毛平平

（246700　樅陽(yáng)縣人民檢察院　安徽 安慶）

新形勢(shì)下行政公益訴訟制度發(fā)展剖析

毛平平

（246700樅陽(yáng)縣人民檢察院安徽 安慶）

我國(guó)行政公益訴訟主要分廣義說(shuō)與狹義說(shuō)，但不管狹義說(shuō)還是廣義說(shuō)，都強(qiáng)調(diào)有適格的原告，主要分歧點(diǎn)是原告的范圍不同。

行政公益訴訟；司法改革；發(fā)展

一、行政公益訴訟概述

（一）概述

行政公益訴訟，作為公益訴訟的一種，屬行政訴訟范疇，當(dāng)前我國(guó)理論界在具體定義上存在著一定的分歧，主要有廣義說(shuō)與狹義說(shuō)。狹義說(shuō)認(rèn)為行政公益訴訟僅指國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家，以國(guó)家名義提起的訴訟；廣義說(shuō)認(rèn)為行政公益訴訟既包括前者，也包括任何人、組織代表國(guó)家，以自己名義提起的訴訟，即所謂的“私人檢察官”提起的訴訟；當(dāng)然也有人認(rèn)為行政公益訴訟是指為了維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益而提起的行政訴訟，其主體只能是國(guó)家機(jī)關(guān)，在我國(guó)則主要是檢察機(jī)關(guān)［1］。不管狹義說(shuō)還是廣義說(shuō)，都強(qiáng)調(diào)有適格的原告，主要分歧點(diǎn)是原告的范圍不同。

筆者認(rèn)為，行政公益訴訟，首先是公益的，即為維護(hù)國(guó)家利益、公共利益；其次，它是一種以訴訟方式監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的途徑；再者，它應(yīng)當(dāng)是每個(gè)有完全行為能力的公民、組織所享有的權(quán)利。故行政公益訴訟可以概括為：任何具有完全行為能力的公民、組織在國(guó)家利益或公共利益受到行政機(jī)關(guān)及其工作人員的侵害或存在受侵害的危險(xiǎn)時(shí)，為維護(hù)國(guó)家利益或公共利益以自己名義提起的一種行政訴訟。

（二）特征

1.訴訟目的公益性

行政公益訴訟制度建立初衷是為避免國(guó)家利益、社會(huì)公共利益在某些行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法違規(guī)行政中受到損害，訴訟中的原告提起訴訟也是此目的。

2.原告主體范圍廣泛性

行政公益訴訟制度突出特點(diǎn)是訴權(quán)原告主體范圍的廣泛性，集中體現(xiàn)為享有提起行政公益訴訟權(quán)利的主體從特定國(guó)家機(jī)關(guān)到各享有完全行為能力的公民、組織，涵蓋范圍遠(yuǎn)廣于傳統(tǒng)法學(xué)理論上的以有利害關(guān)系來(lái)確定的原告范圍。

3.被訴對(duì)象特定性

行政公益訴訟屬于行政訴訟范疇，故其被訴對(duì)象也類(lèi)似于普通行政訴訟中行政機(jī)關(guān)的行政行為。

4.對(duì)依法行政的督促性

行政公益訴訟能更好地保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益，促使形成良好的社會(huì)秩序，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境；同時(shí)，還能制止行政主體濫用行政權(quán)力危害國(guó)家和社會(huì)利益，以督促行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政。

5.鮮明的憲政性

我國(guó)憲法賦予公民對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員提出批評(píng)和建議的權(quán)利，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為或不作為提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利，和通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)及社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。因此，構(gòu)建行政公益訴訟制度，既符合憲法規(guī)定，也是我國(guó)憲政精神的重要體現(xiàn)。

二、現(xiàn)代行政公益訴訟發(fā)展沿革

（一）西方主要國(guó)家的行政公益訴訟制度的發(fā)展?fàn)顩r

行政公益訴訟作為一種新型訴訟形式，在西方法治國(guó)家已發(fā)展得相當(dāng)成熟。

英國(guó)的行政公益訴訟被稱(chēng)為“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”，指檢察總長(zhǎng)在被人要求啟用禁止令或宣告令，或被請(qǐng)求同時(shí)啟用這兩種救濟(jì)時(shí)，為阻止某種違法行為而提起的訴訟。在英國(guó)，檢察總長(zhǎng)代表國(guó)王，有權(quán)阻止一切違法行為，包括侵犯公共利益的違法行為。而且可依職權(quán)，為公共利益主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查。

