王志強(qiáng)

一、德國(guó)高等教育改革的三重理由

綜觀過去幾年德國(guó)的高校改革，人們不難發(fā)現(xiàn)，近10年促使德國(guó)進(jìn)行高等教育改革的主要?jiǎng)右蛴幸韵氯齻€(gè)方面：全球化和由此帶來的教育國(guó)際化進(jìn)程；以創(chuàng)造共同高?？臻g和歐洲教育一體化為目標(biāo)的“博洛尼亞進(jìn)程”；德國(guó)統(tǒng)一所致的教育模式趨同化。

（一）國(guó)際層面的挑戰(zhàn)：全球化和教育國(guó)際化進(jìn)程

全球化進(jìn)程不僅發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也涉及教育領(lǐng)域，由此帶來的教育國(guó)際化和在國(guó)際層面對(duì)教育資源的激烈競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)迄今為止在國(guó)家層面上行之有效的德國(guó)教育模式和國(guó)家教育管理提出了越來越多的質(zhì)疑，并以各種不同方式促使其進(jìn)行改革。教育國(guó)際化也使在國(guó)際層面對(duì)未來精英人力資源的競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇。全球化使德國(guó)的科研體系和高校格局面臨新的挑戰(zhàn)。為此，德國(guó)政府和高校推出一系列改革措施和倡議，使高校體制更加適應(yīng)新的國(guó)際化要求。這些改革新舉措的推出在很多方面改變了德國(guó)大學(xué)的辦學(xué)方式和治理模式，如引入以學(xué)士和碩士為主的二級(jí)學(xué)位制、允許征收（一定比例的）學(xué)費(fèi)、進(jìn)行選拔考試、設(shè)立私立高等教育機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)高校和高校外科研機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。這些改革的目標(biāo)是使德國(guó)在越來越激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中重新獲得教育和科研領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，并能吸引世界各地年輕人赴德國(guó)留學(xué)，將高等教育國(guó)際化推向更高的層次。目前，德國(guó)高校約有25萬名外國(guó)學(xué)生，德國(guó)成為繼美國(guó)和英國(guó)之后最重要的留學(xué)生接收國(guó)之一。

（二）歐洲層面的挑戰(zhàn)：歐洲教育一體化和博洛尼亞進(jìn)程的實(shí)施

除全球化和教育國(guó)際化進(jìn)程對(duì)德國(guó)高校的影響外，在歐洲層面，以教育一體化為目標(biāo)的“博洛尼亞進(jìn)程”是使德國(guó)進(jìn)行高校改革的又一重要?jiǎng)右颉?999年，29個(gè)歐洲國(guó)家在意大利博洛尼亞提出了“博洛尼亞進(jìn)程”。這一歐洲高等教育改革計(jì)劃為歐洲范圍內(nèi)高等教育系統(tǒng)確定了共同框架，其目的是進(jìn)一步擴(kuò)大歐洲高等教育在全世界范圍的影響力。如同1999年歐洲國(guó)家簽訂的《博洛尼亞宣言》所規(guī)定的，到2010年為止，建立共同的歐洲高校區(qū)域空間。傳統(tǒng)上，德國(guó)高等教育只有碩士、博士二級(jí)學(xué)位體系，學(xué)士畢業(yè)類似于“中期考試”。在歐洲層面實(shí)施“博洛尼亞進(jìn)程”意味著德國(guó)要進(jìn)行高等教育改革。其目標(biāo)是，將大學(xué)學(xué)制由二級(jí)學(xué)位制轉(zhuǎn)向?qū)W士-碩士-博士三級(jí)學(xué)位制，并引進(jìn)全歐洲認(rèn)可的學(xué)分制，這一轉(zhuǎn)向和兩者之間的兼容過程給德國(guó)高等教育體制帶來了不小的沖擊。歐盟通過高校改革提升歐洲國(guó)家高校之間的兼容性，這一強(qiáng)制性高校改革改變了德國(guó)迄今為止行之有效的大學(xué)辦學(xué)方式。德國(guó)大學(xué)學(xué)制、課堂形式、教育治理等發(fā)生了根本性變化。

