邱兆林

（山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東濟(jì)南250100）

中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策變遷及實(shí)施效果研究

邱兆林

（山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東濟(jì)南250100）

摘要：我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的最大特點(diǎn)是政府行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)。鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的結(jié)果顯示：我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)集中度較低，各地區(qū)重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重；生產(chǎn)效率呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，且不同區(qū)域差距較大，華東地區(qū)生產(chǎn)效率較高。政策制定不合格和執(zhí)行不到位是鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策失效的兩大原因。

關(guān)鍵詞：鋼鐵行業(yè)；產(chǎn)業(yè)政策；實(shí)施效果；市場(chǎng)結(jié)構(gòu)；生產(chǎn)效率

中圖分類(lèi)號(hào)：F26

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：碼：A

文章編號(hào)：號(hào)：1672－626X（2015）03-0021-09

doi:10.3969/j.issn.1672-626x.2015.03.004

收稿日期：2015-03-24

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71473151）；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71173134）

作者簡(jiǎn)介：邱兆林（1985-），男，山東高密人，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，主要從事產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的有效性及協(xié)調(diào)機(jī)制研究。

Abstract:This paper systematically reviews the Chinese steel industry policy since 1994, and analyzes the evolution and characteristics of industrial policy. We find that the biggest characteristic of the steel industry policy is government intervention in the economy using administrative power. According to the implementation effects of iron and steel industry policy, market concentration of the steel industry is low, repeated construction is serious, productivity shows a downward trend, there is a wide gap between different regions, and the productivity in East China area is higher. Reasons that lead to the failure of Chinese steel industry policy include the defects of both policy formulation and implementation.

一、引言及文獻(xiàn)綜述

自1996年以來(lái)，我國(guó)一直是世界最大的鋼鐵生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，鋼鐵工業(yè)的快速發(fā)展為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2013年全國(guó)粗鋼、生鐵、鋼材產(chǎn)量分別達(dá)7.79億噸、7.09億噸、10.68億噸，同比分別增長(zhǎng)了7.5%、6.2%、11.4%。但與此同時(shí)，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)也存在布局不合理、市場(chǎng)集中度低、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)矛盾突出以及產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題。雖然近些年來(lái)政府相關(guān)部門(mén)推出了一系列旨在淘汰落后產(chǎn)能、提高市場(chǎng)集中度、優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的政策措施進(jìn)行調(diào)控，但從實(shí)際情況來(lái)看，這些產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果并不理想，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題未能得到根本解決，產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)較大幅度的波動(dòng)。由此可見(jiàn)，我國(guó)的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策存在缺陷，有待完善。因此，本文將對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，并對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行研究，以期能夠更加清晰地了解中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的特征，為政府制定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策提供借鑒。

產(chǎn)業(yè)政策是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要工具，關(guān)于理論界產(chǎn)業(yè)政策有效性的研究存在兩種截然不同的觀點(diǎn)。市場(chǎng)主義者認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制可以自發(fā)實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府干預(yù)只會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制的扭曲；[1]政府主義者則認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制本身存在缺陷，政府在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、保護(hù)新興產(chǎn)業(yè)和維護(hù)國(guó)家利益等方面可以發(fā)揮重要作用，產(chǎn)業(yè)政策是不可或缺的。[2][3]鋼鐵產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中具有重要的戰(zhàn)略地位，各國(guó)政府通過(guò)政策支持甚至補(bǔ)貼促進(jìn)鋼鐵業(yè)快速發(fā)展，使其在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位。[4]鋼鐵行業(yè)屬于典型的資源和資本密集型產(chǎn)業(yè)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)在鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中具有重要作用，是提高其生產(chǎn)效率和競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵要素。因此，鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)控重點(diǎn)也主要集中于提高市場(chǎng)集中度、促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、提高生產(chǎn)效率和技術(shù)水平等方面。

我國(guó)學(xué)者對(duì)于鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的研究大多沿用產(chǎn)業(yè)組織理論的SCP分析框架，對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、企業(yè)投資行為及生產(chǎn)效率作了大量研究。徐康寧、韓劍分析了中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)集中度和空間布局，認(rèn)為鋼鐵行業(yè)集中度不高且持續(xù)降低，限制了該產(chǎn)業(yè)的效率提高，鋼鐵行業(yè)的區(qū)位布局不甚合理，地區(qū)重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，資源依托型產(chǎn)業(yè)布局生產(chǎn)效率較低。[5]戴魁早使用向量自回歸模型

考察鋼鐵行業(yè)集中度與利潤(rùn)率的關(guān)系，得出中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的集中度與利潤(rùn)率之間存在長(zhǎng)期穩(wěn)定的均衡關(guān)系，需要采取相關(guān)政策提高產(chǎn)業(yè)集中度的結(jié)論。[6]陳甬軍、周末運(yùn)用新產(chǎn)業(yè)組織實(shí)證方法直接測(cè)度鋼鐵行業(yè)的市場(chǎng)勢(shì)力和規(guī)模彈性，認(rèn)為中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)不存在系統(tǒng)性的市場(chǎng)勢(shì)力，沒(méi)有呈現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，反而存在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的特征。[7]何記東、史忠良認(rèn)為市場(chǎng)結(jié)構(gòu)決定企業(yè)行為和市場(chǎng)績(jī)效，鋼鐵行業(yè)較低的市場(chǎng)集中度加劇了企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)，投資過(guò)度造成整個(gè)行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和利潤(rùn)率降低。由于存在較高的退出壁壘，產(chǎn)能過(guò)剩的企業(yè)仍然盲目投資，產(chǎn)業(yè)政策對(duì)企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的限定反向激勵(lì)了企業(yè)的投資行為，造成產(chǎn)能過(guò)剩進(jìn)一步擴(kuò)大；[8]而且我國(guó)大型鋼鐵企業(yè)一直處在粗放式發(fā)展中，生產(chǎn)效率較低，不利于該產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。焦國(guó)華、劉秉鐮等運(yùn)用DEA方法對(duì)中國(guó)鋼鐵企業(yè)的生產(chǎn)效率和規(guī)模效率進(jìn)行的實(shí)證研究表明，中國(guó)鋼鐵工業(yè)大多數(shù)企業(yè)生產(chǎn)效率不高，不存在顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征。[9][10]

