張 博 文

(中央民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,北京　100081)

我國資源稅之節(jié)約資源職能探討

張 博 文

(中央民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,北京100081)

摘要：自然資源在整個國民經(jīng)濟(jì)運行中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。面臨資源枯竭和能源危機(jī)，我國現(xiàn)行的資源稅不能有效起到節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用。對此，從資源稅的目標(biāo)定位、收入使用狀況、宏觀經(jīng)濟(jì)政策等方面分析了制約資源稅節(jié)約資源職能發(fā)揮的幾個問題，并提出資源稅?？顚Ｓ弥贫?、收益權(quán)劃分等改革設(shè)想，以期使資源稅的改革達(dá)到節(jié)約資源、實現(xiàn)資源利用可持續(xù)發(fā)展的目的。

關(guān)鍵詞：資源稅；財政政策；節(jié)約資源；職能；?？顚Ｓ?/p>

文章編號：1671-1653(2015)03-0014-06

中圖分類號：F812.42

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：：A

DOI10.3969/j.issn.1671-1653.2015.03.003

Abstract:Natural resources play a fundamental role in the whole national economy. The current resource tax cannot effectively play the role of saving resources and protecting the ecological environment, facing resource depletion and energy crisis. This paper analyzed several problems that restrict resource conservation function display from the aspects such as goal orientation, use of income, macroeconomic policy, and put forward the reform of resource tax system of special fund for special purpose and earning division in an effort to make the resource tax reform goals in order to save resources and realize the sustainable development of resource utilization.

收稿日期：2015-06-28

作者簡介：張博文(1990-)，男，河北石家莊人，中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2013級財政學(xué)專業(yè)碩士研究生。

DiscussionontheResourceConservationFunctionof

ResourceTaxinChina

ZHANGBo-wen

(SchoolofEconomics,MinzuUniversityofChina,Bejing100081,China)

Keywords:resourcetax;fiscalpolicy;resourceconservation;function;specialfundforspecialpurpose

一、強(qiáng)化我國資源稅節(jié)約資源職能的迫切性

資源稅從理論上講可以課稅于資源開發(fā)和使用，從而限制對逐漸枯竭的自然資源尤其是可耗竭能源的無限度開發(fā)，起到保護(hù)資源環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的。然而我國現(xiàn)行的資源稅的功能定位更著眼于增加地方財力、將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢，以至于其稅制設(shè)計、稅收收入的使用存在一定局限，并未有效發(fā)揮節(jié)約資源的職能。同時，我國長期以來所施行的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、積極的財政政策和規(guī)模速度型粗放增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式使得資源稅節(jié)約資源乏力，憑借稅收政策本身單打獨斗也難以起到節(jié)約資源、治理環(huán)境的成效。

2014年12月9日，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，“我國現(xiàn)在環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限，必須順應(yīng)人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的期待，推動形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式?！笨梢钥闯?，在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的同時，治理環(huán)境污染將成為我國一項長期而重要的任務(wù)。

自然資源利用方式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的選擇，其本質(zhì)是人類發(fā)展與生存方式的選擇。在不同的歷史條件和不同的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境下，要選擇符合我國國情的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，制定符合當(dāng)下歷史條件的財政政策和稅收政策。我國經(jīng)歷過很長一段時間的“先開發(fā)、后保護(hù)，先污染、后治理”，造成了資源的大量浪費、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞，生活環(huán)境嚴(yán)重危害到居民的健康與發(fā)展。而所謂的“后保護(hù)、后治理”卻始終跟不上開發(fā)和污染的步伐，甚至嚴(yán)重缺失?；诖鷥?nèi)經(jīng)濟(jì)收益的“短視”行為，實質(zhì)是把問題積累起來拋給后代解決。生態(tài)和環(huán)境問題正如“滾雪球”一般，越滾越大，終將使危機(jī)爆發(fā)，人類生存遭到威脅。

