黃錫生　謝玲

摘要：環(huán)境公益訴訟并非一種獨(dú)立的訴訟類型。環(huán)境公益訴訟是原告以“凡市民”中一分子的身份訴諸司法之訴訟。環(huán)境公益訴訟并非通過與環(huán)境行政監(jiān)管者的結(jié)盟為環(huán)境行政監(jiān)管補(bǔ)強(qiáng)，而是通過“監(jiān)管監(jiān)管者”來實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益目標(biāo)之維護(hù)。環(huán)境公益與私人利益的內(nèi)在關(guān)聯(lián)是環(huán)境公益轉(zhuǎn)化為私主體訴諸司法之權(quán)利的最終根據(jù)，而“利益歸屬主體”與“利益代表主體”的疏離為環(huán)境公益訴訟提供了訴訟法上的依據(jù)。環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)、功能定位及訴權(quán)基礎(chǔ)決定了環(huán)境公益訴訟仍具有民事訴訟和行政訴訟的基本屬性。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；訴訟類型；功能定位；訴權(quán)

中圖分類號(hào)：DF468

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

引言：環(huán)境公益訴訟傳統(tǒng)“二分法”否定觀點(diǎn)的提出

針對(duì)學(xué)界一般將環(huán)境公益訴訟劃分為環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的觀點(diǎn)，呂忠梅教授提出：環(huán)境公益訴訟既不是民事訴訟，也不是行政訴訟，而是一種代表國(guó)家政治意愿的“特別訴訟”，從而否定了環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟的傳統(tǒng)二分法。其主要理由有：第一，依羅馬法關(guān)于公益訴訟與私益訴訟的劃分標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為現(xiàn)階段我國(guó)的民事訴訟與行政訴訟都屬于私益訴訟的范疇，與環(huán)境公益不協(xié)調(diào)；第二，民事訴訟中的原被告雙方地位平等，而環(huán)境公益訴訟中的原被告雙方地位卻是不平等的；第三，行政訴訟的基本理念是私權(quán)對(duì)公權(quán)的制衡，而在以國(guó)家行政機(jī)關(guān)為被告的環(huán)境公益訴訟中，原告因代表了公共利益而成為公權(quán)力主體的代表，因此這時(shí)的訴訟是兩個(gè)公權(quán)力之間的博弈。勿庸置疑，否定環(huán)境公益訴訟有環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟之分的觀點(diǎn)敏銳地捕捉到了環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟的差異，在環(huán)境法學(xué)界產(chǎn)生了廣泛影響，并將學(xué)者們對(duì)環(huán)境公益訴訟性質(zhì)及類型的思考引向深入。不少學(xué)者贊同環(huán)境公益訴訟類型不能二分的觀點(diǎn)，甚至有研究者主張，因環(huán)境公益訴訟具有獨(dú)特的訴訟目的、價(jià)值和機(jī)能，與傳統(tǒng)的訴訟制度有著本質(zhì)的不同，可考慮將其歸屬為獨(dú)立的第四種訴訟制度。但也有不少研究者對(duì)此提出質(zhì)疑，認(rèn)為環(huán)境公益訴訟并非一種獨(dú)立的訴訟類型，它仍然應(yīng)分為環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟。

誠然，環(huán)境公益訴訟從訴訟理念、訴權(quán)基礎(chǔ)到具體制度設(shè)計(jì)均對(duì)傳統(tǒng)訴訟有顯著突破，但環(huán)境公益訴訟是否特殊到為傳統(tǒng)的訴訟類型所不容甚至應(yīng)該成為獨(dú)立的“第四種訴訟制度”呢？針對(duì)呂忠梅教授否定環(huán)境公益訴訟“二分法”的第一個(gè)理由，即我國(guó)目前所進(jìn)行的民事訴訟與行政訴訟均屬于私益訴訟的范圍而并非出于維護(hù)公益之目的的觀點(diǎn)，學(xué)界已有學(xué)者進(jìn)行了有力反駁。有學(xué)者指出：傳統(tǒng)民事訴訟、行政訴訟的確是私益訴訟，但隨著現(xiàn)代社會(huì)訴訟理念的不斷更新，公益也可以通過訴訟方式獲得救濟(jì)，民事訴訟與行政訴訟正逐漸接納并為公益服務(wù)，而不再固守私益訴訟的性質(zhì)?！碍h(huán)境公益訴訟是環(huán)境公益嵌人訴訟的結(jié)果，是環(huán)境公益與訴訟這種權(quán)益救濟(jì)方式的融合，是訴訟法律理念適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)需求的重要發(fā)展?！惫P者亦認(rèn)為，旨在對(duì)私益進(jìn)行救濟(jì)的傳統(tǒng)訴訟向旨在預(yù)防和救濟(jì)“對(duì)環(huán)境本身之損害”、維護(hù)和增進(jìn)環(huán)境公益的現(xiàn)代訴訟轉(zhuǎn)變，是訴訟理念適應(yīng)社會(huì)生活之變化的結(jié)果，但這一訴訟目標(biāo)的改變并不必然導(dǎo)致需要在傳統(tǒng)的訴訟框架之外構(gòu)建一個(gè)全新的訴訟類型，而是需要拓展傳統(tǒng)司法救濟(jì)的范圍，即從僅僅對(duì)私益進(jìn)行救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樗揭婧凸婢葷?jì)并重。事實(shí)上，隨著公私法的交融，私法領(lǐng)域諸多傳統(tǒng)法律范疇和法律原則因公共利益的考慮而被不斷修正甚至逐漸失效，作為國(guó)家公權(quán)力象征的司法已不再局限于救濟(jì)私益。

