胡曉玲

(西北政法大學(xué) 行政法學(xué)院，陜西 西安 710063)

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行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制之價(jià)值意蘊(yùn)及其技術(shù)性改良設(shè)計(jì)

胡曉玲

(西北政法大學(xué) 行政法學(xué)院，陜西 西安 710063)

源自地方實(shí)踐創(chuàng)新而萌生的行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制，最終被上升到法律層面正式確立，和其內(nèi)在深厚的價(jià)值意蘊(yùn)密不可分。然其良善運(yùn)轉(zhuǎn)，尚有諸多障礙，檢視其從文本到現(xiàn)實(shí)運(yùn)作內(nèi)存的困境，分析癥結(jié)所在，并提出切實(shí)妥帖的技術(shù)性改良方案，有助其發(fā)展成為一項(xiàng)穩(wěn)定且成熟的制度。這對(duì)于推進(jìn)我國(guó)法治政府建設(shè)的宏圖偉業(yè)不無(wú)裨益。

行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制； 作秀； 類型化； 保障機(jī)制

0 引 言

在2.0時(shí)代版的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》，2014年版)出臺(tái)以來(lái)，就一直吸引了諸多眼球，而位列其中、被媒體稱為修改后十大亮點(diǎn)之一的便是行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制，即行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制。所謂行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制，借用理論與實(shí)務(wù)雙棲型的官方學(xué)者的觀點(diǎn)而言，“是指在行政訴訟案件中，一般應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的制度”[1]57。自1989年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》頒布以來(lái)，民與官之間行政糾紛的解決渠道有了自己專屬的路徑，然而，諸多案件在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)出來(lái)的卻常是告官不見(jiàn)官，就庭審現(xiàn)場(chǎng)來(lái)看，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件比例不高，甚至屈指可數(shù)，這客觀上增加了法院當(dāng)庭審理的難度。政府為此積極通過(guò)各種途徑和方法對(duì)之予以改觀，也正是在這種背景下，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制開(kāi)始萌生壯大。

早在1999年，陜西省合陽(yáng)縣法院與該縣縣委、縣政府聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于“貫徹行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度”的實(shí)施意見(jiàn)》，其中規(guī)定“機(jī)關(guān)部門一旦成為被告，行政首長(zhǎng)必須出庭應(yīng)訴”，較早成為該制度“吃螃蟹的第一人”； 隨后，在2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》以及2008 年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》中都提出了“對(duì)人民法院受理的行政案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極出庭應(yīng)訴、答辯”，還“要認(rèn)真做好行政應(yīng)訴工作，鼓勵(lì)、倡導(dǎo)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”，這為行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴提供了國(guó)家層面的政策支持。隨后，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴發(fā)展成為法治政府建設(shè)的一項(xiàng)重要改革指標(biāo)，各地紛紛推出各種舉措，實(shí)踐中表現(xiàn)得如火如荼，較為典型的有“法院倡導(dǎo)、黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”的江蘇模式，以及紅極一時(shí)的“海安現(xiàn)象”，且漸漸表現(xiàn)出由模范推廣到成為模式的傾向。

在十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度再次被明確提出。在2014年11月1日修訂通過(guò)的《行政訴訟法》中，其被納入其中，最終從法律的高度給予確立。2.0時(shí)代版的《行政訴訟法》第三條第三款明確規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！敝链耍@一被譽(yù)為“執(zhí)政為民的試金石” “法治建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)” “政府自身建設(shè)的好抓手”[2]的行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制在法律的層面得以發(fā)聲，一時(shí)間獲得廣泛的曝光率與關(guān)注度，并引發(fā)對(duì)其的各種詮釋。為統(tǒng)一理解，在2015年4月27日公布的最高人民法院關(guān)于適用《行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋(即法釋〔2015〕9號(hào))第五條對(duì)此作了細(xì)化的進(jìn)一步規(guī)定：“行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的‘行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人’，包括行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人?！敝链?，這一遵循了“從地方政策試驗(yàn)到中央立法吸納”[3]過(guò)程的行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度在全國(guó)范圍內(nèi)正式出場(chǎng)。

