王志林， 郝曉潔

(1. 山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 山西 太原 030006； 2. 山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院 法律系， 山西 太原 030031)

?

資源型縣域城鎮(zhèn)化的風(fēng)險(xiǎn)類型與法律治理*

王志林1， 郝曉潔2

(1. 山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 山西 太原 030006； 2. 山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院 法律系， 山西 太原 030031)

摘要:資源型縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程受“行政主導(dǎo)”和“資源依賴”雙重制約， 風(fēng)險(xiǎn)隱患較一般縣域地區(qū)更為集中突出。 以選定的樣本地區(qū)為觀察點(diǎn)， 對資源型縣域地區(qū)城鎮(zhèn)化的風(fēng)險(xiǎn)因素從政府性債務(wù)、 政企關(guān)系、 市場違約、 社會穩(wěn)定方面進(jìn)行分類梳理。 在此基礎(chǔ)上， 提出風(fēng)險(xiǎn)治理的法治取向， 即依托法治厘清政府與市場的關(guān)系， 以法治統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)與基層探索， 以法治落實(shí)權(quán)益保障， 實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”； 最后， 提出化解縣域城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)法律治理的具體建議措施。

關(guān)鍵詞:縣域城鎮(zhèn)化； 風(fēng)險(xiǎn)治理； 城鎮(zhèn)化治理； 規(guī)劃法治

縣域城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)和重點(diǎn)， 也是縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的依托途徑， 對資源型地區(qū)更具有特殊意義。十八屆三中全會將“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”作為全面深化改革的重要任務(wù)， 并確立“以人為核心的城鎮(zhèn)化”發(fā)展目標(biāo)， 為糾正傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式提供了政治依據(jù)； 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014年～2020年)》為“妥善應(yīng)對城鎮(zhèn)化面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)”， 提出了城鎮(zhèn)化“風(fēng)險(xiǎn)治理”的課題。 現(xiàn)階段， 縣域城鎮(zhèn)化面臨模式轉(zhuǎn)型、 治理體系重構(gòu)、 管控矛盾風(fēng)險(xiǎn)等多重考驗(yàn)， 應(yīng)置于“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”改革總目標(biāo)中予以考察。

目前， 學(xué)界對于縣域城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)治理問題的研討仍顯薄弱， 從法學(xué)角度關(guān)注縣域城鎮(zhèn)化問題的研究成果也不多見。 本文嘗試以資源型地區(qū)為視域， 探討縣域城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)的法律治理問題， 旨在揭示其模式特征與存在問題， 對各種風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行類型解析， 并以“法治化”為宗旨探究目標(biāo)取向并提出具體建議， 以期對相關(guān)研究有所裨益。

1資源型縣域城鎮(zhèn)化的模式與反思

1.1“資源依賴”與“行政主導(dǎo)”雙重鎖定

資源型縣域地區(qū)城鎮(zhèn)化與中國城鎮(zhèn)化“政府主導(dǎo)、 大范圍規(guī)劃、 整體推進(jìn)的典型特征”[1]高度一致。 資源型縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一， 現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)依賴的經(jīng)濟(jì)多元化基礎(chǔ)薄弱， “資源依賴”嚴(yán)重； 而行政權(quán)力掌控資源配置的體制又強(qiáng)化了資源經(jīng)濟(jì)中的“行政(權(quán)力)主導(dǎo)”屬性； 兩種因素的作用疊加并相互強(qiáng)化， 使資源區(qū)域城鎮(zhèn)化形成“資源依賴”和“行政主導(dǎo)”雙重鎖定的特征。

作為資源型大省， 山西一些縣域地區(qū)過去十年在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面可謂“成效斐然”。 隨著2009年之后全省實(shí)施煤礦政策性兼并整合和煤炭市場下行調(diào)整， 地方企業(yè)控制權(quán)轉(zhuǎn)至省屬國有企業(yè)， 縣級政府企業(yè)控制力被削弱， 原有城鎮(zhèn)化融資模式已經(jīng)難以為繼。

資源型縣域地區(qū)城鎮(zhèn)化還帶有鮮明的“行政依賴”、 “政績驅(qū)動”色彩， “拆舊建新”、 “打造園區(qū)新區(qū)”是典型推進(jìn)方式。 這些城鎮(zhèn)化項(xiàng)目與地方一把手關(guān)系密切， 甚至形成“個(gè)人作品”似的身份屬性， 導(dǎo)致政府官員職務(wù)調(diào)整通常直接會影響到建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)展實(shí)施， 城鎮(zhèn)化建設(shè)與政府官員事實(shí)上形成了某種“綁定”關(guān)系。 行政強(qiáng)力既能保證項(xiàng)目推進(jìn)的高效， 也蘊(yùn)含著受個(gè)人意志影響的不確定風(fēng)險(xiǎn)。

資源優(yōu)勢曾經(jīng)為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了資金保障， 并擠壓了市場化機(jī)制作用的空間； 而行政主導(dǎo)則提供了強(qiáng)有力的效率支持。 無論對這種模式的態(tài)度立場如何， 在全面深化改革、 發(fā)展新型城鎮(zhèn)化背景下， 當(dāng)遭遇資源經(jīng)濟(jì)滑坡的市場劇變， 它都難以為繼。 繁華過后， 隱憂必現(xiàn)， 資源型縣域地區(qū)城鎮(zhèn)化正面臨著實(shí)現(xiàn)模式和治理機(jī)制轉(zhuǎn)型的迫切需要。