然而，環(huán)境公益訴訟能否二分的根本分歧并不在于以維護(hù)私益為主要目標(biāo)的傳統(tǒng)訴訟能否容納公益保護(hù)的內(nèi)容，而是在于以維護(hù)公益為目的的環(huán)境公益訴訟的確在制度設(shè)計(jì)上突破了傳統(tǒng)訴訟理論中的“當(dāng)事人適格”理論和“訴之利益”理論，那么，環(huán)境公益訴訟中原被告之間的關(guān)系是否仍然符合民事訴訟與行政訴訟訴訟主體間關(guān)系的基本屬性呢？學(xué)界一般認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟的潛在原告包括公民個(gè)人、環(huán)保團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境行政監(jiān)管部門，其中公民個(gè)人與環(huán)保團(tuán)體為一類起訴主體，檢察機(jī)關(guān)與環(huán)境行政監(jiān)管部門為另一類起訴主體；被告則包括企業(yè)等私主體和行政主體。因此，環(huán)境公益訴訟的訴訟形態(tài)大致可以分為以下四類：公民和環(huán)保團(tuán)體對(duì)企業(yè)等私主體的訴訟、公民和環(huán)保團(tuán)體對(duì)行政主體的訴訟、檢察機(jī)關(guān)或環(huán)境行政監(jiān)管部門對(duì)企業(yè)等私主體的訴訟、檢察機(jī)關(guān)或環(huán)境行政監(jiān)管部門對(duì)行政主體的訴訟。呂忠梅教授認(rèn)為，依“私人檢察長(zhǎng)”理論，作為原告的公民個(gè)人或法人團(tuán)體因獲得了國(guó)家授權(quán)而成為公權(quán)力的代表，不再是私主體，因此由其提起的對(duì)企業(yè)等私主體的公益訴訟不再是平等主體之間的訴訟，因而違背了民事訴訟的本質(zhì)屬性。同理，在環(huán)境公益訴訟中，因獲得特別授權(quán)代表環(huán)境公益的原告，對(duì)行政主體提起的訴訟也不再是私權(quán)與公權(quán)之間的對(duì)抗，而是兩個(gè)公權(quán)之間的博弈，從而也違背了行政訴訟“民告官”的本質(zhì)屬性。從表面上看，這一分析頗有見地，尤其是當(dāng)環(huán)境行政監(jiān)管部門為了環(huán)境公益訴企業(yè)的排污行為時(shí)，其尋求救濟(jì)的訴訟還是民事訴訟嗎？或者當(dāng)檢察機(jī)關(guān)為了環(huán)境公益而對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政違法行為提起訴訟時(shí)，其訴訟還是行政訴訟嗎？似乎前者與民事訴訟的本質(zhì)屬性即當(dāng)事人地位平等相矛盾，后者則與行政訴訟原告恒定為行政管理相對(duì)人的要求不符。正是這一困惑導(dǎo)致不少學(xué)者贊成對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境公益訴訟“二分法”的否定，仍然堅(jiān)持環(huán)境公益訴訟類型二分的學(xué)者，雖然也看到了這一論述中的某些破綻，卻未能從環(huán)境公益訴訟的本源、功能及訴權(quán)基礎(chǔ)等視角深入地加以分析，因而未能對(duì)環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和功能作出準(zhǔn)確的界定及令人信服的論證。

一、環(huán)境公益訴訟的制度定位：對(duì)“二分法”否定觀點(diǎn)之否定分析

否認(rèn)環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟“二分法”的觀點(diǎn)的確很有迷惑性，筆者也曾對(duì)環(huán)境公益訴訟到底是否為一種獨(dú)立的訴訟類型而苦苦思索。隨著對(duì)環(huán)境公益訴訟基本理論問題認(rèn)識(shí)的不斷深入，筆者發(fā)現(xiàn)，雖然環(huán)境公益訴訟無論在訴訟理念還是制度設(shè)計(jì)上與傳統(tǒng)訴訟均存在較大差異，但環(huán)境公益訴訟仍然可以劃分為環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟，不管在制度設(shè)計(jì)上賦予誰公益訴訟的原告資格，環(huán)境公益訴訟都不會(huì)與民事訴訟和行政訴訟的本質(zhì)屬性相沖突。endprint