在歐盟層面，促進(jìn)高校教育流動(dòng)、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和提高就業(yè)能力是“博洛尼亞進(jìn)程”的三個(gè)主要目標(biāo)。其中，最基本的目標(biāo)包括建立較容易理解和具有可比性的學(xué)位體系，將德國(guó)原先的碩士學(xué)位體系改為含有學(xué)士制和本、碩連讀制的二級(jí)學(xué)位體系，采用學(xué)分制和歐洲學(xué)分轉(zhuǎn)換體制（European Credit Transfer System，ECTS），消除學(xué)生流動(dòng)障礙，促進(jìn)高等教育間的流動(dòng)和兼容。這種流動(dòng)不僅包括區(qū)域流動(dòng)，也包括文化能力、高校、學(xué)科之間的交流，促進(jìn)歐洲在教育質(zhì)量提升方面的合作。同時(shí)，藉此在歐洲范圍內(nèi)擴(kuò)大高校培訓(xùn)范圍，重視終身學(xué)習(xí)，提高學(xué)生的高校參與權(quán)和決策權(quán)，促進(jìn)歐洲高校區(qū)域空間的吸引力，使歐洲高校和歐洲研究進(jìn)一步結(jié)合，特別重要的是將博士學(xué)習(xí)階段融入“博洛尼亞進(jìn)程”。

（三）國(guó)家層面的挑戰(zhàn)：德國(guó)統(tǒng)一所致的教育體制趨同化

20世紀(jì)90年代初，隨著德國(guó)的統(tǒng)一，聯(lián)邦德國(guó)的中小學(xué)和高等教育體制模式也進(jìn)入新聯(lián)邦州，即德國(guó)東部地區(qū)。因此，在新聯(lián)邦州出現(xiàn)大學(xué)模式轉(zhuǎn)型現(xiàn)象。除了政治體制一體化外，統(tǒng)一后的德國(guó)在東部地區(qū)完成了教育和高校體制趨同化。這也導(dǎo)致了德國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)及教育行為體職能和任務(wù)的變化。

二、 高校改革及其結(jié)果

上文所述的引發(fā)德國(guó)高校改革的三大動(dòng)因，從不同層面使迄今為止在國(guó)家層面行之有效的德國(guó)教育模式和教育治理面臨挑戰(zhàn)。由此，教育改革，尤其是高等教育改革勢(shì)在必行。為使德國(guó)更好地適應(yīng)在全球化和歐盟教育政策背景下的教育發(fā)展新特點(diǎn)，在21世紀(jì)來臨之際，德國(guó)已在不同層面達(dá)成共識(shí)，啟動(dòng)教育改革，尤其是高等教育改革進(jìn)程。面對(duì)新的挑戰(zhàn)，德國(guó)若不進(jìn)行相應(yīng)的教育改革，受到世界高度贊譽(yù)的德國(guó)教育模式將無法與變化中的國(guó)際教育同步發(fā)展，并由此失去緊跟國(guó)際教育發(fā)展的機(jī)會(huì)。

