李望晨 王園園 張利平

當(dāng)前災(zāi)難事故頻發(fā)，重大傳染病疫情以及群體不明原因疾病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件嚴(yán)重危害著公眾健康。因其發(fā)生突然、時(shí)間緊迫、傳播快速、信息匱乏、資源有限、事態(tài)嚴(yán)峻，事件情況錯(cuò)綜復(fù)雜且瞬息萬變，成為導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂與失衡的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素之一，其易介導(dǎo)或誘發(fā)“多米諾骨牌連鎖效應(yīng)”，干擾社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，損害政治穩(wěn)定及國際形象[1-3]。本文是對以往衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制內(nèi)涵體系建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上探索理論對策。

一、我國衛(wèi)生應(yīng)急工作特點(diǎn)

1.衛(wèi)生應(yīng)急工作現(xiàn)狀:21世紀(jì)初以前，我國醫(yī)療衛(wèi)生支出經(jīng)費(fèi)和公共衛(wèi)生投入不足?；鶎有l(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)存在以下特征：(1)工作環(huán)境差、福利待遇較低、實(shí)驗(yàn)設(shè)備陳舊、人員素質(zhì)落后[4]、軟硬件資源更新不及時(shí)等問題，部分地方基層機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急工作結(jié)構(gòu)調(diào)整與內(nèi)涵體系建設(shè)受到忽視。(2)從當(dāng)前來看，預(yù)防醫(yī)學(xué)、衛(wèi)生檢驗(yàn)等專業(yè)背景人才比例低，高層次專家型人才匱乏，人才流失嚴(yán)重[5]。(3)制度化、規(guī)范化評聘和考核程序匱乏，行政后勤人員占用機(jī)構(gòu)編制，而高學(xué)歷、技術(shù)性、業(yè)務(wù)型人才入職空間有限，引人、用人、育人、留人等職業(yè)發(fā)展或激勵(lì)機(jī)制改革難以突破落實(shí)及執(zhí)行上存在重重困境[6]。(4)衛(wèi)生應(yīng)急工作模式受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代觀念的影響，非政府社會(huì)力量參與渠道有限，不利于機(jī)構(gòu)間交叉聯(lián)合及協(xié)作[7]。(5)許多地方機(jī)構(gòu)理念落后、功能萎縮，疫情資料信息可及面窄、時(shí)滯長，發(fā)送、公布、共享內(nèi)容和范圍有限。(6)衛(wèi)生應(yīng)急部門職能分割和權(quán)責(zé)不清、各自為政，缺乏交互銜接與聯(lián)系，國際間合作機(jī)制不夠完善[8-9]。(7)完善衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案、法制、體制、機(jī)制建設(shè)落后，經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、設(shè)施、人員保障難與時(shí)代同步。疾控機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、高校實(shí)驗(yàn)中心、科研院所未形成聯(lián)絡(luò)機(jī)制、缺乏歸口管理和集中部署，信息系統(tǒng)不靈敏、接警響應(yīng)不及時(shí)、處置過程孤立被動(dòng)、解決問題效率低下、資源儲(chǔ)備不合理。

2.衛(wèi)生應(yīng)急工作性質(zhì):衛(wèi)生應(yīng)急工作性質(zhì)要求其分工組織多樣化，由政府一體化管制模式向多元化社會(huì)協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變，形成應(yīng)急工作網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作體系。目前，我國衛(wèi)生應(yīng)急的主體力量是衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)，如衛(wèi)生計(jì)劃生育委員會(huì)、政府行政機(jī)關(guān)、公立綜合醫(yī)院，以及衛(wèi)生監(jiān)督、疾病防控和檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)，而社會(huì)服務(wù)組織、新聞媒體機(jī)構(gòu)、高校科研機(jī)構(gòu)是從屬力量。除此之外，還應(yīng)開展國際交流合作、全員聯(lián)防聯(lián)控，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，形成衛(wèi)生應(yīng)急處置的合力。責(zé)權(quán)機(jī)構(gòu)要樹立公信形象，安撫民心、制止謠傳，確保信息發(fā)布真實(shí)、公開和透明，在民眾防病避險(xiǎn)與自救互救方面擴(kuò)大引導(dǎo)教育，對應(yīng)急處置參與組織、團(tuán)體進(jìn)行約束或激勵(lì)；加強(qiáng)預(yù)案、機(jī)制、法制和體制建設(shè)，促進(jìn)衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)防、處置和救援體系的整體性[3]。

