)社會(huì)治理改革的趨勢(shì)。具體來(lái)講，基本公共服務(wù)領(lǐng)域的軟法實(shí)施機(jī)制包含以下三個(gè)方面的內(nèi)容：

一是政府主導(dǎo)基本公共服務(wù)的提供。這一方面的軟法實(shí)施主要是各級(jí)政府以相應(yīng)的基本公共服務(wù)均等化軟法規(guī)范為依據(jù)，嚴(yán)格依法行政，為社會(huì)提供量足質(zhì)優(yōu)的基本公共服務(wù)項(xiàng)目。實(shí)踐中，有不少例證說(shuō)明政府在此事項(xiàng)上是如何開(kāi)展治理的，例如，廣東省在實(shí)施基本公共服務(wù)軟法規(guī)范方面就是首先建立完整的“省級(jí)——省內(nèi)區(qū)域級(jí)——地市級(jí)——縣級(jí)”基本公共服務(wù)軟法體系；然后，各地根據(jù)《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009-2020年）》（2009）這一“頂層設(shè)計(jì)”，在各級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)通過(guò)在基礎(chǔ)服務(wù)（包括公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通四項(xiàng)）和基本保障（包括生活保障、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障四項(xiàng)）兩個(gè)方面確?！暗拙€(xiàn)均等”，使基本公共服務(wù)更加全面平等地惠及全省人民。

二是社會(huì)組織與公民參與基本公共服務(wù)的提供。社會(huì)組織與公民參與提供基本公共服務(wù)是社會(huì)組織與公民行使治理權(quán)利的體現(xiàn)。從學(xué)理角度看，公民不僅擁有享用基本公共服務(wù)的權(quán)利，也擁有參與基本公共服務(wù)問(wèn)題治理的權(quán)利；同時(shí)，各種社會(huì)組織——企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)組織——在特定基本公共服務(wù)領(lǐng)域，也可以通過(guò)共識(shí)合意、建章立制、溝通協(xié)商、締結(jié)和履行契約等方式，參與基本公共服務(wù)的供給、評(píng)價(jià)或監(jiān)督，形成多元化的基本公共服務(wù)供給機(jī)制。特別是在引入市場(chǎng)機(jī)制的條件下，多元主體參與提供基本公共服務(wù)不僅需要遵循公益事業(yè)法、競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、價(jià)格法、財(cái)政法等硬法，而且要依照《重慶水務(wù)集團(tuán)股份有限公司章程》（2013）、《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》（2013）、《嘉興關(guān)于加快推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2012）、《江西省基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助資金管理辦法》（2011）等軟法規(guī)范指導(dǎo)自身供給基本公共服務(wù)的行為。endprint

三是實(shí)施以軟法規(guī)范為主要依據(jù)的糾紛解決機(jī)制。作為一種可以消費(fèi)和享用、能夠滿(mǎn)足使用者某種生活需要、能夠?qū)崿F(xiàn)福祉與自由的權(quán)益，基本公共服務(wù)利益隨時(shí)有可能受到侵犯，隨時(shí)有可能需要確認(rèn)利益相關(guān)者的權(quán)利與義務(wù)，此時(shí)，糾紛解決機(jī)制就成為不可或缺的定紛止?fàn)幍奈淦?。?shí)踐中，軟法或軟硬法結(jié)合的模式在解決與基本公共服務(wù)有關(guān)的利益糾紛中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。這種作用表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是執(zhí)法者運(yùn)用和解與調(diào)解的方式解決糾紛；二是執(zhí)法者通過(guò)創(chuàng)造性的法律解釋和法律適用來(lái)保障法律目的得以實(shí)現(xiàn)；三是執(zhí)法者運(yùn)用法律的一般原則來(lái)規(guī)范自由裁量行為。這些糾紛解決機(jī)制的創(chuàng)新無(wú)疑受益于相關(guān)軟法的實(shí)施。

（二）“服務(wù)質(zhì)量”之思：基本公共服務(wù)均等化軟法治理中存在的問(wèn)題

在治理主體啟動(dòng)治理機(jī)制以促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程中，一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題就是治理效果，亦即基本公共服務(wù)均等化軟法之治的服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題。關(guān)于如何評(píng)價(jià)治理效果，或者說(shuō)如何評(píng)價(jià)治理的服務(wù)質(zhì)量，需要參照一定的評(píng)估依據(jù)來(lái)理解。借助政治學(xué)中的治理評(píng)估框架，結(jié)合軟法治理的視域，筆者認(rèn)為，可以從政府治理主體、社會(huì)組織和公民治理主體這兩個(gè)方面來(lái)考察我國(guó)基本公共服務(wù)均等化軟法之治的服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題：