美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查”。實(shí)踐中，美國(guó)原告的資格經(jīng)歷了從“法定損害標(biāo)準(zhǔn)”到“雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)”，再到“事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)”的演變。即相對(duì)人只要利益受到所指控行政行為的不利影響，就有原告資格，而不管該利益是否有法律的直接規(guī)定。

法國(guó)的行政訴訟分為完全管轄之訴、越權(quán)之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權(quán)之訴是法國(guó)最重要也最具特色的訴訟制度，性質(zhì)上屬于客觀(guān)訴訟，指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，請(qǐng)求行政法院審查該項(xiàng)決定合法性并予以撤銷(xiāo)的救濟(jì)手段。該訴訟糾正了違法行政行為，以保障良好的社會(huì)秩序。提起越權(quán)之訴的公民必須與所訴的行政決定有利害關(guān)系，但不要求是直接利害關(guān)系。在法國(guó)，公民一般都以自己名義提起越權(quán)之訴，無(wú)需繳納訴訟費(fèi)用，可免律師代理。

德國(guó)十分注重行政訴訟對(duì)公共利益的保護(hù)，其最大特點(diǎn)是設(shè)置了公益代表人。德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于公共利益和私人利益不能以同一標(biāo)準(zhǔn)衡量，因此有了1960年德國(guó)頒布的《德國(guó)法院法》專(zhuān)門(mén)確立的公益代表人制度，規(guī)定“作為公益代表人的檢察官在性質(zhì)上屬于司法行政官，而且只受命政府命令的約束?！保?］

（二）我國(guó)行政公益訴訟制度發(fā)展?fàn)顩r

2013年我國(guó)新修改的民訴法首次確立了民事公益訴訟制度，規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。但在2014年11月行政訴訟法的修改中，卻仍未對(duì)行政公益訴訟問(wèn)題作出規(guī)定。黨的十八屆四中全會(huì)作出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的決定，2015年全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，今年7月2日最高檢發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，標(biāo)志著在安徽等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作的正式展開(kāi)。我國(guó)現(xiàn)階段雖未建立行政公益訴訟制度，但上述工作的逐步展開(kāi)，將為探索該制度的建立奠定理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)。

三、構(gòu)建行政公益訴訟制度的必要性分析

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)剛性發(fā)展需要

我國(guó)正處于社會(huì)發(fā)展變革轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，在公共利益保護(hù)上難免存在不完善之處。據(jù)國(guó)有資產(chǎn)管理局統(tǒng)計(jì)，平均每天有近億元的國(guó)有資產(chǎn)流失，卻因種種原因無(wú)人主張權(quán)利。此外，環(huán)境污染、壟斷經(jīng)營(yíng)、侵害消費(fèi)者權(quán)益等違法行為嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家、社會(huì)公共利益，但因訴訟法領(lǐng)域理論和立法發(fā)展的滯后，目前無(wú)法通過(guò)訴訟使其得到有效保護(hù)。

社會(huì)一體化程度日益加深，政府管理公共事務(wù)、維護(hù)公共利益的職責(zé)也日益深重，對(duì)公共利益的維護(hù)也變得更加迫切。公共權(quán)力的行使并不必然等于公共利益得到保護(hù)，許多違法行政行為正是打著維護(hù)公共利益的旗幟，行牟個(gè)人、部門(mén)和地方利益之實(shí)，導(dǎo)致公民的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益受到侵害。因此，建立行政公益訴訟制度有其迫切的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）司法實(shí)踐現(xiàn)實(shí)維權(quán)需要

縱觀(guān)我國(guó)近年來(lái)發(fā)生的許多帶有行政公益訴訟性質(zhì)的案件，由于缺乏有效法律機(jī)制，在司法實(shí)踐中難免存在諸多尷尬。

1.非直接公共利益受害者難以提起行政公益訴訟

現(xiàn)行訴訟法大多規(guī)定原告適格，而標(biāo)準(zhǔn)就是與案件有直接利害關(guān)系。公益糾紛中，通常起訴人都不符合該標(biāo)準(zhǔn)，難以提起行政公益訴訟。