正是基于這一認(rèn)識(shí)，德國(guó)在過去數(shù)十年中，尤其從1999年起，啟動(dòng)了高校改革進(jìn)程。高校改革波及各個(gè)層面，包括高校學(xué)習(xí)制度，學(xué)科畢業(yè)制度，高校管理和高等教育治理，國(guó)家在聯(lián)邦、州和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的教育權(quán)限，高等教育行為體等。以此為改革內(nèi)容的德國(guó)高校改革改變了德國(guó)教育模式，在改革領(lǐng)域和內(nèi)容方面取得的一系列的改革成果如下：德國(guó)統(tǒng)一后，德國(guó)中小學(xué)和高校體制趨同化；在“博洛尼亞進(jìn)程”框架下實(shí)施高校學(xué)習(xí)結(jié)構(gòu)改革；歐盟教育政策轉(zhuǎn)換為成員國(guó)國(guó)家教育政策（主要針對(duì)“博洛尼亞進(jìn)程”中的歐洲國(guó)家）；簽署高校協(xié)定；在高校引進(jìn)高等教育競(jìng)爭(zhēng)原則和績(jī)效原則；實(shí)施聯(lián)邦和聯(lián)邦州大學(xué)卓越計(jì)劃；征收大學(xué)學(xué)費(fèi)；（聯(lián)邦和聯(lián)邦州）實(shí)施研究和創(chuàng)新一攬子計(jì)劃；引入高等教育和學(xué)術(shù)研究的競(jìng)爭(zhēng)原則；開設(shè)雙元制大學(xué)課程；在聯(lián)邦和聯(lián)邦州層面實(shí)施研究能力提升計(jì)劃；實(shí)施高校國(guó)際化和大學(xué)課程國(guó)際化戰(zhàn)略、科學(xué)國(guó)際化和國(guó)際化政策；進(jìn)行高校體制機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)改革；擴(kuò)大高校自主管理權(quán)；開放第三教育途徑；實(shí)施青年教授制；實(shí)施女教授項(xiàng)目計(jì)劃；擴(kuò)建私立高校等。

（一）在“博洛尼亞進(jìn)程”框架下實(shí)施大學(xué)結(jié)構(gòu)改革

按照“博洛尼亞進(jìn)程”的要求，德國(guó)將歐盟教育政策融入其國(guó)家教育政策，在“博洛尼亞進(jìn)程”框架內(nèi)，完成了相應(yīng)的大學(xué)結(jié)構(gòu)改革，將高校學(xué)制從理工碩士/文科碩士和博士的二級(jí)學(xué)位制轉(zhuǎn)變?yōu)槿?jí)學(xué)位制：本科、碩士和博士。盡管這一學(xué)位體制改革對(duì)德國(guó)來說是被動(dòng)地接受“博洛尼亞進(jìn)程”的要求，但這一改革在客觀上提升了德國(guó)大學(xué)與歐洲大學(xué)之間的兼容性。

（二）高校協(xié)定

2007年，聯(lián)邦政府和聯(lián)邦州政府達(dá)成了“高校協(xié)定2020”，以此滿足因高中畢業(yè)生數(shù)量翻倍而對(duì)大學(xué)學(xué)習(xí)名額需求不斷增加的新現(xiàn)狀。根據(jù)“高校協(xié)定2020”，在2010年結(jié)束第一階段項(xiàng)目后，“高校協(xié)定II”繼續(xù)滿足日益增長(zhǎng)的大學(xué)學(xué)習(xí)名額需求[1]。一方面，聯(lián)邦政府繼續(xù)執(zhí)行“高校協(xié)定”，并順利完成“高校協(xié)定III”的協(xié)商；另一方面，高校應(yīng)當(dāng)為好的師資和高質(zhì)量的課程支付更多的費(fèi)用，向需要職業(yè)培訓(xùn)的人提供更多進(jìn)入高校學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。[2]

（三）引進(jìn)高等教育競(jìng)爭(zhēng)原則及績(jī)效原則，實(shí)施“大學(xué)卓越計(jì)劃”