1 行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的價(jià)值意蘊(yùn)

為何行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制最終會(huì)被從法律的高度加以確立，這主要植根于其自身具有的獨(dú)特價(jià)值和魅力。毋庸置疑，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制體現(xiàn)了行政首長(zhǎng)的擔(dān)當(dāng)和法治意識(shí)，尤其是在中國(guó)這樣一個(gè)“官本位”思想濃厚且行政系統(tǒng)普遍實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制*《中華人民共和國(guó)憲法》第86 條規(guī)定： “國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制。國(guó)務(wù)院的組織由法律規(guī)定?！?同法第105條規(guī)定： “地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！睂W(xué)界習(xí)慣性地將其稱為首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。的國(guó)度里，行政首長(zhǎng)的出庭應(yīng)訴無(wú)疑具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1.1有利于化解“官”與“民”之間的矛盾

行政首長(zhǎng)的出庭，可以充分體現(xiàn)出“官”一方對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題的重視程度，行政首長(zhǎng)在庭審現(xiàn)場(chǎng)“現(xiàn)身”的剎那，就易引發(fā)行政相對(duì)人感覺(jué)被受到莫大關(guān)注，進(jìn)而達(dá)到平息幾多怨氣和不滿的效果，這在被稱為中國(guó)民告官第一案的“包鄭照告蒼南縣政府”案中，體現(xiàn)得尤為明顯，其完全可以作為時(shí)下民告官案件的一種情景縮影。可見(jiàn)，行政首長(zhǎng)的出庭，在情緒的角度上第一時(shí)間化解著官與民之間的矛盾。

1.2有利于行政爭(zhēng)議問(wèn)題的快速實(shí)體解決

行政首長(zhǎng)的出庭，通過(guò)面對(duì)面的方式進(jìn)行交流，行政相對(duì)人可將自己的訴求直接告知行政首長(zhǎng)，有利于現(xiàn)場(chǎng)溝通問(wèn)題的癥結(jié)點(diǎn)，并對(duì)糾紛做出實(shí)質(zhì)意義上的及時(shí)處理。如果僅僅是一般的工作人員，甚至是委托律師出庭應(yīng)訴，因?yàn)槠洳⒉痪哂信陌鍣?quán)，不能決定實(shí)體問(wèn)題，實(shí)踐表現(xiàn)往往只是“傳聲筒”，常常僅是將矛盾集結(jié)點(diǎn)記錄下來(lái)，庭審后匯報(bào)給單位的主管領(lǐng)導(dǎo)或者一把手，爭(zhēng)議的處理和解決往往延宕時(shí)間較長(zhǎng)，對(duì)于一些較為緊急且社會(huì)影響面較大的事件，效果表現(xiàn)尤為不力。

1.3有利于法治政府整體建設(shè)

“紙上得來(lái)終覺(jué)淺，絕知此事要躬行”，某種意義上而言，當(dāng)一次被告比上幾次法治課都要有效，行政首長(zhǎng)通過(guò)參與訴訟案件全過(guò)程，可以深刻認(rèn)知到本機(jī)關(guān)行政工作中的不足和缺陷，了解內(nèi)含的工作短板，從而對(duì)癥下藥，加以有效整改?？梢哉f(shuō)，行政首長(zhǎng)的出庭，其價(jià)值不僅僅在于就事論事的庭審說(shuō)理，更在于規(guī)范政府的日常行政行為，其通過(guò)自己親自出庭的優(yōu)秀表現(xiàn)，完全可以在踐行法治的道路上為本部門起到率先模范的引領(lǐng)效應(yīng)，使整個(gè)行政系統(tǒng)形成敬畏法律、信仰法律的意識(shí)，進(jìn)而增強(qiáng)法治觀念，推進(jìn)法治政府的整體建設(shè)。

管中窺豹，略見(jiàn)一斑。包括但不限于上述優(yōu)點(diǎn)，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制一度風(fēng)行并最終在法律框架下得以確立。