合理地定位、明確資源稅的環(huán)境政策目標(biāo)，轉(zhuǎn)變我國資源稅現(xiàn)有的職能定位，圍繞其節(jié)約資源的核心職能進(jìn)行具體的稅制設(shè)計，充分發(fā)揮其在資源配置方面的作用，配合以適當(dāng)?shù)呢斦?，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動資源稅改革以維持資源環(huán)境的可持續(xù)利用和國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的迫切需要，是符合當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的合理選擇。

二、我國現(xiàn)行資源稅在節(jié)約資源職能方面存在的主要問題

(一)資源稅的設(shè)計目標(biāo)多元化，并未突出可持續(xù)發(fā)展的要求

梳理我國資源稅改革、發(fā)展的脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，從資源稅的職能定位來看，資源稅設(shè)計目標(biāo)呈多元化：1984年，我國的資源稅創(chuàng)立的初衷是調(diào)節(jié)資源級差收入；1986年，資源稅的征稅辦法由從價定率改為從量定額，主要是以穩(wěn)定稅收收入為目的，避免資源稅“鞭打快牛”的反作用；1994年分稅制改革，資源稅又承擔(dān)了增加地方財政收入的政策目標(biāo)，明確指出要“把中西部地區(qū)的資源優(yōu)勢變?yōu)榻?jīng)濟(jì)和財政優(yōu)勢”。近年來，隨著我國乃至世界資源枯竭、環(huán)境破壞，理論界又提出資源稅節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的職能。這無疑會使我國資源稅承載的政策目標(biāo)更為復(fù)雜化。

長期以來，多元化的政策目標(biāo)使資源稅的核心職能模糊不清，功能定位沒有定論，更重要的是，各個政策目標(biāo)之間難以避免地相互矛盾。這使得地方在征收資源稅時不得不突出其與自身利益息息相關(guān)的單個職能，即“增加地方財政收入，把地區(qū)資源優(yōu)勢變?yōu)榻?jīng)濟(jì)和財政優(yōu)勢”。

可以看出，我國資源稅設(shè)計的政策目標(biāo)并未著重于資源的節(jié)約和可持續(xù)發(fā)展，而更多著眼于代內(nèi)經(jīng)濟(jì)收益。而國內(nèi)外稅收實踐表明，一個稅種如果承載了太多的政策目標(biāo)，即使這些政策目標(biāo)之間不存在矛盾，通常也會導(dǎo)致其在稅制設(shè)計上因必須兼顧這些不同目標(biāo)而復(fù)雜化，從而增加稅制的運行成本；或者因稅制設(shè)計的局限性而影響部分政策目標(biāo)的實現(xiàn)。[1]

(二)資源稅收入使用不規(guī)范，促使地方政府形成“資源財政”，與節(jié)約資源職能背道而馳

我國現(xiàn)行的資源稅收入大多數(shù)實際上并未用于生態(tài)保護(hù)，沒有形成規(guī)范的“?？顚Ｓ谩蹦Ｊ剑嗟氖羌{入到了公共財政一般預(yù)算，服從國家或地方財政大局，在全國或地區(qū)各類工作中統(tǒng)籌使用。這使得一些資源大省形成依賴并設(shè)法增加資源稅收入的心態(tài)。

資源稅中的礦產(chǎn)資源稅收入主要助力于地方政府財政增長。2010年從量計征改為從價計征的新疆試點和2011年底至今在全國施行的《資源稅暫行條例》使資源稅收入對于地方財政的貢獻(xiàn)有了大幅提升。

資源稅改革以來，通過對比改革前后的地方資源稅收入可以發(fā)現(xiàn)，一些資源大省的地方可用財力明顯增加，資源稅改革的增收效應(yīng)明顯。以內(nèi)蒙古為例，2010年12月施行新稅制，2011年資源稅收入比上年增長54.3%，原油、天然氣資源稅增長已分別達(dá)到250.84%、485.85%；以吉林為例，從2011年11月實行從價征收，到2012年8月，原油資源稅增收71 506萬元，增長8倍多，天然氣資源稅增收3 469萬元，增長近6倍多，可見，資源稅已經(jīng)成為了一個重要的力量來拉動這些地方的財政收入增長，為從資源大省轉(zhuǎn)變成財政大省奠定了基礎(chǔ)。[2]

