幸麗萍

摘 要：新預算法的頒布實施凸顯了對預算編制、預算管理完整性和科學性的要求，高校的部門預算是公共財政預算的組成部分，高校的預算管理必將在新預算法的推動下，做出相應的改革和完善。文章對高校預算管理的現(xiàn)狀及存在的問題進行了分析，并結(jié)合新預算法的相關規(guī)定探討高校預算管理改革方向。

關鍵詞：新預算法 高校預算 改革

中圖分類號：F230

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）12-230-03

一、高校預算管理體制改革的背景

2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了關于修改預算法的決定，并于2015年1月1日起施行。這標志著始自2004年啟動的預算法修訂工作任務在歷經(jīng)十年進行四審后已圓滿完成，修改后的新預算法共101條，以建立全口徑預算制度、完善轉(zhuǎn)移支付制度、規(guī)范地方政府債務、改進預算控制方式、提高預算透明度為主要修訂內(nèi)容，其中政府全部收支、預算信息公開、預算績效評價、跨年度預算平衡機制及以權(quán)責發(fā)生制為基礎的綜合財務報告制度等要求首次以載入法律條文的形式被明確下來。較之修訂前的預算法，新預算法在預算內(nèi)容的完整性、預算編制方法的科學性、預算執(zhí)行的規(guī)范性、預算監(jiān)督的嚴肅性和預算活動的公開性等方面有了更新更高的要求。高校部門預算作為政府公共財政預算的組成部分，其傳統(tǒng)的編制方法及管理體制必將順應新預算法的出臺做出重大改革。

二、高校預算管理的現(xiàn)狀

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立、發(fā)展以及高校辦學規(guī)模的不斷擴大，高校對于人才培養(yǎng)逐步從精英教育向大眾教育過渡，招生數(shù)量不斷增加，高校教育經(jīng)費來源也逐步呈現(xiàn)多元化，形成了以政府財政撥款為主，學生繳費、校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務收入為輔，并以接受社會捐贈、助學基金為補償?shù)亩嗲澜?jīng)費籌措格局。高校經(jīng)濟業(yè)務活動的多面性要求高校建立完善的預算管理體制，以從根本上解決收支中的矛盾。

目前，我國高校普遍實行“統(tǒng)一領導、集中管理”的預算管理體制，預算編制按照“量入為出、收支平衡”的總原則，圍繞學校本年度工作計劃，以上年度預算編制基數(shù)為基礎，通過對預算執(zhí)行情況的分析編制而成。

三、高校預算管理中存在的問題

伴隨著高校經(jīng)濟活動的日益活躍，其收入與支出總量也在不斷增加，然而，因為現(xiàn)有高校預算管理體制尚不成熟，預算管理過程中暴露出來的問題和弊端越來越突出。

（一）預算編制粗糙，缺乏準確完整的基礎數(shù)據(jù)

預算編制需要大量的基礎數(shù)據(jù)作為依據(jù)，但某些高校對基礎數(shù)據(jù)的收集整理環(huán)節(jié)缺乏應有的重視，在統(tǒng)計口徑上出現(xiàn)偏差，導致預算編制的第一手資料的準確性和完整性較差，直接影響預算編制的精準度。

1.預算編制缺乏科學合理的論證。作為一級預算主體，某些高校預算的編制只限于財務部門的相關人員單獨完成，預算編制過程的透明度、公開度較低，預算主體與預算客體之間缺乏有效的溝通與交流，從而影響到預算編制的科學性和預算下達后的有效執(zhí)行。

2.預算編制不完整，預測的準確性差。很多高校的預算編制都采用“以收定支”的方法，但隨著高校收入來源的多元化，且不確定因素較多，加大了對收入預測的難度；還有部分高校內(nèi)部將應納入學校預算管理的收入事項置于體外循環(huán)，脫離監(jiān)管，造成收入預算不完整、不準確。收入預測的完整性和準確性也直接影響到支出預算編制的準確性。

（二）預算下達時間相對較晚，支出執(zhí)行進度慢

預算下達包括校內(nèi)預算和財政預算追加下達兩個層面：

1.目前，眾多高校編制校內(nèi)預算的時間為當年的1-2月份，完成報批及審議等程序后，預算額度下達的時間通常已經(jīng)到了3-4月份，嚴重影響預算支出執(zhí)行進度，也不利于部門年度工作開展的整體規(guī)劃性。

2.由于高校不能及時掌握財政預算追加指標的詳細信息，導致不能迅速安排項目預算和執(zhí)行，從而使這部分預算的執(zhí)行進度較低而形成結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金。

（三）預算執(zhí)行缺乏剛性，預決算出現(xiàn)脫節(jié)

按照部門預算管理的要求，高校應嚴格按批復后的預算執(zhí)行，但目前某些高校預算管理功能弱化，預算執(zhí)行缺乏剛性。

1.調(diào)整和追加預算存在隨意性。某些高校領導缺乏嚴格的預算管理意識，其“任期內(nèi)對學校貢獻最大化的理念”也是導致預算編制不嚴格以及預算執(zhí)行剛性不足的主要原因之一。部分高校在預算編制中留有“機動經(jīng)費”比重過大，用于年度內(nèi)新增預算項目和調(diào)整追加預算超支部分占全年預算總額過大，而調(diào)整和追加預算使資源配置和資金利用又存在著一定的隨意性，有悖于預算執(zhí)行的剛性原則，削弱了預算的嚴肅性，嚴重影響了預算執(zhí)行的約束力，并極易造成資源浪費。