其一，從政府治理主體主導(dǎo)基本公共服務(wù)的提供這一層面來(lái)看，與我國(guó)基本公共服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量有關(guān)的軟法治理問(wèn)題存在于以下幾個(gè)方面：一是特定基本公共服務(wù)領(lǐng)域的軟法規(guī)范雖然存在，但是有關(guān)的硬法規(guī)范——如《衛(wèi)生基本法》、《公共文化服務(wù)保障法》、《城市公共交通條例》、《通信法》、《公共安全法》——尚未制定，由此弱化了軟法與硬法合力而治的效果，使得基本公共服務(wù)的質(zhì)量受到法制不完善的影響。二是現(xiàn)有的軟法規(guī)范在明確地方政府提供基本公共服務(wù)的職責(zé)權(quán)限方面尚有需要改進(jìn)之處。盡管各地的相關(guān)軟法無(wú)不提出明確政府在基本公共服務(wù)提供方面的事權(quán)與支出責(zé)任，但是，真正落實(shí)相關(guān)的事權(quán)與支出責(zé)任尚需已有軟法的有效實(shí)施，同時(shí)更需要推出具有操作性和更加細(xì)化的軟法規(guī)范。三是軟法實(shí)施中的權(quán)力尋租或枉法裁判對(duì)基本公共服務(wù)的提供產(chǎn)生負(fù)面影響，以致促生治理風(fēng)險(xiǎn)或引起治理危機(jī)。四是相關(guān)領(lǐng)域軟法規(guī)范的創(chuàng)制與實(shí)施存在碎片化、短期行為、政出多門(mén)以及部門(mén)主義和地方主義問(wèn)題，削弱了基本公共服務(wù)的供給能力和質(zhì)量保障能力。五是由于政府追責(zé)機(jī)制與公民基本權(quán)利訴求機(jī)制不完善，基本公共服務(wù)提供中的政府責(zé)任難以實(shí)現(xiàn)。

其二，從社會(huì)組織與公民治理主體參與基本公共服務(wù)的提供這一層面來(lái)看，與我國(guó)基本公共服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量有關(guān)的軟法治理問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：一是登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社會(huì)組織實(shí)施雙重管理的制度制約了社會(huì)組織的發(fā)展②，影響其參與提供基本公共服務(wù)，發(fā)揮社會(huì)治理功能。二是現(xiàn)有的規(guī)范社會(huì)組織結(jié)構(gòu)與行為的軟法規(guī)范存在時(shí)間滯后、內(nèi)容寬泛、可操作性差等問(wèn)題，這直接影響到社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)提供有效基本公共服務(wù)的組織目標(biāo)。三是“社會(huì)資本”的匱乏嚴(yán)重制約了基本公共服務(wù)領(lǐng)域軟法規(guī)范的形成。由于市場(chǎng)道德的羸弱和社會(huì)信用的缺失，軟法運(yùn)行所需要的社會(huì)資本極為稀缺，這就影響到社會(huì)組織與公民治理主體在參與提供基本公共服務(wù)時(shí)獲得充足有效的軟法支持。四是社會(huì)組織與公民治理主體在基本公共服務(wù)提供方面的參與機(jī)會(huì)與參與能力有限，阻礙了其治理作用的發(fā)揮。目前，盡管有關(guān)基本公共服務(wù)的軟法規(guī)范明確了社會(huì)組織與公民享有基本公共服務(wù)供給及評(píng)估的參與權(quán)，但是，社會(huì)組織和公民自身的發(fā)展水平和參與能力有限，使得其不能很好地行使參與權(quán)，由此也影響到其作用的發(fā)揮。五是社會(huì)組織與公民對(duì)政府服務(wù)質(zhì)量的有限認(rèn)同和薄弱的公民法律意識(shí)影響到基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題的軟法治理，使得治理效果不甚理想。

上述有關(guān)我國(guó)基本公共服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題反映出深層次的軟法治理困境——在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，政府治理主體、社會(huì)組織和公民治理主體在軟法之治的治理體系和治理能力方面存在諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題的化解仍然需要從完善軟法機(jī)制自身著手，采取有針對(duì)性的辦法來(lái)加以解決。

