虞 航

（541199　廣西桂林市臨桂區(qū)檢察院　廣西 桂林）

淺論檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度

虞 航

（541199廣西桂林市臨桂區(qū)檢察院廣西 桂林）

公益訴訟事關(guān)國家利益和社會(huì)利益，也是當(dāng)前檢察制度改革的重要內(nèi)容①，而確立公益訴訟的適格原告是啟動(dòng)公益訴訟程序的前提。檢察機(jī)關(guān)作為提起公益訴訟的原告是英美法系國家和大陸法系國家的一般形式，而在我國，檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于提起公益訴訟具有法理上的正當(dāng)性和必然性，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不僅是行使其法律監(jiān)督者的權(quán)力，也是以公益訴訟人的身份參加公益訴訟。但是，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)所監(jiān)督的是在特定領(lǐng)域具有監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)違法行使權(quán)力或者不作為的行為，而作為公益訴訟人的檢察機(jī)關(guān)行使提起公益訴訟的權(quán)利應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的限制。

公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)；原告資格；正當(dāng)性

我國經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，而與之相隨的是污染環(huán)境、侵害消費(fèi)者權(quán)益的事件增多，并嚴(yán)重威脅著我國社會(huì)穩(wěn)定和公眾福利。為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和人民權(quán)益，我國第一起公益訴訟案件緣起于1996年的福建邱建東的電話費(fèi)官司案。自我國1996年產(chǎn)生第一件公益訴訟案件至今已逾近20年，公益訴訟案件日益增多，而危害后果較之以前更為嚴(yán)重，公益訴訟制度也急要建立和完善。為此，我國《民事訴訟法》已經(jīng)明確規(guī)定了公益訴訟制度，并將有權(quán)提起公益訴訟的機(jī)關(guān)規(guī)定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，然而，就這項(xiàng)規(guī)定并未解決公益訴訟的原告資格問題，除了部分法律明文規(guī)定了公益訴訟的原告外，許多類型的公益訴訟案件的原告資格并未得到確定。總的來說，我國目前的公益訴訟制度尚處于框架搭建期，急需完善公益訴訟起訴資格的認(rèn)定，建立檢察院提起公益訴訟制度。

一、域外檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟并不是我國的首創(chuàng)，世界各國均建立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度。美國聯(lián)邦規(guī)定了檢察長（Attorney General）代表國家和公共利益。根據(jù)美國司法法（The USA Judicial Code）律師長以及檢察官以下的官員為了維護(hù)法律權(quán)威及公共利益，可以在檢察長的指示下，參與聯(lián)邦或者各州法院的訴訟程序。美國被視為現(xiàn)代公益訴訟的發(fā)源地，其在1890年便通過了《謝爾曼反托拉斯法案》，其中明文規(guī)定，對(duì)于違反該法案的公司，司法部門、聯(lián)邦政府、團(tuán)體和個(gè)人都可以提起訴訟，檢察官依司法部長的指示，可提起民事訴訟。這部法規(guī)是世界公認(rèn)的公益訴訟制度的開端。而關(guān)于民事公益訴訟的法規(guī)主要分布在《反政府欺騙法》、《謝爾曼反托拉斯法案》、《克萊頓法》及環(huán)境保護(hù)法之中?！斗凑垓_法》中規(guī)定個(gè)人有權(quán)作為原告參加訴訟?！睹苄h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，為保護(hù)空氣、水和其他自然資源以及這些資源的公共信托免受污染、損害或破壞，檢察總長或任何人可對(duì)任何人維持訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)性救濟(jì)和衡平法上的救濟(jì)。就環(huán)保領(lǐng)域而言，美國1969年的環(huán)境保護(hù)法、1970年的防止空氣污染條例和防止水流污染條例、1972年的防止港口和河流污染條例和噪聲控制條例、危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸條例等，均授權(quán)檢察官提起相應(yīng)的訴訟，或者支持主管機(jī)關(guān)和私人提出的請(qǐng)求②。

