張瑩

[摘要]本文從公私合作（PPP）模式的概念起源入手，系統(tǒng)地梳理了國內(nèi)外對PPP概念的界定及主要觀點(diǎn)，并從PPP模式可以提高公共物品的供給效率、推動公共治理機(jī)制創(chuàng)新的角度進(jìn)行論述，進(jìn)而對PPP模式成功應(yīng)用的關(guān)鍵，即風(fēng)險分擔(dān)的原則和具體分配進(jìn)行了研究。在中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步凸顯和新型城鎮(zhèn)化投資需求不斷增大的背景下，PPP模式拓寬融資渠道、提高供給效率、推動公共治理的作用將更加突出。

[關(guān)鍵詞]公私合作；新常態(tài)；公共管理；風(fēng)險

中圖分類號：F276.44 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-4096（2015）04-0020-06

一、引言

隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)一步放緩。財(cái)政收入增速也進(jìn)入換擋期。與此同時，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，對于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資需求隨之加大。在“土地財(cái)政”難以為繼、地方政府債務(wù)高企的背景下，如何緩解政府財(cái)政壓力，積極拓展新的融資渠道，成為化解新型城鎮(zhèn)化巨大的投資需求與財(cái)政投入不足之間矛盾的關(guān)鍵。因此，中國政府亟需改變長期以來作為公共建設(shè)投資主體的單一模式，引進(jìn)社會資本參與建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)。國外公共基礎(chǔ)建設(shè)方面廣泛使用的BT、BOT和BOOT等為代表的公私合作（PPP，PrivatePublic-Partnership）模式，日益受到中國政府的重視，正逐步成為“新常態(tài)”下公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式之一。

隨著中國投融資體制改革和地方政府主導(dǎo)城市發(fā)展的需要，學(xué)術(shù)界對PPP模式的相關(guān)研究也逐漸增多。根據(jù)中國知網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，2005年以前，有關(guān)PPP模式的研究文獻(xiàn)每年不足1000篇，2005年以后，每年都在2000篇左右。這些研究主要集中在PPP模式的概念、特征、功能、分類及應(yīng)用領(lǐng)域、風(fēng)險分擔(dān)、效率評估等方面。大部分研究都是基于具體的項(xiàng)目進(jìn)行分析，如交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。這些研究對PPP模式在中國的推廣奠定了良好的理論基礎(chǔ)，形成了許多可以借鑒的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。但總體來看，對PPP模式在概念的界定方面仍存在多個認(rèn)識，難以形成一致的觀點(diǎn)。研究內(nèi)容方面?zhèn)戎赜趯?xiàng)目風(fēng)險評估和分配的理論探討，實(shí)用性和指導(dǎo)性不足。研究實(shí)例領(lǐng)域側(cè)重于橋梁和公路等工程投資領(lǐng)域，其他領(lǐng)域涉及較少。研究目的方面?zhèn)戎赜诎l(fā)揮微觀領(lǐng)域的融資功能，而從公共治理角度的研究相對薄弱。本文從PPP模式概念的界定人手，分析其除了能在公共物品供給方面提高效率之外，對于推進(jìn)公共治理同樣具有不可忽視的積極作用。同時，本文對影響PPP模式推廣的關(guān)鍵問題，即風(fēng)險如何分擔(dān)做了進(jìn)一步的探討。

二、PPP模式的概念起源和界定

（一）概念的起源

PPP中文直譯為“公私合伙制”“公私合營”“公私合作”等（本文稱之為公私合作）。簡而言之，PPP模式是指一種為公共部門和私人部門合作提供公共物品和公共服務(wù)的方式。該模式興起于20世紀(jì)的西方發(fā)達(dá)國家，廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，如國防、交通運(yùn)輸、能源、環(huán)境、衛(wèi)生和教育等方面。