2 行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴之怪相糾葛及癥結(jié)所在

在行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴具有上述“優(yōu)良品質(zhì)”的同時(shí)，其在實(shí)踐中也表現(xiàn)出下述缺憾：

2.1行政首長(zhǎng)出庭不出聲，作秀現(xiàn)象明顯

行政首長(zhǎng)“出庭但不出聲”，存在著較強(qiáng)的“走過(guò)場(chǎng)”[4]現(xiàn)象，甚至有媒體質(zhì)疑其在“走秀”[5]，是一種“政治作秀”[6]。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2006年至2012年間，浙江奉化法院受理的168件行政訴訟案件中，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率達(dá)100%，但親自答辯率卻為零。[7]一些地方還出現(xiàn)了在庭審現(xiàn)場(chǎng)，行政首長(zhǎng)肉體是來(lái)了，但是其莫不作聲，形同空氣的現(xiàn)象。更為常見(jiàn)的是，為避免庭審現(xiàn)場(chǎng)表現(xiàn)不好，甚至一語(yǔ)不慎導(dǎo)致敗訴，行政機(jī)關(guān)的正職負(fù)責(zé)人出庭時(shí)，一般只是宣讀書面的答辯狀、最后陳述，很少在法庭調(diào)查、辯論等重要環(huán)節(jié)上發(fā)言，而全權(quán)交由律師或代理人進(jìn)行。[8]真正庭審“出聲且出彩”的比例寥寥，很多案件庭審現(xiàn)場(chǎng)行政首長(zhǎng)表現(xiàn)平平，其對(duì)于爭(zhēng)議問(wèn)題了解不夠，存在言之無(wú)物甚至答非所問(wèn)的現(xiàn)象，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)藐視法庭的現(xiàn)象。

為避免出庭不出聲，一些地方還出現(xiàn)了硬性規(guī)定，如“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭發(fā)言時(shí)長(zhǎng)不少于被告發(fā)言總時(shí)長(zhǎng)”，這種甚至讓人感覺(jué)有些許滑稽的規(guī)定，更深層面上折射出了該制度現(xiàn)實(shí)運(yùn)作上的不堪。事實(shí)上，之所以行政首長(zhǎng)在庭審現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)上述表現(xiàn)，根源在于其對(duì)所訴爭(zhēng)議問(wèn)題不夠了解，對(duì)法律知識(shí)知曉不多，對(duì)庭審答辯的方法和技巧更是知之不夠，對(duì)此，我國(guó)法院可以考慮成立針對(duì)應(yīng)訴案件的訴訟小組，擬定專門的答辯狀，幫助行政首長(zhǎng)了解爭(zhēng)議焦點(diǎn)，具備基本的訴訟技能，并可考慮建立對(duì)行政首長(zhǎng)予以定期應(yīng)訴培訓(xùn)的制度，使培訓(xùn)者通過(guò)常態(tài)化的學(xué)習(xí)，具備應(yīng)訴所需的相應(yīng)法律知識(shí)，掌握法庭辯論的基本技巧，擁有談判溝通技能，并具有一定的法庭應(yīng)變能力。

2.2對(duì)于應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴案件情形，亟需類型化規(guī)范

為了能夠?qū)⒊鐾?yīng)訴制加以落實(shí)，一些地方的規(guī)范性文件中有類似這樣的規(guī)定，“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的比例，不得低于本年度行政訴訟案件總數(shù)的3/5”，“每年的第一例行政案件，行政首長(zhǎng)必須出庭”,這種關(guān)于出庭應(yīng)訴率硬性指標(biāo)的規(guī)定，初衷固然是好的，但這種量化的數(shù)字指標(biāo)，無(wú)法從法理上解釋為何此部分案件適用行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴而彼部分案件卻沒(méi)有？而行政機(jī)關(guān)本年度第一起行政訴訟案件，則更是基于何種邏輯而獲行政首長(zhǎng)切身躬親之青睞？可見(jiàn)，上述的規(guī)定并不科學(xué)，其并未抓住問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。而且，即便行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率提升也不能代表實(shí)際出庭效果良好，有學(xué)者在多個(gè)實(shí)證案例研究的基礎(chǔ)上指出，“從歷年數(shù)據(jù)來(lái)看，出庭應(yīng)訴率與依法行政水平之間并不存在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的相關(guān)性”[9]?，F(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)出來(lái)的為完成應(yīng)訴考核任務(wù)，而應(yīng)景對(duì)待出庭，嚴(yán)重忽視實(shí)際出庭效果的現(xiàn)象，便是對(duì)此的一種注腳。