否認(rèn)環(huán)境公益訴訟傳統(tǒng)“二分法”的學(xué)者認(rèn)為：“依據(jù)羅馬法上的公益訴訟理論來觀察所謂的環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，會(huì)出現(xiàn)一種完全違背訴訟法學(xué)原理的現(xiàn)象——環(huán)境民事公益訴訟因私主體獲得了國(guó)家特別授權(quán)具有公權(quán)性質(zhì)而成為‘不平等的訴訟；而環(huán)境行政公益訴訟也因私主體獲得了國(guó)家特別授權(quán)而與國(guó)家行政機(jī)關(guān)具有相同性質(zhì)而成為‘平等的訴訟?！边@一論述集中反映出學(xué)界對(duì)環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)、類型和功能等基本理論問題的認(rèn)識(shí)仍存在諸多誤區(qū)，主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，訴訟類型的劃分依不同的標(biāo)準(zhǔn)可以有不同的分類。依訴訟救濟(jì)目的和利益歸屬的不同，訴訟可以分為公益訴訟和私益訴訟；依訴訟主體間關(guān)系的性質(zhì)和責(zé)任性質(zhì)的不同，訴訟又分為民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟。環(huán)境公益訴訟依第一類分類標(biāo)準(zhǔn)屬于公益訴訟的范圍，但這并不影響其依第二類分類標(biāo)準(zhǔn)再繼續(xù)被劃分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。因環(huán)境公益訴訟以維護(hù)公益為目的而與私益訴訟相區(qū)別就認(rèn)定其改變了民事訴訟和行政訴訟之本質(zhì)的觀點(diǎn)，有混淆兩種不同訴訟類型劃分標(biāo)準(zhǔn)之嫌。

第二，將獲得特別授權(quán)能代表公共利益的私主體等同于公權(quán)力代表的觀點(diǎn)，事實(shí)上是將環(huán)境公益訴訟的起訴主體都看成了國(guó)家公權(quán)力的一部分，即將公益訴訟納入與環(huán)境公益的行政救濟(jì)結(jié)盟的內(nèi)部關(guān)系來界定，而沒有認(rèn)識(shí)到環(huán)境公益訴訟是獨(dú)立于環(huán)境公益行政救濟(jì)之外的另一種救濟(jì)機(jī)制。另外，該觀點(diǎn)以公權(quán)力主體是環(huán)境公益的唯一代表為預(yù)設(shè)，因?yàn)橹挥性诠珯?quán)力主體是環(huán)境公益的唯一代表的前提下，其他主體要成為環(huán)境公益的代表才必須先成為公權(quán)力主體。環(huán)境公益訴訟“二分法”否定論者的一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)在于，一般主體只有通過代表公權(quán)力才能代表環(huán)境公益。

第三，環(huán)境公益訴訟“二分法”否定觀點(diǎn)很容易將對(duì)環(huán)境公益訴訟基本功能的定位引入歧途。環(huán)境公益訴訟的目標(biāo)在于有效預(yù)防和救濟(jì)“對(duì)環(huán)境本身之損害”，構(gòu)建該制度的基本前提是環(huán)境公益行政救濟(jì)在應(yīng)對(duì)環(huán)境損害問題上的失效，這點(diǎn)在學(xué)界已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。然而，環(huán)境公益訴訟制度具體是通過何種途徑來彌補(bǔ)環(huán)境公益行政救濟(jì)之不足從而達(dá)到救濟(jì)“對(duì)環(huán)境本身之損害”這一目標(biāo)的呢？這一問題直接關(guān)系到環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)及功能的界定，學(xué)界卻未能對(duì)其進(jìn)行更細(xì)致的思考。在主張應(yīng)優(yōu)先賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的學(xué)者們看來，環(huán)境公益訴訟是通過對(duì)在行政系統(tǒng)中處于弱勢(shì)地位的環(huán)境行政權(quán)的補(bǔ)強(qiáng)而起到維護(hù)環(huán)境公益之目標(biāo)的，這與環(huán)境公益訴訟的基本功能是通過對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督而實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益之維護(hù)的認(rèn)識(shí)相背離。將獲得特別授權(quán)以公共利益代表身份提起訴訟的普通主體都看成國(guó)家公權(quán)力一部分的觀點(diǎn)，可能導(dǎo)致我們將環(huán)境公益訴訟彌補(bǔ)環(huán)境行政救濟(jì)之不足從而達(dá)到救濟(jì)環(huán)境公益的具體途徑界定為對(duì)環(huán)境行政權(quán)的補(bǔ)強(qiáng)而非對(duì)國(guó)家公權(quán)力的監(jiān)督。

綜上，否定環(huán)境公益訴訟“二分法”的觀點(diǎn)模糊了我們關(guān)于環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)及基本功能的認(rèn)識(shí)，如果我們對(duì)環(huán)境公益訴訟實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益維護(hù)的具體路徑做更深入的分析，對(duì)環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)與基本功能做更準(zhǔn)確的把握，則關(guān)于環(huán)境公益訴訟能否分為民事公益訴訟和行政公益訴訟的迷霧將被澄清。