鋼鐵行業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、企業(yè)投資行為及生產(chǎn)效率與政府的宏觀調(diào)控是分不開(kāi)的，目前對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策效果評(píng)價(jià)的研究普遍認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策會(huì)干擾市場(chǎng)過(guò)程，從而導(dǎo)致不良后果。徐康寧對(duì)2005年出臺(tái)的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》做了詳細(xì)的分析和評(píng)論，認(rèn)為合理的生產(chǎn)規(guī)?？偸桥c市場(chǎng)緊密相關(guān)，政府部門(mén)難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)市場(chǎng)需求，政府直接規(guī)定企業(yè)產(chǎn)量和過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政策措施不妥當(dāng)。[5]江飛濤探討了旨在防治鋼鐵業(yè)“產(chǎn)能過(guò)剩”投資規(guī)制政策的缺陷，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策不能從根本上治理產(chǎn)能過(guò)剩，相關(guān)部門(mén)無(wú)法進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和制定合理的投資規(guī)劃，體制扭曲下地方政府的干預(yù)行為通過(guò)成本外部化、投資補(bǔ)貼和風(fēng)險(xiǎn)外部化扭曲了企業(yè)的投資行為，造成了產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)。[11]產(chǎn)業(yè)政策制定過(guò)程中政府受到有限理性和認(rèn)知局限性的約束，產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過(guò)程中伴隨著中央政府、地方政府與企業(yè)之間博弈，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果會(huì)大打折扣。[12][13]政策制定過(guò)程中存在的信息不對(duì)稱(chēng)、利益集團(tuán)控制和對(duì)市場(chǎng)機(jī)制擠出效應(yīng)等問(wèn)題降低了政策制定的合理性，政策實(shí)施環(huán)節(jié)存在的激勵(lì)不相容、政策落實(shí)成本過(guò)高和政策手段單一等問(wèn)題也降低了產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的有效性。[14]

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)已經(jīng)對(duì)鋼鐵行業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)績(jī)效做了大量研究，但普遍缺少對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的深入分析。另有少數(shù)學(xué)者雖然對(duì)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩及產(chǎn)業(yè)政策的缺陷做了分析，但缺乏實(shí)證基礎(chǔ)?；诖?，本文首先對(duì)1994年以來(lái)的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，分析產(chǎn)業(yè)政策的特征；在此基礎(chǔ)上，實(shí)證檢驗(yàn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果；最后從政策制定和政策執(zhí)行兩方面探討鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策失效的原因。

二、中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的演變及特征

市場(chǎng)化改革之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長(zhǎng)時(shí)期，地方政府開(kāi)始把鋼鐵產(chǎn)業(yè)作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支柱產(chǎn)業(yè)，1994年開(kāi)始的分稅制改革極大地刺激了地方政府的投資行為。在需求和政府推動(dòng)的雙重作用下，鋼鐵行業(yè)投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，1993年鋼鐵行業(yè)固定資產(chǎn)投資比上年增長(zhǎng)了50.3%（見(jiàn)圖1）。為了應(yīng)對(duì)投資失控和金融混亂的局面，從1994年開(kāi)始，中央政府不斷制定實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策來(lái)引導(dǎo)鋼鐵行業(yè)健康發(fā)展。陳剩勇對(duì)鋼鐵行業(yè)的宏觀調(diào)控過(guò)程作了詳細(xì)分析，[15]這為本文的分析提供了有益借鑒，下面將對(duì)1994年以來(lái)鋼鐵行業(yè)的發(fā)展情況及產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理。

圖1　中國(guó)粗鋼產(chǎn)量及固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率

（一）第一階段：1994—2000年

經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)帶動(dòng)了鋼鐵行業(yè)的過(guò)度膨脹，1994年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資宏觀調(diào)控的通知》，要求加強(qiáng)項(xiàng)目審批工作，防止盲目投資和重復(fù)建設(shè)。在政府的調(diào)控下，鋼鐵行業(yè)的投資增速開(kāi)始下降，但仍處于較高水平，鋼鐵產(chǎn)量增速反而有所上升，1996年中國(guó)的鋼產(chǎn)量突破1億噸，超過(guò)日本和美國(guó)躍居世界第1位，占世界鋼產(chǎn)量的13.5%，成為世界鋼鐵大國(guó)。1996年，國(guó)家進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)鋼鐵工業(yè)固定資產(chǎn)投資的控制，要求各地嚴(yán)格控制新開(kāi)工項(xiàng)目，并規(guī)定2億元以上的投資項(xiàng)目須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。1997年亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)致使國(guó)內(nèi)需求下滑，鋼鐵行業(yè)出現(xiàn)大量產(chǎn)能過(guò)剩，固定資

產(chǎn)投資增速降為最低-18.9%?？梢哉f(shuō)，在政策調(diào)控和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的作用下，鋼鐵行業(yè)的過(guò)度投資已經(jīng)得到有效控制。

1999年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委頒布了《關(guān)于做好鋼鐵工業(yè)總量控制工作的通知》，指出鋼鐵產(chǎn)業(yè)存在的重復(fù)建設(shè)和結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題，要求鋼產(chǎn)量以1998年為基準(zhǔn)壓縮10%，且三年內(nèi)不再批準(zhǔn)新建煉鋼、煉鐵和軋鋼項(xiàng)目；2000年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委相繼頒布了《關(guān)于做好2000年總量控制工作的通知》、《關(guān)于下達(dá)2000年鋼鐵生產(chǎn)總量控制目標(biāo)的通知》、《關(guān)于清理整頓小鋼鐵廠(chǎng)的意見(jiàn)》，目的是嚴(yán)格控制鋼鐵行業(yè)新增產(chǎn)能投資，提高其質(zhì)量和效益?？傮w來(lái)看，1994—2002年，政府為了預(yù)防和治理鋼鐵工業(yè)的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，對(duì)鋼鐵行業(yè)的固定資產(chǎn)投資進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，在行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)下，政府對(duì)鋼鐵產(chǎn)能的總量控制是行之有效的，1996—2000年鋼鐵行業(yè)固定資產(chǎn)投資處于負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)。

從鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)和實(shí)施手段來(lái)看，這一階段產(chǎn)業(yè)政策的最大特點(diǎn)是政府行政權(quán)力對(duì)行業(yè)發(fā)展的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)，政府選擇代替了市場(chǎng)機(jī)制。[16]通過(guò)對(duì)新開(kāi)工項(xiàng)目的審批控制產(chǎn)能，調(diào)控手段的單一性延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的套路。從圖1可以看出，1994年之后，鋼鐵行業(yè)的投資規(guī)模已經(jīng)逐年下降，且1996年開(kāi)始處于負(fù)增長(zhǎng)，這說(shuō)明過(guò)度投資已經(jīng)得到有效控制。然而，從1996年我國(guó)粗鋼產(chǎn)量超過(guò)1億噸開(kāi)始，政府就認(rèn)為鋼鐵行業(yè)存在產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題，隨后出臺(tái)了一系列產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)控，這直接導(dǎo)致了我國(guó)加入WTO之后，市場(chǎng)需求引發(fā)的“報(bào)復(fù)性”投資，這是政策制定部門(mén)對(duì)工業(yè)化進(jìn)程和鋼鐵業(yè)市場(chǎng)前景的集體誤判，也反映出帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的選擇性產(chǎn)業(yè)政策的局限性。

（二）第二階段：2001—2008年

中國(guó)加入WTO之后，出口和內(nèi)需的擴(kuò)大帶動(dòng)了鋼材、水泥等產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)上漲，刺激了鋼鐵產(chǎn)業(yè)的投資擴(kuò)張；同時(shí)，相關(guān)部門(mén)也放松了對(duì)鋼鐵工業(yè)固定資產(chǎn)投資的規(guī)制，中央政府與地方政府以及各地方政府之間的多方博弈刺激了地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的行為，地方政府與企業(yè)聯(lián)手推動(dòng)了投資熱潮。[15]2002年全國(guó)鋼鐵行業(yè)投資總額達(dá)到710億元，比上年增長(zhǎng)45.9%，2003年投資增速加速飆升，投資額達(dá)到1329億元，增長(zhǎng)了88.7%，再次出現(xiàn)投資過(guò)熱的趨勢(shì)。

2003年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)改委等部門(mén)《關(guān)于制止鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)盲目投資若干規(guī)定的通知》，再次對(duì)鋼鐵行業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控，要求各地迅速解決鋼鐵行業(yè)出現(xiàn)的盲目投資和低水平擴(kuò)張問(wèn)題。然而，中央政府試圖通過(guò)財(cái)政、貨幣、稅收等手段調(diào)控行業(yè)發(fā)展的政策未能控制住各地區(qū)的投資勢(shì)頭，投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，2004年第一季度，鋼鐵行業(yè)的固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)107%。中央政府不得不采用行政手段強(qiáng)行干預(yù)，2004年4月發(fā)生的“鐵本事件”成為這一時(shí)期政府宏觀調(diào)控的分水嶺，對(duì)各地區(qū)鋼鐵行業(yè)的過(guò)度投資起到有效的震懾作用。

與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》和《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》（2004年），決定“適當(dāng)提高鋼鐵、電解鋁、水泥、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例”，①同時(shí)嚴(yán)格控制新建、在建產(chǎn)能，提高投資貸款門(mén)檻。

2005年7月8日，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，第一次以正式政策文本的形式對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和投資進(jìn)行控制，把提高產(chǎn)業(yè)集中度和優(yōu)化生產(chǎn)力布局作為產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的核心，鼓勵(lì)企業(yè)兼并重組形成大型鋼鐵企業(yè)集團(tuán)。2006年3月通過(guò)的《關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》正式提出“節(jié)能減排”的理念，嚴(yán)格控制新增鋼鐵生產(chǎn)能力，提高鋼鐵產(chǎn)品檔次和質(zhì)量，推進(jìn)鋼鐵工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮鋼鐵企業(yè)產(chǎn)品制造、能源轉(zhuǎn)換和廢物消納處理功能，鼓勵(lì)企業(yè)跨地區(qū)集團(tuán)化重組，形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)。隨后，推出《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》，同年6月頒布《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門(mén)關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資調(diào)控從嚴(yán)控制新開(kāi)工項(xiàng)目意見(jiàn)的通知》、《關(guān)于鋼鐵工業(yè)控制總量、淘汰落后、加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》，強(qiáng)化對(duì)鋼鐵工業(yè)固定資產(chǎn)投資的規(guī)制，要求“十一五”期間淘汰1億噸落后煉鐵能力，并且規(guī)定了淘汰落后產(chǎn)能的具體時(shí)間，2005—2006年間，開(kāi)始貫徹執(zhí)行淘汰落后產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策，并提高節(jié)能環(huán)保等門(mén)檻。在政府的強(qiáng)烈控制下，2006年的固定資產(chǎn)投資僅為2642億元，比上年只增長(zhǎng)了2.3%，盲目投資、重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)能過(guò)剩的浪潮得到有效控制，到2007年，

鋼鐵行業(yè)的投資增速才逐漸放緩。

這一時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)控方式轉(zhuǎn)向政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合，行政手段與經(jīng)濟(jì)手段并用。產(chǎn)業(yè)政策開(kāi)始重視市場(chǎng)配置資源的作用，但政策手段還是以市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批、貸款核準(zhǔn)、目錄指導(dǎo)、強(qiáng)制性清理等直接管制手段為主。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策開(kāi)始關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)型，節(jié)能減排和低碳經(jīng)濟(jì)成為宏觀調(diào)控的指導(dǎo)思想，把資源消耗和環(huán)境保護(hù)作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的重要門(mén)檻，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行兼并重組，提高行業(yè)集中度。