根據(jù)前述修正后的《行政訴訟法》第三條第三款及配套司法解釋的規(guī)定來(lái)看，“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”，“應(yīng)當(dāng)”體現(xiàn)出行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴是原則，只有在“不能出庭”的情況下，才可以自己不出庭，但是“應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭”。值得玩味的是，什么是“不能出庭”的情形？哪些可以成為行政首長(zhǎng)不出庭，而只由工作人員出庭即可的理由？目前尚無(wú)權(quán)威部門的解釋出臺(tái)，這不免會(huì)讓人產(chǎn)生疑慮，“不能出庭”會(huì)不會(huì)淪落為行政首長(zhǎng)不愿意出庭的尚方寶劍而一路綠燈通行？出庭應(yīng)訴在這種留有余地的條款下，似乎演變成為一種倡議而非行政首長(zhǎng)的法定義務(wù)。無(wú)疑，針對(duì)正當(dāng)事由應(yīng)有立法層面的規(guī)定予以列舉明示，或由相應(yīng)司法解釋予以細(xì)化操作規(guī)程。對(duì)此，筆者建議對(duì)此作進(jìn)一步界分，可根據(jù)案件的性質(zhì)和程度對(duì)之予以劃定，如對(duì)于重大的土地征收及房屋拆遷案件，重大安全責(zé)任事故案件，重大企業(yè)改制、資源環(huán)境保護(hù)案件，涉及食品藥品安全及生產(chǎn)安全的重大公共安全案件，形成一定社會(huì)影響的重大群體性訴訟案件，新聞媒體或輿論關(guān)注較大的案件等案件，因其涉及到公共政策調(diào)整或重大利益的重新分配問(wèn)題，則須由行政首長(zhǎng)出庭； 而對(duì)于一般的社會(huì)保障、勞動(dòng)權(quán)益案件，在行政首長(zhǎng)工作繁忙、確實(shí)無(wú)法抽身的情況下，可以考慮由行政機(jī)關(guān)工作人員代為出庭。當(dāng)然，對(duì)于這里面的“重大”，因其屬于不確定法律概念，有一定的自我裁量空間，尚需進(jìn)一步個(gè)案界定，行政機(jī)關(guān)對(duì)此也要遵循“自我設(shè)限原則”。筆者認(rèn)為，只有出臺(tái)科學(xué)可行的配套規(guī)定，才能使行政首長(zhǎng)避免受“逢案都得出庭”之訴累，又可防行政首長(zhǎng)借例外條款而隨意編造理由不出庭，并能避免作為“民”一方的行政相對(duì)人產(chǎn)生法院偏袒行政機(jī)關(guān)之合理懷疑。

此外，從程序視角來(lái)看，這種不能出庭的正當(dāng)理由，是由法院審查決定還是行政機(jī)關(guān)自我認(rèn)定？對(duì)于確實(shí)不能出庭的案件，其法定的手續(xù)該如何辦理？是由行政機(jī)關(guān)以書面形式向法院說(shuō)明理由等待答復(fù)呢，還是自我決定后通知法院即可？假若同意行政首長(zhǎng)可不必出庭，其后的替代措施應(yīng)該是由工作人員代為出庭優(yōu)先適用還是被訴案件申請(qǐng)延期審理優(yōu)先適用？這些問(wèn)題都值得進(jìn)一步探究并以規(guī)范的形式予以明確。

當(dāng)然，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，在現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)中還存在其他這樣那樣的問(wèn)題，本文基于篇幅，略過(guò)不表。