二、環(huán)境公益訴訟的起訴主體：基于“凡市民”概念的延伸分析

從公益訴訟的起源來看，與私益訴訟相對(duì)的公益訴訟最早起源于羅馬法。在羅馬法中，私益訴訟是指為了保護(hù)個(gè)人所有的權(quán)利的訴訟，僅特定人才可以提起；公益訴訟是指為了保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可以提起。雖然時(shí)過境遷，今天我們所論及的公益訴訟與羅馬法時(shí)期的公訴在范圍和內(nèi)涵方面均有很大差異，但公益訴訟是“凡市民”以“主持社會(huì)正義、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益”為目的而提起的訴訟之本質(zhì)卻并未改變。在羅馬法中，起訴主體是以“凡市民”中一分子的身份來提起公益訴訟的，即提起公益訴訟的普通市民以自己的名義直接代表公共利益而訴諸司法，其前提是任何市民均是公共利益的直接代表。在否定環(huán)境公益訴訟“二分法”的學(xué)者們及當(dāng)前的主流觀點(diǎn)看來，獲得特別授權(quán)并代表公共利益的原告，在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)代表的是公權(quán)力。該觀點(diǎn)要在邏輯上自洽則必須具備兩個(gè)基本前提：一是國(guó)家為環(huán)境公益的所有權(quán)主體；二是國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)是環(huán)境公益的唯一適格代表。事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)環(huán)境公益訴訟的部分立法和司法實(shí)踐正是在肯定這兩個(gè)前提的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，例如，我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！边@一規(guī)定將“給國(guó)家造成重大損失”作為“提出損害賠償要求”的條件，并將“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”作為國(guó)家的代表規(guī)定為“提出損害賠償要求”的唯一適格主體，正是體現(xiàn)出將環(huán)境公共利益理解為國(guó)家財(cái)產(chǎn)，并認(rèn)為公權(quán)力主體是環(huán)境公共利益唯一代表主體的基本思路。

然而，這兩個(gè)前提均是不能成立的。首先，國(guó)家并非環(huán)境公共利益的所有權(quán)主體。在理論上，法律可以規(guī)定森林資源歸國(guó)家所有，但無法規(guī)定森林資源所具有的生態(tài)價(jià)值歸國(guó)家所有，因?yàn)槭聦?shí)上一定區(qū)域內(nèi)甚至整個(gè)地球上的所有居民都共同享受著森林資源的生態(tài)功能。如2002年的《水法》規(guī)定水資源歸國(guó)家所有，這一法律規(guī)定僅僅是“從經(jīng)濟(jì)功能的角度界定了水資源所有權(quán)，但我們并不能從這條法律規(guī)則中推出水的環(huán)境功能也專屬國(guó)家所有，因?yàn)楹恿髁饔虻乃芯用窆餐硎苤恿魅菁{污染物的環(huán)境功能”。環(huán)境公共利益不能成為國(guó)家財(cái)產(chǎn)的根本原因在于，“國(guó)家財(cái)產(chǎn)可以劃歸具體的個(gè)體排他性使用，而環(huán)境公共利益卻不能劃歸具體的個(gè)體排他性使用”。其次，國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)并非環(huán)境公益的唯一適格代表。環(huán)境公共利益并非歸國(guó)家所有的國(guó)家財(cái)產(chǎn)，環(huán)境公共利益的最終歸屬主體為社會(huì)公眾，社會(huì)公眾作為一個(gè)抽象概念的存在是由千萬個(gè)普通主體將其具體化的。因此，從應(yīng)然意義上說，任何主體均可以作為環(huán)境公共利益的代表來提起訴訟，能夠代表環(huán)境公益提起訴訟的主體應(yīng)該是多元的。也正因?yàn)槿绱?，任何主體在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)均不需要通過代表國(guó)家這一中間環(huán)節(jié)來代表環(huán)境公益，而是以自己的名義直接代表環(huán)境公益。endprint

環(huán)境公益訴訟的起訴主體是因其為環(huán)境公益的利益歸屬主體中的一分子而提起訴訟的，這與羅馬法將公益訴訟界定為以“凡市民”中一分子的身份來訴諸司法的本質(zhì)是一脈相承的。因此，一般主體并不需要升格為公權(quán)力的擁有者才能提起環(huán)境公益訴訟，相反，包括公權(quán)力機(jī)關(guān)在內(nèi)的諸多主體在提起公益訴訟時(shí)均是以“凡市民”中一分子的身份即私主體的身份進(jìn)行的。如此，環(huán)境公益訴訟不管在制度設(shè)計(jì)上賦予誰公益訴訟的原告資格，均不會(huì)與民事訴訟和行政訴訟的本質(zhì)屬性相沖突。由公民、社會(huì)團(tuán)體提起的以私主體為被告的訴訟不違背民事訴訟的本質(zhì)，由其提起的以公權(quán)力主體為被告的訴訟同樣不違背行政訴訟之本質(zhì)。即便是檢察機(jī)關(guān)或環(huán)境行政監(jiān)管部門對(duì)私主體提起的公益訴訟，也并未違背當(dāng)事人地位平等的民事訴訟之本質(zhì)屬性。因?yàn)楣珯?quán)力主體作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體時(shí)，是以降格為“凡市民”中一分子的身份而提起訴訟的，其起訴地位與一般主體并無本質(zhì)區(qū)別，在整個(gè)訴訟過程中只能發(fā)揮其職業(yè)優(yōu)勢(shì)而不能行使其職權(quán)優(yōu)勢(shì)。從表面來看，在檢察機(jī)關(guān)或行政監(jiān)管部門為了環(huán)境公益狀告另一行政機(jī)關(guān)行政行為違法的訴訟中，原告與行政訴訟“民告官”的屬性不符。但是，所有的公權(quán)力主體都具有雙重身份：一般的私主體身份和公權(quán)力主體身份，原告在提起公益訴訟時(shí)正是以一般私主體的身份出現(xiàn)的，因而未曾突破行政訴訟“民告官”的本質(zhì)。