衛(wèi)生應(yīng)急工作建設(shè)是在行政立法、危機(jī)管理、組織行為、公共衛(wèi)生、疾病控制等多學(xué)科理論知識(shí)支持下，在各類突發(fā)衛(wèi)生事件處置實(shí)踐和探索改革中不斷前行。各類組織機(jī)構(gòu)或單元之間應(yīng)明確職能、權(quán)限和義務(wù)，分工銜接并落實(shí)責(zé)任，協(xié)調(diào)人員、技術(shù)、撥款、物資、裝備和信息等要素，在區(qū)域協(xié)同與點(diǎn)線聯(lián)動(dòng)下使處置效率最大化。在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，理論認(rèn)識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之間的矛盾得以化解，歷史教訓(xùn)或經(jīng)驗(yàn)不斷總結(jié)、積淀下來，為衛(wèi)生應(yīng)急管理學(xué)科豐富理論體系，持續(xù)促進(jìn)衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制建設(shè)。

二、我國衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)

1.預(yù)防準(zhǔn)備建設(shè)：突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、復(fù)雜性、擴(kuò)散性、遷延性，波及范圍廣、危害大。衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持長期籌備，弱化誘因及衍生危害，“有備尚且有患、無備將有大患”，落實(shí)應(yīng)急值守、動(dòng)態(tài)監(jiān)測、信息收集、調(diào)查核驗(yàn)、會(huì)商研判和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等工作，“未雨綢繆、防患未然”，注重日常監(jiān)測防控能力建設(shè)，及時(shí)規(guī)避或轉(zhuǎn)移隱性風(fēng)險(xiǎn)，潛態(tài)應(yīng)對和實(shí)態(tài)處置并重，防止在累積量變中轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)危機(jī)。參考國外應(yīng)急工作經(jīng)驗(yàn)并汲取歷史教訓(xùn)，衛(wèi)生應(yīng)急行政部門應(yīng)積極推動(dòng)相應(yīng)立法程序，明確政府部門、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、新聞媒體和社會(huì)公眾義務(wù)，重點(diǎn)加強(qiáng)預(yù)案修訂、技術(shù)改進(jìn)、經(jīng)費(fèi)支持、物資儲(chǔ)備、人員培訓(xùn)等一些常態(tài)性建設(shè)。

以“預(yù)防為主、常備不懈、全程關(guān)注”作為導(dǎo)向，對衛(wèi)生危機(jī)事件征兆、誘因、隱患、演變規(guī)律和危害程度進(jìn)行監(jiān)測預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)評估，當(dāng)危機(jī)潛態(tài)出現(xiàn)或疫情出現(xiàn)擴(kuò)散暴發(fā)趨勢時(shí)正確采取預(yù)防控制措施，消除危機(jī)誘發(fā)因素并弱化衍生危害影響。積極架構(gòu)信息化監(jiān)控平臺(tái)，在社會(huì)公眾和民間力量動(dòng)員下，堅(jiān)持以人為本、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主，統(tǒng)一部署、分類管理、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、綜合保障，提高預(yù)案操作的科學(xué)性、實(shí)效性，將預(yù)防與處置聯(lián)系起來，動(dòng)態(tài)修訂并適時(shí)增補(bǔ)內(nèi)容，在實(shí)踐、信息和資源約束情況下減少時(shí)間壓力，應(yīng)急決策有規(guī)范可循、有程序可依。各責(zé)任機(jī)構(gòu)要明確落實(shí)階段性義務(wù)，確保“全面覆蓋、有機(jī)鏈接、橫向到邊、縱向到底、外延到點(diǎn)”，條理、集約、有序地全方位布局準(zhǔn)備工作。