（三）“軟法質(zhì)量”之思：基本公共服務(wù)領(lǐng)域的軟法規(guī)范何以?xún)?yōu)化

檢視基本公共服務(wù)均等化軟法治理的運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題，既可以通過(guò)“服務(wù)質(zhì)量”的考察來(lái)進(jìn)行，也可以通過(guò)“軟法質(zhì)量”的反思來(lái)考察。如果說(shuō)“服務(wù)質(zhì)量”之思揭示的是形成“軟法”治理運(yùn)行機(jī)制的外因，那么，“軟法質(zhì)量”之思反映的則是形成“軟法”治理運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)因。從法哲學(xué)維度來(lái)看，內(nèi)因是根據(jù)，外因是條件，所以，對(duì)于基本公共服務(wù)均等化軟法治理運(yùn)行機(jī)制的研究有必要深入到其內(nèi)因的層面。在此層面上，“軟法”質(zhì)量問(wèn)題，亦即基本公共服務(wù)領(lǐng)域的軟法規(guī)范何以?xún)?yōu)化問(wèn)題可以從如下幾個(gè)方面進(jìn)行探討：

其一，“軟法”的法律地位有待進(jìn)一步明確。盡管?chē)?guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于包括經(jīng)濟(jì)生活在內(nèi)的社會(huì)生活中大量存在的軟法現(xiàn)象給予了越來(lái)越多的關(guān)注，但是，“軟法”的法律地位問(wèn)題仍然是一個(gè)值得認(rèn)真對(duì)待的法治問(wèn)題。事實(shí)上，國(guó)外以加拿大最高法院考查軟法的法律地位為標(biāo)志的理論思考與實(shí)踐探索一直就沒(méi)有停止過(guò)，國(guó)內(nèi)的相關(guān)探討也伴隨著軟法現(xiàn)象不斷發(fā)展而不斷深化，但唯有“將原先被邊緣化的非國(guó)家法規(guī)范拉到視野的中心”，才能順應(yīng)公共治理時(shí)代的需求。面對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域數(shù)量龐大的軟法規(guī)范，如果不能將其納入法治體系，將會(huì)無(wú)益于法治建設(shè)，無(wú)益于治理體系的完善，無(wú)益于治理能力的提高。

其二，“軟法”治理的理念缺失有待填補(bǔ)。當(dāng)下中國(guó)軟法治理的理念缺失不唯出現(xiàn)在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，其更是一個(gè)影響諸領(lǐng)域軟法質(zhì)量的普遍性問(wèn)題。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，“軟法”治理的理念缺失表現(xiàn)為包容性發(fā)展、協(xié)商民主、良法善治等理念的缺乏。其中，包容性發(fā)展既注重每一個(gè)個(gè)體的機(jī)會(huì)均等與自由發(fā)展，又關(guān)注軟法規(guī)范與硬法規(guī)范的協(xié)調(diào)發(fā)展；協(xié)商民主既體現(xiàn)在軟法規(guī)范的創(chuàng)制環(huán)節(jié)，又體現(xiàn)在軟法規(guī)范的實(shí)施階段；良法善治既是對(duì)政府治理主體施政的要求，又是對(duì)社會(huì)組織與公民治理主體參與公共治理的期待。若以此諸項(xiàng)理念檢視“軟法”治理的現(xiàn)狀，“軟法”治理實(shí)踐在彰顯上述理念方面尚有距離。endprint

其三，“軟法”的泛化應(yīng)當(dāng)避免。由于“軟法的制定主體和實(shí)施主體極為廣泛和復(fù)雜，究竟劃出一個(gè)什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量某種規(guī)范是否屬于軟法，目前仍然模糊”。但是，“任意擴(kuò)大軟法的邊界，把任何組織（團(tuán)體、單位）作出的規(guī)定都稱(chēng)之為‘軟法”，又會(huì)出現(xiàn)“軟法”泛化的問(wèn)題。面對(duì)領(lǐng)域廣泛、形式多樣的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，如何甄別出某些“土政策”、“潛規(guī)則”等非軟法的規(guī)則形式，厘清軟法的內(nèi)涵與外延，仍然是當(dāng)前優(yōu)化基本公共服務(wù)領(lǐng)域軟法規(guī)范面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。

其四，“軟法”的運(yùn)行需要完善。目前，基本公共服務(wù)領(lǐng)域的軟法規(guī)范在創(chuàng)制與實(shí)施中均存在有待改進(jìn)之處。例如，對(duì)于“軟法”制定主體與制定權(quán)限的明確、制定過(guò)程的民主與透明、制定內(nèi)容的正當(dāng)性、救濟(jì)途徑與制裁手段的合理性、實(shí)施監(jiān)督機(jī)制的完善等方面，均有不盡如人意的地方，這也成為完善“軟法”運(yùn)行機(jī)制的改進(jìn)方向。