有疑問的是，在美國(guó)環(huán)境法“私人檢察長(zhǎng)”理論中，是否通過理論假設(shè)和特別授權(quán)而將普通個(gè)體上升為“檢察長(zhǎng)”這樣的公權(quán)力主體呢？仔細(xì)考察美國(guó)的“私人檢察長(zhǎng)”理論，可以發(fā)現(xiàn)“私人檢察長(zhǎng)”是對(duì)“聯(lián)邦檢察總長(zhǎng)”的類比化使用，“聯(lián)邦檢察總長(zhǎng)”履行職責(zé)的核心功能是以“公力救濟(jì)”保障社會(huì)公共利益和政府利益。該理論有兩個(gè)前提：假定每個(gè)人都是執(zhí)法者；假定“私力救濟(jì)”能夠起到與“公力救濟(jì)”相同的法律效果。學(xué)界往往只注意到該理論的第一個(gè)假設(shè)即“每個(gè)人都是執(zhí)法者”，就匆忙得出美國(guó)公民訴訟中的原告是公權(quán)力的行使者之結(jié)論。事實(shí)上，該理論強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是第二個(gè)假設(shè)，即通過被授權(quán)主體的訴訟救濟(jì)在保護(hù)環(huán)境公益的功能上能起到與“公力救濟(jì)”相同的效果?！八饺藱z察長(zhǎng)”強(qiáng)調(diào)的“實(shí)際上并不是一種職位”，因?yàn)楸皇跈?quán)的“私人檢察長(zhǎng)”并沒有獲得像“檢察總長(zhǎng)”那樣廣泛的法定權(quán)力。換言之，“私人檢察長(zhǎng)”理論并非認(rèn)為每個(gè)被授權(quán)的公民真的是檢察總長(zhǎng)，而是強(qiáng)調(diào)被授權(quán)的公民通過提起保護(hù)環(huán)境公益之訴訟事實(shí)上能夠起到防范和阻卻違法行為之效果，而這一效果與檢察總長(zhǎng)履行公職所發(fā)揮的功能相同。

從環(huán)境公益訴訟的起源來考察，訴訟主體間的關(guān)系逐漸清晰起來，環(huán)境公益訴訟是以“凡市民”中一分子的身份訴諸司法之訴訟，因而仍然遵循著民事訴訟和行政訴訟的本質(zhì)。

三、環(huán)境公益訴訟的制度功能：通過“監(jiān)管監(jiān)管者”實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益救濟(jì)

從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景來看，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的直接動(dòng)因源于我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境行政監(jiān)管效果的差強(qiáng)人意，因而環(huán)境公益訴訟是對(duì)現(xiàn)行環(huán)境行政執(zhí)法不足的一種彌補(bǔ)。但是，環(huán)境公益訴訟制度具體是通過何種途徑來彌補(bǔ)現(xiàn)行環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)制的不足從而達(dá)致環(huán)境公益目標(biāo)之維護(hù)的呢？

在否定環(huán)境公益訴訟傳統(tǒng)“二分法”的學(xué)者們看來，代表環(huán)境公益提起環(huán)境公益訴訟的起訴主體是公權(quán)力主體的代表；主張應(yīng)優(yōu)先賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的學(xué)者們亦認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟可以通過對(duì)在行政系統(tǒng)中處于弱勢(shì)地位的環(huán)境行政權(quán)的補(bǔ)強(qiáng)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益的維護(hù)。雖然這兩種觀點(diǎn)論及的是環(huán)境公益訴訟的不同方面，但二者的共同之處是事實(shí)上將公益訴訟納入了與環(huán)境行政監(jiān)管者結(jié)盟的內(nèi)部關(guān)系來看待。如此，環(huán)境公益訴訟實(shí)現(xiàn)公益維護(hù)目標(biāo)的具體路徑是通過對(duì)環(huán)境行政權(quán)的補(bǔ)強(qiáng)來彌補(bǔ)環(huán)境行政救濟(jì)之不足的。這一路徑判別的確契合了當(dāng)前環(huán)境行政執(zhí)法的部分現(xiàn)實(shí)，觸及了環(huán)境行政執(zhí)法的某種無奈，因而得到了理論界和事務(wù)部門一定程度的認(rèn)可。

然而，環(huán)境公益訴訟并非通過對(duì)環(huán)境行政權(quán)的補(bǔ)強(qiáng)、尋求與行政監(jiān)管者的結(jié)盟而實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益的維護(hù)，而是在環(huán)境公益的行政救濟(jì)之外，通過對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督促使行政職權(quán)的積極履行，從而維護(hù)環(huán)境公益。在傳統(tǒng)的法學(xué)理論中，的確對(duì)私益和公益的救濟(jì)安排了不同的路徑，私益的受害人可以通過訴訟方式得到救濟(jì)，而對(duì)公益的救濟(jì)，除刑事訴訟外，一般將國(guó)家和政府作為公益代表人，通過賦予其公權(quán)力以行政管理的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)公益的維護(hù)，此為“傳統(tǒng)的私益司法救濟(jì)與公益行政救濟(jì)之二元保護(hù)機(jī)制”。不可否認(rèn)，長(zhǎng)期以來的實(shí)踐證明，這種二元保護(hù)機(jī)制對(duì)私益的救濟(jì)和公益的維護(hù)均發(fā)揮了基礎(chǔ)性功能。然而，隨著現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜化和單一行為社會(huì)效應(yīng)的廣泛化，公益日趨脆弱且公益受損日趨普遍，公益行政救濟(jì)模式的有限性日益暴露出來。以維護(hù)公益為己任的政府理性有限、地位中立有限、執(zhí)法實(shí)力有限等因素制約著公益行政救濟(jì)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的功能發(fā)揮。具體到我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，不僅環(huán)境行政監(jiān)管主體受監(jiān)管體制、權(quán)力配置等諸多因素的影響，執(zhí)法能力和執(zhí)法動(dòng)力均顯不足，怠于履行行政職權(quán)的情形普遍存在；而且，地方政府等行政主體充當(dāng)企業(yè)環(huán)境違法行為“保護(hù)傘”的情形也并不鮮見，甚至政府決策失誤等不當(dāng)行政行為本身亦成為環(huán)境污染與破壞之源。