PPP模式起源于私人部門可以參與修路和供水等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。這些領(lǐng)域一直被認(rèn)為是私人部門不愿涉及的，原因是利潤低、不具排他性，投資大、回收周期長，只能由作為公共管理者的政府提供。然而，與人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求相比，政府提供這些產(chǎn)品和服務(wù)的能力有限。一方面，政府的財(cái)政收入來源于納稅人，其征稅的規(guī)模受到各種制度的約束；另一方面，政府難以滿足提供某些產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)、管理要求，而私人部門更具優(yōu)勢。對此，需要探索出一種新的模式，公共部門和私人部門可以通過合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)和雙贏，既有利于前者為公眾提供質(zhì)優(yōu)價廉的公共物品和公共服務(wù)，又便于后者獲得穩(wěn)定的利潤。

PPP模式最早由時任英國財(cái)政大臣的克拉克于1992年提出，他認(rèn)為這種模式可以有效提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，解決公共服務(wù)資金匱乏和公共部門缺少有效性和資金效率低等問題。1997年，英國出臺了相關(guān)法律，為私人部門參與政府融資消除了法律障礙，PPP模式在英國開始逐步推廣。隨后，PPP模式在世界各國得到廣泛應(yīng)用，范圍涵蓋高速公路、海底隧道、港口、機(jī)場和體育場館等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）概念的界定

由于PPP模式存在多種表現(xiàn)形式和實(shí)踐方案，PPP模式的確切概念目前還沒有形成一個各方共同認(rèn)可的表述。

1 國外的代表性觀點(diǎn)

聯(lián)合國培訓(xùn)研究院認(rèn)為，PPP模式涵蓋了不同社會系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問題。PPP模式包含兩層含義，其一是為滿足公共物品需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的各種合作關(guān)系：其二是為滿足公共物品需要，公共部門和私人部門建立伙伴關(guān)系進(jìn)行大型公共項(xiàng)目的實(shí)施。

歐盟委員會認(rèn)為，PPP模式是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共物品或服務(wù)_3]。

美國PPP國家委員會認(rèn)為，PPP模式是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共物品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。

美國民營化大師薩瓦斯將PPP模式分為三個層次：首先，它是指公共部門和私人部門共同參與生產(chǎn)和提供物品及服務(wù)的人和安排：其次，它是指一些復(fù)雜的、多方參與并被民營化了的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；最后，它是指企業(yè)、社會賢達(dá)和地方政府官員為改善城市狀況而進(jìn)行的一種正式合作。

2 中國學(xué)者對PPP模式的認(rèn)識

近年來在中國，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和地方政府在財(cái)權(quán)事權(quán)不對等情況下謀求快速發(fā)展的需要，PPP模式成為地方政府融資方式的“寵兒”，得到了廣泛運(yùn)用。

目前，國內(nèi)學(xué)者對PPP模式的產(chǎn)生原因、表現(xiàn)形式、實(shí)踐應(yīng)用和公共目標(biāo)等方面，有較多的研究。從產(chǎn)生原因上，高鵬程認(rèn)為，有限的財(cái)政資金投入影響了公共物品和服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，PPP模式是為了解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金短缺和供給效率低下的問題而產(chǎn)生。從表現(xiàn)形式上，連紅軍認(rèn)為，PPP模式是一個系統(tǒng)性架構(gòu)，是由各種公共服務(wù)提供模式組成的大家族，其譜系包括服務(wù)外包、管理外包、租賃、BOOT類、特許權(quán)經(jīng)營和合資等模式，近年還擴(kuò)展到基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略合作（Strategic InfrastructurePartnership）、整合（Integrator）和聯(lián)盟（Alliancing）等模式。從實(shí)踐應(yīng)用上，賴丹馨和費(fèi)方域認(rèn)為，PPP模式是公共部門與私人部門在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中通過正式協(xié)議建立起來的一種長期合作關(guān)系，是具有公共部門和私人部門兩個主體各自特點(diǎn)的混合組織在公共部門的擴(kuò)展。從公共目標(biāo)上，葉曉甦等認(rèn)為。PPP模式是以合作方式提供公共物品或服務(wù)，實(shí)現(xiàn)特定公共產(chǎn)品的公共效益。