從表1中可以看出，資源稅改革后，新疆、黑龍江、陜西、山西、內(nèi)蒙古預(yù)計收入占當(dāng)?shù)匾话泐A(yù)算收入比重均在20%以上，新疆、黑龍江、陜西、山西、內(nèi)蒙古、青海、天津、寧夏八省資源稅增收占當(dāng)?shù)匾话泐A(yù)算收入均在10%以上，可以看出，現(xiàn)行的資源稅改革為地方尤其是資源大省的財政收入增長提供了重要契機(jī)。

表1　改革前后八省資源稅預(yù)計增收情況對比①

未來隨著日益嚴(yán)重的資源環(huán)境問題，資源稅稅率會有一定提升，伴隨“營改增”的進(jìn)一步推進(jìn)，以及土地使用的規(guī)范化，資源稅很有可能成為一些地方的主體稅種，在資源稅沒有“專款專用”的制度保障情況下，資源大省的地方政府更容易對資源稅收入產(chǎn)生依賴性。而資源稅的征收是建立在資源開采的基礎(chǔ)上的。雖然當(dāng)下的政績評價指標(biāo)已將資源和環(huán)境保護(hù)納入其中，但當(dāng)許多資源大省面臨普遍的“吃飯財政”問題，又不得不依靠資源開采維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展時，根深蒂固的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念使得一些地方政府不得不做出有利于保證經(jīng)濟(jì)增速、提升財政收入的選擇。資源地政府傾向于鼓勵引進(jìn)資源開發(fā)企業(yè)，創(chuàng)造其他方面的優(yōu)惠政策招商引資，從而形成“資源財政”?！百Y源財政”模式下的資源稅，不僅難以起到節(jié)約資源，促進(jìn)資源合理開發(fā)的作用，反而會助長資源的掠奪式開發(fā)，產(chǎn)生更嚴(yán)重的浪費，加劇環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

(三)對資源的剛性需求和現(xiàn)行的宏觀經(jīng)濟(jì)政策使稅收調(diào)控乏力

本文將從稅收對于生產(chǎn)者和消費者的替代效應(yīng)和收入效應(yīng)入手，分析在當(dāng)今宏觀經(jīng)濟(jì)政策的指引下，資源稅節(jié)約資源職能的發(fā)揮效果。

由于資源尤其是基礎(chǔ)性可耗竭資源在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位，其需求價格彈性往往較低，稅收轉(zhuǎn)嫁較容易，稅收負(fù)擔(dān)更多由消費者來承擔(dān)。

國民經(jīng)濟(jì)賴以生存和發(fā)展的自然資源不同于普通商品或奢侈品，基礎(chǔ)性資源難以找到替代品，清潔能源的技術(shù)并不成熟，研發(fā)、使用清潔能源的成本較高，收益比較遠(yuǎn)期。最有活力的市場主體——企業(yè)，并不會過多地投入精力進(jìn)行清潔能源的研發(fā)，財政政策對于清潔能源開發(fā)企業(yè)的扶持落實并不到位。政府征收資源稅使得資源價格上升，但由于消費者和國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展對于資源的依賴，使得資源稅對消費者的替代效應(yīng)難以顯現(xiàn)，消費者只能承受更多的稅收負(fù)擔(dān)而別無他選。

與此同時，社會中的每個人幾乎都是資源消費者，國民將為此承擔(dān)更多稅負(fù)。稅收的收入效應(yīng)勢必會使社會總需求減少，失業(yè)率上升，資源開采者減少，資源產(chǎn)業(yè)的上游效應(yīng)將會明顯作用于整個國民經(jīng)濟(jì)，在當(dāng)今的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，資源產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)減少意味著整個國民經(jīng)濟(jì)的減緩。