如果說，對(duì)接“博洛尼亞進(jìn)程”是德國(guó)高校進(jìn)行被動(dòng)改革的動(dòng)因所在，那么，德國(guó)提出的“大學(xué)卓越計(jì)劃”則是主動(dòng)而為的改革舉措，以此推動(dòng)德國(guó)大學(xué)均質(zhì)化發(fā)展，促進(jìn)德國(guó)高?？茖W(xué)與研究，提升德國(guó)大學(xué)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。傳統(tǒng)的德國(guó)大學(xué)非常重視教育機(jī)會(huì)均等和教育公平。為應(yīng)對(duì)全球化和教育國(guó)際化，提高大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力，在高校發(fā)展中，競(jìng)爭(zhēng)原則、績(jī)效原則和公平原則逐漸受到重視。除教育機(jī)會(huì)均等和教育公平外，業(yè)績(jī)和效益也被視為高校追求的目標(biāo)之一。為提高高校國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，聯(lián)邦政府和各聯(lián)邦州政府為德國(guó)高校啟動(dòng)了“大學(xué)卓越計(jì)劃”。2006年1月20日，在高等教育、科學(xué)研究和高校發(fā)展方面具有“智囊”作用的德國(guó)科學(xué)委員會(huì)和德國(guó)科學(xué)基金會(huì)在“大學(xué)卓越計(jì)劃”第一輪選拔中公布總計(jì)為19億歐元的聯(lián)邦-聯(lián)邦州-大學(xué)卓越計(jì)劃項(xiàng)目的三個(gè)資助方向：建設(shè)30個(gè)杰出研究中心，每年為精英研究團(tuán)隊(duì)提供平均650萬歐元的研究經(jīng)費(fèi)；為促進(jìn)科學(xué)新生力量建立40個(gè)研究院，研究院每年可分別得到100萬歐元的資助；特別資助得到國(guó)際認(rèn)可的精英大學(xué)（其數(shù)量待定），預(yù)計(jì)為之每年投入2.1億歐元，推動(dòng)大學(xué)尖端研究的發(fā)展。德國(guó)科學(xué)基金會(huì)和科學(xué)委員會(huì)認(rèn)為，“大學(xué)卓越計(jì)劃”，將在德國(guó)高校中引發(fā)獨(dú)特的推進(jìn)效應(yīng)。在爭(zhēng)奪精英研究團(tuán)隊(duì)、精英研究院和精英大學(xué)的多層次競(jìng)爭(zhēng)中，2006年首次選拔出了3所高校，2007年又選拔出了6所高校，到2012年，總共有11所高校被選為精英大學(xué)。截至2011年，聯(lián)邦政府層面承擔(dān)其中75%的費(fèi)用，受資助高校所在的聯(lián)邦州承擔(dān)25%的費(fèi)用[3]，對(duì)其資助的重點(diǎn)放在科研方面。正如2013年德國(guó)聯(lián)合政府《聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議》所規(guī)定的那樣，應(yīng)該保持和擴(kuò)大聯(lián)邦和聯(lián)邦州的“大學(xué)卓越計(jì)劃”受益范圍。對(duì)此，應(yīng)進(jìn)一步將與科學(xué)事務(wù)相關(guān)的資助對(duì)象納入新的資助范圍。[4]

（四）征收大學(xué)學(xué)費(fèi)的嘗試（現(xiàn)已經(jīng)廢除）

在德國(guó)高校改革進(jìn)程中，德國(guó)高校改變了長(zhǎng)期以來不收學(xué)費(fèi)的方式?；诳?jī)效原則這一高校發(fā)展新理念，在薩克森州、巴登符騰堡州、北萊茵-威斯特法輪州和巴伐利亞州之后，黑森州作為第五個(gè)聯(lián)邦州進(jìn)行了征收學(xué)費(fèi)的嘗試。按照2006年5月5日聯(lián)邦州政府內(nèi)閣會(huì)議的決定，自2007-2008學(xué)年冬季學(xué)期起，黑森州的高校每學(xué)期征收500歐元的學(xué)費(fèi)。專家估計(jì)，由于征收學(xué)費(fèi)，每年有大約14億歐元流進(jìn)高校賬戶[5]。2008年，大學(xué)學(xué)費(fèi)平均占高?？偸杖氲拇蠹s5%。在此期間，征收大學(xué)學(xué)費(fèi)的聯(lián)邦州相繼停止收費(fèi)。

（五）雙元制高等職業(yè)教育和高校國(guó)際化戰(zhàn)略

將職業(yè)教育和高校教育相結(jié)合，促進(jìn)高等職業(yè)教育和以此為基礎(chǔ)的雙元制高校發(fā)展成為德國(guó)高校改革另一亮點(diǎn)[6]。在這方面，巴登符騰堡州將職業(yè)學(xué)院轉(zhuǎn)變?yōu)殡p元制高校。迄今為止， 德國(guó)在16個(gè)聯(lián)邦州相繼推出了高等職業(yè)教育，德國(guó)高等職業(yè)教育得到了前所未有的發(fā)展。