3 行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度之有效運(yùn)作保障機(jī)制

立法的意圖不僅僅在于制定法律條文本身，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注法律的實(shí)施。[10]95無(wú)疑，要想充分發(fā)揮行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的積極作用，保障出庭應(yīng)訴制的切實(shí)落實(shí)，我國(guó)必須對(duì)其建構(gòu)起有效的運(yùn)作保障機(jī)制。

3.1行政首長(zhǎng)要轉(zhuǎn)變思想觀念，積極出庭應(yīng)訴

受傳統(tǒng)“官本位”觀念的影響，官往往不屑于與民“平起平坐”[11]，甚至認(rèn)為出庭應(yīng)訴是丟面子的事情，“有失身份”。這不免讓人產(chǎn)生質(zhì)疑：“一個(gè)連行政訴訟都不屑出庭的行政官員，何談對(duì)法律法規(guī)的奉若神明？又何談對(duì)依法行政的躬身踐行與堅(jiān)定恪守？”[12]所以，行政首長(zhǎng)應(yīng)自覺(jué)摒棄“官本位”思想，在開(kāi)庭前認(rèn)真做好庭前準(zhǔn)備工作； 在庭審中與原告積極溝通和辯論、勇于化解矛盾； 出庭應(yīng)訴時(shí)應(yīng)自覺(jué)遵守法庭紀(jì)律，維護(hù)法庭秩序，服從法官的引導(dǎo)，認(rèn)真規(guī)范好自身應(yīng)訴行為，營(yíng)造良好的庭審氛圍。行政首長(zhǎng)要積極向江蘇海安縣長(zhǎng)單曉鳴同志學(xué)習(xí)，樹(shù)立“出庭就是最重要的公務(wù)”的理念。行政首長(zhǎng)要充分認(rèn)識(shí)到出庭應(yīng)訴不僅不會(huì)降低其威信，反而會(huì)使其贏得民眾更多的信任。正如學(xué)者認(rèn)為的那樣，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的“出場(chǎng)”，不僅給足了法院和原告的面子，而且也為其自身贏得了守法的口碑，從而發(fā)揮出“一石三鳥(niǎo)”的特殊功效。[13]

在具體的庭審過(guò)程中，行政首長(zhǎng)要自覺(jué)接受法院的監(jiān)督，感受法律權(quán)威和司法公正，某種意義上而言，訴訟過(guò)程因其具有特定時(shí)空的莊嚴(yán)性、場(chǎng)景性、嚴(yán)格的程序化而不失成為接受法治教育的有效載體。行政首長(zhǎng)參與出庭可使其獲得更多的應(yīng)訴知識(shí)及法律技能，通過(guò)其出庭后具有的切身感受，可促使本部門行政工作更為有效地開(kāi)展，政府依法行政的步履會(huì)邁得更加踏實(shí)有力。

3.2量化對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的監(jiān)督考核，倒逼出庭實(shí)效

基于前述出庭效果不佳的現(xiàn)實(shí)，對(duì)行政首長(zhǎng)出庭表現(xiàn)予以必要的監(jiān)督考核是必須的。建立行政應(yīng)訴考評(píng)或考核制度，對(duì)于推進(jìn)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴具有重要意義?！翱啥沤^一些行政機(jī)關(guān)對(duì)法院法律文書置之不理、無(wú)故拖延甚至給法院施壓的現(xiàn)象?！盵14]對(duì)此，筆者建議，對(duì)于應(yīng)當(dāng)出庭但未出庭應(yīng)訴的； 出庭后不依法應(yīng)訴舉證，形成不良社會(huì)影響或造成其他重大損失的； 不認(rèn)真履行法院生效裁判的； 不整改應(yīng)訴中的問(wèn)題，導(dǎo)致類似問(wèn)題再度發(fā)生的； 應(yīng)訴活動(dòng)中存在其他違法、失職行為的，都要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督考核?？煽紤]將行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的表現(xiàn)，如庭前的準(zhǔn)備情況，庭審現(xiàn)場(chǎng)的儀表、神態(tài)，庭審答辯的用語(yǔ)情況，答辯出庭對(duì)實(shí)體問(wèn)題解決效度等內(nèi)容，納入到考評(píng)指標(biāo)體系，由主審法官及書記員集體考評(píng)后填寫評(píng)定表。要建立對(duì)行政首長(zhǎng)出庭情況在行政系統(tǒng)內(nèi)的定期統(tǒng)計(jì)通報(bào)制度。此外，還可考慮通過(guò)行政白皮書、法院工作報(bào)告等方式向社會(huì)公眾公開(kāi)行政首長(zhǎng)應(yīng)訴率及庭審表現(xiàn)等出庭應(yīng)訴情況，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，并將群眾的評(píng)價(jià)作為考量政府法治建設(shè)狀態(tài)的重要參考。