1.2問題反思

第一， “重物輕人”導(dǎo)致資源配置沖突， 權(quán)益保障不力。 重視城鎮(zhèn)化的規(guī)模速度和視覺效應(yīng)， 其積極意義在彌補(bǔ)縣域城鎮(zhèn)建設(shè)(特別是硬件設(shè)施)上的歷史欠賬， 增加公共產(chǎn)品和資源服務(wù)的供給， 客觀上也能倒逼城市管理水平提升。 但“貪大求洋”的城鎮(zhèn)化建設(shè)導(dǎo)致縣級財(cái)政普遍存在透支， “資源財(cái)政”和“土地財(cái)政”疊加強(qiáng)化， 導(dǎo)致政企(商)關(guān)系異化、 政府與失地農(nóng)民矛盾增多； 縣域行政中的“強(qiáng)人作風(fēng)”， 容易造成干群關(guān)系對立， 損害政府形象； 忽視產(chǎn)業(yè)發(fā)展、 經(jīng)濟(jì)調(diào)整等問題關(guān)乎城鎮(zhèn)化大局的長遠(yuǎn)利益和根本問題， 容易造成轉(zhuǎn)型難度增大和風(fēng)險(xiǎn)累積。

第二， 金融支持缺失錯(cuò)置， 市場發(fā)育滯弱。 金融支持是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要資源依托， 而縣域城鎮(zhèn)化中卻往往面臨著金融供給不足的問題。 一方面， 資源企業(yè)的超強(qiáng)盈利能力曾替代金融供給， 造成地方金融市場發(fā)育滯后； 另一方面， 資源型縣域地區(qū)金融資源外流現(xiàn)象明顯， 本地資源被外部市場吸走， 形成“抽水機(jī)”效應(yīng)。 此外， “設(shè)施改善型”城鎮(zhèn)化， 具有較強(qiáng)公共屬性， 除政策性金融支持外， 商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)往往熱情不高。*山西省證監(jiān)局在2013年曾組織引導(dǎo)在三個(gè)縣設(shè)立城鎮(zhèn)化建設(shè)私募基金， 試圖通過激活民間金融的形式服務(wù)于城鎮(zhèn)化建設(shè)。 據(jù)筆者了解， 此類基金的運(yùn)營效果并不理想。受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制約， 資源型地區(qū)的市場化程度偏低， 自發(fā)形成影響資源配置的市場力量往往基礎(chǔ)薄弱。

第三， 風(fēng)險(xiǎn)因素大量積聚。 資源型縣域城鎮(zhèn)化面臨著政府債務(wù)、 土地規(guī)劃管理、 項(xiàng)目實(shí)施、 群體性涉訴涉訪等多種風(fēng)險(xiǎn)因素。 “政策主導(dǎo)”城鎮(zhèn)化常遭遇法律的剛性約束， 政策與法律的掣肘時(shí)有存在； 縣域城鎮(zhèn)化是多重利益博弈格局， 縣級公共權(quán)力存在授權(quán)不充分與規(guī)制不充分的雙重問題， 導(dǎo)致其在與私人權(quán)力的關(guān)系處理中發(fā)生沖突。 正如有的學(xué)者所指出：“政府主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式導(dǎo)致官員政績與民眾訴求之間的嚴(yán)重?cái)嗔眩?官民對立不斷增強(qiáng)?！盵2]縣域地區(qū)將成為城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)高地， 而資源型地區(qū)又系重中之重， 面臨“風(fēng)險(xiǎn)管控”與“轉(zhuǎn)型重塑”的雙重考驗(yàn)。

2縣域城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)的類型分析

2.1平臺公司治理混亂與政府債務(wù)失控的風(fēng)險(xiǎn)

2014年10月， 國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)， 中心仍是地方政府性債務(wù)管理機(jī)制和存量債務(wù)處理問題。 而許多縣域地區(qū)， 恰恰在這一時(shí)期設(shè)立了許多城鎮(zhèn)化融資平臺公司。*譬如， 晉東南的X縣恰恰在最近幾年成立了由財(cái)政出資控股、 縣屬國有、 集體企業(yè)參股的融資平臺公司， 職能是縣城新區(qū)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型項(xiàng)目進(jìn)行融資投資。 在縣住房建設(shè)管理部門也成立了“保障房建設(shè)開發(fā)公司”、 “城建投資公司”， 主要職能為施保障房建設(shè)和縣城道路改； 甚至所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府也必須組建類似的投資公司， 服務(wù)于各自轄區(qū)內(nèi)的“新農(nóng)村建設(shè)”或者產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資。

資源型縣域地區(qū)的融資平臺公司普遍存在以下問題： ①普遍采用“財(cái)政出資+資產(chǎn)打包裝入”的出資模式， 現(xiàn)金出資比例低， 資信能力欠缺。 甚至有些地方出現(xiàn)將公用事業(yè)資產(chǎn)裝入平臺公司的情形。 ②法人治理結(jié)構(gòu)不合理。 法定代表人由政府干部兼職， 具體工作人員往往也由政府工作人員兼任， 合署辦公， 政企不分。 ③平臺公司無業(yè)務(wù)， 成為“殼”公司， 缺乏通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)融資的條件和能力。 ④觀念滯后， 融資平臺公司人員缺乏企業(yè)意識和經(jīng)營觀念， 市場意識匱乏。 這樣的融資平臺， 或者難以實(shí)現(xiàn)融資， 或者運(yùn)營不規(guī)范， 易形成政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.2行政綁定企業(yè)： 政企不分的越權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