此外，德國(guó)尤為重視高等教育國(guó)際化發(fā)展。為之推出的德國(guó)高校國(guó)際化戰(zhàn)略使德國(guó)高校進(jìn)一步融入教育國(guó)際化進(jìn)程。通過課程國(guó)際化方式和在海外建立大學(xué)合作計(jì)劃，提升德國(guó)大學(xué)國(guó)際化優(yōu)勢(shì)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力[7]。在此期間，德國(guó)先后在海外建立的合作高校有新加坡慕尼黑工業(yè)大學(xué)、開羅沃爾姆大學(xué)和斯圖加特大學(xué)、首爾魏瑪音樂大學(xué)。2014年，德國(guó)高校大約有30.1萬名外國(guó)學(xué)生，其中，約有1/4的學(xué)生在德國(guó)獲得了高校入學(xué)資格。分布在全球的德國(guó)留學(xué)生大約有7.6萬名，主要在荷蘭、英國(guó)、奧地利和美國(guó)等國(guó)求學(xué)。

（六）擴(kuò)建私立高等學(xué)校

在德國(guó)，除國(guó)立高校、教會(huì)高校外，20世紀(jì)70年代以來建立了多所國(guó)家認(rèn)可的私立高等院校。德國(guó)建立了大約有13所私立高校，如歐洲商學(xué)院，以及15所神學(xué)院。這些機(jī)構(gòu)受國(guó)家的監(jiān)督和調(diào)控，并且面向每一個(gè)高中畢業(yè)后獲得大學(xué)入學(xué)資格的（或者具有同等資格證書的）學(xué)生招生。然而，約96%的大學(xué)生選擇公立高校。

三、高等教育和高校政策的行為體新變化

德國(guó)高校改革不僅給高校生態(tài)帶來了新變化，而且改變了高等教育機(jī)構(gòu)及其任務(wù)，如辦學(xué)方式、高等教育行為體的任務(wù)和角色都得到進(jìn)一步優(yōu)化。在此基礎(chǔ)上建構(gòu)的新型高校教育治理體系能夠更好地應(yīng)對(duì)全球化所帶來的新挑戰(zhàn)，高校國(guó)際化和歐盟在高校教育領(lǐng)域的一體化政策（建立共同高校區(qū)域）也給德國(guó)高校格局帶來新變化。在德國(guó)高校改革進(jìn)程中，德國(guó)高校教育行為體的任務(wù)和功能得到新的界定，聯(lián)邦、聯(lián)邦州、地方層面政府管理職責(zé)和高校管理職責(zé)得到相應(yīng)的調(diào)整。在這方面，德國(guó)高校管理體制和機(jī)構(gòu)化改革涉及歐盟、聯(lián)邦、聯(lián)邦州和高校四個(gè)層面。特別值得關(guān)注的是，德國(guó)強(qiáng)化了國(guó)家作為高等教育政策行為體的作用；在高校教育事業(yè)方面，聯(lián)邦制也引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制；聯(lián)邦政府成為共同參與和建構(gòu)歐盟教育一體化政策的中間人；推出“博洛尼亞進(jìn)程”國(guó)家協(xié)同機(jī)制；高校自治權(quán)得到擴(kuò)大；國(guó)家、高校和非國(guó)家行為體之間形成了跨機(jī)構(gòu)合作。