（三）第三階段：2009年至今

2008年，國(guó)際金融危機(jī)使得原本就存在產(chǎn)能過(guò)剩的鋼鐵行業(yè)受到嚴(yán)重沖擊，產(chǎn)品需求下滑，價(jià)格下跌，企業(yè)虧損嚴(yán)重。為了刺激經(jīng)濟(jì)，避免出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“硬著陸”的危險(xiǎn)，政府部門(mén)于2008年底推出了4萬(wàn)億投資以及大量相關(guān)配套投資和銀行信貸，以應(yīng)對(duì)全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。為了實(shí)現(xiàn)2009年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“保八”的目標(biāo)，國(guó)務(wù)院又陸續(xù)出臺(tái)了汽車(chē)、鋼鐵、裝備制造等十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃，其中的汽車(chē)、裝備制造和船舶三大產(chǎn)業(yè)又與鋼鐵產(chǎn)業(yè)緊密相關(guān)，鋼鐵的需求量增加，內(nèi)需對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)顯著增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展向好。《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》在控制總量、淘汰落后、優(yōu)化布局和兼并重組等方面提出了具體的目標(biāo)和任務(wù)，《規(guī)劃》將2009年、2010年的粗鋼產(chǎn)量控制在4.6億噸和5億噸，排名前五位鋼鐵企業(yè)的產(chǎn)能占全國(guó)的比重達(dá)到45%以上，沿海沿江鋼鐵企業(yè)的產(chǎn)能占比達(dá)到40%以上，推動(dòng)企業(yè)加快兼并重組，力爭(zhēng)到2011年形成寶鋼集團(tuán)、鞍本集團(tuán)、武鋼集團(tuán)等幾個(gè)產(chǎn)能在5000萬(wàn)噸以上的特大型鋼鐵企業(yè)，形成若干個(gè)產(chǎn)能在1000～3000萬(wàn)噸級(jí)的大型鋼鐵企業(yè)。同時(shí)，政府通過(guò)稅收補(bǔ)貼的方式來(lái)刺激企業(yè)出口。②在產(chǎn)業(yè)政策的刺激下，鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)量和投資規(guī)模迅速膨脹，2009年和2010年粗鋼產(chǎn)量分別達(dá)到5.8億噸和6.4億噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府的預(yù)定控制目標(biāo)，2010年鋼鐵行業(yè)的固定資產(chǎn)投資額也達(dá)到了4555.7億元，增速達(dá)到10.88%。

這時(shí)，政府開(kāi)始意識(shí)到對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)投資抑制的放松可能會(huì)加劇行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩，2010年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》，要求在2011年底前淘汰400立方米及以下煉鐵高爐，淘汰30噸及以下煉鋼轉(zhuǎn)爐、電爐。2011年1月，發(fā)布《關(guān)于印發(fā)淘汰落后產(chǎn)能工作考核實(shí)施方案的通知》，旨在通過(guò)完善的淘汰考核機(jī)制，確保完成淘汰落后產(chǎn)能的目標(biāo)。同年3月，發(fā)改委又發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》（2011年），其中有關(guān)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的鼓勵(lì)類(lèi)產(chǎn)品達(dá)17項(xiàng)，限制類(lèi)產(chǎn)品10項(xiàng)，淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備達(dá)44項(xiàng)，落后產(chǎn)品3項(xiàng)。在全球經(jīng)濟(jì)下行和國(guó)內(nèi)抑制性產(chǎn)業(yè)政策的雙重打壓下，中國(guó)鋼鐵行業(yè)步入低谷，企業(yè)陷入全面虧損的境地，中國(guó)鋼鐵業(yè)進(jìn)入了“鐵銹時(shí)代”。[15]

這一時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策反映了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的隨意性。為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的影響，政府放松了抑制性政策，4萬(wàn)億投資直接推動(dòng)鋼鐵行業(yè)過(guò)度膨脹；2010年，政府調(diào)轉(zhuǎn)方向，采用嚴(yán)格的行政手段控制鋼鐵行業(yè)的投資和產(chǎn)量。這種事后補(bǔ)救的產(chǎn)業(yè)政策非但不能引導(dǎo)鋼鐵產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，反而造成行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)劇烈波動(dòng)，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響。

三、中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果

總結(jié)1994年以來(lái)的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策，政府針對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩的調(diào)控起到了一定的控制作用，同時(shí)提高了行業(yè)集中度和企業(yè)規(guī)模，對(duì)促進(jìn)鋼鐵行業(yè)健康發(fā)展有積極的作用。尤其是2006年提出“節(jié)能減排”和“發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)”的理念，對(duì)于促進(jìn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型有積極的意義。同時(shí)，我們也看到，一些產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果不理想，旨在治理產(chǎn)能過(guò)剩的政策反而催生了投資和產(chǎn)能的大躍進(jìn)，總量控制沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，行業(yè)集中度不高，技術(shù)水平較低。當(dāng)然，要想全面地評(píng)價(jià)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施效果是非常困難的，所以我們主要從鋼鐵行業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)效率兩個(gè)方面對(duì)政策效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（一）鋼鐵行業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

市場(chǎng)集中度是最常用的衡量市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的指標(biāo)，表示行業(yè)內(nèi)前N家企業(yè)的市場(chǎng)份額在整個(gè)行業(yè)中的比重，提高市場(chǎng)集中度是中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策的重要目標(biāo)之一。表1列出了2001—2012年中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)集中度，可以看出，鋼鐵行業(yè)的生產(chǎn)集中度總體不高。CR4和CR10這兩個(gè)指標(biāo)呈現(xiàn)U型變化，2001—2004年持續(xù)下降，并在2004年達(dá)到最低點(diǎn)。這說(shuō)明我國(guó)鋼鐵企業(yè)規(guī)模相對(duì)較小，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，2004年前4家企業(yè)的產(chǎn)量之和比上年增長(zhǎng)了8.3%，而全國(guó)總產(chǎn)量卻增長(zhǎng)了23.7%。

