程 波 輝　　　彭 向 剛

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【黨建熱點(diǎn)】

完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的若干思考*

程 波 輝彭 向 剛

摘要：完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度，不僅是抵御黨的執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)、完成改革發(fā)展使命的迫切需要，而且是實(shí)現(xiàn)公平正義的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的迫切需要。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度存在的權(quán)威性不足、干部選任考察制度滯后、干部選拔競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善、干部選任責(zé)任追究制度缺失等問(wèn)題，需要進(jìn)一步提升干部選任制度的權(quán)威性，進(jìn)一步改進(jìn)干部選任考察方式，進(jìn)一步完善干部選拔競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)一步健全干部選任責(zé)任追究制度。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；選拔任用；用人腐敗；制度改革

領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度，是關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、選舉、任職和使用等方面的制度安排，是如何公正、公平、公開(kāi)、科學(xué)地選拔任用干部的體制、機(jī)制、程序等的總稱(chēng)。①近些年來(lái)，學(xué)界在關(guān)于干部選拔任用制度研究方面雖然取得了比較豐富的研究成果，但主要聚焦于干部選拔任用的民主化、黨管干部、干部選任機(jī)制、干部選任制度模式、干部選拔標(biāo)準(zhǔn)、干部選任方式等方面，如何進(jìn)一步完善我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度方面的研究還相對(duì)比較薄弱。②本文試圖就當(dāng)前我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度中存在的問(wèn)題作些歸納梳理，并提出相應(yīng)的對(duì)策，以期深化領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的研究。

一、完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的緊迫性

1.抵御執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的迫切需要

“正確的選才標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)的選才原則和合理的選才制度，是有效選拔人才的重要保證?！雹郛?dāng)前，無(wú)論從中國(guó)面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)來(lái)看，還是從中國(guó)共產(chǎn)黨自身建設(shè)面臨的問(wèn)題來(lái)看，用人風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越成為中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)。為規(guī)避執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，就要有效理順社會(huì)關(guān)系，化解社會(huì)矛盾，控制社會(huì)沖突，凝聚社會(huì)力量，保持社會(huì)穩(wěn)定。所有這些都涉及選人用人問(wèn)題。“干部的作風(fēng)，關(guān)系到黨風(fēng)政風(fēng)，干部的思想意識(shí)和道德品質(zhì)，影響著民眾的行為準(zhǔn)則和社會(huì)風(fēng)尚的變化。用好一個(gè)人就能帶動(dòng)一方面，用失一個(gè)人就會(huì)影響一大片?！雹芤虼?，要鞏固黨的執(zhí)政地位，必須著力推進(jìn)干部選拔任用的規(guī)范化、程序化、制度化，嚴(yán)格把好干部選任關(guān)口。

2.完成改革發(fā)展使命的迫切需要

全面深化改革既面臨難得的機(jī)遇又面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！艾F(xiàn)在改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，需要改的多是重大問(wèn)題和敏感問(wèn)題，不少觸及深層次社會(huì)矛盾，涉及利益關(guān)系調(diào)整。”⑤這就需要一大批敢于攻堅(jiān)克難的擔(dān)當(dāng)者，需要一支強(qiáng)有力的、高水平的干部隊(duì)伍。也就是說(shuō)，全面深化改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，急需強(qiáng)有力的組織保證和人才支撐，急需改革和創(chuàng)新干部人事制度，急需構(gòu)建科學(xué)合理、有效管用、簡(jiǎn)便易行的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用體制和機(jī)制。

彭向剛，男，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師(北京100029)。

3.實(shí)現(xiàn)公平正義的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)的迫切需要

為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的價(jià)值目標(biāo)，迫切需要改革和完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度，確保將那些政治信仰堅(jiān)定、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)正派、有能力實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公平正義的領(lǐng)導(dǎo)干部配備到重要崗位。換言之，作為公共利益平衡機(jī)制和公共權(quán)力產(chǎn)生機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的改革取向，關(guān)系到社會(huì)公平正義價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的迫切需要

實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，必須推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)。因此，必須把干部人事制度的改革聚焦到謀求和實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、持續(xù)發(fā)展上來(lái)。要根據(jù)全面深化改革的戰(zhàn)略部署，按照提高國(guó)家治理能力和完善國(guó)家治理體系的新要求，把選人和用人工作落到實(shí)處。

