雷 麗 珍

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省級(jí)統(tǒng)籌體制下義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出的差異分析——以廣東省為例

雷 麗 珍

【摘要】省級(jí)統(tǒng)籌體制作為促進(jìn)義務(wù)教育財(cái)政公平的制度安排，對(duì)義務(wù)教育公平而言，意義重在。通過(guò)對(duì)2003—2013年廣東省21個(gè)地級(jí)市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出差異變化的分析發(fā)現(xiàn)，省級(jí)統(tǒng)籌體制對(duì)縮小省內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差距，尤其是縮小省內(nèi)義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)差距發(fā)揮了積極作用。2006年，省內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差距明顯縮??；2007—2013年間，省內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差距總體上呈相對(duì)平穩(wěn)下降趨勢(shì)。其中，在2011—2013年間，初中和小學(xué)各項(xiàng)生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)的變異系數(shù)均維持在0.4—0.7左右。但是，小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出差距在2008—2010年又進(jìn)一步擴(kuò)大。

【關(guān)鍵詞】義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)省內(nèi)差異省級(jí)統(tǒng)籌廣東省

一、引言

義務(wù)教育財(cái)政公平是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平的關(guān)鍵。政府作為義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任主體，其核心責(zé)任是籌資。在“以縣為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制下，義務(wù)教育籌資責(zé)任主要由縣級(jí)政府承擔(dān)，中央和省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的籌資力度普遍較弱，政府間義務(wù)教育支出責(zé)任與各級(jí)政府的財(cái)力不相匹配，從而導(dǎo)致義務(wù)教育發(fā)展不均衡問(wèn)題突出。

基于此，2006年修訂的《義務(wù)教育法》中明確規(guī)定：“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制?！痹谶@一體制下，省級(jí)政府對(duì)省域義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入負(fù)有統(tǒng)籌職責(zé)。省級(jí)政府負(fù)責(zé)省域義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌中央政府和省級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，落實(shí)省以下各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)。

省級(jí)統(tǒng)籌體制作為促進(jìn)義務(wù)教育財(cái)政公平的制度安排，其實(shí)施效果如何？它是否縮小了省域義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差距？是否促進(jìn)了省域義務(wù)教育財(cái)政公平？本文通過(guò)分析2003—2013年廣東省21個(gè)地級(jí)市之間義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出差異的變化，來(lái)說(shuō)明省級(jí)統(tǒng)籌體制對(duì)縮小省內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差距的影響。

二、數(shù)據(jù)與方法

在選用義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)指標(biāo)上，本文采用預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)這三項(xiàng)指標(biāo)。預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)包括預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)費(fèi)；預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)包括預(yù)算內(nèi)人員經(jīng)費(fèi)和預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)；預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)包括業(yè)務(wù)費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、修繕費(fèi)和其他屬于公用性質(zhì)的費(fèi)用。對(duì)上述三項(xiàng)指標(biāo)均選取生均值。這三項(xiàng)指標(biāo)最能反映義務(wù)教育的財(cái)政支出情況，也被多數(shù)學(xué)者所使用。

在衡量省內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出差異上，本文選用極差、極差率、標(biāo)準(zhǔn)差、變異系數(shù)等指標(biāo)。其中，極差用于測(cè)量某項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)支出指標(biāo)的最大值與最小值之間的絕對(duì)差異；極差率用于測(cè)量某項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)支出指標(biāo)的最大值與最小值之間的相對(duì)差異；標(biāo)準(zhǔn)差用于表示不同地區(qū)間某項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)支出指標(biāo)的離散程度；變異系數(shù)則用于反映地區(qū)間某項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)支出指標(biāo)的相對(duì)差異，表示樣本值與均值的相對(duì)離散程度。變異系數(shù)的取值范圍通常為0到1。一般來(lái)說(shuō)，其數(shù)值越大，表明樣本值的離散程度越大，越不符合公平原則。奧登(Odden)和皮克斯(Picus)根據(jù)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)變異系數(shù)等指標(biāo)提出了衡量標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為變異系數(shù)小于或等于0.1，這種條件下的不平等程度是可以接受的。*夏雪：《教育財(cái)政公平的度量——基于伯爾尼和斯蒂弗爾框架的分析》，載《教育發(fā)展研究》2010年第9期。

本文所采用的原始數(shù)據(jù)來(lái)自廣東省教育廳內(nèi)部統(tǒng)計(jì)資料《廣東省教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)分析表》中21個(gè)地級(jí)市的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)。在計(jì)算過(guò)程中，對(duì)每個(gè)地級(jí)市的學(xué)生人數(shù)進(jìn)行了加權(quán)。