在資源型縣域城鎮(zhèn)化過程中， 除融資平臺公司外， 還有一類主體非常重要， 即縣級政府能夠支配控制的縣屬國有企業(yè)和集體所有制企業(yè)。 這些企業(yè)“當(dāng)仁不讓”地被賦予城鎮(zhèn)化建設(shè)的任務(wù)。 實(shí)踐中， 地方政府要求這些企業(yè)為政府性債務(wù)擔(dān)保， 甚至直接融資給各類平臺公司， 在行政壓力之下， 企業(yè)多數(shù)情況會妥協(xié)配合。 這些經(jīng)濟(jì)行為盡管也會采用會議研討、 集體決策等程序形式， 但其根源是“行政干預(yù)”和“領(lǐng)導(dǎo)意志”， 將經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)拋給企業(yè)， 實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力的越界擴(kuò)張。 這種做法加重了企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)， 侵犯了企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。

2.3政策與法律互掣： 縣域城鎮(zhèn)化中的“達(dá)摩克利斯之劍”

縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)踐操作仍是在“政策”、 “法規(guī)”的叢林中前行， 存在“政策引導(dǎo)”與“法律規(guī)制”的協(xié)調(diào)問題， 也面臨多重風(fēng)險(xiǎn)。 譬如， 立項(xiàng)報(bào)批中“包裝貼牌”、 “偷換概念”、 “注水摻假”等違規(guī)操作的風(fēng)險(xiǎn)， 按公益性保障房項(xiàng)目申報(bào)， 但實(shí)際包含部分商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目(項(xiàng)目融資、 招商引資的必要成本)， 造成實(shí)際操作與項(xiàng)目批復(fù)依據(jù)不符。 再者， 土地轉(zhuǎn)用中的違規(guī)操作， 表現(xiàn)為突破土地審批數(shù)量、 用途管制、 規(guī)劃限制、 農(nóng)用地轉(zhuǎn)征指標(biāo)限制、 或者以租代征等。 此外， 項(xiàng)目建設(shè)管理環(huán)節(jié)也常出現(xiàn)違規(guī)違法情形， 如規(guī)劃許可的前置要件不具備， “以函代證”， 違反行政許可前置條件搭車收費(fèi)， 項(xiàng)目招投標(biāo)中的事后補(bǔ)正等。

2.4項(xiàng)目違約風(fēng)險(xiǎn)

通過招商引資實(shí)施城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目， 既為政策所允許， 也是“市場化運(yùn)作”的體現(xiàn)。 然而， 招商引資發(fā)生“異化”則會引發(fā)多種風(fēng)險(xiǎn)， 典型的是違約風(fēng)險(xiǎn)。 縣域城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的真正談判主體往往是政府， 平臺公司僅是形式上的法律主體。 平臺公司與引入的開發(fā)企業(yè)簽署各類意向協(xié)議、 合作框架協(xié)議、 合作協(xié)議等法律文件， 但開發(fā)企業(yè)往往要求政府為此類協(xié)議進(jìn)行背書承諾， 或承諾給予相應(yīng)優(yōu)惠待遇。

目前， 縣級地區(qū)各類城建項(xiàng)目的違約風(fēng)險(xiǎn)依然存在。 一些帶有公益性的建設(shè)項(xiàng)目(如保障房和棚戶區(qū)改造)， 通常由開發(fā)企業(yè)墊資興建， 約定建成后由政府按成本價(jià)并加一定比例的限額收益(如3%～5%) 予以回購， 回購期限一般為項(xiàng)目竣工后的3～6個(gè)月， 存在能否按時(shí)回購項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。 還有一些項(xiàng)目(如舊城改造)中， 政府及其融資平臺公司通常承擔(dān)項(xiàng)目開展的前期義務(wù)， 如土地收儲、 拆遷安置， 而這些工作的完成， 均存在不確定性。

2.5社會風(fēng)險(xiǎn)： 縣域城鎮(zhèn)化中的形態(tài)與機(jī)理

我國正處于社會風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)的轉(zhuǎn)型時(shí)期， 而城鎮(zhèn)化進(jìn)程則是社會轉(zhuǎn)型的綜合體現(xiàn)。 “社會風(fēng)險(xiǎn)就是社會損失的不確定性……社會損失就是指社會失序和社會混亂， 這種社會失序和混亂是由一部分社會成員或社會團(tuán)體反叛社會行為所引起的?！盵3]縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程中， 由于權(quán)力行使失范、 信息不透明、 征收私人產(chǎn)權(quán)、 違約等多種利益沖突， 均可能導(dǎo)致對抗， 造成社會利益的損失， 這些風(fēng)險(xiǎn)在資源型地區(qū)呈現(xiàn)出特殊的“偏好”。