三、基本公共服務(wù)均等化軟法之治的“善治”旨?xì)w

（一）走向善治：基本公共服務(wù)均等化軟法之治的應(yīng)然之境

基本公共服務(wù)均等化軟法之治的目標(biāo)訴求是什么，這是事關(guān)治理效果或服務(wù)質(zhì)量的重要價(jià)值論追問(wèn)。就此而言，基本公共服務(wù)均等化軟法之治的應(yīng)然之境乃是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的善治。反之，若治理不善，其結(jié)果將會(huì)是利益集團(tuán)操控基本公共服務(wù)資源，供給不均衡加劇，社會(huì)不平等加深，服務(wù)質(zhì)量低下。因此，走向善治應(yīng)成為基本公共服務(wù)均等化軟法之治的目標(biāo)訴求?！吧浦问玛P(guān)人民的幸福，它集中體現(xiàn)了政府對(duì)人民幸福應(yīng)當(dāng)提供的必要條件和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任?！?/p>

至于何為善治，俞可平教授指出，善治包含合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正等10個(gè)要素。這10個(gè)要素普遍適用于我國(guó)治理改革的所有領(lǐng)域，自然應(yīng)當(dāng)在基本公共服務(wù)均等化這一與人民幸福關(guān)系最為密切的領(lǐng)域中成為治理的目標(biāo)所在。就基本公共服務(wù)領(lǐng)域的軟法治理而言，其善治的理想狀態(tài)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，“軟法”的運(yùn)行應(yīng)具有合法性，即基本公共服務(wù)領(lǐng)域軟法的創(chuàng)制與實(shí)施應(yīng)獲得社會(huì)組織與公民的廣泛認(rèn)同與服從；其二，“軟法”的運(yùn)行應(yīng)遵循法治的要旨，即基本公共服務(wù)領(lǐng)域軟法的運(yùn)行既要體現(xiàn)形式法治的精神，又要體現(xiàn)實(shí)質(zhì)法治的意蘊(yùn)；其三，“軟法”的運(yùn)行應(yīng)符合透明性要求，即基本公共服務(wù)領(lǐng)域軟法的運(yùn)行應(yīng)透明和公開(kāi)，便于社會(huì)組織與公民知情和參與治理；其四，“軟法”的運(yùn)行應(yīng)符合責(zé)任性要求，即基本公共服務(wù)領(lǐng)域軟法的運(yùn)行應(yīng)彰顯政府主體所承擔(dān)的政府責(zé)任和社會(huì)組織與公民個(gè)人所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任；其五，“軟法”的運(yùn)行應(yīng)適應(yīng)“回應(yīng)性法律秩序”的要求，即基本公共服務(wù)領(lǐng)域軟法的運(yùn)行應(yīng)滿(mǎn)足民眾日益增長(zhǎng)的基本公共服務(wù)需求，促進(jìn)回應(yīng)性法律秩序的形成；其六，“軟法”的運(yùn)行應(yīng)具有有效性，即基本公共服務(wù)領(lǐng)域軟法的運(yùn)行應(yīng)具有實(shí)效，并且能夠有效率地促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；其七，“軟法”的運(yùn)行應(yīng)具有可參與性，即社會(huì)組織和公民享有軟法創(chuàng)制與實(shí)施的參與權(quán)，通過(guò)參與軟法治理，表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自己的利益主張，彰顯治理民主；其八，“軟法”的運(yùn)行應(yīng)具有穩(wěn)定性，即基本公共服務(wù)領(lǐng)域軟法的創(chuàng)制和實(shí)施應(yīng)具有一定的連貫性和可預(yù)期性，其運(yùn)行的效果有助于民眾避免生存風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)；其九，“軟法”的運(yùn)行應(yīng)是在政府、社會(huì)組織、公民奉公守法的條件下進(jìn)行的，即基本公共服務(wù)領(lǐng)域軟法的創(chuàng)制者和實(shí)施者應(yīng)依法行事，不因謀求私利而損害公共利益；其十，“軟法”的運(yùn)行應(yīng)有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，即基本公共服務(wù)領(lǐng)域軟法的運(yùn)行應(yīng)有助于促進(jìn)機(jī)會(huì)均等、實(shí)現(xiàn)積極自由和實(shí)質(zhì)正義。