正是環(huán)境公益行政救濟(jì)的種種“失靈”催生了環(huán)境公益訴訟制度，環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)是以承認(rèn)環(huán)境公益行政救濟(jì)存在固有缺陷為前提的。再來看美國(guó)的“私人檢察長(zhǎng)”理論，由于美國(guó)政府也“永遠(yuǎn)不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國(guó)范圍內(nèi)監(jiān)控每一個(gè)污染源”，因此該理論也以承認(rèn)“公力救濟(jì)”環(huán)境公益的效果有限為理論假設(shè)之前提。在此前提下，借助一個(gè)類比化概念（私人檢察長(zhǎng)）為普通個(gè)體提起公益訴訟提供理論依據(jù)的“私人檢察長(zhǎng)”理論，其目的當(dāng)然不是通過授權(quán)尋求更多的“公力救濟(jì)”，而是尋求在“公力救濟(jì)”之外通過私人啟動(dòng)司法救濟(jì)程序來彌補(bǔ)“公力救濟(jì)”對(duì)環(huán)境公益維護(hù)之不足。

因此，環(huán)境公益訴訟欲求的目標(biāo)是在一定程度上克服環(huán)境公益行政救濟(jì)的固有缺陷，而不是通過尋求與環(huán)境行政監(jiān)管者的結(jié)盟為環(huán)境行政監(jiān)管補(bǔ)強(qiáng)。環(huán)境公益訴訟是在現(xiàn)行環(huán)境公益行政救濟(jì)之外設(shè)置的另外一種補(bǔ)充救濟(jì)機(jī)制，即通過廣泛的一般主體啟動(dòng)司法程序以實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公益的維護(hù)。將環(huán)境公益訴訟界定為行政救濟(jì)之外的另一種救濟(jì)方式和將環(huán)境公益訴訟界定為與行政救濟(jì)結(jié)盟的內(nèi)部機(jī)制，均能實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)行環(huán)境行政執(zhí)法不足的彌補(bǔ)，并達(dá)致維護(hù)公益之目的，但是對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)具體路徑判別的不同會(huì)導(dǎo)致對(duì)環(huán)境公益訴訟基本屬性和功能界定的迥異。若將環(huán)境公益訴訟制度定位為與行政主體的聯(lián)盟，則環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)制對(duì)象主要限定為私主體（包括企業(yè)和個(gè)人）的環(huán)境違法行為，即環(huán)境公益訴訟的主要規(guī)制對(duì)象與環(huán)境行政監(jiān)管的對(duì)象是同一的，這時(shí)環(huán)境公益訴訟的實(shí)質(zhì)是私權(quán)對(duì)私權(quán)的監(jiān)督或者公權(quán)對(duì)私權(quán)的監(jiān)管。套用呂忠梅教授的一種說法，這時(shí)環(huán)境公益訴訟儼然成為另一種“監(jiān)管者監(jiān)管”制度，如此，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的目標(biāo)——克服環(huán)境公益行政救濟(jì)的固有缺陷，則無法實(shí)現(xiàn)。endprint

若將環(huán)境公益訴訟定位為獨(dú)立于環(huán)境公益行政救濟(jì)之外的補(bǔ)充救濟(jì)機(jī)制，則環(huán)境公益訴訟的基本功能是實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，其性質(zhì)為私權(quán)對(duì)公權(quán)的制衡。梁慧星教授指出，依傳統(tǒng)做法，對(duì)公權(quán)的制衡適用“公權(quán)制衡公權(quán)”的法理，即“某個(gè)政府機(jī)關(guān)被授權(quán)行使某項(xiàng)行政權(quán)（如行政審批、行政許可），就相應(yīng)設(shè)置或授權(quán)另一個(gè)政府機(jī)關(guān)來予以制衡、控制。而對(duì)于被授權(quán)的另一個(gè)政府機(jī)關(guān)的行為，又需要再設(shè)置、再授權(quán)第三個(gè)政府機(jī)關(guān)予以制衡、控制?！钡@種以公權(quán)制衡公權(quán)的實(shí)踐并未取得良好效果，因此必須走出以公權(quán)制衡公權(quán)的傳統(tǒng)做法，建立私權(quán)制衡公權(quán)的制度。公益訴訟的本質(zhì)屬性即為私權(quán)對(duì)公權(quán)的制衡。環(huán)境行政公益訴訟直接針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，在性質(zhì)上是私權(quán)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督。即使在環(huán)境民事公益訴訟中，窮盡行政手段的行政前置程序同樣意味著環(huán)境民事公益訴訟也是私權(quán)對(duì)公權(quán)的一種監(jiān)督，原告起訴前須告知負(fù)有職責(zé)的行政主體，這一程序設(shè)置的目的之一是敦促有責(zé)的公權(quán)力機(jī)關(guān)全面履行職責(zé)，因此，環(huán)境民事公益訴訟也是對(duì)行政執(zhí)法的一種監(jiān)督。