二、我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度存在的問(wèn)題

1.干部選任制度的權(quán)威性不足

在我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作中，還存在有的環(huán)節(jié)制度缺失、有的環(huán)節(jié)有制度卻還不健全、有的制度雖然健全但操作性不強(qiáng)、有的制度雖然可行但不成體系、有的制度權(quán)威性還不足等問(wèn)題。這不僅給選人用人帶來(lái)隱患，而且是產(chǎn)生“用人腐敗”行為的深層次原因。委任制中存在的“任人唯親”“脫離群眾”等現(xiàn)象，選任制中存在的“陪選”現(xiàn)象，考任制中的干部“高分低能”現(xiàn)象，表明當(dāng)前我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度的公信力和權(quán)威性還存在不足。當(dāng)然，造成干部選任制度權(quán)威性不足的原因是多方面的，既有傳統(tǒng)官本位文化的深刻影響，也有干部自身基于“經(jīng)濟(jì)理性”“個(gè)人理性”等方面的行為選擇。此外，還有一個(gè)原因就是領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度本身存在缺陷，不能更好地適應(yīng)和滿足領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作的現(xiàn)實(shí)訴求。

2.干部選任考察制度滯后

“買(mǎi)官賣(mài)官”“拉票賄選”“當(dāng)官不作為”等現(xiàn)象之所以屢禁不止，根源之一就在于對(duì)干部的考察失真現(xiàn)象嚴(yán)重存在，致使一些素質(zhì)低下、品德惡劣的官員混進(jìn)“官場(chǎng)”。在查處“買(mǎi)官賣(mài)官”問(wèn)題上，還存在“首惡查究，從者不問(wèn)”的現(xiàn)象，干部選任考察的徹底性和精準(zhǔn)度較低。大多情況下，對(duì)“買(mǎi)官賣(mài)官”案件的查處往往是在其劣跡敗露后才提上議事日程，錯(cuò)失了查處的最佳時(shí)機(jī)。有時(shí)，這種查處還存在“無(wú)法可依”問(wèn)題。如《中華人民共和國(guó)刑法》對(duì)“受賄賣(mài)官”者有明確的處罰規(guī)定，但對(duì)“行賄買(mǎi)官”者則無(wú)專(zhuān)門(mén)條款懲辦，尤其是對(duì)靠精神賄賂“買(mǎi)官賣(mài)官”的還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)性的法律條款。⑥

3.干部選拔競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善

“拉票賄選”現(xiàn)象久治不愈，或者愈后復(fù)發(fā)，儼然成為一顆“民主的毒瘤”⑦，這不單是查處力度不夠的問(wèn)題，更主要的原因恐怕還同干部選拔競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制存在問(wèn)題有關(guān)。大多數(shù)人將“拉票賄選”理解為：在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用過(guò)程中，通過(guò)非組織的拉票活動(dòng)，請(qǐng)求他人給予自己關(guān)照的行為，以及賄賂代表和參與或者幫助他人拉票賄選的行為。⑧很顯然，這是將“拉票”和“賄選”等同于一回事，沒(méi)有將“拉票”與“賄選”這兩個(gè)不同的概念區(qū)分開(kāi)來(lái)。純粹的“拉票”，是指在投票推薦、表決或選舉候選人的活動(dòng)中，通過(guò)各種途徑對(duì)擁有投票權(quán)和表決權(quán)的選舉人施加影響，以謀求選票數(shù)量達(dá)到支持當(dāng)選的行為。而“賄選”則是指候選人使用金錢(qián)、財(cái)物或其他利益收買(mǎi)選民(代表)、選舉人和其他候選人等違法違紀(jì)手段，以謀求當(dāng)選的行為。不難看出，“拉票”與“賄選”之間存在著明顯區(qū)別。演講、答辯等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式，不僅可以讓選民了解參選者的基本情況和工作實(shí)績(jī)，而且可以通過(guò)這種方式展現(xiàn)其工作能力和工作思路，所以應(yīng)該積極鼓勵(lì)，而不應(yīng)一概否定。在民主選舉中之所以會(huì)出現(xiàn)“拉票賄選”現(xiàn)象，除個(gè)別干部自身難以抵制權(quán)力誘惑等個(gè)人因素外，還與干部選拔競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制本身存在的不科學(xué)、不健全等問(wèn)題有關(guān)。