“績(jī)效考核是制定正確優(yōu)先政策的重要指揮棒”[15]，可以說(shuō)，這種因績(jī)效考核所形成的政治壓力，因關(guān)涉行政首長(zhǎng)們的政治生涯及晉升空間，往往會(huì)使得行政首長(zhǎng)對(duì)于出庭應(yīng)訴不敢馬虎對(duì)待，進(jìn)而客觀發(fā)揮出行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的激勵(lì)及積極引導(dǎo)的正面功效，為推進(jìn)法治政府建設(shè)添磚加瓦。

3.3落實(shí)出庭責(zé)任制，嚴(yán)格追責(zé)機(jī)制

責(zé)任，如同懸在頭頂?shù)倪_(dá)摩克利斯之劍，其未必一定會(huì)發(fā)生，但其的客觀威懾力，卻足以起到保障行為被切實(shí)履行的功效。對(duì)于典型的違反出庭應(yīng)訴的表現(xiàn)，如不答辯、不出庭、違反庭審禮儀、藐視法庭等行為必須予以追責(zé)。就具體追責(zé)方式而言，可以是誡勉談話、通報(bào)、公告等，必要時(shí)，還應(yīng)由政府監(jiān)察部門依法追究相關(guān)責(zé)任人員的行政責(zé)任或其他責(zé)任，予以相應(yīng)的行政處分甚至追究刑事責(zé)任，上述方式在修正后的《行政訴訟法》法條中，也應(yīng)有所體現(xiàn)。

此外，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)對(duì)出庭應(yīng)訴的經(jīng)過(guò)及結(jié)果予以全面總結(jié)，通過(guò)總結(jié)出庭應(yīng)訴獲得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，來(lái)發(fā)現(xiàn)本機(jī)關(guān)工作中存在的問(wèn)題和不足，進(jìn)而予以完善并加以應(yīng)對(duì)，必要時(shí)還可布局整體整改措施。本機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)也應(yīng)將全部的案卷材料裝訂齊備后用以備查，進(jìn)而避免類似問(wèn)題再次發(fā)生，達(dá)到舉一反三的效果，從而切實(shí)增強(qiáng)本部門依法工作的實(shí)效。

3.4建立司法與行政系統(tǒng)的良性互動(dòng)機(jī)制

筆者以為，要切實(shí)落實(shí)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，更為根本的，仍在于協(xié)調(diào)司法系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的關(guān)系，要建立司法與行政系統(tǒng)的良性互動(dòng)機(jī)制。某種意義上而言，行政糾紛問(wèn)題的解決效度，和宏觀的行政訴訟大環(huán)境緊密相關(guān)，而權(quán)力體系各要素之間的相互關(guān)系及其裝置設(shè)計(jì)，也必須結(jié)合國(guó)情，置身于宏觀整體權(quán)力結(jié)構(gòu)圖景中予以觀察分析，才能得到較為妥帖的解決方案。在當(dāng)下的中國(guó)，行政權(quán)比司法權(quán)要更為強(qiáng)勢(shì)，這從現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)出來(lái)的凡事皆愛(ài)套用或類比行政化的行政級(jí)別現(xiàn)象上，即可窺之端倪，現(xiàn)實(shí)中不乏主審案件的審判長(zhǎng)須與出庭行政首長(zhǎng)行政級(jí)別相對(duì)等的潛規(guī)則，一定程度上更是暗合了中國(guó)政治體系的現(xiàn)狀。