此外，學(xué)者們還分別從公共部門和私人部門的角度對PPP模式產(chǎn)生的必要性進(jìn)行了分析。從公共部門的角度看，學(xué)者普遍認(rèn)為，公共部門可以有效利用私人部門在技術(shù)和管理方面的專業(yè)優(yōu)勢，解決當(dāng)前政府投資領(lǐng)域存在的一些低效率和投資不足的問題，提高公共服務(wù)供給數(shù)量和效率。從私人部門的角度看，孫潔認(rèn)為公私合作在為政府提供融資功能的同時，也能為民營部門提供發(fā)展和生存的機(jī)會。此外，也有學(xué)者認(rèn)為，政府通過為私人部門提供特許經(jīng)營和財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠條件，降低了投資風(fēng)險，可以吸引私人資本的參與。徐薇表示，PPP模式的最終目的是實(shí)現(xiàn)公共部門和私人部門的雙贏局面，并提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量和效率。公共部門和私人部門各有其優(yōu)勢和不足。通過合同和協(xié)議等契約方式，PPP模式將公共部門與私人部門聯(lián)系到一起，使公私雙方形成了權(quán)力的相互制約，有效推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)范化和透明化。

從已有的研究可以看出，國內(nèi)外學(xué)者普遍的共識是，PPP模式對公共部門和私人部門來說是雙贏之舉。對公共部門而言，選擇私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資，可以擴(kuò)大融資渠道，激活社會投資活力，降低政府財(cái)政支出壓力；對私人部門而言，為提供公共物品或服務(wù)與公共部門建立合作伙伴關(guān)系，有利于私人部門的長期發(fā)展。但是，已有的研究也存在一定的不足，在概念界定上，缺少在公共部門和私人部門的契約中明確說明如何規(guī)范各自行為，如何共同分擔(dān)風(fēng)險，如何共享收益，如何約束私人部門的逐利性和公共部門的官僚性等內(nèi)容，這些問題會影響PPP模式的大規(guī)模推廣和規(guī)范化發(fā)展。

三、基于公共管理的PPP模式理論研究

（一）PPP模式提高公共產(chǎn)品的供給效率

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，公共部門和私人部門在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中可以共享改革發(fā)展帶來的收益。最初，公共部門負(fù)責(zé)提供全國范圍或一定區(qū)域內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)，而私人部門只能提供公共部門不愿做、不屑做的產(chǎn)品和服務(wù)。但是，隨著私人部門的逐漸成長和能力的不斷提升，公共服務(wù)供給的來源突破了原有的界限，私人部門也積極參與其中。

公共部門和私人部門在提供公共物品方面關(guān)系的演進(jìn)驗(yàn)證了公共物品理論的相關(guān)觀點(diǎn)，即公共部門應(yīng)當(dāng)提供涉及國家安全和社會穩(wěn)定的有關(guān)公民最基本權(quán)利和利益的公共物品，而準(zhǔn)公共物品則可以通過引入市場資源，借助私人部門的資本與技術(shù)優(yōu)勢有效供給。公共選擇理論認(rèn)為，如同經(jīng)濟(jì)個體一樣，政府行為在某些方面存在不可避免的缺陷，而這需要借助市場的力量來予以解決，并非所有的公共物品都必須由政府提供。因此，對于改善政府公共管理職能，提高公共服務(wù)效率而言。引人私人資本，借助市場力量是明智之舉。

從需求引發(fā)供給的角度來看，準(zhǔn)公共物品的供給，為私人部門提供了發(fā)展機(jī)遇。而這也催生并提供了PPP模式廣泛應(yīng)用的潛在可能。姚鵬程和王松江指出，PPP模式的實(shí)質(zhì)便是通過市場價格調(diào)節(jié)機(jī)制增加公共物品的有效供給，從而改進(jìn)整個社會福利。劉大志綜合國外文獻(xiàn)的觀點(diǎn)，結(jié)合中國實(shí)踐分析后指出，即使能找到客觀標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分公私產(chǎn)品，也不能得出公共物品必須由公共財(cái)政提供的結(jié)論。此外，傳統(tǒng)公共物品理論認(rèn)為，搭便車問題導(dǎo)致市場機(jī)制失效，只能由政府通過強(qiáng)制稅收的方式提供公共物品。然而，所謂的搭便車問題并不能賦予政府強(qiáng)制提供公共物品的正當(dāng)性。從中國的實(shí)踐來看，當(dāng)代中國正處在持續(xù)轉(zhuǎn)型之中，隨著不同群體之間利益及價值的分化、沖突、互動日趨明顯，公民社會快速成長，公民參與逐漸擴(kuò)大，對公共物品的界定與傳統(tǒng)觀點(diǎn)不同，由此導(dǎo)致需求日益多樣化，僅靠政府難以滿足不同的需求。