4.干部選任責(zé)任追究制度缺失

干部選任責(zé)任追究缺失，主要是指干部選拔任用中提名、推薦、考察、任用等責(zé)任，同推薦者、任用者等責(zé)任主體缺乏連帶關(guān)系，權(quán)責(zé)脫節(jié)。“用權(quán)必有責(zé)，失責(zé)必追究?！痹谝欢ㄆ谙迌?nèi)，從事選拔任用的人要對(duì)被任用者的從政行為負(fù)責(zé)。凡是被推薦提拔任用對(duì)象，一經(jīng)考察之后被任用，其選拔任用者的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有立即消失。改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)干部的選拔、任用和管理雖然制定了一系列法規(guī)，但仍不夠完善。面對(duì)個(gè)別干部的“帶病提拔”，如何追究有關(guān)推薦人和考察者的責(zé)任，在制度層面還沒(méi)有做出明確的處罰規(guī)定。2010年3月中共中央辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》，對(duì)于抑制“帶病提拔”“用其所庸”“用非所長(zhǎng)”“違章選人”等用人腐敗現(xiàn)象雖然提出了一些處置辦法，但在實(shí)施過(guò)程中仍存在以下問(wèn)題：一是責(zé)任主體缺乏責(zé)任意識(shí)。主要表現(xiàn)為不必追究、不易追究、不能追究、不敢追究等四種認(rèn)知傾向。二是責(zé)任追究難尋切入點(diǎn)。主要包括責(zé)任主體的相關(guān)責(zé)任劃分不明確、程序性選人的過(guò)程掩蓋個(gè)人責(zé)任、集體決策充當(dāng)個(gè)人決定的“保護(hù)傘”。三是責(zé)任追究制缺乏權(quán)威性，主要包括責(zé)任認(rèn)定和責(zé)任追究等方面的制度缺乏權(quán)威性。四是責(zé)任追究機(jī)構(gòu)缺乏職能界定。領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究缺乏具體職能的要求，特別是缺少怎樣實(shí)施責(zé)任追究以及責(zé)任追究不力時(shí)如何追究相關(guān)部門(mén)和人員責(zé)任的規(guī)定。⑨五是責(zé)任追究工作缺少保障，如在干部選任工作責(zé)任追究中，有時(shí)會(huì)面對(duì)如何避免責(zé)任追究工作存在的“逆行運(yùn)作”⑩等突出問(wèn)題。

三、完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的對(duì)策思考

1.進(jìn)一步提升干部選任制度的權(quán)威性

一要增強(qiáng)制度的科學(xué)性。制度設(shè)計(jì)與安排要經(jīng)過(guò)反復(fù)論證，使出臺(tái)的制度符合客觀規(guī)律，反映客觀事實(shí)。二要注重制度的規(guī)范性。即制度要嚴(yán)謹(jǐn)，不易產(chǎn)生歧義，自由裁量權(quán)不能太大。三要提高制度的合理性。制度要合乎情理和事理，不能違反常識(shí)和人性的普遍性。制度不合理，必然帶來(lái)諸如制度成本劇增、制度風(fēng)險(xiǎn)放大、制度遵從受阻等問(wèn)題。四要保證制度的穩(wěn)定性。即所創(chuàng)設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度不能頻繁地變化。五要注重制度的統(tǒng)一性。領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度內(nèi)部以及各項(xiàng)制度之間，要相互協(xié)調(diào)、相互匹配，不產(chǎn)生矛盾和沖突。六要增強(qiáng)制度的透明性。領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的過(guò)程和結(jié)果要及時(shí)公開(kāi)?；蛘哒f(shuō)，各領(lǐng)域、各部門(mén)所創(chuàng)設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用方面的規(guī)章制度不經(jīng)過(guò)發(fā)布，不能夠作為實(shí)施的依據(jù)。七要堅(jiān)持制度的公正性。領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度所涉及的權(quán)利和義務(wù)要對(duì)等，不能存在權(quán)責(zé)脫節(jié)或明顯歧視；制度要適應(yīng)環(huán)境的變化作相應(yīng)的調(diào)整而不能僵化。由部門(mén)制定或規(guī)定的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度一定要有可行性，不能與憲法、法律相沖突，不能脫離實(shí)際，要便于實(shí)施和操作。九要增強(qiáng)制度的權(quán)威性。制定出的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度一定要得到有效執(zhí)行，對(duì)違反制度或不按制度執(zhí)行的人要加大懲處的力度，著力體現(xiàn)制度應(yīng)有的權(quán)威。