三、初中生均經(jīng)費(fèi)支出省內(nèi)差異分析

表1　廣東省初中生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)、事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)

資料來(lái)源：教育經(jīng)費(fèi)原始數(shù)據(jù)來(lái)自《廣東省教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)分析表》(2003—2013年)，學(xué)生人數(shù)來(lái)自廣東省教育廳內(nèi)部統(tǒng)計(jì)資料，地區(qū)包含廣東省21個(gè)地級(jí)市。表2—4同。

表2　廣東省初中生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)、事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)

表3　廣東省小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)、事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)

表4　廣東省小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)、事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)

由表1、表2和圖1、圖2可以看出：(1)2003—2013年，廣東省初中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)和生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)三項(xiàng)指標(biāo)的極差率、變異系數(shù)總體上呈下降趨勢(shì)，這說(shuō)明省內(nèi)地區(qū)間的各項(xiàng)生均教育經(jīng)費(fèi)差距均有縮小。其中，前兩項(xiàng)指標(biāo)的差異指數(shù)有小幅下降，而生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)差異指數(shù)下降幅度最大。極差率從2003年的121.52下降到2013年的2.94，變異系數(shù)從2003年的1.882下降到2013年的0.384。(2)2003—2007年，初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的極差率和變異系數(shù)下降幅度很大。但是，2008—2010年，初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的變異系數(shù)出現(xiàn)上下波動(dòng)。這說(shuō)明2006年實(shí)施的免費(fèi)義務(wù)教育政策，由政府提供免費(fèi)補(bǔ)助資金，保障了學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)來(lái)源，在很大程度上縮小了省內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出的差距。但是，這一政策效果的持續(xù)性不強(qiáng)，導(dǎo)致在隨后的三年內(nèi)，生均公用經(jīng)費(fèi)支出的省內(nèi)差距不能穩(wěn)步縮小。而在2011—2013年，初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的變異系數(shù)穩(wěn)步下降。這與2010年后國(guó)家加大對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重視有密切關(guān)系，在政策支持與推動(dòng)下，切實(shí)縮小了區(qū)域間的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出差距。(3)2003—2005年，初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的差異指數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)和生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)的差異指數(shù)，這說(shuō)明生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)差距最為突出。但是，自2006年起，三項(xiàng)指標(biāo)的差異指數(shù)非常接近，這進(jìn)一步說(shuō)明了2006年的政策調(diào)整，在很大程度上促進(jìn)了生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)分配的公平性。(4)由于生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)在生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)中占很大比重，因此，這兩項(xiàng)指標(biāo)的極差率、變異系數(shù)的變化趨勢(shì)圖接近一致?？紤]到圖表的清晰直觀，圖1、圖2沒(méi)有對(duì)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)這一指標(biāo)的變化趨勢(shì)作進(jìn)一步反映。圖3、圖4也如此。

圖1廣東省初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)營(yíng)極差率變化趨勢(shì)

圖2廣東省初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)變異系數(shù)變化趨勢(shì)

圖3廣東省小學(xué)生預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)極差率變化趨勢(shì)

圖4廣東省小學(xué)生預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)變異系數(shù)變化趨勢(shì)

四、小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)支出省內(nèi)差異分析

由表3、表4和圖3、圖4可以看出：(1)2003—2007年，廣東省小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)和生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)三項(xiàng)指標(biāo)的極差率、變異系數(shù)均呈下降趨勢(shì)，尤其是生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)差異指數(shù)下降幅度最大。極差率從2003年的112.20下降到2007年的7.29，變異系數(shù)從2003年的1.858下降到2007年的0.540。但是，在隨后的2008—2010年，這三項(xiàng)指標(biāo)的差異指數(shù)均有所上升，生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的變異系數(shù)上升更為明顯。這說(shuō)明2006年起實(shí)施的省級(jí)統(tǒng)籌體制，在體制調(diào)整初期，對(duì)縮小省內(nèi)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)差距發(fā)揮了積極效用。但是，這一政策在隨后執(zhí)行過(guò)程中還存在一定問(wèn)題，從而導(dǎo)致生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出差距有所反彈。而在2011—2013年，小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的變異系數(shù)呈穩(wěn)步下降趨勢(shì)。這與2010年起國(guó)家對(duì)教育公平、義務(wù)教育均衡發(fā)展更為重視有密切關(guān)系，通過(guò)合理配置教育資源，切實(shí)縮小了區(qū)域間的義務(wù)教育差距。(2)2003—2005年，小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的差異指數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)和生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)的差異指數(shù)，這說(shuō)明生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)差距最為突出。但是，自2006年起，三項(xiàng)指標(biāo)的差異指數(shù)日趨靠近。2011—1013年，這三項(xiàng)指標(biāo)的變異系數(shù)均維持在0.4—0.7左右，極差率保持在3—5左右。這也說(shuō)明了2006年義務(wù)教育財(cái)政體制的調(diào)整，在很大程度上促進(jìn)了生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)分配的公平性。