資源型縣域地區(qū)的社會生態(tài)仍具有某種傳統(tǒng)特征， 即瞿同祖所指出的“州縣政府乃是一人政府”。 可見， 杜絕權(quán)力高度集中于“一把手”， 仍是制度改革的主要任務(wù)。*2014年， 山西省落馬的現(xiàn)任和曾任縣委書記達(dá)到17名， 使得如何約束縣域“一把手”權(quán)力成為政治生態(tài)治理、 推進(jìn)依法執(zhí)政的重點(diǎn)工作， 為此， 2014年12月26日山西省委常委會提出“以選好用好管好縣委書記”作為從嚴(yán)治吏的切入點(diǎn)和突破口， 并制定關(guān)于縣委書記選用的意見和工作方案。在政績沖動之下， 縣域城鎮(zhèn)化中常出現(xiàn)重結(jié)果進(jìn)度、 輕程序質(zhì)量的問題， 對行政威權(quán)有習(xí)慣性的依賴。 另一方面， 轉(zhuǎn)型期公眾權(quán)力意識日漸強(qiáng)化， 他們也會采取多樣的城鎮(zhèn)化博弈策略。 當(dāng)面對強(qiáng)勢行政權(quán)力或經(jīng)濟(jì)勢力時(shí)， 公眾會用暴力抗拒、 犧牲式維權(quán)、 激發(fā)群體事件等手段予以應(yīng)對， 將個(gè)別性的權(quán)力關(guān)系調(diào)整擴(kuò)大為社會公共事件， 以此借助公眾輿論、 高層權(quán)力介入等方式來謀求自身利益。 當(dāng)前我國解決城鎮(zhèn)化權(quán)利沖突的制度性渠道尚未完善， 客觀的社會風(fēng)險(xiǎn)因素仍在積聚。

3縣域城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)治理的法治取向

資源型縣域城鎮(zhèn)化“以政府為主導(dǎo)、 以工業(yè)化為動力、 以人口轉(zhuǎn)移為內(nèi)容， 仍然屬于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的范疇”[4]， 亟需運(yùn)用法治思維和法治方式理順體制關(guān)系、 防控風(fēng)險(xiǎn)、 化解矛盾糾紛。 城鎮(zhèn)化進(jìn)程是涉及法治國家、 法治政府、 法治社會構(gòu)建的綜合體系， 需從創(chuàng)新社會治理的高度來理解其風(fēng)險(xiǎn)治理的法治取向。 從價(jià)值取向分析， 城鎮(zhèn)化治理的法治轉(zhuǎn)向涵蓋如下層面：

3.1依靠法治厘清政府與市場的關(guān)系

法治是界定政府職能邊界的根本制度選擇。

城鎮(zhèn)化建設(shè)中， “政府主導(dǎo)”存在異化風(fēng)險(xiǎn)， 導(dǎo)致行政權(quán)力越界行使。 當(dāng)前廣泛推行的權(quán)力清單制度即是法治原則的體現(xiàn)。 除非明確授權(quán)， 否則權(quán)力不應(yīng)介入， 這是法治原則的體現(xiàn)， 也是建立責(zé)任政府、 法治政府的基本要求。 我國目前城鎮(zhèn)化發(fā)展還處于中期水平， 市場發(fā)揮資源配置決定性作用的空間應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大， 因?yàn)椤俺?鎮(zhèn))市化本質(zhì)上就是市場化,市場化是城(鎮(zhèn))市化的制度前提”[5]。

法治原則是重塑城鎮(zhèn)化領(lǐng)域“政商關(guān)系”的根本要求。 一方面， 政商相互需要， 市場主體通過接近政府(權(quán)力)獲得資源配置和市場上的壟斷排他地位， 而政府則希望受其宰制的市場主體成為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)(政績)的工具； 另一方面， 政商關(guān)系中又存在著強(qiáng)烈“機(jī)會主義色彩”， 充滿利害防范與風(fēng)險(xiǎn)互推。 縣域城鎮(zhèn)化客觀上存在“法治化”程度過低甚至缺位的問題。 對于政府權(quán)力和政策裁量邊界， 缺乏充足的規(guī)范制約， 存在法律缺位和供給不足的問題； 對于市場主體， 則既有合法利益“法律保障不力”的問題， 同時(shí)又有非正當(dāng)利益法律限制不力的問題。

3.2以法治統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)與基層探索

“中國特色新型城鎮(zhèn)化是頂層設(shè)計(jì)和基層探索的有機(jī)結(jié)合， 一方面要重視中央政府的總體規(guī)劃和宏觀指導(dǎo)， 另一方面要鼓勵地方政府探索創(chuàng)新?！盵6]可見， 我國應(yīng)通過法治來統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)與基層探索。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014～2020)》(下稱《規(guī)劃》)作為“指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、 戰(zhàn)略性、 基礎(chǔ)性規(guī)劃”， 是國家今后推進(jìn)城鎮(zhèn)化的總體頂層設(shè)計(jì)； 但《規(guī)劃》在性質(zhì)上仍屬于政策文件， 不具有法律效力， 無法直接發(fā)揮法律的規(guī)范調(diào)整作用。 筆者認(rèn)為， 目前“中央政策規(guī)劃→地方和職能部門任務(wù)分解→市縣逐層落實(shí)”的政策實(shí)施機(jī)制面臨如下挑戰(zhàn)： 一是《規(guī)劃》與現(xiàn)行法律及相關(guān)政策之間， 存在不相銜接， 隱藏著相互掣肘乃至規(guī)劃被“架空”和“虛化”的風(fēng)險(xiǎn)； 二是《規(guī)劃》本身未上升為法律意志， 僅靠中央及地方政府去實(shí)施， 將制約公眾的廣泛參與， 在基層落實(shí)可能再次陷入“行政主導(dǎo)”的窠臼； 三是《規(guī)劃》的非法定化， 制約了《規(guī)劃》在處理具體問題中的作用發(fā)揮。 因此， 筆者認(rèn)為， 我國應(yīng)當(dāng)研究《規(guī)劃》的法制化問題， 在尊重現(xiàn)行法律體系整洽性前提下， 使其與現(xiàn)行法律規(guī)范體系實(shí)現(xiàn)融洽銜接。