2.進(jìn)一步改進(jìn)干部選任考察方式

3.進(jìn)一步完善干部選拔競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

4.進(jìn)一步健全干部選任責(zé)任追究制度

一要堅(jiān)持責(zé)任認(rèn)定的科學(xué)性和公平性。按照權(quán)責(zé)一致的原則，對(duì)集體責(zé)任和個(gè)人責(zé)任、主要責(zé)任和次要責(zé)任給予科學(xué)界定和嚴(yán)格區(qū)分，切實(shí)體現(xiàn)干部選任責(zé)任追究的基本要求。二要實(shí)行選任全程紀(jì)實(shí)。責(zé)任追究必須有真憑實(shí)據(jù)。實(shí)行干部選任全程紀(jì)實(shí)，可以為準(zhǔn)確界定干部選任工作中的責(zé)任和實(shí)施責(zé)任追究及時(shí)提供事實(shí)依據(jù)。三要著力提高“追責(zé)”效果。凡是參與了干部選拔任用工作的人，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的選任責(zé)任，并成為潛在的“追責(zé)”對(duì)象。唯有如此，干部選任責(zé)任追究工作才能落實(shí)，追責(zé)制度才能落地，責(zé)任追究、問(wèn)責(zé)才能產(chǎn)生應(yīng)有的威懾力量。四要增強(qiáng)“追責(zé)”部門(mén)間的協(xié)作。多個(gè)問(wèn)責(zé)主體存在的情況下，有必要建立既明確分工又協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制，從而提高干部選任責(zé)任追究工作的整體水平和效果。五要建立健全“追責(zé)”監(jiān)督體系。在黨內(nèi)監(jiān)督層面，要完善干部選任工作年度報(bào)告評(píng)議制度，推動(dòng)形成黨委(黨組)選人用人向全體委員擴(kuò)大會(huì)議報(bào)告并接受其評(píng)議的工作機(jī)制。在上級(jí)部門(mén)監(jiān)督層面，要完善干部選任工作檢查評(píng)議制度，堅(jiān)持定期檢查與不定期抽查相結(jié)合的方式；上級(jí)黨組織要派人列席下級(jí)黨委(黨組)研究干部會(huì)議?？傊?，要加強(qiáng)對(duì)干部選任工作的全程監(jiān)督。在群眾監(jiān)督層面，要落實(shí)群眾在干部工作中的“四權(quán)”(知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán))，尤其是要真正落實(shí)好知情權(quán)，讓群眾及時(shí)知情、全面知情，掌握選任工作的實(shí)情。六要加強(qiáng)“追責(zé)”文化建設(shè)。具體要求為：強(qiáng)化教育培訓(xùn)，把《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》等法規(guī)納入組織培訓(xùn)中，促使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部知條規(guī)、明責(zé)任、嚴(yán)遵守；加大追責(zé)典型宣傳，提高責(zé)任追究的公信力；夯實(shí)基礎(chǔ)，提高全民的責(zé)任意識(shí)，進(jìn)而增強(qiáng)干部選任追責(zé)的文化氛圍。

注釋

責(zé)任編輯：浩淼南武

新常態(tài)下農(nóng)村改革與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展研討會(huì)在宿州召開(kāi)

2015年11月28—29日，由安徽大學(xué)農(nóng)村改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院、浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院和宿州市三農(nóng)研究會(huì)舉辦的新常態(tài)下農(nóng)村改革與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展研討會(huì)在安徽省蘇州市召開(kāi)。來(lái)自安徽大學(xué)、浙江大學(xué)、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)、安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)、西北農(nóng)林科技大學(xué)、華中科技大學(xué)、農(nóng)業(yè)部、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、河南省社會(huì)科學(xué)院等諸多高校和研究機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家學(xué)者60余人參加了會(huì)議。

宿州市委副書(shū)記張孝成、浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院院長(zhǎng)黃祖輝、安徽大學(xué)黨委書(shū)記李仁群分別致辭。宿州市李朝輝副市長(zhǎng)、浙江大學(xué)黃祖輝教授、浙江大學(xué)錢(qián)文榮教授、西農(nóng)經(jīng)管學(xué)院李錄堂教授分別作了主題報(bào)告。其他專(zhuān)家學(xué)者以“加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)”為主題，主要圍繞“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革”“農(nóng)村金融制度建設(shè)”“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系完善”“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育”“糧食安全區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制”等農(nóng)村改革和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展議題作了專(zhuān)題發(fā)言。此次會(huì)議對(duì)推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村改革，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義。

中州學(xué)刊雜志社郭小燕副研究員應(yīng)邀參加了會(huì)議。

(澍文)

作者簡(jiǎn)介：程波輝，男，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士(北京100029)。

*基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“公共領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)行力建設(shè)研究”(13YJA630067)；對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)第三批重點(diǎn)培育學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目。

收稿日期：2015-09-28

中圖分類(lèi)號(hào)：D26

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751(2015)12-0020-04