中國的實(shí)踐也表明，激發(fā)市場自身活力，為私人部門與公共部門的合作提供條件，通過公共服務(wù)市場化來提供公共物品，一方面提高了公共物品的供給效率和服務(wù)質(zhì)量，另一方面也緩解了政府的財(cái)政壓力。這也在一定程度上解釋了中國近年來越來越重視PPP模式在多個領(lǐng)域應(yīng)用的原因。

（二）PPP模式推動公共治理機(jī)制的創(chuàng)新

公共治理理論認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，公共事務(wù)管理變得更加復(fù)雜，這使得處于全能型管理地位的政府面臨眾多挑戰(zhàn)，參與治理的主體逐漸趨向多元化。公共治理的主體未必是政府，提供公共物品和公共服務(wù)不一定必須由國家來實(shí)現(xiàn)。治理的主體可以是公共部門，也可以是私人部門，還可以是公共部門與私人部門的結(jié)合。公共治理理論強(qiáng)調(diào)政府與其他主體在公共事務(wù)管理過程中的交流與合作，共同應(yīng)對日益復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)活動。也就是說，政府在一些公共管理領(lǐng)域中加強(qiáng)與私人部門的協(xié)作，是多元主體治理?xiàng)l件下實(shí)現(xiàn)良好公共治理的必然選擇。在現(xiàn)代社會治理中，私人部門已是公共治理不可或缺的重要組成部分，可以成為公共治理的重要力量。公共治理理論打破了公共部門和私人部門，政府和市民兩分的桎梏，使社會各利益主體通過“共同參與、溝通對話、互利共贏”的理念形成一個有機(jī)整體，其最終目的是實(shí)現(xiàn)社會的“良治”。而這也為私人部門與公共部門展開合作，共同參與公共物品和服務(wù)的供給提供了理論依據(jù)。

從某種意義上來說，PPP模式也是一種新型的管理模式，除了具備一般意義上的融資、管理等功能，還具有多組織管理創(chuàng)新、治理機(jī)制創(chuàng)新等功能。杜亞靈指出，公共基礎(chǔ)設(shè)施是為滿足社會公眾的需求而建設(shè)的，所以，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的治理目標(biāo)不能僅僅為了實(shí)現(xiàn)某一方的利益，而應(yīng)盡量滿足各方利益，從而最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)。賈康和孫潔認(rèn)為，PPP模式不僅是一種項(xiàng)目融資方式，更是一種項(xiàng)目管理模式。徐薇也認(rèn)為，PPP模式不僅為公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供了資金支持，還在一定程度上推動了中國經(jīng)濟(jì)體制改革，在公共基礎(chǔ)設(shè)施供給領(lǐng)域引入社會資本參與，提升公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理水平。

總的來看，從公共管理的角度探討PPP模式的意義，已有的研究主要集中在非純公共物品供給的理論層面，而且更加側(cè)重于微觀層面如何發(fā)揮市場機(jī)制的作用。很少上升到宏觀經(jīng)濟(jì)政策層面以及實(shí)證層面。然而，從上述分析可以看出，PPP模式在提供公共物品方面，注重的是公平與效率的有機(jī)結(jié)合，即在社會公平和提高經(jīng)濟(jì)效率特別是公共部門資源的使用效率方面尋求平衡。此外，該模式的應(yīng)用，從公共治理的角度而言，如何克服公共部門效率不高、“有心無力”，私人部門的激勵不足、“袖手旁觀”的困境，實(shí)現(xiàn)兩者完美結(jié)合，高效提供公共物品和服務(wù)，是PPP模式在中國當(dāng)前發(fā)展面臨的最大問題。PPP模式的研究，應(yīng)更多側(cè)重于宏觀經(jīng)濟(jì)政策、管理機(jī)制創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)型等角度，而不僅僅局限于提供公共物品這一個層面，這是今后研究亟需加強(qiáng)和深化的方向。