綜上所述，基本公共服務(wù)領(lǐng)域的軟法之治應(yīng)以善治目標(biāo)為要旨，通過(guò)與硬法的合力而治，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)從“善政”到“善治”的轉(zhuǎn)變。

（二）保障之道：基本公共服務(wù)均等化軟法之治的善治路徑

致力于實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)，著眼于促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，基本公共服務(wù)均等化軟法之治的善治路徑可以從提升主體治理能力和優(yōu)化軟法治理體系兩個(gè)方面推進(jìn)。

在提升主體治理能力方面，應(yīng)著力提升政府主體、社會(huì)組織與公民個(gè)人的治理能力。就提升政府主體的治理能力而言，政府主體應(yīng)運(yùn)用軟法機(jī)制提高服務(wù)質(zhì)量：一是為促進(jìn)軟法與硬法合力而治的效果，應(yīng)健全相關(guān)硬法規(guī)范，以財(cái)政法為例，即應(yīng)健全財(cái)政基本法、財(cái)政平衡法、財(cái)政預(yù)算法、財(cái)政支出法、財(cái)政收入法、財(cái)政監(jiān)督法等方面的硬法；二是明確劃分中央政府與地方政府提供基本公共服務(wù)的事權(quán)與支出責(zé)任，即在軟法中明確按照某一項(xiàng)基本公共服務(wù)的受益范圍來(lái)決定此項(xiàng)服務(wù)由中央政府或者地方政府來(lái)承擔(dān)；三是在軟法運(yùn)行中應(yīng)避免權(quán)力尋租、軟法運(yùn)行碎片化、短期行為、政出多門(mén)以及部門(mén)主義和地方主義等因素消解軟法運(yùn)行效果；四是完善軟法機(jī)制中的政府責(zé)任追究機(jī)制與公民基本權(quán)利訴求機(jī)制，確保政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

就提升社會(huì)組織與公民個(gè)人的治理能力而言，社會(huì)組織與公民個(gè)人也應(yīng)運(yùn)用軟法機(jī)制促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提高：一是應(yīng)制定和完善社團(tuán)法等規(guī)范社會(huì)組織結(jié)構(gòu)和行為的法律規(guī)范，以此明確非政府組織參與基本公共服務(wù)供給的權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)，從建立小規(guī)模的社會(huì)組織開(kāi)始，逐步建構(gòu)更大、更復(fù)雜的制度安排，以解決較大的基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題；二是消除現(xiàn)有規(guī)制社會(huì)組織的軟法規(guī)范所存在的時(shí)間滯后、內(nèi)容寬泛、可操作性差等問(wèn)題，為社會(huì)組織提供基本公共服務(wù)給予有效的制度支持；三是在《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》（2014）這一軟法的推動(dòng)下，逐步建立和完善軟法規(guī)范得以生成的社會(huì)誠(chéng)信條件；四是建立政府與社會(huì)的合作治理機(jī)制，面對(duì)紛繁復(fù)雜的基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題，以合作治理方式加強(qiáng)政府和社會(huì)的溝通與合作是解決此類(lèi)公共問(wèn)題的必然選擇；五是通過(guò)完善社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)和提高公民素質(zhì)與法律意識(shí)來(lái)提升其參與基本公共服務(wù)供給的能力。

在優(yōu)化軟法治理體系方面，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著力：軟法的興起既是一場(chǎng)法理學(xué)上的革命，又會(huì)帶來(lái)中國(guó)治理的革命，在此進(jìn)程中，應(yīng)通過(guò)實(shí)施非強(qiáng)制的軟法治理機(jī)制來(lái)解決基本公共服務(wù)均等化等社會(huì)問(wèn)題，同時(shí)，將軟法治理體系日益融入現(xiàn)代法治體系之中；應(yīng)在軟法的運(yùn)行中遵循包容性發(fā)展、協(xié)商民主、良法善治等理念，以此促進(jìn)軟法與硬法合力共治基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題；既要促進(jìn)軟法的發(fā)展，又要避免軟法的泛化。例如，國(guó)內(nèi)首部以城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施為規(guī)范對(duì)象的地方規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)《重慶市城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（2014）的發(fā)布即顯示了“標(biāo)準(zhǔn)化”這一中國(guó)法治向縱深發(fā)展和創(chuàng)新的趨勢(shì)，與此同時(shí)，軟法邊界的明確則有待軟法之治的實(shí)踐發(fā)展和學(xué)界就軟法的內(nèi)涵和外延加以廓清，以此避免軟法的泛化。另外，軟法的創(chuàng)制與實(shí)施均需完善，以“預(yù)算法定”的細(xì)化為例，在《預(yù)算法》修訂之后，預(yù)算法定的原則有賴(lài)于更加具體的軟法規(guī)范予以明確和落實(shí)。endprint