2.技術(shù)隊(duì)伍建設(shè)：衛(wèi)生應(yīng)急行政部門應(yīng)組織專家修訂、更新和維護(hù)預(yù)案，內(nèi)容涵蓋指導(dǎo)原則、適應(yīng)范圍、處置流程、報(bào)告總結(jié)等，對突發(fā)傳染病、食品安全、職業(yè)中毒、放射事故、群體不明疾病制定指導(dǎo)規(guī)范。組建應(yīng)急處置咨詢專家智庫，力求涵蓋管理學(xué)、衛(wèi)生學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、災(zāi)害學(xué)領(lǐng)域，專業(yè)交叉、行業(yè)寬泛，理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，為行政機(jī)構(gòu)和指揮中心提供決策咨詢、技術(shù)指導(dǎo)，在衛(wèi)生應(yīng)急培訓(xùn)、桌面推演與實(shí)踐工作中擔(dān)任教練。專家群體與應(yīng)急指揮樞紐之間建立溝通聯(lián)系，衛(wèi)生危機(jī)事件發(fā)生時(shí)迅速召集并組建咨詢委員會(huì)，共享信息、交流討論后制定應(yīng)急處置程序，利用其專業(yè)知識(shí)和職業(yè)技能，集成權(quán)威認(rèn)識(shí)諫言獻(xiàn)策，在人員、經(jīng)費(fèi)、物資等資源調(diào)配中充分發(fā)揮決策參謀的作用。

國家出臺(tái)制度或條例統(tǒng)籌優(yōu)化衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍，明確宏遠(yuǎn)或近期的發(fā)展目標(biāo)，如危機(jī)事件確認(rèn)、現(xiàn)場調(diào)查處置、檢測化驗(yàn)分析、人群健康評價(jià)、衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法和醫(yī)療隔離救護(hù)等方面。打造有職業(yè)敏感、牢記責(zé)任、全局思維、觀念前瞻、團(tuán)結(jié)協(xié)作、訓(xùn)練有素的衛(wèi)生應(yīng)急專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍。根據(jù)醫(yī)學(xué)救援、疫情控制、中毒處置、核與輻射事故防護(hù)等方面，合理布局人員數(shù)量和技術(shù)工種。注重機(jī)構(gòu)專職“現(xiàn)役”和社會(huì)兼職“備役”兩個(gè)工作重心，精心培育高水平專業(yè)隊(duì)伍，整合交叉型兼職力量，爭取專業(yè)隊(duì)伍與社會(huì)力量協(xié)同、專兼互補(bǔ)，共同防范衛(wèi)生危機(jī)事件擴(kuò)散與蔓延。衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)構(gòu)很有必要開展一些公益性危機(jī)預(yù)防及避險(xiǎn)咨詢指導(dǎo)教育工作，讓衛(wèi)生應(yīng)急防護(hù)意識(shí)扎根于社區(qū)、企業(yè)和學(xué)校等基層公眾心中。

3.培訓(xùn)協(xié)防建設(shè)：以衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)學(xué)院校為依托，科學(xué)籌劃衛(wèi)生應(yīng)急在職培訓(xùn)中心；從疾控機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)、高等院校、科研院所選聘師資；培訓(xùn)手段有手冊材料、遠(yuǎn)程視頻、情景模擬；培訓(xùn)形式有考察互訪、案例推理、角色扮演、專題研討、學(xué)術(shù)講座；培訓(xùn)內(nèi)容有衛(wèi)生應(yīng)急管理、現(xiàn)場指揮決策、專項(xiàng)處置技術(shù)。經(jīng)過分批次組織學(xué)員集訓(xùn)、短訓(xùn)或演練指導(dǎo)[7]，同時(shí)將員工在崗培訓(xùn)列入業(yè)績考核，從理念、決策、指揮、技術(shù)等方面提高應(yīng)急機(jī)構(gòu)的理論涵養(yǎng)與實(shí)踐能力，輻射帶動(dòng)機(jī)構(gòu)或地區(qū)間交流合作。決策指揮和專業(yè)技術(shù)人員分類培訓(xùn)內(nèi)容和方向有差異，應(yīng)在教育培訓(xùn)和實(shí)踐演練中發(fā)掘管理或業(yè)務(wù)骨干，比較預(yù)案理論與實(shí)務(wù)差距，在計(jì)劃、設(shè)計(jì)、操作、執(zhí)行和評價(jià)等環(huán)節(jié)中進(jìn)行實(shí)時(shí)改進(jìn)。