2.缺乏科學的頂層設計和嚴格的預算管理意識。某些高校在頂層設計時缺乏科學的規(guī)劃，不能很好地結(jié)合學校實際財力來確定預算項目，導致支出預算結(jié)構(gòu)不合理，對項目支出投入的財政資金相對比較充足，而對基本支出預算的投入就相對從緊。預算執(zhí)行過程中，在基本支出供不應求時，就會出現(xiàn)挪用項目支出預算經(jīng)費去彌補基本支出預算經(jīng)費缺口的行為，以至于實際支出偏離預算計劃，預決算脫節(jié)。

（四）預算監(jiān)督機制缺失，績效考評不到位

目前高校對資金使用的績效管理、績效評價是一個相對薄弱的環(huán)節(jié)，預算績效管理流于形式。某些高校在編制預算時對資源配置缺乏統(tǒng)籌考慮，只注重于資金的投入，忽視資金的管理環(huán)節(jié)，對資金使用效果、效益、效率沒有及時跟蹤和調(diào)研，對資金投入的績效缺乏科學完善的監(jiān)督和考評機制。高校中比較普遍地存在項目重復購置現(xiàn)象，嚴重影響了高校資源配置效率。

四、新預算法下高校預算管理改革的方向

預算管理作為高校財務管理的核心內(nèi)容，是高校開展各項財務活動的前提和依據(jù)，直接影響高校的財務收支和可持續(xù)發(fā)展能力。如前所言，目前高校的預算管理中仍存在很多問題，高校預算管理體制有待進一步完善。新預算法的頒布實施，給高校的預算管理提出了新的更高的要求，并為高校預算管理體制改革指明了方向，筆者認為新法對高校預算管理改革的促進應體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）完善預算管理體系，實現(xiàn)全面預算管理

新預算法要求將全部收入納入預算，實現(xiàn)全口徑預算管理。高校應進一步完善包括財政預算、部門預算和單位預算在內(nèi)的預算管理體系，將高校所有的預算撥款以及由自身組織的事業(yè)收入和其他收入全部納入其中進行管理。

（二）完善預算透明制度，規(guī)范財務信息公開行為

新預算法將促進預算公開以及強化審查監(jiān)管作為一項重要內(nèi)容，公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，相比于其他財政資金，社會各界對國家教育投入的關注度較高，高校財務管理的規(guī)范性和效益性更是公眾關注的焦點。在新法相關要求的推動下，高校要自覺完善預算透明制度，依法依規(guī)向社會公開包括預算、預算調(diào)整、預算執(zhí)行情況、決算等在內(nèi)的財務信息，主動接受監(jiān)督。

（三）完善預算評價體系，實施績效管理

新預算法將講求績效作為預算的基本原則之一，將績效評價和績效目標管理作為預算編制的重要依據(jù)，績效預算已經(jīng)被提到一個嶄新的高度。高校內(nèi)部應建立一套科學完善的預算績效評價指標體系，通過這些指標體系考核評價預算執(zhí)行績效，對預算編制與預算執(zhí)行結(jié)果的吻合程度進行科學分析對比，分析預算執(zhí)行出現(xiàn)偏離的原因，評價預算編審的合理性和預算執(zhí)行的嚴肅性以提高資金使用效益。這套指標體系的構(gòu)建應充分考慮具體評價指標的確定、權(quán)重系數(shù)的確定、指標體系的價值。可將相關考核指標分為預算執(zhí)行績效指標和資金投入績效指標兩類，以預算調(diào)整率、收入預算完成率、支出預算完成率、預算執(zhí)行赤字率作為預算執(zhí)行績效考核指標；以生師比、生均設備費、固定資產(chǎn)增長率、人員經(jīng)費占總支出的比重、教學經(jīng)費年增長率、科研經(jīng)費年增長率、教師人均科研經(jīng)費及科研成果應用轉(zhuǎn)化率、科研成果論文數(shù)量等作為衡量資金投入績效考核指標。

（四）改進預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制

新預算法強調(diào)“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”，高?？梢越柚骂A算法的導向，充分發(fā)揮“跨年度預算平衡”的空間，利用其作為事業(yè)法人實體的市場主體地位優(yōu)勢，籌措一定數(shù)量的資金，在預算安排時兼顧長遠，根據(jù)發(fā)展規(guī)劃跨年度安排預算，更好地促進各項事業(yè)的發(fā)展。

（五）建立以權(quán)責發(fā)生制為基礎的綜合財務報告制度

新預算法規(guī)定“各級政府財政部門應按年度編制以權(quán)責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告?！备咝Ｗ鳛槭聵I(yè)法人實體，應在新法的推動下樹立成本觀，借助權(quán)責發(fā)生制逐步實行學生培養(yǎng)成本核算，進而促進高校注重資源配置績效，強化成本管理。

（六）促進預算精細化管理，強化剛性預算原則

高校應主動適應政府預算改革的新要求，建立科學化、精細化預算管理機制，做好頂層設計，增強事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行力，推動并規(guī)范項目庫建設，對項目庫實施分類管理，按輕重緩急明確年度重點專項工作及經(jīng)費重點投入方向，提高預算的科學性，維護預算的嚴肅性，堅持剛性預算，杜絕隨意調(diào)整和增加預算。

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（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學 湖南長沙 410128）

（責編：賈偉）