（一）歐盟層面：聯(lián)邦政府共同參與和建構(gòu)歐盟教育一體化政策

在歐盟層面，聯(lián)邦政府共同參與制定歐盟教育政策。按照《基本法》，聯(lián)邦政府在歐盟層面代表德國(guó)維護(hù)國(guó)家利益。這也涉及歐盟教育政策和歐洲“博洛尼亞進(jìn)程”的落實(shí)。鑒于歐盟及其機(jī)構(gòu)在教育政策制定方面的角色，在歐盟教育政策建構(gòu)過程中，聯(lián)邦政府起著雙重作用。一方面，聯(lián)邦政府代表聯(lián)邦和聯(lián)邦州維護(hù)國(guó)家和聯(lián)邦州利益。另一方面，按照歐盟條約，聯(lián)邦政府應(yīng)通過聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院將歐盟教育政策轉(zhuǎn)化為國(guó)家政策，并由聯(lián)邦州付諸實(shí)施。如同《基本法》所規(guī)定的那樣，聯(lián)邦州擁有教育權(quán)限。這尤其涉及《博洛尼亞宣言》的實(shí)施和1999-2010年“博洛尼亞進(jìn)程”在德國(guó)的落實(shí)。為此，德國(guó)建立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，設(shè)立了“博洛尼亞進(jìn)程-國(guó)家協(xié)同機(jī)構(gòu)”。

“博洛尼亞進(jìn)程-國(guó)家協(xié)同機(jī)制”是落實(shí)“博洛尼亞進(jìn)程”的高校教育行為體跨機(jī)構(gòu)合作聯(lián)盟，由以下行為體構(gòu)成：聯(lián)邦德國(guó)教育及研究部、德國(guó)學(xué)術(shù)交流中心、大學(xué)校長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)邦州文化教育部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、學(xué)生自由聯(lián)合會(huì)、德國(guó)雇主協(xié)會(huì)、德國(guó)教育和科學(xué)工會(huì)、學(xué)位認(rèn)證委員會(huì)和德國(guó)大學(xué)生協(xié)會(huì)等。這一跨機(jī)構(gòu)合作聯(lián)盟旨在落實(shí)和貫徹以“建立歐洲共同高?？臻g”為主要目標(biāo)的“博洛尼亞進(jìn)程”。

（二）聯(lián)邦（國(guó)家）層面：加強(qiáng)國(guó)家作為高等教育政策行為體的作用

鑒于德國(guó)二戰(zhàn)后實(shí)行的聯(lián)邦制，教育科研的主導(dǎo)權(quán)和教育主管機(jī)構(gòu)不在聯(lián)邦國(guó)家層面，而在聯(lián)邦州層面。因此，德國(guó)各聯(lián)邦州教育的發(fā)展模式不盡相同。在高校改革過程中，聯(lián)邦政府作為高等教育政策行為體的作用不容忽視，在本次改革過程中，國(guó)家更多地介入高校教育和科研領(lǐng)域。為進(jìn)一步促進(jìn)高校改革和高校發(fā)展，突破聯(lián)邦、聯(lián)邦州所擁有的教育權(quán)限劃分，加強(qiáng)聯(lián)邦和聯(lián)邦州之間的協(xié)同治理能力，聯(lián)邦政府在國(guó)家層面采取了相應(yīng)的創(chuàng)新措施，如“高校協(xié)議”和“科研創(chuàng)新一攬子計(jì)劃”。

（三）聯(lián)邦和聯(lián)邦州層面的互動(dòng)：聯(lián)邦制由合作方式轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制

在德國(guó)高校改革進(jìn)程中，德國(guó)聯(lián)邦制權(quán)限，尤其是涉及教育領(lǐng)域的權(quán)限規(guī)定發(fā)生了變化，即由原先劃分明確的聯(lián)邦和聯(lián)邦州的不同教育事務(wù)權(quán)限轉(zhuǎn)向了聯(lián)邦和聯(lián)邦州合作式，并引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制。這一變化可追溯到2006年啟動(dòng)的德國(guó)聯(lián)邦制改革。這一聯(lián)邦制改革取消了影響聯(lián)邦和聯(lián)邦州以及聯(lián)邦州之間合作的制度性障礙，對(duì)聯(lián)邦和聯(lián)邦州之間的任務(wù)和權(quán)限進(jìn)行了新的界定。在聯(lián)邦州層面引入的競(jìng)爭(zhēng)性原則和機(jī)制在一定程度上避免了以往聯(lián)邦州財(cái)政均衡化，允許聯(lián)邦州基于自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和實(shí)力發(fā)展教育事業(yè)。在這一前提下，由聯(lián)邦和聯(lián)邦州共同推出的“大學(xué)卓越計(jì)劃”才得以實(shí)施，推動(dòng)了高校人才培養(yǎng)和科學(xué)研究。