四、基于風(fēng)險考量的PPP模式實(shí)踐研究

在PPP模式中，公共部門的目的是借助私人部門的資本和技術(shù)，更好地實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理，而私人部門則是為了獲得項(xiàng)目的最終收益，具有明顯的趨利性。公共部門和私人部門合作的各自目的不同，這就需要在設(shè)計(jì)PPP模式時協(xié)調(diào)好兩者之間的平衡關(guān)系，使雙方能成為利益共同體，合理分擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)風(fēng)險和收益。

（一）PPP模式風(fēng)險分擔(dān)原則

風(fēng)險分擔(dān)是PPP模式的一個重要特征。公共部門和私人部門因?yàn)榇嬖诠餐娑献?，必須要分?dān)風(fēng)險。劉新平和王守清系統(tǒng)地闡述了PPP模式風(fēng)險分擔(dān)原則是為了使項(xiàng)目參與方的整體滿意度達(dá)到最大，風(fēng)險應(yīng)該由風(fēng)險偏好較大的一方承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險和收益的對等化分配，在這一原則基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)了風(fēng)險分配框架，即風(fēng)險初步分配、風(fēng)險全面分配以及風(fēng)險追蹤和再分配。涂銘和汪宵認(rèn)為，合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制應(yīng)具備以下兩個功能：首先，為吸引各參與方參與項(xiàng)目的建設(shè)，應(yīng)盡量降低風(fēng)險發(fā)生的概率，減少風(fēng)險造成的損失程度和風(fēng)險管理成本：其次，各參與方有能力控制和分擔(dān)風(fēng)險，保證有效實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。杜瑩冰認(rèn)為，在PPP模式中，私人部門應(yīng)該承擔(dān)建造、運(yùn)營和技術(shù)等風(fēng)險，公共部門應(yīng)該承擔(dān)政治、法律和政策等風(fēng)險。張平也認(rèn)為，在PPP模式中，合理分配公共部門和私人部門各自承擔(dān)的風(fēng)險較為困難，基本原則應(yīng)該是誰對哪種風(fēng)險最有控制力，誰就承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。公共部門既不適宜承擔(dān)過多風(fēng)險，也不適合將風(fēng)險過多轉(zhuǎn)移給私人部門。學(xué)者們普遍認(rèn)為，PPP模式能否成功在很大程度上取決于項(xiàng)目風(fēng)險的合理分擔(dān)，應(yīng)該按照風(fēng)險管控最佳的原則，確定公共部門和私人部門各自承擔(dān)的風(fēng)險，并按照一定的模型進(jìn)行分配。從中國的實(shí)踐來看，于本瑞等認(rèn)為，PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運(yùn)用并不罕見，既有奧運(yùn)場館“鳥巢”、北京四號地鐵線路成功的案例，也有福建橋梁建設(shè)項(xiàng)目、吉林污水處理項(xiàng)目等失敗的教訓(xùn)，總體來看還是以失敗居多，而失敗案例更多的是風(fēng)險分配與收益不對等造成的。