在危機(jī)誘因潛在或顯露情況下，衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)構(gòu)應(yīng)迅速利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙和手冊推行科普宣教，傳授自救互救和防護(hù)避險(xiǎn)知識(shí)，引導(dǎo)公眾在危機(jī)出現(xiàn)時(shí)能由感性回歸理性，從而有效處置、自救互救。鑒于衛(wèi)生危機(jī)事件的復(fù)雜性與突發(fā)性，物資儲(chǔ)備是衛(wèi)生應(yīng)急工作的保障，須引入系統(tǒng)科學(xué)理論、屬性決策方法和大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，優(yōu)化運(yùn)行方式、組織結(jié)構(gòu)和辦事流程，精確分工、科學(xué)策劃、周密部署和完善處置流程。從生產(chǎn)、監(jiān)管、調(diào)撥、儲(chǔ)運(yùn)平臺(tái)和系統(tǒng)規(guī)劃進(jìn)行強(qiáng)化建設(shè)，集中供應(yīng)、準(zhǔn)備充足、按時(shí)更新，專款、專人和專物分類管理，避免布局混亂、損耗浪費(fèi)或種類不均。近年來衛(wèi)生危機(jī)得到及時(shí)有效處置，離不開機(jī)構(gòu)內(nèi)在崗教育培訓(xùn)、衛(wèi)生應(yīng)急知識(shí)普及與社會(huì)力量協(xié)同參與的綜合保障作用。

4.監(jiān)測評估建設(shè)：在衛(wèi)生危機(jī)事件預(yù)防控制工作中，應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)事件誘因或征兆，收集分析資料訊息引導(dǎo)檢測、評估和預(yù)警決策，科學(xué)評估危機(jī)演變態(tài)勢及危害，對衛(wèi)生危機(jī)事件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測或預(yù)警響應(yīng)，超前預(yù)見、扼殺萌芽、消除影響和減少危害，促進(jìn)應(yīng)急預(yù)警與評估工作系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學(xué)化建設(shè)。今后應(yīng)進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評估和信息共享系統(tǒng)建設(shè)，對傳染病疫情從人群、時(shí)間和地域等多方位動(dòng)態(tài)監(jiān)控。由于基礎(chǔ)建設(shè)脆弱、指揮不靈、消息不暢、工作被動(dòng)，造成社會(huì)秩序失衡、混亂或群體性恐慌，衛(wèi)生應(yīng)急監(jiān)測與防御體系受到有意詆毀與過度非議。

近年來，各級(jí)衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)警和評估制度化、常規(guī)化建設(shè)，動(dòng)態(tài)研判和快速識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)，對危機(jī)起因、性質(zhì)、影響、經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)等問題落實(shí)調(diào)查評估，以地區(qū)、人群、時(shí)間分布為切入點(diǎn)，在資金技術(shù)支持下優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)直報(bào)及信息收集系統(tǒng)。加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行管理和實(shí)驗(yàn)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)在崗?fù)卣?，提高現(xiàn)場快速反應(yīng)、即時(shí)確認(rèn)和協(xié)同處置能力。監(jiān)測信息系統(tǒng)在制度規(guī)范下?lián)?fù)信息維護(hù)、數(shù)據(jù)報(bào)送等決策任務(wù)，接收疾控、醫(yī)療和衛(wèi)監(jiān)機(jī)構(gòu)大數(shù)據(jù)，篩選核驗(yàn)、分析研判、信息共享，給予風(fēng)險(xiǎn)評估及專項(xiàng)審核，確認(rèn)并發(fā)布預(yù)警響應(yīng)級(jí)別。網(wǎng)絡(luò)直報(bào)和監(jiān)測預(yù)警工作數(shù)據(jù)利用及時(shí)、準(zhǔn)確和完整，在抗震、救災(zāi)和搶險(xiǎn)等危機(jī)處置中發(fā)揮有效作用。