資源稅勢必會沖擊傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長方式，這是我國過去長期以來“規(guī)模速度型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下的急剎車，會帶來一定的經(jīng)濟(jì)增速下滑和失業(yè)等問題，但這恰恰可以為我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供契機(jī)，為規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長提供過渡的機(jī)會。因此，由產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引起的經(jīng)濟(jì)下滑可以說是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段短暫的“合理的蕭條”。

然而，在凱恩斯主義和“熨平經(jīng)濟(jì)周期”的干預(yù)主義引導(dǎo)下，面對短期內(nèi)合理的經(jīng)濟(jì)下行和失業(yè)，積極的財政政策會立即做出反饋，政府急于“重拳出擊”，增加財政支出用于刺激經(jīng)濟(jì)，大量的流動性資金會最終“回流”到制約國民經(jīng)濟(jì)的命脈的高耗能產(chǎn)業(yè)，勢必終將作用于資源產(chǎn)業(yè)的需求刺激。也就是說，政府的不合理投資最終抵消了資源稅征收所產(chǎn)生的資源需求不足。宏觀經(jīng)濟(jì)政策和不合理的財政支出對資源稅節(jié)約資源職能起到了“掣肘”作用，使得資源稅對生產(chǎn)者產(chǎn)生的收入效應(yīng)和替代效應(yīng)不明顯，其控制資源開采速度的目標(biāo)更難以實現(xiàn)。

對于短期蕭條的“零容忍”使得我們錯過了用資源稅開辟經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變道路的良好契機(jī)。與房產(chǎn)稅難以調(diào)控房價的癥結(jié)相似，國民經(jīng)濟(jì)對于資源開發(fā)的依賴形成了難以撼動的“剛性需求”，而與此同時資源稅控制資源開采速度、節(jié)約資源的功能又被“積極”的財政政策 “掣肘”。從根本來看，正是資源在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位和不合理的財政支出，使得資源稅無力控制資源的開采速度，節(jié)約資源職能難以發(fā)揮。

(四)資源稅稅額制定不科學(xué)，企業(yè)環(huán)境成本沒有內(nèi)部化

外部性是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要概念，就資源開發(fā)過程來說，資源開采企業(yè)運行所產(chǎn)生的環(huán)境破壞成本和資源消耗的生態(tài)成本并未納入到企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的自身成本當(dāng)中，而是轉(zhuǎn)嫁到了其他主體來承擔(dān)。這樣的機(jī)制使得資源開發(fā)企業(yè)只注重于既得經(jīng)濟(jì)利益，不顧資源環(huán)境影響進(jìn)行低成本高消耗的生產(chǎn)。這種負(fù)外部性的內(nèi)部化可以通過稅收或收費等制度安排來實現(xiàn)，而我國資源稅在制定稅額過程中，并沒有考慮到這種外部成本， 一方面未能起到以稅收手段限制其外部性經(jīng)濟(jì)活動的效果，另一方面也并未真正使受到負(fù)外部性影響的市場主體得到補償。企業(yè)環(huán)境影響外部成本沒有實現(xiàn)內(nèi)部化，必然會扭曲企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為，從而導(dǎo)致市場失靈，進(jìn)而產(chǎn)生一系列社會問題。

“生態(tài)保護(hù)”這種正外部效益很強(qiáng)的公共物品就只能由政府來提供了。在地方政府財力緊張、經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)剛性約束、政績考核標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下，環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約的重?fù)?dān)就無人承擔(dān)了。

上述問題導(dǎo)致了我國現(xiàn)行資源稅節(jié)約資源職能弱化。

三、強(qiáng)化我國資源稅節(jié)約資源職能的設(shè)想

資源稅節(jié)約資源職能的強(qiáng)化需要從構(gòu)建其稅制設(shè)計核心理念入手，改革其現(xiàn)行資金用途、收益權(quán)劃分、稅額制定等具體內(nèi)容，并配合以適當(dāng)?shù)暮暧^政策，多方面入手以實現(xiàn)其節(jié)約資源的職能。

(一)以“節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)”為核心政策目標(biāo)構(gòu)建資源稅體系