（四）高校層面：自治權(quán)擴(kuò)大

作為高等教育重要的行為體，在高校改革過程中，德國(guó)高校的自治權(quán)得到了擴(kuò)大，如校長(zhǎng)遴選、教授聘任、課程設(shè)置、教學(xué)活動(dòng)、教育國(guó)際化等方面。國(guó)家、高校和非國(guó)家高等教育行為體協(xié)同合作也得到進(jìn)一步加強(qiáng)。在此基礎(chǔ)上形成了更加有利于貫徹執(zhí)行高等教育政策的多層次治理結(jié)構(gòu)。

四、國(guó)家應(yīng)對(duì)高等教育改革帶來的憲法困境

在建構(gòu)和履行高等教育權(quán)限方面，聯(lián)邦、州、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、高校、大學(xué)校長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議和文化部以及聯(lián)邦州文化教育部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議有著不同的權(quán)限劃分和工作任務(wù)。這是由《基本法》決定并受其影響的。一方面，《基本法》確立了聯(lián)邦州教育政策的自主權(quán)，另一方面，《基本法》允許國(guó)家在宏觀層面對(duì)教育政策的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管。這便會(huì)產(chǎn)生以下問題：聯(lián)邦、聯(lián)邦州和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在教育方面的關(guān)系如何依照憲法調(diào)控，對(duì)此有哪些最佳機(jī)制，會(huì)出現(xiàn)哪些問題，如何克服這些問題。

在全球化所致的新挑戰(zhàn)背景下，迄今為止，正常運(yùn)行的高校治理體系受到了質(zhì)疑。作為歐盟成員國(guó)，德國(guó)政府有義務(wù)將歐盟教育政策轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法律，落實(shí)歐盟教育政策的規(guī)定和方針。在落實(shí)“博洛尼亞進(jìn)程”范圍內(nèi)，德國(guó)對(duì)本國(guó)高等教育政策進(jìn)行了調(diào)整，并完成相應(yīng)的高校改革。由于實(shí)施教育措施的權(quán)限在州層面，這使得德國(guó)教育政策的改革受到了質(zhì)疑。鑒于此，在過去20年中，德國(guó)在聯(lián)邦和聯(lián)邦州層面以及大學(xué)層面推出了諸種改革措施。這里尤其要提及的是，國(guó)家在高等教育政策方面擁有比以往更大的權(quán)限。聯(lián)邦、聯(lián)邦教育科研部發(fā)揮比以往更大的作用，“大學(xué)卓越計(jì)劃”“博洛尼亞進(jìn)程”“高校國(guó)際化”等高校一攬子計(jì)劃的實(shí)施都體現(xiàn)了國(guó)家在高校改革中的職能和作用。按照《基本法》作為監(jiān)管人，國(guó)家在教育方面擁有有限的權(quán)限，但通過聯(lián)邦和聯(lián)邦州教育權(quán)限的重新界定和權(quán)限的擴(kuò)大，以及新型倡議的方式，國(guó)家獲得了更多介入高校事業(yè)的權(quán)限。

德國(guó)高校面臨的另一挑戰(zhàn)是，在全球化層面應(yīng)對(duì)高校面臨的全球性競(jìng)爭(zhēng)。這便要求國(guó)家更多地關(guān)注高等教育的發(fā)展。但是，這又使國(guó)家置于憲法困境。按照《基本法》，教育政策和高校政策制定屬聯(lián)邦州權(quán)限。鑒于此，需要在聯(lián)邦和聯(lián)邦州權(quán)限劃分方面對(duì)《基本法》進(jìn)行修改。

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編輯 呂伊雯 校對(duì) 潘雅