5.指揮響應(yīng)建設(shè)：以往衛(wèi)生工作長期留存計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影子，行政指令和權(quán)力集中模式明顯，按行政級(jí)別向下強(qiáng)制用權(quán)，強(qiáng)調(diào)任務(wù)攤派卻弱化責(zé)任約束、技術(shù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)溝通和多方協(xié)作。隨著法制的完善和危機(jī)應(yīng)對能力的提高，以行政為主導(dǎo)的指揮響應(yīng)系統(tǒng)將被職能型、專業(yè)性管理或參謀機(jī)構(gòu)所取代。屆時(shí)應(yīng)急指揮響應(yīng)系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力問責(zé)制度得到有效落實(shí)，各類分支機(jī)構(gòu)職責(zé)、義務(wù)得以明確細(xì)化，組織不力、多頭領(lǐng)導(dǎo)、條塊分割、各自為戰(zhàn)、責(zé)任不清等現(xiàn)象得以整頓規(guī)范。到時(shí)衛(wèi)生應(yīng)急處置工作應(yīng)“統(tǒng)一指揮、協(xié)同推進(jìn)、反應(yīng)靈敏、平戰(zhàn)結(jié)合、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”，各類機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量在合作、協(xié)同和聯(lián)動(dòng)工作模式下，化解危機(jī)影響、平復(fù)公眾情緒、穩(wěn)定社會(huì)秩序。

在衛(wèi)生應(yīng)急指揮響應(yīng)系統(tǒng)中，相關(guān)責(zé)任部門應(yīng)加強(qiáng)日常監(jiān)測管理。衛(wèi)生應(yīng)急決策指揮響應(yīng)系統(tǒng)是處置活動(dòng)的神經(jīng)中樞，危機(jī)發(fā)生時(shí)，由國家及軍隊(duì)成立高度集中性、權(quán)威性和強(qiáng)制性的衛(wèi)生應(yīng)急臨時(shí)最高決策機(jī)構(gòu)，積極展開會(huì)商決策，并且輔之以制度化、專業(yè)化的參謀協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確結(jié)構(gòu)性分工如信息情報(bào)分析、專業(yè)性處置技術(shù)支持、國內(nèi)外協(xié)作組織幫助。

各類行政機(jī)構(gòu)遵循監(jiān)測預(yù)警、信息收集、方案擬定、指揮調(diào)度和調(diào)整評估等步驟，及時(shí)發(fā)布監(jiān)測預(yù)警信息，向社會(huì)更新事件進(jìn)展?fàn)顩r。執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)繼續(xù)打造決策咨詢專家智庫，依托預(yù)案程序快速、準(zhǔn)確、科學(xué)指導(dǎo)決策，減少認(rèn)識(shí)性偏差，降低行動(dòng)盲目性，根據(jù)事件的特征、性質(zhì)和危害程度及時(shí)劃分和調(diào)整響應(yīng)處置級(jí)別，組織協(xié)調(diào)各方資源開展事前預(yù)防、事中處置、事后評估，加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作、控制危機(jī)事態(tài)擴(kuò)散及發(fā)展，以“周密部署、有序組織、多元聯(lián)動(dòng)、有效迅速”為原則，逐步提高衛(wèi)生應(yīng)急指揮響應(yīng)能力，力爭信息集成化、決策程序化、信息網(wǎng)絡(luò)化，臨危不懼、處變不驚、巧謀善斷、理性應(yīng)對，衛(wèi)生危機(jī)事件得到較為有效處置。