法國民事訴訟法明確規(guī)定，檢察院得作為主當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，或者作為從當(dāng)事人參加訴訟。于法律規(guī)定之情形，檢察院代表社會(huì)③。在英國，代表政府參與民事案件的訴訟，被列為檢察總長各項(xiàng)職權(quán)之首④。英國將其公益訴訟的代表人稱為檢察長，主要參與人員為檢察長及其下屬人員。這源自英國總檢察長代表王室處理公共事務(wù)的法律制度。英國法律早期規(guī)定，檢察長能夠以檢察長的名義根據(jù)告發(fā)人的請(qǐng)求提起訴訟或者依職權(quán)直接提起，并且針對(duì)涉及公共利益的案件，只有檢察長才能提起公益訴訟，非經(jīng)檢察長的授權(quán)同意，法院無權(quán)審理案件。隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，王室權(quán)力的削弱，英國法律逐漸對(duì)檢察長的權(quán)限進(jìn)行了限制性的修改，賦予了受害者本人和檢察長分別提起環(huán)境公益訴訟的資格。英國檢察長的任務(wù)主要包括，維護(hù)國家和公共利益，擔(dān)任政府咨詢工作，在特別案件中，代表國家進(jìn)入訴訟程序。

就大陸法系的德國而言，檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)關(guān)涉國家利益、社會(huì)利益的重大民事案件提起訴訟。德國也是世界上唯一在法律中規(guī)定公益代表人制度的國家。與此同時(shí)，德國的《聯(lián)邦行政法院法》規(guī)定了設(shè)置一名聯(lián)邦的高等檢察官作為行政領(lǐng)域內(nèi)的公益代表人，以維護(hù)公共利益。德國建立的檢察官為維護(hù)公益而作為公益代表人時(shí)并非是為了爭(zhēng)議訴訟利益，而是作為客觀的公共利益利益維護(hù)者。而作為公益代表人的檢察官的任務(wù)主要是協(xié)助法院適用法律，彌補(bǔ)法官之不足，在訴訟中代表社會(huì)和國家維護(hù)國家公眾利益，以及提供各項(xiàng)咨詢法律意見等。

無論在英美法系國家，還是在大陸法系國家，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟并不是難見，而是各法系國家提起公益訴訟的一般形式。目前，危害社會(huì)利益和國家利益的事件愈演愈烈，僅僅依靠厲害關(guān)系人或者社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟難以滿足目前公眾對(duì)社會(huì)正義的期待。公民個(gè)人難以承擔(dān)提起公益訴訟的重任，而社會(huì)團(tuán)體在提起公益訴訟的范圍上具有局限性，我國的社團(tuán)組織并不發(fā)達(dá)。因此，檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)以其獨(dú)特的法律地位參于公益訴訟之中。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法理基礎(chǔ)

從公共利益和私人利益劃分開始，便孕育了公益訴訟制度。私人利益可以由與其有厲害關(guān)系人的個(gè)人提起，而公共利益涉及個(gè)人直接利益較少，這必然意味著需要特定的機(jī)關(guān)擔(dān)任提起公益訴訟的職能。公益訴訟就其性質(zhì)而言實(shí)為普通共同訴訟，在于實(shí)現(xiàn)其請(qǐng)求權(quán)而非確認(rèn)某種法律關(guān)系存在的訴訟。若想解決公益訴訟主體資格問題，必須擺脫從民事實(shí)體法的角度審視民事訴訟主體是否適格問題⑤。傳統(tǒng)的民事訴訟堅(jiān)持無利益則無訴權(quán)的原則，與案件存在利益關(guān)系是作為訴訟原告資格的前提條件。而公益訴訟案件中與案件存在直接的利益關(guān)系的個(gè)人并不明確，其侵犯的對(duì)象是不特定的多數(shù)人，或者國家利益。在這種情況下，個(gè)人難以充當(dāng)案件的原告，因此，實(shí)現(xiàn)民事訴訟中訴訟主體與實(shí)體權(quán)利義務(wù)相分離成為現(xiàn)代民事訴訟的新的發(fā)展方向。甚至在此基礎(chǔ)上，德國學(xué)者奧特科爾（Oether）等人創(chuàng)立了“形式當(dāng)事人”的概念，他將訴訟當(dāng)事人的概念與實(shí)體性權(quán)利關(guān)系的主體進(jìn)行了分離。