2005年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》把提高產(chǎn)業(yè)集中度和優(yōu)化生產(chǎn)力布局作為產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的核心，促進(jìn)了鋼鐵企業(yè)的合并重組，③市場(chǎng)集中度有所提高，到2011年前4家和前10家粗鋼市場(chǎng)集中度已經(jīng)達(dá)到29%和49.2%，但仍然低于30% 和50%，且2012年鋼鐵行業(yè)的集中度出現(xiàn)下滑，CR4和CR10分別降為27%和45.9%，比2011年降低了2個(gè)和3.3個(gè)百分點(diǎn)。這是因?yàn)槎鄶?shù)大型鋼鐵企業(yè)受市場(chǎng)低迷影響采取了減產(chǎn)措施，一些中小型鋼鐵企業(yè)卻借助低成本優(yōu)勢(shì)增產(chǎn)。

表1　2001—2012年中國(guó)粗鋼產(chǎn)品的市場(chǎng)集中度（%）

對(duì)于鋼鐵行業(yè)來(lái)說(shuō)，“寡占型”的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)具有更高的效率。按照貝恩（Bain，1959）對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)類(lèi)型劃分標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)的粗鋼市場(chǎng)CR4還不到30%，屬于競(jìng)爭(zhēng)型的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到理想的“寡占型”市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。從國(guó)際鋼鐵行業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)來(lái)看，集中度提高是基本方向，2010年美國(guó)、日本、俄羅斯、印度、韓國(guó)和德國(guó)的粗鋼市場(chǎng)的CR4均在50%以上，④鋼鐵產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)都表現(xiàn)為“強(qiáng)寡占型”，中國(guó)鋼鐵行業(yè)的市場(chǎng)集中度明顯偏低，盡管在產(chǎn)業(yè)政策的推動(dòng)下，市場(chǎng)集中度有所提高，但仍處在不到30%的較低水平。

上述鋼鐵行業(yè)的市場(chǎng)集中度是以企業(yè)為樣本計(jì)算得到的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。為了進(jìn)一步反映鋼鐵產(chǎn)業(yè)的空間布局情況，監(jiān)測(cè)該產(chǎn)業(yè)在區(qū)位空間上的離散型，我們用空間集中度Ci[5]來(lái)衡量鋼鐵行業(yè)的區(qū)域分布集中程度。其計(jì)算公式為：

其中，Sij表示區(qū)域j的產(chǎn)業(yè)i占全國(guó)的比重，n表示區(qū)域個(gè)數(shù)，Ci其實(shí)是Sij分布的標(biāo)準(zhǔn)差。該值越大，說(shuō)明產(chǎn)業(yè)的空間集中度越低；反之，該產(chǎn)業(yè)的空間集中度越高。本文以省為單位，測(cè)算了鋼鐵行業(yè)中粗鋼、生鐵和鋼材三種產(chǎn)品的空間集中度（見(jiàn)表2）。

表2　中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)空間集中度

由表2可以看出，中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的空間集中度也在明顯下降，粗鋼、生鐵和鋼材三種產(chǎn)品的Ci值從2006年到2012年呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)。這表明，在鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中并沒(méi)有形成區(qū)域性集聚態(tài)勢(shì)，鋼鐵產(chǎn)業(yè)空間分布更加離散?？臻g集中度下降的原因在于大部分省份都把鋼鐵產(chǎn)業(yè)作為自己的支柱產(chǎn)業(yè)，建立了一定規(guī)模的鋼鐵生產(chǎn)基地，⑤地區(qū)性行政壟斷阻礙了生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，鋼鐵行業(yè)的跨區(qū)域發(fā)展和資源合理配置難以實(shí)現(xiàn)。

表3是2012年中國(guó)六大區(qū)域鋼鐵產(chǎn)量、固定資產(chǎn)投資和GDP在全國(guó)所占比重，可以看出，鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局相對(duì)比較分散。華北地區(qū)是中國(guó)鋼鐵生產(chǎn)的主要基地，鋼產(chǎn)量占全國(guó)的比重達(dá)到35.2%，但其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值僅占14.8%，這說(shuō)明該區(qū)域的鋼鐵需求不足；華東和中南地區(qū)比較發(fā)達(dá)，鋼鐵需求量較大，但生產(chǎn)相對(duì)不足，供需矛盾突出；東北、西南和西北地區(qū)的鋼鐵生產(chǎn)與消費(fèi)大體平衡，但三個(gè)區(qū)域的鋼鐵規(guī)模較小，發(fā)展相對(duì)緩慢。

表3　2012年中國(guó)六大區(qū)域鋼鐵產(chǎn)量和投資所占比重（%）

上述分析表明，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)無(wú)論在行業(yè)集中度還是在空間集中度都明顯偏低，鋼鐵行業(yè)較低的市場(chǎng)集中度對(duì)該行業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展不利。低集中度降低了企業(yè)的生產(chǎn)效率，不利于形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)；鋼鐵企業(yè)在原材料市場(chǎng)的談判力較弱，鐵礦石進(jìn)口價(jià)格連年上漲，鋼鐵企業(yè)利潤(rùn)空間不斷縮小。

（二）鋼鐵行業(yè)的生產(chǎn)效率

1．模型設(shè)定

目前廣泛使用的測(cè)量技術(shù)效率的方法主要有非參數(shù)法和參數(shù)法。非參數(shù)法以數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）

為代表，參數(shù)法以隨機(jī)前沿分析（SFA）為代表，相對(duì)來(lái)說(shuō)，SFA采用計(jì)量方法對(duì)前沿生產(chǎn)函數(shù)進(jìn)行估計(jì)，依賴(lài)于對(duì)數(shù)據(jù)的隨機(jī)性假設(shè)，有更為堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。為了解釋影響技術(shù)效率的因素，在測(cè)度技術(shù)效率的同時(shí)考慮其影響因素成為一個(gè)重要的研究方向，我們借鑒Battese和Coelli[17]設(shè)定的隨機(jī)前沿模型測(cè)算鋼鐵產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率，SFA模型設(shè)定為：