行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制，某種意義上是欲加大司法權(quán)砝碼的一種設(shè)計(jì)，因此，司法權(quán)得以與行政權(quán)相抗衡，這種司法政治策略不可謂不用心良苦，而這種制度的運(yùn)作邏輯從側(cè)面充分體現(xiàn)出中國(guó)行政訴訟自身的特殊性，一定程度上也折射出中國(guó)行政訴訟制度運(yùn)作的艱難。為此，可通過(guò)一些別的策略將行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制進(jìn)一步細(xì)化推進(jìn)，如對(duì)于法院的司法建議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)高度重視并及時(shí)將處理情況告知法院，同時(shí)報(bào)同級(jí)人民政府的法制機(jī)構(gòu)備案，行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分尊重司法權(quán)威。法院與行政系統(tǒng)之間也可通過(guò)座談會(huì)等方式，交流各自對(duì)于爭(zhēng)議問(wèn)題的看法，通過(guò)這種溝通，法院可理解行政執(zhí)法的不易，行政機(jī)關(guān)也可掌握訴訟審判的信息，了解對(duì)方關(guān)注點(diǎn)所在，進(jìn)而達(dá)成換位思考，有效解決行政爭(zhēng)議的效果。

4 結(jié) 語(yǔ)

行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，一路走來(lái)，可謂步履維艱。受制于行政首長(zhǎng)不可能對(duì)行政事務(wù)從方向原則到每一個(gè)細(xì)節(jié)都熟悉了解，而行政行為講求速度高效的效率原則以及庭審活動(dòng)講求專業(yè)性和操作性的司法技術(shù)原則的限制，很多人認(rèn)為行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴只是一種象征意義，只能去倡導(dǎo)而不能被強(qiáng)制，其更多層面上只是一種符號(hào)價(jià)值。對(duì)此，筆者并不認(rèn)同，從行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制生根發(fā)芽到在法律層面被予以確立的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作邏輯來(lái)看，其具有的，絕不僅僅只是符號(hào)和象征意義，更有著深刻的實(shí)質(zhì)價(jià)值； 其如火如荼的發(fā)展態(tài)勢(shì)生動(dòng)地詮釋著蘊(yùn)涵于其背后的社會(huì)需求，也反饋著其內(nèi)在的政治使命。如同有的學(xué)者所言，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的興起既是人民法院努力優(yōu)化行政審判外部環(huán)境和民眾尋求行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的結(jié)果，更與行政機(jī)關(guān)改善自身形象、尋求外力合作治理的動(dòng)向密不可分。[13]

當(dāng)然，不可否認(rèn)，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制的運(yùn)作之路尚存諸多困難和障礙，需要我們正視并妥善解決，使得其在客觀分析及清醒認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，成為一項(xiàng)成熟而穩(wěn)定的制度。本文拋磚引玉，期待有更多的人就此問(wèn)題提出自己的真知灼見(jiàn)，果如是，本文目的已達(dá)。

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The Value and Technical Improvement Design on the System of Chief Executives Appearing in Court

HU Xiaoling

(School of Administrative Law, Northwest University of Political Science & Law, Xi’an 710063, China)

The system of Chief Executives appearing in court, derived from local practices，has been eventually established in law due to its profound internal values. However, there are still many obstacles to the functional operation of this system. This paper examines the plights of this system from the perspectives of the text and practical operation, analyze the reasons for existing problems and bring about appropriate technical improvement schemes. This paper tends to develop this system to a more stable and mature system, in turn reaching the great aim to construct a government ruled by law.

the system of Chief Executives appearing in court; putting on a show; typing; safeguard mechanism

1673-1646(2016)05-0013-05

2016-05-16

中國(guó)博士后科學(xué)基金第59批面上一等資助項(xiàng)目： 合作治理視域下行政權(quán)社會(huì)化問(wèn)題研究(2015M590183)

胡曉玲(1979-)，女，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，從事專業(yè)： 行政法學(xué)基礎(chǔ)理論及訴訟制度。

D925.3

A

10．3969/j．issn．1673-1646．2016．05．003