在我國建國初期的特殊發(fā)展階段和國際環(huán)境下，資源承載能力較強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境的承載空間相對較大，在短期內(nèi)，我國的經(jīng)濟(jì)高速增長建立在犧牲環(huán)境和生態(tài)的基礎(chǔ)之上，這種發(fā)展模式是有歷史背景制約和國內(nèi)外形勢必要的。在當(dāng)下的國際和國內(nèi)環(huán)境中，以及我國當(dāng)下不可忽視的“環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限”狀況下，資源稅設(shè)計的政策目標(biāo)應(yīng)著眼于資源節(jié)約而非代內(nèi)經(jīng)濟(jì)收益，用征稅方式補償資源開發(fā)的“外部成本”。

合理定位資源稅的政策目標(biāo)，使征稅范圍、計稅依據(jù)、稅額設(shè)計、稅權(quán)劃分的設(shè)計原則統(tǒng)一于“節(jié)約資源，保護(hù)生態(tài)”的核心政策目標(biāo)，可以避免具體稅制設(shè)計的各個方面“各自為政”，互相“掣肘”。以“節(jié)約資源，保護(hù)生態(tài)”為核心目標(biāo)統(tǒng)一地方政府的征稅目的，避免把資源稅當(dāng)作增加財政收入手段甚至主要手段，避免形成“資源財政”。以“節(jié)約資源，保護(hù)生態(tài)”為核心政策目標(biāo)，突出可持續(xù)發(fā)展的要求，可以避免資源稅多重目標(biāo)之間的相互矛盾，節(jié)約稅制運行成本，增強(qiáng)其調(diào)節(jié)力度。

(二)資源稅施行收支相連、專款專用

建立一套完整的國有資源收入管理機(jī)制，規(guī)范各類資源領(lǐng)域的財政收入，納入政府專項基金管理。資源稅的收入應(yīng)根據(jù)其收入來源服務(wù)于相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)的各類支出項目，或是對受到外部性影響的各主體進(jìn)行補償，全面實行收支相連、?？顚Ｓ?。資源稅的?？顚Ｓ每梢云鸬揭韵聨追矫娴淖饔茫?/p>

1.為長期的環(huán)境治理提供穩(wěn)定的資金支持

環(huán)境治理是一個長期持續(xù)的過程，任何時候的間歇性治理將為后期的生態(tài)破壞和環(huán)境污染埋下重大隱患。事實證明，“先富起來再治理污染”的老路在當(dāng)今的形勢下已經(jīng)行不通。只有通過政府之手將開發(fā)和保護(hù)、污染和治理緊密連接起來，才能實現(xiàn)資源的永續(xù)利用、環(huán)境的持續(xù)性保護(hù)。我國用于環(huán)保和生態(tài)建設(shè)的財政投入嚴(yán)重不足、效果欠佳，與此同時，資源稅費的大部分收入也并未用于環(huán)保和生態(tài)建設(shè)。規(guī)范的?？顚Ｓ弥贫葘殚L期的環(huán)境治理提供穩(wěn)定的資金支持，能有效避免生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)資金的流失，保障環(huán)境治理的資金來源和總量，充分發(fā)揮資源稅征管制度的價值和功能。

2.規(guī)范財政支出，避免資源稅收入“回流”到高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)

稅收政策的有效發(fā)揮需要財政政策的緊密配合，如果缺乏“?？顚Ｓ谩钡闹贫缺Ｕ?，為了節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)利用稅收手段從產(chǎn)能過剩的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)行“撤出”的資金，將通過財政刺激經(jīng)濟(jì)、拉動“不合理”需求的手段，重新回流到這些產(chǎn)業(yè)。資源稅專款專用、設(shè)立環(huán)境治理專項資金的原則，將避免財政支出對于資源稅節(jié)約資源職能的“掣肘”。

3.規(guī)范地方政府預(yù)算管理，減弱“資源財政”效應(yīng)