2.法院不予受理，駁回起訴或判決原告敗訴

浙江臺(tái)州畫(huà)家嚴(yán)正學(xué)在對(duì)設(shè)在臨近小學(xué)的色情娛樂(lè)場(chǎng)所進(jìn)行多次舉報(bào)而行政機(jī)關(guān)均未理睬后，對(duì)椒江區(qū)文體局的行政不作為提起訴訟。椒江區(qū)法院認(rèn)為，嚴(yán)正學(xué)不是受害者，判決其敗訴。正由于我國(guó)尚缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，加上司法體制還處在轉(zhuǎn)型期，行政機(jī)關(guān)干預(yù)司法嚴(yán)重，導(dǎo)致各級(jí)法院不敢受理更不敢輕易判決。

3.原告勝訴，但未達(dá)到預(yù)期維護(hù)公益的效果

河南淮陽(yáng)縣青年農(nóng)民葛銳以鄭州火車(chē)站廁所收費(fèi)違法為由起訴鄭州鐵路分局，法院最終判決葛銳勝訴，鄭州鐵路分局返還葛銳0.3元廁所收費(fèi)，并承擔(dān)一審、二審訴訟費(fèi)用各50元。鄭州火車(chē)站敗訴后，繼續(xù)收取入廁費(fèi)。由于我國(guó)司法執(zhí)行制度的不完善，缺乏長(zhǎng)久的監(jiān)督執(zhí)行力，導(dǎo)致相關(guān)當(dāng)事人即使勝訴也很難真正維護(hù)好所代表的群體利益，難達(dá)預(yù)期效果。

4.司法機(jī)關(guān)特別是檢察機(jī)關(guān)很難依法參與行政公益訴訟

2014年10月20日，貴州省金沙縣檢察院將因“怠于處罰逾期不繳納排污費(fèi)的企業(yè)”的金沙縣環(huán)保局訴至法院。這號(hào)全國(guó)首例由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案，受到了社會(huì)各界的關(guān)注，最后卻以撤訴而告終。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，面對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯國(guó)家、社會(huì)公共利益時(shí)，有責(zé)任依法行使法律賦予的權(quán)力，以保障國(guó)家、社會(huì)公共利益。但因缺乏明確的法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)也難免陷于尷尬境地，難以伸展拳腳。

（三）完善行政法律制度需要

我國(guó)現(xiàn)行行政法及訴訟法是1989年制定實(shí)施的，雖在2014年進(jìn)行過(guò)修改，但仍存在諸多問(wèn)題，受案范圍過(guò)窄、對(duì)原告的主體資格限制過(guò)多、法院僅對(duì)具體行政行為的合法性審查等，既不利于公民對(duì)行政行為的有效監(jiān)督，也不利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的依法行政，難以滿(mǎn)足當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要。建立行政公益訴訟制度可以從源頭上拓寬行政訴訟的受案范圍，完善行政法律制度體系，加大保障合法利益的力度，進(jìn)一步增強(qiáng)人民參政議政的積極性，進(jìn)而規(guī)范和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，為國(guó)家行政工作合法有序地運(yùn)轉(zhuǎn)提供可靠的救濟(jì)機(jī)制。

（四）憲政精神的題中之義

我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)全民所有，由國(guó)家進(jìn)行管理，公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作有監(jiān)督權(quán)。我國(guó)目前雖已建立多種制度來(lái)保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，但對(duì)于行政機(jī)關(guān)損害國(guó)有資產(chǎn)等公共利益的行為卻無(wú)明確的法律制度予以保障。因此現(xiàn)階段，建立行政公益訴訟制度很有必要，也是貫徹憲政精神的題中之義。

四、完善行政公益訴訟制度設(shè)想

（一）立法上，增強(qiáng)立法科學(xué)性，擴(kuò)大原告主體及受案范圍

當(dāng)前的訴訟法制定，秉承防止當(dāng)事人多訴、濫訴的理念，在行政訴訟法特別是2014年新修訂的條款中很少有賦予足夠多人起訴權(quán)的規(guī)定，大多以當(dāng)事人與所訴對(duì)象有無(wú)利害關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分原告是否適格。因此，建立行政公益訴訟制度首先就要將適格原告這一主體限制打開(kāi)，與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)法治發(fā)展需要科學(xué)地做出相應(yīng)改變。