在城鎮(zhèn)化具體實(shí)施層面， 法治對于校正“行政依賴”具有重要意義。 “行政依賴”背后是對行政權(quán)力以及衍生出的各類權(quán)力規(guī)則限制上的無力。 法治的根本價(jià)值即在于為合理限制公共權(quán)力提供正當(dāng)依據(jù)與執(zhí)行規(guī)則。 法治并非消解行政權(quán)力， 而在于使行政權(quán)力的運(yùn)用遵守正義原則。 在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)中， 法治將使得權(quán)力的運(yùn)用從脫韁野馬式的狂奔狀態(tài)回到理性的軌道， 以尊重經(jīng)濟(jì)社會規(guī)律、 尊重公民權(quán)益為前提來實(shí)現(xiàn)行政效能。 正如哈耶克所言：“經(jīng)濟(jì)活動的自由， 原本意指法治下的自由， 而不是說完全不要政府的行動。”[7]279在廣泛存在灰色地帶或者政策性授權(quán)機(jī)制不清的城鎮(zhèn)化領(lǐng)域， 逐步形成權(quán)力清單， 變政策性授權(quán)為法律授權(quán)， 其意義不僅僅在于防控權(quán)力失序及腐敗， 更在于為權(quán)力行使提供了具有穩(wěn)定預(yù)期和合法性保障， 因?yàn)椤胺ㄖ蔚膬r(jià)值意味著權(quán)力的直接性轉(zhuǎn)為間接性， 意味著權(quán)力直接支配的領(lǐng)域被法律所替代”[8]152。

3.3法治是落實(shí)“人的城鎮(zhèn)化”的根本途徑

中央明確指出， 要“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制， 推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。 “以人為核心的城鎮(zhèn)化”， 應(yīng)是一個(gè)社會廣泛參與， 逐步形成共識的過程。*例如， “博鰲亞洲論壇” 2014年年會舉行“人的城鎮(zhèn)化”分論壇。 來自各方面的專家學(xué)者紛紛提出“讓進(jìn)程農(nóng)民享受市民待遇”， “形成多元化的住房融資渠道， 滿足安居需要”， “創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會， 提高進(jìn)程農(nóng)民收入水平”， “教育、 醫(yī)療、 金融等公共資源配置向中小城鎮(zhèn)傾斜”等建設(shè)性觀點(diǎn)。 [EB/OL]http://job.workercn.cn/310/201404/11/140411101757179.shtml,2014年11月15日訪問?？h域城鎮(zhèn)化承載著轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)， 校正地區(qū)及城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的多重任務(wù)， 需要有法治保障， 以法治化來進(jìn)行推進(jìn)。

資源型縣域城鎮(zhèn)化在“人的城鎮(zhèn)化”方面的挑戰(zhàn)更大： 受制于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)， 就業(yè)吸納能力薄弱； 由于資源行業(yè)景氣度降低， 縣級財(cái)政出現(xiàn)困難， 在涉及教育、 社會保障等方面的投入能力遭遇挑戰(zhàn)； 大量城建項(xiàng)目后期融資乏力， 對安置對象、 征收補(bǔ)償對象支付能力下降； “行政依賴”嚴(yán)重， 導(dǎo)致對于民眾正當(dāng)?shù)臋?quán)利訴求習(xí)慣采用“壓”、 “堵”方式解決， 輕維權(quán)重維穩(wěn)等等。

筆者認(rèn)為， 法治應(yīng)在實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”方面發(fā)揮作用。 一是破解當(dāng)前城鎮(zhèn)化中的種種機(jī)制阻礙， 需要法律制度安排的重構(gòu)設(shè)計(jì)， 如農(nóng)村居民土地及宅基地使用權(quán)益的確認(rèn)及流轉(zhuǎn)、 戶籍制度改革、 社會保障均等化等。 關(guān)于全面深化改革的若干政治決策也應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)現(xiàn)法律制度化、 制度實(shí)踐化， 使政治改革的“確權(quán)”成果法治化。 二是城鎮(zhèn)化調(diào)整機(jī)制的政策調(diào)整應(yīng)轉(zhuǎn)向法治調(diào)整， 城鎮(zhèn)化絕非“政府的城鎮(zhèn)化”， 應(yīng)確保公眾真正有動力、 有規(guī)則保障地參與進(jìn)來， 形成協(xié)同機(jī)制。 三是應(yīng)通過法治途徑來應(yīng)對城鎮(zhèn)化過程中的群體事件、 信訪糾紛、 公民維權(quán)訴求等風(fēng)險(xiǎn)事件。 爭議糾紛的解決關(guān)系到風(fēng)險(xiǎn)的直接化解， 更是權(quán)利維護(hù)的最后一道防線， 法律缺位無疑是對法治最大的嘲諷。 面對縣域城鎮(zhèn)化中長期累積形成的糾紛問題， 法治介入最為迫切， 也最能體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理的功效價(jià)值。

4縣域城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)法律治理的建議

在我國存在“重宏大價(jià)值而輕具體制度”[9]4的傳統(tǒng)之下， 縣域城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)治理的具體法律對策是法治基本原則的具體化、 制度化， 要以問題為導(dǎo)向， 在實(shí)踐中檢驗(yàn)其成效。