資源稅?？顚Ｓ檬沟觅Y源開發(fā)和生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染和治理聯(lián)動。對于地方政府而言，多污染多治理、少污染少治理，資源稅的收入只能用于資源開發(fā)“外部成本”的補償，不能移作他用。那么地方政府出于自身利益的考慮，對于資源稅收入的依賴程度就會降低。為了增加地方財政收入而鼓勵引進(jìn)高耗能、高污染的資源開發(fā)型企業(yè)的行為能夠得以遏制，“資源財政”的效應(yīng)會有一定程度的減弱。

(三)科學(xué)劃分資源稅收益權(quán)

長期以來進(jìn)行的資源稅改革，圍繞把中西部地區(qū)的資源優(yōu)勢變?yōu)榻?jīng)濟(jì)和財政優(yōu)勢的稅收政策目標(biāo)，進(jìn)一步使得資源稅承載了擴(kuò)充地方稅源的任務(wù)，甚至有將資源稅努力培育成地方主體稅種的構(gòu)想和趨勢。對此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)始終以“節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)”而非“財政增收”為核心目標(biāo)進(jìn)行資源稅的收益權(quán)劃分。

我國當(dāng)前的資源環(huán)境問題大部分并非區(qū)域性問題，而是跨區(qū)域的全國性生態(tài)問題，比如河流生態(tài)的保護(hù)、大氣污染的治理。長遠(yuǎn)來看，生態(tài)環(huán)境問題越來越多的要打破部門、地區(qū)、行業(yè)界限，建立有效協(xié)調(diào)機(jī)制。例如，需要建立在流域各省、自治區(qū)、直轄市之間的平等對話平臺，建立涵蓋上中下游的區(qū)域合作與利益協(xié)調(diào)機(jī)制，逐步形成全流域生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。[3]跨部門跨區(qū)域間的合作需要中央政府給予協(xié)調(diào)和財力支持，而財力是事權(quán)得以行使的基礎(chǔ)。

我國當(dāng)前現(xiàn)行的資源稅收入主要依據(jù)比例劃分或者登記管理層級劃分[4]，這樣劃分的稅收征收成本較低，較為方便，但不盡合理。

筆者認(rèn)為，在資源稅擴(kuò)圍征收、?？顚Ｓ玫幕A(chǔ)上，應(yīng)考慮稅收的受益原則劃分資源稅收益權(quán)。擴(kuò)大中央對資源稅收入的掌控，如對于需要跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)的資源開發(fā)行為，稅收收入應(yīng)歸中央統(tǒng)一管理，而非以登記管理層級或隨意性較強(qiáng)的比例劃分稅收收入。此舉既可以提高資源稅預(yù)算管理和支出效果的效率，又可以避免地方過多依賴資源性財政收入，從而遏制“資源財政”局面的形成。

(四)科學(xué)制定資源稅稅額，使資源開采外部成本內(nèi)部化

要以節(jié)約資源、補償資源開發(fā)的外部成本為核心目標(biāo)科學(xué)制定資源稅稅額。在制定資源稅稅額過程中，推進(jìn)稅、費、金聯(lián)動改革，整體反映出資源價格的全成本，包括資源生產(chǎn)成本、資源使用者成本(這個數(shù)額是一種推算成本，其旨在估算維持可再生資源可持續(xù)利用的恢復(fù)成本或者依據(jù)不可再生資源保有量計算其價值，是一個技術(shù)預(yù)測指標(biāo)[5])、環(huán)境損害成本。征稅的稅額應(yīng)當(dāng)與開發(fā)企業(yè)對資源損害程度相關(guān)聯(lián)。其核心理念是用稅收的手段使企業(yè)資源開采的環(huán)境外部性內(nèi)部化，完善自然資源價格形成市場機(jī)制，從而限制其污染活動，并力圖形成倒逼機(jī)制，推動資源開采生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型。

(五)轉(zhuǎn)變治理理念，創(chuàng)新政績考核體制

充分利用資源稅節(jié)約資源和保護(hù)生態(tài)功能的根本驅(qū)動力在于各級政府治理理念的轉(zhuǎn)變，必須順應(yīng)人們的期望，營造良好的生態(tài)環(huán)境，推動形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展的新方式。