6.綜合保障建設(shè)：建國初期至20世紀(jì)80年代，由于制度、人員、技術(shù)、資金和物資等各方面保障條件不到位，部分單位出現(xiàn)指揮不靈、信息不暢、權(quán)責(zé)不明、反應(yīng)不快、處置不當(dāng)、體系不全、隊(duì)伍不強(qiáng)、基礎(chǔ)不牢、協(xié)調(diào)困難、管理混亂等被動(dòng)局面。后來在法律規(guī)范下行使相對強(qiáng)制措施，對疑似對象實(shí)施隔離、禁止群體聚會(huì)，關(guān)停集市、學(xué)校、工廠等場所，封閉水源、食源，對疫源禽畜動(dòng)物消殺填埋。經(jīng)過多年綜合保障工作建設(shè)，機(jī)構(gòu)、法律、技術(shù)、物資、經(jīng)費(fèi)等要素逐漸系統(tǒng)化完善，許多經(jīng)驗(yàn)對策逐漸形成并在實(shí)踐中發(fā)揮有效指導(dǎo)作用。

各級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)應(yīng)從疾病控制、醫(yī)療救治、衛(wèi)生監(jiān)督、危機(jī)管理等領(lǐng)域組建衛(wèi)生應(yīng)急專家隊(duì)伍，加強(qiáng)疫情信息發(fā)布、輿情疏導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)。將預(yù)防、準(zhǔn)備、監(jiān)測、預(yù)警等常規(guī)處置經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，專項(xiàng)撥款和常規(guī)籌資結(jié)合，嚴(yán)格培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)和應(yīng)急處置經(jīng)費(fèi)審計(jì)。將藥品、疫苗、儀器、防護(hù)品等納入儲(chǔ)備計(jì)劃，科學(xué)審批、布局合理、日常監(jiān)管和定期更新，重視時(shí)效性、多樣性、共享性，加強(qiáng)物資調(diào)撥、儲(chǔ)運(yùn)責(zé)任，重視要素、過程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理，科學(xué)規(guī)劃、多元籌集、種類齊全、分級(jí)儲(chǔ)備、重點(diǎn)部署、動(dòng)態(tài)更新。通過交通管制、輿論監(jiān)控等保障辦法，借助互聯(lián)網(wǎng)、人聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)，基本實(shí)現(xiàn)“隊(duì)伍機(jī)動(dòng)、裝備攜行、醫(yī)院車載”。

7.聯(lián)防溝通建設(shè)：衛(wèi)生危機(jī)事件具有復(fù)雜性、多樣性、突發(fā)性等特點(diǎn)，處置工作要依靠社會(huì)力量、資源、部門協(xié)作參與。各方力量應(yīng)樹立聯(lián)防互動(dòng)意識(shí)并建立互通協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)掌握危機(jī)訊息，優(yōu)化、調(diào)撥各類資源，減少中間成本損耗，成立專責(zé)部門組織管理及協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，銜接配合并保障聯(lián)防溝通效果。經(jīng)“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地決策管理”，充分整合醫(yī)療、疾控、質(zhì)檢、交通、民政、宣傳和軍隊(duì)等各方力量，發(fā)揮民智、民力潛能，群策、協(xié)防和聯(lián)控，專兼互補(bǔ)、平戰(zhàn)結(jié)合，真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮、群體研判、信息對稱、科學(xué)決策、分級(jí)部署、步調(diào)一致和密切協(xié)作。

衛(wèi)生應(yīng)急行政部門負(fù)責(zé)現(xiàn)場調(diào)查、人群隔離、樣品檢測，醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)患者接診、收治和轉(zhuǎn)運(yùn)，媒體、機(jī)構(gòu)和公眾之間營造透明溝通環(huán)境，引導(dǎo)輿論理性走向，幫助民眾知曉事實(shí)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、平息恐慌和協(xié)同處置[8]。各權(quán)責(zé)機(jī)構(gòu)也須打造權(quán)威公信形象，拓寬社情民意表達(dá)渠道，變被動(dòng)防堵為主動(dòng)引導(dǎo)，設(shè)置舉報(bào)熱線、咨詢電話、主題網(wǎng)站、公益廣告，多視角、全時(shí)段搜集、篩選、集成以及量化分析疫情信息并及時(shí)回應(yīng)公眾知情訴求。在衛(wèi)生應(yīng)急決策中突破媒體單向報(bào)道對公眾輿論的壟斷，以全局、開放為原則注重輿情在內(nèi)海量大數(shù)據(jù)收集分析，力求還原衛(wèi)生危機(jī)事件真實(shí)情況和演變趨向[9]。衛(wèi)生應(yīng)急行政部門、媒體和公眾之間搭設(shè)溝通鏈節(jié)，與網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖建設(shè)性合作，多主體、多層次宣傳防護(hù)知識(shí)和管控危機(jī)輿情發(fā)展，適時(shí)采用分級(jí)垂直縱向或平級(jí)橫向公告，引導(dǎo)媒體澄清真相、實(shí)時(shí)更新消息，研判輿情真?zhèn)?、解答公眾疑問、禁止肆意炒作、防范謠言散布和穩(wěn)定社會(huì)秩序。