（二）PPP模式如何分配風(fēng)險

科學(xué)合理的風(fēng)險劃分和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是PPP模式能夠有效推廣的重要前提和原則，也是公共部門和私人部門采取長期合作、實(shí)現(xiàn)各自利益的基礎(chǔ)條件。但是，面對PPP模式建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜和政策法律不足等情況，存在的風(fēng)險因素較多，如何科學(xué)分配既是理論重點(diǎn)，也是實(shí)踐難點(diǎn)。在如何分配風(fēng)險方面，學(xué)者們基于傳統(tǒng)項(xiàng)目評價模型和博弈模型，使得項(xiàng)目的風(fēng)險分配更加有效、合理。程述和謝麗芳根據(jù)工程項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)的基本原則，運(yùn)用并改進(jìn)獎勵合同的風(fēng)險分擔(dān)模型，使分擔(dān)的結(jié)果更有效、合理。該模型不是根據(jù)風(fēng)險收益大小確定風(fēng)險主體，而是根據(jù)風(fēng)險承擔(dān)的意愿和能力確定風(fēng)險分?jǐn)偮省瞧G霞等首先對項(xiàng)目融資風(fēng)險進(jìn)行分類，然后運(yùn)用模糊層次分析法確定各參與方的風(fēng)險分配比例，以確定各類風(fēng)險的最佳承擔(dān)者。學(xué)者們還通過模型對公共部門和私人部門的風(fēng)險承擔(dān)比例進(jìn)行了研究，楊秋波和侯曉文在馬科維茨模型的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對項(xiàng)目風(fēng)險進(jìn)行了分析，確定公共部門和私人部門風(fēng)險分擔(dān)的最優(yōu)比例。韓亞品和蔣根謀運(yùn)用合作博弈理論，通過Shapley值確定PPP模式中多參與方相應(yīng)的最終收益，進(jìn)而確定各自所需承擔(dān)的風(fēng)險。安麗苑認(rèn)為，風(fēng)險量的承擔(dān)應(yīng)該更多地取決于相關(guān)決策者的主觀意愿，即風(fēng)險分擔(dān)是由參與方對風(fēng)險的主觀溢價決定的，而風(fēng)險最終是由參與方中給出主觀溢價最高的一方承擔(dān)。學(xué)者普遍認(rèn)為，風(fēng)險分配的目的是彼此取得信任，一旦風(fēng)險分配不合理，其中一方承擔(dān)過多的風(fēng)險，往往會降低各方參與的積極性，消極履職問題便會產(chǎn)生，整個項(xiàng)目風(fēng)險就會增大。

目前來看，隨著PPP模式實(shí)踐的增多，國內(nèi)對風(fēng)險的評價和分析從理論和應(yīng)用方面均取得了一定成效。但是，在實(shí)踐中，公共部門往往錯誤地認(rèn)為采用PPP模式就是把項(xiàng)目中存在的所有風(fēng)險都轉(zhuǎn)移給私人部門，而私人部門則試圖通過承擔(dān)更少風(fēng)險的方式獲得高額的回報(bào)。在這種利益獨(dú)享和不擔(dān)風(fēng)險的心理下，往往導(dǎo)致雙方未能考慮對方及項(xiàng)目整體的利益，將PPP模式共贏的理念蛻變?yōu)榱愫筒┺?，失去成為合作伙伴的基本信任。從有效化解?zhǔn)公共物品供給風(fēng)險的角度來看，追求整個項(xiàng)目風(fēng)險最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風(fēng)險最小化更能化解項(xiàng)目潛在的風(fēng)險。對此，今后的研究應(yīng)該更多側(cè)重于整個PPP模式管理機(jī)制的創(chuàng)新，尤其是政府監(jiān)管政策的創(chuàng)新，要廓清政府與市場的職能界限，深刻認(rèn)識到PPP模式的本質(zhì)是更高效地滿足社會對公共物品和服務(wù)的訴求，更有效地利用好公共資源。要從公共部門的公益性和私人部門的效率性方面尋求平衡，而不能局限于公私雙方從各自的角度考慮風(fēng)險。

五、總結(jié)性評述

PPP模式在中國的研究和實(shí)踐已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)，越來越旺盛的生命力和逐漸增多的研究成果已經(jīng)充分說明該模式有著廣泛的應(yīng)用前景。公共物品的私人參與供給是中國現(xiàn)代化發(fā)展與市場化改革的必然選擇。尤其是在中國處于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵期，要轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)的依賴土地財(cái)政的投資模式，優(yōu)化政府的公共管理職能，克服地方政府公司化傾向帶來的債務(wù)風(fēng)險，讓市場在資源配置中起決定性作用，PPP模式可以發(fā)揮其高效獲取、分配和使用資源的優(yōu)勢。從2015年4月21日，國務(wù)院常務(wù)會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，到5月22日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、中國人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），足以表明在中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)人“新常態(tài)”后，中國政府對PPP模式穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)作用的重視。正如《意見》指出，在PPP模式下，政府以運(yùn)營補(bǔ)貼等方式作為社會資本提供公共服務(wù)的對價，以績效評價結(jié)果作為對價支付依據(jù)，并納入預(yù)算管理、財(cái)政中期規(guī)劃和政府財(cái)務(wù)報(bào)告，可以在當(dāng)代人和后代人之間公平地分擔(dān)公共資金投入，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政投入不足，減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，平滑年度間財(cái)政支出波動，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險。