綜上，環(huán)境公益訴訟通過對(duì)公權(quán)力主體的監(jiān)督而不是通過與公權(quán)力主體結(jié)盟的方式來維護(hù)環(huán)境公益，其性質(zhì)應(yīng)為“監(jiān)管監(jiān)管者”制度。這一本質(zhì)和基本功能決定了環(huán)境公益訴訟主體間關(guān)系的性質(zhì)仍然符合民事訴訟和行政訴訟的基本屬性。

環(huán)境公益訴訟是以私主體的身份直接代表環(huán)境公益而訴諸司法之訴訟，該論斷回答了代表環(huán)境公益的原告以何種身份提起公益訴訟的問題，卻無法闡明與環(huán)境違法行為沒有直接利害關(guān)系的主體緣何可以代表公共利益提起訴訟的問題。因此，需要進(jìn)一步探究的是：并非利益歸屬主體的私主體代表環(huán)境公益提起訴訟的正當(dāng)性何在？這種利益歸屬主體與利益代表主體相分離的情形在訴訟法中是否已有相應(yīng)的制度安排？要回答這些問題，需要進(jìn)一步考察環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)基礎(chǔ)與訴訟法依據(jù)。

四、環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)分析：“利益歸屬主體”與“利益代表主體”的疏離

在大陸法系的訴訟理論中，起訴主體提起訴訟的正當(dāng)性被表述為訴權(quán)。根據(jù)《元照英美法辭典》的定義，訴權(quán)是“為實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利或?qū)で蠓删葷?jì)而在法院就特定案件提起訴訟的權(quán)利”。環(huán)境公益訴訟中的原告只有獲得訴權(quán)，才具有提起訴訟的正當(dāng)性，才能啟動(dòng)與延續(xù)訴訟。傳統(tǒng)訴訟中“訴之利益”理論和“當(dāng)事人適格”理論，將訴權(quán)的賦予限制在與系爭(zhēng)糾紛有直接利害關(guān)系的主體范圍內(nèi)，而環(huán)境公益訴訟的顯著不同就在于對(duì)“訴之利益”和“當(dāng)事人適格”的范圍進(jìn)行了擴(kuò)展。那么，與環(huán)境違法行為沒有直接利害關(guān)系的主體獲得公益訴訟訴權(quán)的理論根據(jù)到底是什么？

公共信托理論、私人檢察長(zhǎng)理論和環(huán)境權(quán)理論普遍被認(rèn)為是確立環(huán)境公益訴訟制度的理論基礎(chǔ)。不可否認(rèn)，這些理論為各國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)發(fā)揮了理論支撐的作用。但也有研究者認(rèn)為，無論是公共信托理論、私人檢察長(zhǎng)理論還是環(huán)境權(quán)理論，或因其理論的適用范圍的限制或因其理論本身的缺陷而無法為環(huán)境公益訴訟制度提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，公共信托理論和私人檢察長(zhǎng)理論以理論假設(shè)的方式為私主體提起環(huán)境公益訴訟提供了可被接受的依據(jù)，但理論假設(shè)適用于環(huán)境公共利益的維護(hù)的確存在適用條件上的一些障礙；從應(yīng)然的層面來說，環(huán)境權(quán)理論比虛構(gòu)的公共信托理論和私人檢察長(zhǎng)理論在解釋環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)基礎(chǔ)方面更有說服力，然而環(huán)境權(quán)在我國(guó)至今還停留在理論探討層面，以一個(gè)尚未確立的權(quán)利去支撐一個(gè)正在構(gòu)建中的制度，的確顯得有點(diǎn)力不從心。其實(shí)，無論以何種理論解釋環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)基礎(chǔ)，都必須回答一個(gè)根本性的問題——環(huán)境公共利益為何可以轉(zhuǎn)化為私主體訴諸司法之權(quán)利？