8.動(dòng)員合作建設(shè)：行政機(jī)構(gòu)和技術(shù)人員對衛(wèi)生危機(jī)事件防控效力有限，須借助指揮中心落實(shí)法律規(guī)范、健全動(dòng)員體系，政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、部門協(xié)調(diào)、全民動(dòng)員、國際合作，將各類力量納入?yún)f(xié)同動(dòng)員機(jī)制，保障應(yīng)急工作有序穩(wěn)步開展。通過政策引導(dǎo)、制度激勵(lì)、部門合作指引社會(huì)利益共同體形成大局觀念，積極參與并營造公共精神，厘清職責(zé)、主動(dòng)配合、信息共享，優(yōu)化使用資源，多層次或渠道共建溝通氛圍。工會(huì)婦聯(lián)、慈善協(xié)會(huì)、宗教人士、商界名流、影視明星等非政府組織或社會(huì)精英人士須利用其社會(huì)公益職能或精神領(lǐng)袖形象，在團(tuán)體宣傳、先鋒示范或粉絲崇拜意識(shí)下帶動(dòng)群體效仿或參與，彌補(bǔ)行政動(dòng)員效力片面性或局限性。

在全球一體化、多元化開放背景下，國家間經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、文化、旅游交流頻繁，疫情可在數(shù)天內(nèi)散布于“地球村”每個(gè)角落，亟需建立衛(wèi)生應(yīng)急工作協(xié)調(diào)、交流與合作的機(jī)制，通過締結(jié)合約協(xié)議共同防范和抵御衛(wèi)生危機(jī)事件，依靠國際組織約定彼此之間義務(wù)。我國已與WHO、東盟建立雙邊合作關(guān)系，履行疫情聲明聯(lián)合發(fā)布和信息報(bào)告義務(wù)，通過舉辦經(jīng)驗(yàn)培訓(xùn)講座或?qū)W術(shù)研討會(huì)形式，加強(qiáng)信息共享、聯(lián)合應(yīng)對、技術(shù)援助和經(jīng)驗(yàn)交流，多方吸取國內(nèi)外歷史性教訓(xùn)，吸收國際之間合作與人道主義援助。在預(yù)防控制、科普宣教和健康干預(yù)等層面推進(jìn)社會(huì)動(dòng)員和交流合作，應(yīng)急人員知識(shí)、技能、素質(zhì)較快提高，處置能力在技術(shù)、理念方面縮小了與發(fā)達(dá)國家的差距，在國際公共衛(wèi)生援助事務(wù)中提升自身形象。

9.激勵(lì)善后建設(shè)：衛(wèi)生危機(jī)事件消除以后，還要補(bǔ)償征用勞務(wù)、房地、物資，對玩忽職守、失職瀆職或貪污侵占救援物資經(jīng)費(fèi)者進(jìn)行懲戒，對疫情信息瞞報(bào)、誤報(bào)、漏報(bào)以及庸散不為而決策延誤者嚴(yán)究責(zé)任。對因公傷殘或犧牲者給予救濟(jì)、補(bǔ)償，人性安置、撫恤，對各類抽調(diào)人員不應(yīng)改變崗位及薪酬待遇，但在評職、晉級(jí)和選調(diào)上放寬標(biāo)準(zhǔn)或適當(dāng)傾斜。