其中，yit表示行業(yè)i在時(shí)期t的產(chǎn)出，f（·）表示生產(chǎn)可能性邊界上的前沿產(chǎn)出，xit為要素投入向量，誤差項(xiàng)vit-uit為符合結(jié)構(gòu)，vit服從正態(tài)分布，表示隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)，uit為技術(shù)非效率項(xiàng)，表示個(gè)體沖擊的影響。

技術(shù)效率TE定義為實(shí)際產(chǎn)出期望與前沿面產(chǎn)出期望的比值，即：

隨機(jī)前沿函數(shù)的優(yōu)勢(shì)在于對(duì)技術(shù)無(wú)效率項(xiàng)的考慮，如果模型不存在無(wú)效率項(xiàng)，那么采用一般函數(shù)更為有效。因此需要檢驗(yàn)隨機(jī)前沿函數(shù)的有效性，具體采用指標(biāo)γ=σ2u/（σ2u+σ2v）來(lái)衡量，該指標(biāo)越接近1，說(shuō)明存在明顯的無(wú)效率項(xiàng)，采用隨機(jī)前沿函數(shù)模型是合適的。

2．指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)來(lái)源

現(xiàn)有研究大多選取鋼鐵企業(yè)或上市公司作為樣本來(lái)測(cè)算鋼鐵產(chǎn)業(yè)效率（見(jiàn)表4），主要采用DEA方法測(cè)算鋼鐵行業(yè)的技術(shù)效率，投入產(chǎn)出指標(biāo)的選取也相去甚遠(yuǎn)。這種方法雖然可以得到鋼鐵企業(yè)的生產(chǎn)效率，但難以反映各地區(qū)鋼鐵行業(yè)的發(fā)展情況。并且，在產(chǎn)業(yè)政策的推動(dòng)下，從2005年以來(lái)鋼鐵企業(yè)進(jìn)行了一系列兼并重組，而且有些是跨地區(qū)重組，但很多大型鋼鐵企業(yè)集團(tuán)是在地方政府推動(dòng)的區(qū)域內(nèi)形式上的合并。例如，鞍鋼和本鋼、濟(jì)鋼和萊鋼是地方政府主導(dǎo)的形式上的合并，并沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上的實(shí)質(zhì)性整合；雖然武鋼集團(tuán)持有柳鋼51%的股權(quán)，但并未參與其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。因此，以大型企業(yè)集團(tuán)或上市公司作為樣本測(cè)算鋼鐵企業(yè)效率存在一定誤差。

表4　鋼鐵行業(yè)效率的相關(guān)研究

與已有的研究不同，我們采用2006—2012年全國(guó)29個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）的面板數(shù)據(jù)來(lái)測(cè)算不同區(qū)域鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)效率。投入指標(biāo)包括資本投入和勞動(dòng)投入，即投入指標(biāo)選用包括固定資產(chǎn)和流動(dòng)資產(chǎn)在內(nèi)的資產(chǎn)總額和行業(yè)從業(yè)人數(shù)，產(chǎn)出指標(biāo)選用行業(yè)總產(chǎn)值表示。數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年《中國(guó)鋼鐵工業(yè)年鑒》和《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

3．生產(chǎn)效率測(cè)算結(jié)果

利用STATA 11軟件，使用極大似然估計(jì)對(duì)模型進(jìn)行回歸分析，回歸結(jié)果如表5所示，前沿生產(chǎn)函數(shù)的γ值為0.895，說(shuō)明中國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)存在明顯的技術(shù)無(wú)效率，采用隨機(jī)前沿生產(chǎn)函數(shù)模式是合適的。η值等于-0.017，說(shuō)明鋼鐵行業(yè)的生產(chǎn)效率逐年降低。

表5　前沿生產(chǎn)函數(shù)回歸結(jié)果

資本和勞動(dòng)兩生產(chǎn)要素的產(chǎn)出彈性分別為0.597 和0.324，表明資本投入是促進(jìn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素；二者彈性之和小于1，說(shuō)明鋼鐵行業(yè)還未形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)意義上認(rèn)為鋼鐵行業(yè)應(yīng)該具有的規(guī)模效應(yīng)在中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)中沒(méi)有出現(xiàn)。這里需要說(shuō)明的是，鋼鐵行業(yè)沒(méi)有表現(xiàn)出規(guī)模經(jīng)濟(jì)并不是因?yàn)槠髽I(yè)的規(guī)模不夠大，中國(guó)的鋼鐵企業(yè)本身規(guī)模已經(jīng)非常龐大。⑥原因在于，當(dāng)產(chǎn)量超過(guò)一定值時(shí)，隨著量的繼續(xù)擴(kuò)大，規(guī)模彈性逐漸降低，這時(shí)候規(guī)模效

應(yīng)導(dǎo)致的成本節(jié)約已經(jīng)不再明顯。另外，中國(guó)的大部分鋼鐵企業(yè)主要通過(guò)兼并形成巨大規(guī)模，但生產(chǎn)技術(shù)和管理水平并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的提高。[7]

表6列出了中國(guó)六大區(qū)域2006—2012年鋼鐵行業(yè)的生產(chǎn)效率?？傮w來(lái)看，中國(guó)鋼鐵行業(yè)的生產(chǎn)效率不高，且呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)，2006年全國(guó)的平均值為0.617，2012年下降到0.586，而且各區(qū)域都存在下降。原因在于，一方面，地方政府為促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)落后企業(yè)，粗放式發(fā)展嚴(yán)重；另一方面，以“扶大限小”為特征的產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生負(fù)面作用，大企業(yè)免于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的壓力，缺乏提高生產(chǎn)效率的動(dòng)力；政策反向激勵(lì)企業(yè)將如何擴(kuò)大規(guī)模以求自保作為企業(yè)的發(fā)展方向，忽略了對(duì)技術(shù)和生產(chǎn)效率的關(guān)注；弱化了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制，不利于高效率企業(yè)的快速成長(zhǎng)，更不利于市場(chǎng)化改革的推進(jìn)。