近代以來，西方資本主義國家均設(shè)置了公益代表人制度以維護(hù)國家和社會(huì)公眾利益。并且，隨著法治的進(jìn)一步發(fā)展，訴訟成為解決糾紛實(shí)現(xiàn)正義的主要方式，即使是出于保護(hù)公共利益的目的，也不能隨意行使權(quán)力侵犯?jìng)€(gè)人利益，必須通過正當(dāng)?shù)脑V訟程序達(dá)到保護(hù)公共利益的目的。早先在英美法國家關(guān)于原告資格適用的是“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)⑥”，然而隨著現(xiàn)代以來侵犯國家和社會(huì)利益的問題愈發(fā)突出，適用“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”則難以保障利益間接受損人的權(quán)利，“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”便無法繼續(xù)在現(xiàn)代社會(huì)獨(dú)占鰲頭并逐漸讓位于“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”，后一標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大了原告范圍，將原告資格的重點(diǎn)放在認(rèn)為利益受損的情況之上。正是這一標(biāo)準(zhǔn)的適用將原告資格理論進(jìn)行了徹底的革新，發(fā)展至今，原告資格不再囿于權(quán)利相對(duì)人的范疇，在公益訴訟的案件中，尋求以保障國家和社會(huì)利益為目的的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”成為當(dāng)下學(xué)術(shù)界探索的熱點(diǎn)。

檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并且行使檢察權(quán)，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告是履行其法律監(jiān)督的責(zé)任的行為，這也是訴訟信托理論和訴訟擔(dān)當(dāng)理論的延伸。大陸法系的訴訟信托理論源自是英美法系的“信托”概念，訴訟信托最先出現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)代表國家和社會(huì)進(jìn)行訴訟，從而成為民事訴訟的當(dāng)事人。訴訟信托實(shí)際上是屬于當(dāng)事人訴訟表現(xiàn)形式，其主要特征在于，通過法律的形式賦予某個(gè)特定的機(jī)關(guān)或者組織如檢察機(jī)關(guān)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、環(huán)境保護(hù)組織等在特定領(lǐng)域里代表大眾或者國家提起訴訟。

我國目前尚未建立起完善的公益訴訟制度，也沒有通過法律的形式確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度，但是，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不僅是世界上大多數(shù)國家的通例，而且具有法理上的正當(dāng)性和現(xiàn)實(shí)上的可操作性。檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政公益訴訟過程中一方面扮演著法律監(jiān)督者的角色，監(jiān)督不作為或者違法作為的行政機(jī)關(guān)，另一方面代表國家和社會(huì)進(jìn)行訴訟，擔(dān)任國家和社會(huì)利益的維護(hù)者。而在民事公益訴訟中是作為公益訴訟人代表國家和社會(huì)利益或者不特定多數(shù)人利益進(jìn)行訴訟，區(qū)分法律監(jiān)督者和公益訴訟人的雙重身份具有十分重要的意義。公益訴訟涉及國家和社會(huì)的共同利益，關(guān)涉大多數(shù)人的切身利益，影響著我國社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步，及時(shí)通過立法確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度具有相當(dāng)?shù)钠惹行浴?/p>

注釋：

①十八屆四中全會(huì)發(fā)布《關(guān)于依法治國重大問題的決定》中指出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

②［蘇］B·K·普欽斯基著，江偉、劉家輝譯：《美國民事訴訟》，法律出版社，1983年版，第67頁。

③羅結(jié)珍：《法國新民事訴訟法典》，中國法制出版社，第1999年版，第85頁。

④王桂五：《人民檢察制度概論》，法律出版社，1982年版，第188頁。

⑤潘深明：《比較法視野下的民事公益訴訟》，中國政法大學(xué)博士論文，2009年，第87頁。

⑥英美法國家確立的法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)是指起訴人必須證明其法律權(quán)利受到侵害，才能有資格提起訴訟。