我們需要充分認(rèn)識到資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)力和環(huán)境破壞、生態(tài)惡化對國民經(jīng)濟(jì)的破壞力。轉(zhuǎn)變治理理念，民眾對于美好生態(tài)環(huán)境的需求同樣可以作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力，良好的生態(tài)環(huán)境同樣可以實現(xiàn)國民物質(zhì)財富的積累。

創(chuàng)新政績考核體制，把環(huán)境治理納入干部考核標(biāo)準(zhǔn)，與此同時，探討可量化的政策評價體系。對此，有學(xué)者已提出生態(tài)政策交易成本及其結(jié)構(gòu)比較模型[6]，用來評價生態(tài)政策的績效，同時可以為政策的完善以及政策演進(jìn)提供一個清晰的思路。以此使得地方政府官員的目標(biāo)函數(shù)與中央治理生態(tài)環(huán)境的決心相統(tǒng)一，構(gòu)建激勵相容的制度模式。從制度層面保證資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

(六)促進(jìn)經(jīng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，并配合以適度的財政政策

資源稅節(jié)約資源職能的有效發(fā)揮需要以平衡的財政政策和適度的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)，高唱“GDP主義”的發(fā)展方式和硬性規(guī)定的GDP增長指標(biāo)無疑會使資源稅的節(jié)約資源職能“心有余而力不足”。

以資源稅改革和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)為契機(jī)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，從“規(guī)模速度型粗放增長”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量效率型集約增長”。使國民經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在動力轉(zhuǎn)向綠色低碳新型產(chǎn)業(yè)。以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，鼓勵清潔能源的開發(fā)、扶持生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最終逐步使國民經(jīng)濟(jì)的增長擺脫傳統(tǒng)高耗能高污染產(chǎn)業(yè)。

在轉(zhuǎn)型過程中要允許一定程度“合理的蕭條”，努力培育新增長點，把好財政關(guān)口，調(diào)整相應(yīng)的財政支出結(jié)構(gòu)，重點支持質(zhì)量效率型產(chǎn)業(yè)，保障民生，謹(jǐn)慎地使用積極財政政策。從而使資源稅的替代效應(yīng)和收入效應(yīng)充分顯現(xiàn)，保障資源稅節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)的目標(biāo)得以實現(xiàn)。

任何一個稅收問題絕不僅僅是稅收政策本身就能夠解決的。同樣，任何一個社會問題的解決也絕不能單純依賴于財政政策本身。一項稅收職能的強(qiáng)化不僅需要其稅種本身的原則、細(xì)則的完善，更需要財政政策和宏觀經(jīng)濟(jì)政策、政治政策以及社會認(rèn)知的共同配合。從微觀層面到宏觀層面的整體配合是一項財政政策實現(xiàn)其社會職能的根本保障。

資源稅深化改革的更重要意義在于，能夠以此為契機(jī)，轉(zhuǎn)變政府治理理念，創(chuàng)新政績考核體制，以創(chuàng)新驅(qū)動為核心，挖掘新經(jīng)濟(jì)增長點，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，開辟經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的新道路，使資源稅改革能夠在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下切實發(fā)揮作用。

注釋：

①表1根據(jù)劉尚希,朱長才，等.資源稅、房地產(chǎn)稅改革及對地方財政影響分析[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2013年第21期第13頁中表4整理而得。其中數(shù)據(jù)根據(jù)2010年全國各省的原煤、原油和天然氣產(chǎn)量估算而得。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉植才.我國資源稅制度改革發(fā)展的回顧與展望[J].稅務(wù)研究,2014，(346)：30.

[2]劉尚希,朱長才，等.資源稅、房地產(chǎn)稅改革及對地方財政影響分析[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2013，(21):13.

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[4]朱為群,緱長艷.當(dāng)前國有資源財政收入制度之弊端及其改革[J].稅務(wù)研究,2014,(46)：35.

[5]張媛.我國資源稅改革設(shè)想[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技,2007，(11下)：69.