五、結(jié)論

根據(jù)前文對(duì)2003—2013年廣東省21個(gè)地級(jí)市初中和小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出差異變化的分析發(fā)現(xiàn)，在2006年當(dāng)年，省內(nèi)各項(xiàng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差距均有縮小，尤其是生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)差距縮小幅度最大。這說(shuō)明2006年起實(shí)施的免費(fèi)義務(wù)教育政策和提高公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助政策，在提高經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)初中和小學(xué)的生均公用經(jīng)費(fèi)方面發(fā)揮了積極效用。自2006年以后，省內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差距總體上呈相對(duì)平穩(wěn)下降趨勢(shì)，小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)差距在2008—2010年還有明顯反彈。但是，在2010年后，省內(nèi)各項(xiàng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差距繼續(xù)平穩(wěn)下降。2011—2013年，初中和小學(xué)各項(xiàng)生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)的變異系數(shù)均維持在0.4—0.7左右。這與2010年后國(guó)家在政策層面更為重視義務(wù)教育均衡發(fā)展有密切關(guān)系。

2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中明確了均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)，提出到2020年，基本實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展，切實(shí)縮小校際差距，加快縮小城鄉(xiāng)差距，努力縮小區(qū)域差距。2012年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》中明確提出，加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌，強(qiáng)化以縣為主管理，建立健全義務(wù)教育均衡發(fā)展責(zé)任制。在國(guó)家層面的政策推動(dòng)下，地方政府積極響應(yīng)，通過(guò)合理配置教育資源，切實(shí)縮小了區(qū)域間的義務(wù)教育發(fā)展差距。

總體而言，省級(jí)統(tǒng)籌體制對(duì)縮小省內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差距，尤其是縮小省內(nèi)義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)差距方面發(fā)揮了積極作用。盡管這一政策在隨后執(zhí)行過(guò)程中還存在一定問(wèn)題，從而導(dǎo)致生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出差距有所反彈。但是，導(dǎo)致這一問(wèn)題的根本原因并不在于省級(jí)統(tǒng)籌體制這一制度安排本身，而是由于該體制在實(shí)施過(guò)程中的政策不配套所致。在省級(jí)統(tǒng)籌體制下，義務(wù)教育籌資仍然面臨籌資主體責(zé)任不明確、籌資責(zé)任配置不合理等問(wèn)題。

為實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的公平，保障義務(wù)教育質(zhì)量的提升，有必要對(duì)省級(jí)統(tǒng)籌體制下各級(jí)政府的義務(wù)教育籌資責(zé)任劃分作出進(jìn)一步規(guī)范。首先，省級(jí)政府作為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的統(tǒng)籌主體，必須明確省級(jí)政府的籌資責(zé)任，確定省級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占省財(cái)政支出的比例；其次，省級(jí)政府必須建立公式化、規(guī)范化的義務(wù)教育撥款制度，保證財(cái)政能力弱的縣域義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)充足到位，才能實(shí)現(xiàn)省內(nèi)義務(wù)教育財(cái)政分配的公平；最后，作為中央政府，在現(xiàn)行分稅制不變的情況下，必須完善中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，確保各省均有足夠的財(cái)力來(lái)提供義務(wù)教育等公共服務(wù)。

【責(zé)任編輯：王建平；實(shí)習(xí)編輯：童想文】

作者簡(jiǎn)介:(雷麗珍，河南焦作人，教育學(xué)博士，華南師范大學(xué)基礎(chǔ)教育培訓(xùn)與研究院副教授。)

【中圖分類號(hào)】G47

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1000-5455(2015)05-0060-04

【收稿日期】2015-07-15

【基金項(xiàng)目】教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“省級(jí)統(tǒng)籌體制下政府間義務(wù)教育籌資責(zé)任分擔(dān)研究——以廣東省為例”(11YJC880046)