表6　2006—2012年中國(guó)各地區(qū)鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)效率

中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)區(qū)域發(fā)展不平衡，各地區(qū)生產(chǎn)效率差距較大。華東地區(qū)生產(chǎn)效率最高，2012年為0.741，遠(yuǎn)超全國(guó)的平均值；東北和西北地區(qū)效率值最低，還不到0.5。改革開(kāi)放之前，鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局主要采用資源依托型，鋼鐵廠(chǎng)基本選擇靠近鐵礦石和煤炭資源的地區(qū)，如遼寧的鞍鋼和本鋼、貴州的攀鋼、北京的首鋼、河北的唐鋼；改革開(kāi)放之后，市場(chǎng)開(kāi)始發(fā)揮配置資源的作用，沿海地區(qū)工業(yè)水平的提高使得市場(chǎng)上對(duì)鋼鐵產(chǎn)品的需求急劇膨脹，刺激了鋼鐵行業(yè)的快速發(fā)展。資源依托型鋼鐵企業(yè)發(fā)展緩慢，其弊端正在凸顯，而市場(chǎng)需求型和臨海港口型空間布局有利于生產(chǎn)效率的提高，這也是我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合理方向。[5]

四、中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策失效的原因

我國(guó)鋼鐵行業(yè)的快速發(fā)展對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用，但鋼鐵產(chǎn)業(yè)仍然存在市場(chǎng)集中度低、生產(chǎn)效率不高、沒(méi)有形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題。1994年以來(lái)，政府制定并實(shí)施了一系列產(chǎn)業(yè)政策對(duì)鋼鐵行業(yè)進(jìn)行調(diào)控，但其效果遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期，尤其是在抑制產(chǎn)能過(guò)剩和提高生產(chǎn)效率方面，政策制定不合理和執(zhí)行不到位是導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策失效的兩大原因。

（一）產(chǎn)業(yè)政策制定不盡合理

中國(guó)的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策具有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，政策制定者對(duì)企業(yè)產(chǎn)量、投資規(guī)模以及產(chǎn)品結(jié)構(gòu)進(jìn)行直接預(yù)測(cè)，并根據(jù)預(yù)測(cè)制定相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)投資規(guī)模和產(chǎn)品數(shù)量進(jìn)行管制和調(diào)控。所以說(shuō)，這種選擇性產(chǎn)業(yè)政策是否有效關(guān)鍵取決于政府對(duì)市場(chǎng)預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性。但遺憾的是，面對(duì)復(fù)雜多變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程，政府受到有限理性和認(rèn)知局限性的約束，政策制定者無(wú)法獲取市場(chǎng)的細(xì)節(jié)知識(shí)，并且難以整合這些知識(shí)，不可能對(duì)鋼鐵工業(yè)的市場(chǎng)發(fā)展做出完全準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)。因此，產(chǎn)業(yè)政策必然無(wú)法完全適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律。

選擇性產(chǎn)業(yè)政策以行政手段來(lái)控制企業(yè)的投資和產(chǎn)量，往往使高效率企業(yè)的正常發(fā)展受到抑制，低效率企業(yè)免于競(jìng)爭(zhēng)得以存續(xù)。尤其是，中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策中存在明顯的“保護(hù)國(guó)有企業(yè)”、“抓大放小”和“規(guī)模論”特征，使得大型企業(yè)（主要是國(guó)有企業(yè)）免于高效率的中小企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，整個(gè)鋼鐵行業(yè)的生產(chǎn)效率都難以提高。鑒于大型企業(yè)在鋼鐵行業(yè)中的主導(dǎo)地位，產(chǎn)業(yè)政策直接推動(dòng)了大型鋼鐵企業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張；另外，以規(guī)模和產(chǎn)量作為淘汰標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)政策逆向推動(dòng)了眾多中小型鋼鐵企業(yè)擴(kuò)張產(chǎn)能、擴(kuò)大規(guī)模以求自保。其結(jié)果是政府直接調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)投資削弱了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)投資的限制作用，以“控制產(chǎn)能、調(diào)整結(jié)構(gòu)”為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)政策造成了產(chǎn)能的急劇擴(kuò)張。

以嚴(yán)格的項(xiàng)目審批和準(zhǔn)入限制為手段的產(chǎn)業(yè)政策一向是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要手段，實(shí)際上加強(qiáng)了政府對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)行為。2005年制定的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》就規(guī)定，凡新上馬的鋼鐵項(xiàng)目未經(jīng)發(fā)改委批準(zhǔn)的，國(guó)土資源部不予辦理土地使用手續(xù)，工商管理部門(mén)不予登記，商務(wù)管理部門(mén)不予批準(zhǔn)合同和章程，金融機(jī)構(gòu)不提供貸款，質(zhì)監(jiān)部門(mén)不予頒發(fā)生產(chǎn)許可證等。

（二）產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行不到位

即使政府能夠制定出合理的產(chǎn)業(yè)政策，其有效性依然難以保證，產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過(guò)程伴隨著中央

政府與地方政府、地方政府之間、地方政府與企業(yè)之間的博弈。財(cái)稅體制改革之后，地方政府具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。以考核GDP增長(zhǎng)率為核心的政府官員政治晉升體制，使得地方政府具有強(qiáng)烈的干預(yù)企業(yè)投資和利用各種優(yōu)惠政策招商引資的動(dòng)機(jī)。地方政府的低價(jià)供地行為、企業(yè)低價(jià)所獲土地的抵押功能以及地方政府干預(yù)金融體系、信貸等造成了投資企業(yè)自有資本投入過(guò)低，進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)成本外部化問(wèn)題，造成企業(yè)過(guò)度投資和產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩。體制扭曲下地方政府不當(dāng)干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的行為，通過(guò)成本外部化效應(yīng)、投資補(bǔ)貼效應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)外部化效應(yīng)扭曲企業(yè)的投資行為，從而導(dǎo)致企業(yè)過(guò)度投資和產(chǎn)能過(guò)剩。[11]