公共選擇理論主張將政府的一些職能讓渡給市場，在政府公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制。將政府不善于做、也做不好的事交給市場完成，著重解決政府主導(dǎo)下公共物品提供低效率問題。從更深層次來看，推動公共物品供給的市場化，也有利于培育公眾的社會協(xié)作觀念，通過利益共享機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共部門和私人部門的良好合作。從公共治理的角度而言，對于當(dāng)下中國具有更重要的現(xiàn)實(shí)價值，有利于構(gòu)建契約精神，有利于增強(qiáng)治理各方參與、分擔(dān)、合作和共享的意愿，有利于構(gòu)建整體性的治理模式。對此，認(rèn)識PPP模式，不能僅僅是從融資模式的角度進(jìn)行理解，而是要上升到管理模式創(chuàng)新的層面進(jìn)行思考。

從良好合作伙伴關(guān)系的角度而言，PPP模式的有效推廣必須解決風(fēng)險分擔(dān)與利益共享的關(guān)系。必須通過技術(shù)和契約的方式，讓公共部門提供公共物品的目標(biāo)與私人部門獲取利潤的目標(biāo)在某種程度下趨于一致，也就是說，雙方要為彼此考慮問題。公共部門需要認(rèn)識到，私人部門之所以會參與到公共物品的供給，就是需要獲得一定的利潤，公共部門需要化解和承擔(dān)私人部門利益得不到保障的風(fēng)險。私人部門需要認(rèn)識到，公共部門之所以歡迎其加入到公共物品的供給上來，就是為了提高供給效率，降低供給成本，贏得公眾滿意，對此，私人部門需要承擔(dān)利潤可能相對較低和回收期可能相對較長等風(fēng)險。也就是說。真正的伙伴關(guān)系需要突破自我利益來考慮風(fēng)險和收益，找到彼此最優(yōu)的契合點(diǎn)。

PPP模式通過公共部門與私人部門之間的合作，充分利用各自的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)，將政府的公共管理責(zé)任和社會資源協(xié)調(diào)能力與企業(yè)的資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢結(jié)合起來，不但有效解決了政府提供公共物品和服務(wù)的資金短缺問題，同時開拓了私人投資者的投資渠道，增強(qiáng)了私人部門的社會責(zé)任感，促進(jìn)社會的多元治理，達(dá)到“多贏”目的。因此，為了更好地推動PPP模式在中國的應(yīng)用推廣和健康發(fā)展，今后對于PPP模式的研究。應(yīng)該分為三個層次：一是鑒于目前中國PPP模式概念的寬泛化，應(yīng)用模式的多樣化，要從概念界定的角度人手，結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)和中國已有的研究成果和實(shí)踐基礎(chǔ)，為適合中國國情的PPP模式做出科學(xué)、合理的定義，抓住實(shí)質(zhì)精髓，厘清認(rèn)識，防止PPP模式的泛濫化，避免“一哄而上”，影響其健康發(fā)展：二是從適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”的角度出發(fā)，深入分析PPP模式推廣過程中的法律法規(guī)及監(jiān)管制度健全完善問題，為構(gòu)建起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體提供有力的法律和制度保障，推動其按照“依法依規(guī)、規(guī)范管理”的原則發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置、提高公共物品供給效率的目標(biāo)：三是從推動公共治理的角度出發(fā)，對PPP模式的認(rèn)識從融資模式上升到管理模式，不再把其單純作為一項(xiàng)融資工具，而是從推動公共服務(wù)變革的角度，探索研究公共部門和私人部門在提供公共物品時合作、共享和分擔(dān)的有效機(jī)制，由此為公共治理主體多元化趨勢下各方協(xié)同實(shí)現(xiàn)公共利益最大做出有益探索。

（責(zé)任編輯：鄧菁）