4.1落實(shí)規(guī)劃法治化

2008年實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是“規(guī)劃法治化”的標(biāo)志。 然而， 城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的法治化顯然還未成為現(xiàn)實(shí)， “規(guī)劃的編制是領(lǐng)導(dǎo)定指標(biāo)、 規(guī)劃人員畫藍(lán)圖， 規(guī)劃由權(quán)力機(jī)關(guān)通過以后， 基本上回到脫法狀態(tài)……缺乏法治所要求的規(guī)范、 博弈、 制度化的協(xié)調(diào)， 以及救濟(jì)和責(zé)任等要素”[10]。 在規(guī)劃制定調(diào)整中時(shí)常會出現(xiàn)“以強(qiáng)權(quán)、 集權(quán)為基礎(chǔ)的逆中立傾向， 甚至有濫用職權(quán)的尋租、 創(chuàng)租和抽租的規(guī)劃行為”[11]。

落實(shí)規(guī)劃法治化的具體內(nèi)容包括：

第一， 細(xì)化規(guī)劃法律中的原則性規(guī)定。 例如， 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第50條第2款規(guī)定， 修改修建性規(guī)劃應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人的意見； 第60條第5款也指出， 若未采取聽證會等形式聽取利害關(guān)系人意見的， 將予以行政處分。 但是， 如果采取過聽證會等形式， 而利害關(guān)系人明確不同意， 規(guī)劃是否可以修改則語焉不明， 也未明確對于利害關(guān)系人意見的反饋機(jī)制， 導(dǎo)致法律規(guī)定僅是宣示表態(tài)， 卻不能作為執(zhí)行依據(jù)。 面對城鎮(zhèn)化建設(shè)的迫切需要， 還須將原則規(guī)定落實(shí)為可執(zhí)行規(guī)范。

第二， 強(qiáng)化修改規(guī)劃的約束性條件。 城市(鎮(zhèn))建設(shè)規(guī)劃的調(diào)整應(yīng)遵循必要原則， 并在程序和實(shí)體上受到嚴(yán)格約束。 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第47條對規(guī)劃修改的條件作了規(guī)定， 其中第(四)、 (五)項(xiàng)為“經(jīng)評估確需修改規(guī)劃的”、 “城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修改規(guī)劃的其他情形”， 應(yīng)修改的概括性授權(quán)； 至于對利害關(guān)系人影響更直接的控制性詳細(xì)規(guī)劃、 修建性詳細(xì)規(guī)劃， 無論是聽證會、 還是聽取利害關(guān)系人意見的程序性條件， 在縣域政府主導(dǎo)規(guī)劃部門的行政格局下， 很難發(fā)揮實(shí)際約束。 筆者建議對規(guī)劃調(diào)整的條件予以收窄， 并嚴(yán)格程序條件， 貫徹公眾參與和社會監(jiān)督， 并逐步將規(guī)劃變更納入行政訴訟范疇， 強(qiáng)化司法監(jiān)督。

第三， 強(qiáng)化行政監(jiān)督。 目前， 我國城鄉(xiāng)規(guī)劃制定體系中， 除縣屬鎮(zhèn)、 鄉(xiāng)村之外的規(guī)劃， 上級政府均承擔(dān)審批職責(zé)。 基本框架是規(guī)劃部門牽頭編制規(guī)劃→本級政府審核→本級人大常委會審議→上級政府審批。 目前程序中， 上級政府制定、 修改環(huán)節(jié)的事前監(jiān)督具有法定程序， 但對規(guī)劃執(zhí)行的事中、 事后監(jiān)督力度仍很薄弱， 應(yīng)予補(bǔ)充完善， 激活行政體制內(nèi)部的監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制。

4.2依法規(guī)制城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的行政權(quán)力

在縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)及政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)情況下， 很多行政部門存在違規(guī)執(zhí)法， 其中不乏“被動違法”情形。 如某縣住建管理部門在規(guī)劃審批中， 常常在不具備前置審批條件的情況下， 對縣級重點(diǎn)工程采用“以函代證”的變通做法。 項(xiàng)目的確不符合發(fā)“一書兩證”的條件， 違規(guī)發(fā)放構(gòu)成違法行政， 不出具文件又難以交代縣級政府和主要領(lǐng)導(dǎo)。 因此， 在確?？h級政府對所屬部門的行政領(lǐng)導(dǎo)前提下， 通過法治方式杜絕行政干預(yù)， 增大黨政領(lǐng)導(dǎo)“協(xié)調(diào)”項(xiàng)目的成本， 如結(jié)合目前的項(xiàng)目責(zé)任人制度， 由縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)來承擔(dān)項(xiàng)目違規(guī)違法的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任， 具體執(zhí)行的部門承擔(dān)行政責(zé)任； 落實(shí)規(guī)劃行政許可公開制度、 聽證制度、 利害關(guān)系人意見表達(dá)和反饋制度。 同時(shí)， 縣域城鎮(zhèn)化也考慮向基層政府賦權(quán)， 將上級政府的具體項(xiàng)目審批逐步轉(zhuǎn)換為整體考評， 適合地方自主決策的事項(xiàng)， 以法定形式授權(quán)縣域地方自主把握。 這樣能夠兼顧地方建設(shè)實(shí)際， 減少因?yàn)闄?quán)限劃分不合理而引發(fā)的違法風(fēng)險(xiǎn)。