當(dāng)前以提高市場(chǎng)集中度為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)組織政策鼓勵(lì)各地區(qū)鋼鐵企業(yè)兼并重組，提高行業(yè)集中度，實(shí)際上是以行政力量而非市場(chǎng)力量推動(dòng)企業(yè)重組，讓大企業(yè)兼并小企業(yè)，國(guó)有企業(yè)吞并民營(yíng)企業(yè)。例如，在地方政府干預(yù)下，虧損的濟(jì)南鋼鐵吞并了盈利的日照鋼鐵。地方政府推動(dòng)的企業(yè)兼并模式通過(guò)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)重新組合來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)模的擴(kuò)大，難以打破鋼鐵行業(yè)行政性區(qū)域分割和壟斷，無(wú)法形成鋼鐵產(chǎn)業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)。

五、主要結(jié)論及啟示

本文對(duì)1994年以來(lái)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，發(fā)現(xiàn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，政府通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批、貸款核準(zhǔn)、目錄指導(dǎo)、強(qiáng)制性清理等行政性手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以政府選擇代替市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這種選擇性的產(chǎn)業(yè)政策不但沒(méi)能從根本上治理鋼鐵行業(yè)存在的過(guò)度投資和產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象，反而造成行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)劇烈波動(dòng)。進(jìn)一步，我們通過(guò)對(duì)鋼鐵行業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)效率的測(cè)算來(lái)說(shuō)明產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，鋼鐵行業(yè)市場(chǎng)集中度較低，空間分布比較離散，各地區(qū)重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重；同時(shí)，鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)效率呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，且各地區(qū)差距較大，華東地區(qū)生產(chǎn)效率相對(duì)較高，說(shuō)明市場(chǎng)需求型和臨海港口型空間布局有利于提高生產(chǎn)效率。最后，本文從制定與執(zhí)行兩方面深入探討了鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策失效的原因。我國(guó)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策存在的最大問(wèn)題是全能型政府習(xí)慣采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)，這不利于行業(yè)效率的提高。例如，嚴(yán)格的審批制度可能會(huì)導(dǎo)致效率低的企業(yè)進(jìn)入鋼鐵行業(yè)，而效率更高的民營(yíng)企業(yè)獲得審批的可能性較低，進(jìn)而產(chǎn)生尋租行為。因此，只有轉(zhuǎn)變政府管理職能、完善市場(chǎng)對(duì)生產(chǎn)要素的配置作用，避免地方政府對(duì)企業(yè)投資及生產(chǎn)行為的微觀干預(yù)，才能從根本上治理產(chǎn)能過(guò)剩。

在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控應(yīng)以財(cái)政、稅收和貨幣等經(jīng)濟(jì)手段為主，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行間接調(diào)控。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)的自身調(diào)節(jié)功能還較弱，容易出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，需要借助政府的力量對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，產(chǎn)業(yè)政策是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段。中國(guó)鋼鐵工業(yè)現(xiàn)階段存在的問(wèn)題不單純是企業(yè)規(guī)模大小的問(wèn)題，而是缺乏有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鋼鐵行業(yè)本是競(jìng)爭(zhēng)程度較高的行業(yè)，但在地方政府的直接干預(yù)下，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制很難發(fā)揮作用。所以，政府制定產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該以市場(chǎng)為導(dǎo)向，由傳統(tǒng)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變，將建立公平競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制作為產(chǎn)業(yè)政策的重心。[18]這就需要加快深化政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革，完善政府官員晉升體制，降低地方政府干預(yù)企業(yè)投資的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)；改革財(cái)稅體制和土地管理制度，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，向社會(huì)保障、醫(yī)療、教育和科技方向傾斜，明晰土地產(chǎn)權(quán)；理順政府與銀行的關(guān)系，政府應(yīng)著力培養(yǎng)有效的市場(chǎng)，制定并完善法律法規(guī)，保障市場(chǎng)的有序運(yùn)行，對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行必要的監(jiān)督。

注釋?zhuān)?/p>

①?lài)?guó)務(wù)院《關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》規(guī)定，鋼鐵由25%及以上提高到40%及以上；水泥、電解鋁、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)均由20%及以上提高到35%及以上。

②2009年6月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局將稅則號(hào)7208、7209等項(xiàng)下的24種鋼材的出口退稅提高到9%，稅則號(hào)7311、7315項(xiàng)下的3種鋼材出口退稅提高到13%。

③2005年，鞍本鋼鐵集團(tuán)成立，2008年，河北鋼鐵集團(tuán)成立。

④2010年，其他各國(guó)鋼鐵行業(yè)集中度（CR4）：美國(guó)54.7%，日本79.4%，俄羅斯86.2%，印度73.6%，韓國(guó)82.6%，德國(guó)61.2%。

⑤我國(guó)鋼鐵行業(yè)形成了九大鋼鐵基地：鞍本鋼鐵基地、京津唐鋼鐵基地、上海鋼鐵基地、武漢鋼鐵基地、攀鋼基地、包頭鋼鐵基地、太原鋼鐵基地、馬鞍山鋼鐵基地以及重慶鋼鐵基地。

⑥2008年，僅寶鋼集團(tuán)一家公司的鋼鐵產(chǎn)量就超過(guò)了意大利全國(guó)的鋼鐵產(chǎn)量。

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（責(zé)任編輯：彭晶晶）

Research on Evolution and Implementation Effects of Chinese Iron and Steel Industry Policy

QIU Zhao-lin
（School of Economics, Shandong University, Jinan Shandong 250100，China）

Key words: iron and steel industry; industrial policy; implementation effect; market structure; productivity