現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，法院僅對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，對(duì)其合理性和抽象行政行為不予審查，而當(dāng)前對(duì)國(guó)家、社會(huì)公共利益損害最大的恰恰是行政機(jī)關(guān)不合理的具體行政行為與違法的抽象行政行為?，F(xiàn)有體制中雖存在行政復(fù)議這一救濟(jì)途徑，但卻很難通過(guò)此方式解決爭(zhēng)議，有時(shí)甚至?xí)a(chǎn)生更深的矛盾。因此，筆者建議，從立法上統(tǒng)籌全社會(huì)制度體系發(fā)展，梳理相關(guān)訴訟法律制度，通過(guò)科學(xué)立法增加個(gè)人提起行政公益訴訟的規(guī)定，積極創(chuàng)新，擴(kuò)大對(duì)行政行為的司法審查范圍。在設(shè)定防止濫訴浪費(fèi)司法資源機(jī)制的同時(shí)賦予更多有國(guó)家、社會(huì)正義感的人法律上的訴權(quán)，擴(kuò)大社會(huì)公益組織參與行政公益訴訟的渠道，探索建立檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)重要主體參與行政公益訴訟的機(jī)制。

（二）司法上，深化司法體制改革，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)職能

行政公益訴訟得到切實(shí)支持，離不開(kāi)法院的公正審理和嚴(yán)格執(zhí)行。上文提到現(xiàn)階段法院對(duì)行政行為的審查范圍過(guò)窄問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以借深化司法改革之機(jī)，擴(kuò)大法院對(duì)行政行為的審查權(quán)，嚴(yán)格規(guī)范法院審判機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)判決執(zhí)行機(jī)制的監(jiān)督與責(zé)任追究，切實(shí)保障行政公益訴訟得到司法保障。

檢察機(jī)關(guān)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深入發(fā)展的今天，亟需被賦予更多權(quán)力，特別是在行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法違規(guī)行政后，造成嚴(yán)重的國(guó)家、社會(huì)公共利益損失，而一般國(guó)家機(jī)關(guān)又幾乎無(wú)力對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督制止時(shí)。深化檢察機(jī)關(guān)體制改革，強(qiáng)化檢察權(quán)，加大檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督力度，實(shí)行“事先預(yù)防”與“事后追責(zé)”相結(jié)合的行政公益訴訟檢察工作模式迫在眉睫。

（三）執(zhí)法上，提升服務(wù)水平，加快行政機(jī)關(guān)依法行政建設(shè)進(jìn)程

行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行政行為是引起行政公益訴訟的重大導(dǎo)火索，行政公益訴訟制度的建立對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格執(zhí)法有較強(qiáng)的震懾力，但若要得到完全貫徹落實(shí)，還是離不開(kāi)行政機(jī)關(guān)的依法行政和積極配合。行政監(jiān)察部門(mén)若能清醒地認(rèn)識(shí)到自身的職責(zé)，將工作重心前移，“懲前”為主，“毖后”為輔，凡事以國(guó)家、社會(huì)公共利益為重，強(qiáng)化自身隊(duì)伍建設(shè)，防止對(duì)違法行政行為及相關(guān)人員的姑息縱容，就能最大限度地減少?lài)?guó)家、社會(huì)公共利益的損失。因此，必須加快行政機(jī)關(guān)依法行政建設(shè)進(jìn)程，提升行政機(jī)關(guān)服務(wù)水平，以更高姿態(tài)應(yīng)對(duì)行政公益訴訟的發(fā)展。

（四）守法上，鼓勵(lì)和保障群眾提起行政公益訴訟

守法是法的實(shí)施的一種基本形式。立法者制定法，就是要使法在社會(huì)生活中得到實(shí)施。行政公益訴訟被立法確定后，需要一個(gè)良好的守法氛圍。國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)該在守法方面起模范帶頭作用，行政機(jī)關(guān)更應(yīng)依法行政。在強(qiáng)調(diào)司法重要性的同時(shí)，努力探尋建立鼓勵(lì)和保障群眾提起行政公益訴訟的機(jī)制，避免相關(guān)個(gè)人、組織在維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益提起行政公益訴訟后遭受打擊報(bào)復(fù)。

［1］宋朝武.《論公益訴訟的十大問(wèn)題》［J］.中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2011.2.10第4版

［2］謝紅量.行政公益訴訟初探［J］.湘潭工學(xué)院學(xué)報(bào)·社會(huì)科學(xué)報(bào)，2001.第1版

毛平平，1989年，女，漢族，安徽銅陵人，樅陽(yáng)縣人民檢察院助理檢察員，法學(xué)學(xué)士。