（三）質(zhì)量考量：基本公共服務(wù)均等化軟法之治的評(píng)估機(jī)制

基本公共服務(wù)均等化軟法之治是否能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的治理目標(biāo)，是否能夠?qū)崿F(xiàn)法治的要義，是否能夠達(dá)到理想的服務(wù)質(zhì)量，需要通過(guò)借助一定的評(píng)估機(jī)制來(lái)求證。就此來(lái)看，對(duì)于服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估，需要借助基本公共服務(wù)的國(guó)家或地方標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系，對(duì)于基本公共服務(wù)均等化軟法之治的治理效果的評(píng)價(jià)，可以運(yùn)用“治理評(píng)估指標(biāo)體系”來(lái)獲得，而對(duì)于基本公共服務(wù)均等化軟法之治的法治效果的評(píng)價(jià)，則應(yīng)通過(guò)法治化評(píng)估機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。由于“軟法質(zhì)量”問(wèn)題本質(zhì)上屬于法治質(zhì)量的范圍，因此，本文擬從法治化評(píng)估機(jī)制的角度來(lái)探討基本公共服務(wù)均等化軟法之治的法治效果問(wèn)題。關(guān)于基本公共服務(wù)均等化軟法之治的法治化評(píng)估機(jī)制，筆者認(rèn)為，其構(gòu)成要素包括以下三個(gè)方面：

其一，適用“法治指數(shù)”對(duì)基本公共服務(wù)均等化軟法治理進(jìn)行評(píng)價(jià)。該指數(shù)通過(guò)設(shè)置和計(jì)算基本公共服務(wù)均等化軟法治理過(guò)程中的多個(gè)法治指標(biāo)（變量）而實(shí)現(xiàn)。由于各項(xiàng)指標(biāo)（變量）具有明確性和可觀(guān)測(cè)性的特點(diǎn)，這就使得對(duì)法治這一抽象概念進(jìn)行測(cè)量成為可能。例如，世界法治指數(shù)設(shè)計(jì)的“基本權(quán)利”指標(biāo)包含了“生存權(quán)和人身安全得到有效保障”這項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，此項(xiàng)指標(biāo)可評(píng)價(jià)國(guó)家在保障公民生存權(quán)和人身安全方面的法治狀況；又如，中國(guó)內(nèi)地首個(gè)法治指數(shù)“余杭法治指數(shù)”就以“依法加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，推進(jìn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展”這一指標(biāo)作為評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)法治發(fā)展?fàn)顩r的重要依據(jù)之一。

其二，建立多方評(píng)估制度。對(duì)于軟法運(yùn)行的評(píng)估，正如《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（2012）所言，應(yīng)“鼓勵(lì)多方參與評(píng)估，積極引入第三方評(píng)估”。為此，法治指數(shù)評(píng)估的多方參與主體既包括與基本公共服務(wù)均等化有關(guān)的政府治理主體、社會(huì)組織和公民治理主體，又包括第三方主體，而正是“第三方評(píng)估”更加有助于克服自測(cè)自評(píng)的政績(jī)考核模式的局限。

其三，建立評(píng)估后的整改約束制度?；竟卜?wù)均等化軟法之治的法治化評(píng)估機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含參照評(píng)估得出的法治指數(shù)進(jìn)行整改完善的內(nèi)容，由此形成評(píng)估后的整改約束制度。

結(jié)語(yǔ)

與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型相伴而生的民生困境向公共治理提出了現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。在推進(jìn)“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的進(jìn)程中，以基本公共服務(wù)均等化的軟法之治來(lái)對(duì)此問(wèn)題作出回應(yīng)有助于構(gòu)建起克服民生困境的現(xiàn)代性治理機(jī)制。當(dāng)然，要充分發(fā)揮這一治理機(jī)制的作用，有待厘清“軟法”規(guī)范的類(lèi)型、結(jié)構(gòu)與功能，也需要考量“軟法”之治的治理主體、治理機(jī)制和治理效果。由此，才能從提升主體治理能力和優(yōu)化軟法治理體系兩個(gè)方面推進(jìn)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的軟法治理走向善治。

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