4.3縣域政企關(guān)系的法治化

政企關(guān)系歷來是改革的核心議題， 特別是政府與國有企業(yè)之間的關(guān)系。 黨的十八大及十八屆三中全會也將構(gòu)建合理的政企關(guān)系、 理順國有企業(yè)經(jīng)營管理及分配關(guān)系作為重點(diǎn)內(nèi)容。 在縣域一級， 政府能夠影響的企業(yè)除縣屬國有企業(yè)之外， 還包括城鎮(zhèn)集體性質(zhì)、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體性質(zhì)等“類國有”企業(yè)。 實(shí)現(xiàn)縣域政企關(guān)系法治化的具體設(shè)計(jì)非常具有挑戰(zhàn)性。

筆者建議： 一是建立國有企業(yè)利潤上繳的法律制度， 實(shí)現(xiàn)縣域國有企業(yè)向縣級財(cái)政的正常利潤分配機(jī)制， 代替目前領(lǐng)導(dǎo)拍板決策下的帶有較大隨意性的企業(yè)為城鎮(zhèn)化埋單的現(xiàn)象； 二是強(qiáng)化城鎮(zhèn)集體性質(zhì)、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)歸屬， 行政管理者不是產(chǎn)權(quán)人， 不能分享企業(yè)利潤， 不能干預(yù)企業(yè)經(jīng)營， 不得強(qiáng)行攤派經(jīng)濟(jì)義務(wù)； 三是在縣級推行城鎮(zhèn)化專項(xiàng)預(yù)算法律規(guī)范， 縣域城鎮(zhèn)化收支向本級人大、 上級政府、 社會進(jìn)行公開， 引入多元監(jiān)督。 縣域政企關(guān)系的理順不能脫離國家全局層面的頂層設(shè)計(jì)， 但可以考慮在一些具體措施上先行先試。

4.4依法保障政府信用

“我國城鎮(zhèn)化過程本質(zhì)上就是現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的一場廣泛而深刻的市場化制度變遷的過程?！盵5]城鎮(zhèn)化的市場化屬性決定了信用是其基礎(chǔ)， 且必須有制度保障。 “社會轉(zhuǎn)型期城鎮(zhèn)化進(jìn)程中， 打破了舊的社會結(jié)構(gòu)， 而新的社會信任應(yīng)是基于法律信任之上的?！盵12]前文已述， 資源型縣域城鎮(zhèn)化中， 存在政府誠信問題， 突出表現(xiàn)在政績驅(qū)動下項(xiàng)目與黨政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人掛鉤， “后任不理前任事”； 因領(lǐng)導(dǎo)更迭， 留下了大量的“半拉子”工程和糾紛隱患。

我國應(yīng)通過法治途徑維護(hù)縣域政府信用， 具體措施包括： 一是將縣域地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)任免納入制度化軌道， 穩(wěn)定干部個(gè)人和社會公眾對任期的預(yù)期， 減少短任期引發(fā)的投機(jī)心理及行為策略。 二是完善城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目的決策機(jī)制， 使會議決策、 集體決策真正發(fā)揮機(jī)制。 例如， 黨委常委會或者政府常務(wù)會議試行匿名投票表決機(jī)制， 重大建設(shè)項(xiàng)目決策程序進(jìn)行公開制度。 總之， 決策透明化、 公開化、 程序化是解決問題的途徑選項(xiàng)。 三是強(qiáng)化對城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金管理， 防范資金杠桿率超過合理限度的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)， 設(shè)計(jì)縣域財(cái)政收入規(guī)模與城鎮(zhèn)化投資規(guī)模之間的配比指標(biāo)， 并以地方立法形式穩(wěn)定下來； 取消不必要的項(xiàng)目投資排名， 避免形成貪大求快的環(huán)境氛圍。 四是建立城鎮(zhèn)化項(xiàng)目信用記錄， 將其納入干部考核指標(biāo)， 既要看規(guī)模， 也要評價(jià)實(shí)際完成情況、 對遺留問題的解決情況。

4.5激活城鎮(zhèn)化糾紛解決的司法路徑

司法是維護(hù)社會公正、 實(shí)現(xiàn)權(quán)利保障的最后機(jī)制。 縣域城鎮(zhèn)化領(lǐng)域， 除了規(guī)制公權(quán)力之外， 還需切實(shí)維護(hù)私人權(quán)益。 城鎮(zhèn)化建設(shè)中因房屋拆遷、 征地補(bǔ)償、 合同違約等原因引發(fā)的訴訟、 上訪日益頻發(fā)， 大部分集中在縣域地區(qū)。 由于諸多建設(shè)項(xiàng)目牽涉政府， 導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中有許多糾紛爭議難以通過訴訟等法定程序得以化解， 立案難、 行政干預(yù)、 執(zhí)行難較為突出， 導(dǎo)致相關(guān)方信訪不信訴， 往往采取群體事件、 圍攻政府部門、 上訪， 甚至個(gè)人極端方式以求解決問題。 結(jié)合十八屆四中全會精神和司法體制改革方向， 筆者認(rèn)為， 應(yīng)激活城鎮(zhèn)化糾紛解決的司法路徑， 其中迫切的問題是解決立案難、 執(zhí)行難和行政干預(yù)問題。 具體建議包括： 嚴(yán)格落實(shí)立案登記制， 嚴(yán)格執(zhí)行訴訟法的有關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限的規(guī)定， 執(zhí)行與行政區(qū)劃適度分離的案件管轄制度； 受理法院超過規(guī)定時(shí)限無法立案的應(yīng)當(dāng)給出書面回復(fù)， 防止出現(xiàn)既不立案又不給出書面結(jié)論， 導(dǎo)致原告因無法申訴而被剝奪訴訟權(quán)的情形； 適度擴(kuò)大涉及城鎮(zhèn)化問題的受案范圍， 符合法律規(guī)定的， 均應(yīng)在司法上提供救濟(jì)渠道； 借鑒當(dāng)前的執(zhí)行曝光制度， 對于影響面大、 有能力執(zhí)行而不執(zhí)行的案件， 通過上級法院進(jìn)行信息發(fā)布； 對于涉及政府融資平臺公司等重點(diǎn)主體的案件， 只要符合標(biāo)準(zhǔn)， 就公開審理， 以信息公開制衡行政干預(yù)。