筆者認(rèn)為，從根本意義上而言，環(huán)境公益與私人利益的內(nèi)在關(guān)聯(lián)是環(huán)境公共利益轉(zhuǎn)化為私主體訴諸司法之權(quán)利的最終根據(jù)。環(huán)境公益與私人利益是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。一方面，環(huán)境公益有著不同于私人利益的特征。作為一種共同的善，環(huán)境公益具有普惠性、均享性和不可分割性的特征。環(huán)境公益并不歸屬于任何一個(gè)特定的個(gè)體，也并非個(gè)人利益的總和，“它實(shí)質(zhì)上是在共同體內(nèi)不受任何人自發(fā)控制的利益”。另一方面，環(huán)境公益與私人利益又密不可分。公共利益概念的爭(zhēng)議性和其邊界劃定的艱難性恰恰佐證了公益與私益的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。作為一般的、普遍的環(huán)境公益寓于作為個(gè)別的、特殊的私人利益之中，離開具有個(gè)性特征的具體的私人利益，環(huán)境公益就只是一個(gè)虛幻的概念。同時(shí)，公共利益是私人利益實(shí)現(xiàn)的條件，“眾多權(quán)利都是以捍衛(wèi)個(gè)人自由的名義而提出的，但其實(shí)現(xiàn)卻有賴于確保公共利益的社會(huì)背景。沒有公共利益作支撐，這些個(gè)人權(quán)利將無法實(shí)現(xiàn)其既定目標(biāo)”。當(dāng)環(huán)境公益表現(xiàn)為共同的善時(shí)，我們習(xí)以為常地共享著，但對(duì)其重要性的認(rèn)識(shí)仍然不夠。然而，一旦共同的善受到嚴(yán)重?fù)p害而轉(zhuǎn)化為共同的惡（如霧霾）時(shí)，共同善的重要性即凸顯出來。當(dāng)環(huán)境公益損害日益普遍而行政救濟(jì)乏力并威脅到私益的享有時(shí)，私主體采用補(bǔ)充救濟(jì)方式就成為必然?！皩?duì)個(gè)人而言，他所享有的權(quán)利所能達(dá)到的公共利益比他享有此權(quán)利更重要?！闭窃从诃h(huán)境公益不能歸屬于任何一個(gè)特定的主體，傳統(tǒng)的私益訴訟難以有效維護(hù)環(huán)境公益，也正是環(huán)境公益不歸屬于任何主體卻與任何主體都有利益關(guān)聯(lián)的特性，賦予了私主體直接代表環(huán)境公益提起訴訟的動(dòng)力和訴權(quán)依據(jù)。

環(huán)境公益與私人利益的內(nèi)在關(guān)聯(lián)促使環(huán)境公益的歸屬主體與環(huán)境公益的代表主體出現(xiàn)了分離，也成為環(huán)境公益訴訟制度能夠擴(kuò)大傳統(tǒng)“訴之利益”的救濟(jì)范圍和突破“當(dāng)事人適格”理論的正當(dāng)性基礎(chǔ)。但這種突破是否意味著公益訴訟已超出現(xiàn)有訴訟理論的制度框架而成了一種獨(dú)立的訴訟類型呢？考察訴訟理論中已有的制度安排后發(fā)現(xiàn)，雖然在一般情況下訴訟當(dāng)事人與實(shí)體權(quán)利主體是一致的，但訴權(quán)與實(shí)體權(quán)利主體相分離的現(xiàn)象也并不鮮見。訴訟法學(xué)界一般認(rèn)為，訴訟擔(dān)當(dāng)、訴訟承擔(dān)、訴訟信托和代位訴訟是訴權(quán)與實(shí)體權(quán)利主體相分離的基本類型。

環(huán)境公益最終歸屬于社會(huì)公眾，卻并不屬于任何一個(gè)特定主體，因?yàn)槿魏我粋€(gè)特定主體是社會(huì)公眾中的一分子，卻不是社會(huì)公眾本身，因此，任何一個(gè)主體直接代表環(huán)境公益提起的訴訟均屬于利益歸屬主體與利益代表主體相分離的情形。利益歸屬主體與利益代表主體的分離有效融合了私益與公益之間的界限，這一現(xiàn)象在訴訟法中表現(xiàn)為訴權(quán)與實(shí)體權(quán)利主體相分離的制度安排。環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)歸為訴訟信托的范圍，只是將訴訟信托的當(dāng)事人范圍從傳統(tǒng)的社會(huì)團(tuán)體擴(kuò)展至更廣泛的主體而已?？梢姡c環(huán)境公益沒有直接利害關(guān)系的私主體直接代表環(huán)境公益提起訴訟不會(huì)突破傳統(tǒng)的訴訟框架，而只是對(duì)已有的訴訟制度——訴權(quán)與實(shí)體權(quán)利主體相分離制度——的一種延伸。endprint

結(jié)語：環(huán)境公益訴訟制度的認(rèn)知回歸與完善方向

否定環(huán)境公益訴訟能分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟的觀點(diǎn)模糊了我們對(duì)環(huán)境公益訴訟性質(zhì)和功能的準(zhǔn)確定位，而理論認(rèn)識(shí)上的迷霧對(duì)當(dāng)前環(huán)境公益訴訟具體制度的構(gòu)建亦產(chǎn)生了消極影響。作為這種消極影響的后果之一就是當(dāng)前對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的關(guān)注度明顯不夠，不僅新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和《行政訴訟法》沒有環(huán)境行政公益訴訟的蹤跡，已經(jīng)走在立法前面的司法實(shí)踐中也以民事公益訴訟案件居多；在理論界，構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度的必要性也遠(yuǎn)未被充分認(rèn)識(shí)。

若將環(huán)境公益訴訟制度的主要規(guī)制對(duì)象界定為私主體的環(huán)境違法行為，那么環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的重點(diǎn)是環(huán)境民事公益訴訟也就無可厚非。然而，環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)、基本功能以及我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的生成背景都決定了我國(guó)環(huán)境公益訴訟的主要規(guī)制對(duì)象是公權(quán)力主體的行政行為。因此，環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建重點(diǎn)是環(huán)境行政公益訴訟而非環(huán)境民事公益訴訟，我國(guó)目前的環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建偏離了該制度的性質(zhì)和功能預(yù)設(shè)，從而影響了該制度的良性發(fā)展和基本功能的發(fā)揮。學(xué)界應(yīng)加大對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的研究力度，并盡快推動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟的立法進(jìn)程。

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