各權(quán)責(zé)機(jī)構(gòu)應(yīng)組織相關(guān)專業(yè)的專家及時(shí)對衛(wèi)生應(yīng)急工作狀況進(jìn)行事后評估，依托善后評估機(jī)制進(jìn)行組織考核、問責(zé)、獎(jiǎng)懲、評估和反饋，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)、汲取失敗教訓(xùn)，將激勵(lì)、獎(jiǎng)懲和善后措施擬定為書面條例并列入法律條文，為今后應(yīng)急處置提供指導(dǎo)依據(jù)。此外，衛(wèi)生行政部門應(yīng)經(jīng)集中匯報(bào)、資料審核和現(xiàn)場考察等方式組織評估論證，修訂或完善衛(wèi)生危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略、應(yīng)急物資保障、應(yīng)急處置措施和危害控制辦法。各級(jí)專業(yè)防控機(jī)構(gòu)對衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案中人員梯隊(duì)、工種配置和專業(yè)技術(shù)中薄弱環(huán)節(jié)及時(shí)完善，以國內(nèi)外衛(wèi)生危機(jī)事件之歷史教訓(xùn)為契機(jī)，從優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生、公共衛(wèi)生和社會(huì)力量引導(dǎo)等方面建立長效建設(shè)機(jī)制。

三、展望

隨著衛(wèi)生應(yīng)急任務(wù)及時(shí)代使命逐漸清晰明確，法制、體制、機(jī)制、隊(duì)伍、保障和預(yù)案建設(shè)也將在危機(jī)事件應(yīng)對中漸趨成熟，外延體系將在實(shí)踐或演練基礎(chǔ)上不斷完善。由于各類疫情處置及時(shí)、科學(xué)和高效，須總結(jié)有益對策并以法制規(guī)范，為應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)及多方利益主體遵守，將經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)經(jīng)評估總結(jié)后納入案例討論或素材學(xué)習(xí)。衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案和機(jī)制分支體系內(nèi)容應(yīng)擴(kuò)大實(shí)用性、有效性，關(guān)注應(yīng)急管理或業(yè)務(wù)高素質(zhì)人才培養(yǎng)，以統(tǒng)籌技術(shù)、裝備、物資、政策等基礎(chǔ)資源為保障，給予信息、決策、操作、執(zhí)行和監(jiān)督等多工種或類型人才引進(jìn)及在崗訓(xùn)練，指引衛(wèi)生應(yīng)急工作進(jìn)入常態(tài)化革新建設(shè)的新時(shí)期。

衛(wèi)生應(yīng)急工作面臨的形勢很嚴(yán)峻，與時(shí)俱進(jìn)是應(yīng)急管理永恒的主題。責(zé)權(quán)機(jī)構(gòu)須以思想先導(dǎo)、理論牽引，加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評估，提高決策指揮和響應(yīng)處置效率，動(dòng)員社會(huì)力量開展危機(jī)防范、預(yù)防和控制。機(jī)構(gòu)、民眾和媒體之間應(yīng)增進(jìn)溝通，行政機(jī)關(guān)、醫(yī)療單位、疾控中心、高等院校、科研院所之間應(yīng)加強(qiáng)合作，多元主體參與決策、資源共享、權(quán)力互補(bǔ)、責(zé)任共擔(dān)并協(xié)同應(yīng)對。還須重視應(yīng)急管理專業(yè)設(shè)置和特需人才培養(yǎng)，審議政策激勵(lì)和人事考評制度，優(yōu)化專業(yè)技術(shù)編制結(jié)構(gòu)。擴(kuò)大科研立項(xiàng)和經(jīng)費(fèi)匹配，在科研與實(shí)踐結(jié)合視角下促進(jìn)衛(wèi)生應(yīng)急學(xué)科理論內(nèi)涵發(fā)展，全方位深化提升預(yù)防、響應(yīng)和處置層次水平，監(jiān)測社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素和抵御突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)，保障及維護(hù)社會(huì)和諧、秩序、安全與穩(wěn)定。

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