5結(jié)語

縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程是中國社會轉(zhuǎn)型的焦點(diǎn)和縮影， 從中能夠透視出中國法治發(fā)展的狀況與前景。 面對現(xiàn)實(shí)進(jìn)程中諸多不確定的風(fēng)險(xiǎn)隱患， 法律治理構(gòu)成城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的核心維度。 法治理念、 原則與價(jià)值引入縣域城鎮(zhèn)化領(lǐng)域， 需要克服長期以來固化形成的行政傳統(tǒng)和基層權(quán)力運(yùn)作慣性， 面臨制衡地方行政威權(quán)人物“政績沖動”和“權(quán)力異化”的復(fù)雜博弈， 更有必要從整個(gè)國家治理體系層面進(jìn)行省思。 同時(shí)， 縣域城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的一系列現(xiàn)實(shí)問題， 又對法律具體規(guī)則層面提出了迫切而系統(tǒng)的需求。 其解決之道， 既涉及法治建設(shè)必須破解的歷史存量問題， 又涉及關(guān)乎未來法治走向的革新趨勢。 因此， 縣域城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)治理的提出， 是一個(gè)系統(tǒng)的法治問題， 需要從宏觀價(jià)值與微觀規(guī)則方面進(jìn)行系統(tǒng)思考。 從這個(gè)意義上講， 它是對法治的重大挑戰(zhàn)， 也是法治發(fā)展的推動力量。

參考文獻(xiàn)

[1]李強(qiáng), 陳宇琳, 劉精明. 中國城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”研究[J]. 中國社會科學(xué)， 2012(7)： 82-100.

[2]章志遠(yuǎn). 城鎮(zhèn)化與我國行政法治發(fā)展模式轉(zhuǎn)型[J]. 法學(xué)研究， 2012(6)： 16-19.

[3]馮必?fù)P. 社會風(fēng)險(xiǎn)： 視角、 內(nèi)涵與成因[J]. 天津社會科學(xué)， 2004(2)： 73-77.

[4]吳江, 王斌, 申麗娟. 中國新興城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府行為研究[J]. 中國行政管理， 2009(3)： 88-91.

[5]林國先. 論城鎮(zhèn)化的道路選擇與制度供給[J]. 中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)， 2002(8)： 67-71.

[6]任進(jìn). 城鎮(zhèn)化、 城市治理與法治[J]. 行政管理改革， 2013(6)： 51-54.

[7][英]弗里德利希·馮·哈耶克. 自由秩序原理(上)[M]. 鄧正來, 譯. 北京： 三聯(lián)書店， 1997.

[8]王人博, 程燎原. 法治論[M]. 濟(jì)南： 山東人民出版社, 1989.

[9]賀衛(wèi)方. 具體法治[M]. 北京： 法律出版社， 2002.

[10]史際春. 論規(guī)劃的法治化[J]. 蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)， 2006(4)： 1-8.

[11]蔡科云. 從傾斜到平衡： 我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法的現(xiàn)在時(shí)態(tài)與未來期待[J]. 華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)， 2013(3)： 118-124.

[12]姜述弢. 構(gòu)建法律信任： 中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會矛盾之化解[J]. 學(xué)術(shù)交流， 2013(5): 78-82.

Typological Analysis of Risk Management in Urbanization of Towns with Energy Resources and Legal Regulation

WANG Zhilin1， HAO Xiaojie2

(1. School of Law, Shanxi University of Finance and Economics, Taiyuan 030006, China;2. Dept. of Economics, Business College of Shanxi University, Taiyuan 030031, China)

Abstract:The idea of legal regulation is to be introduced into the risk management in the field of county urbanization. The administrative power and economy on energy resources both restrict the development of county urbanization in resource regions, which leads to many risk facts and difficulties. The risk facts in county urbanization can divide in the types of government debts, unreasonable relations of government and enterprises, irregularity and violation, breaking contracts, and social stability. The risk management should turn to the orientation of rule of law. Through law mechanism, we can reasonably define the relation of government and market, take account of top-level design and practice, guarantee the rights and benefits and achieve the goal of anthropocentric urbanization. Finally the paper puts forward some legal suggestions about legal management of risk in county urbanization.

Key words:urbanization in counties; risk management; managing transformation in urbanization; rule of law in town planning

中圖分類號：D927

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

doi:10.3969/j.issn.1673-1646.2016.01.005

作者簡介：王志林(1978-)， 男， 講師， 博士， 從事專業(yè)： 法理學(xué)。

*收稿日期：2015-10-21