●青島市中級(jí)人民法院課題組

關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的實(shí)踐探索

●青島市中級(jí)人民法院課題組*

近年來，青島法院按照“黨政主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、司法引導(dǎo)、多元共治、法治保障”的原則，積極構(gòu)建訴調(diào)對(duì)接、社會(huì)協(xié)同、各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局，堅(jiān)持優(yōu)化資源、完善制度，形成社會(huì)多層次多領(lǐng)域齊抓共管的解紛合力。注重頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌布局，確定將市南、嶗山作為訴調(diào)對(duì)接以及勞動(dòng)爭(zhēng)議、物業(yè)糾紛試點(diǎn)，將市北、平度作為醫(yī)療事故、建設(shè)工程糾紛試點(diǎn)，將李滄、黃島作為道路交通事故糾紛試點(diǎn)，將城陽(yáng)、萊西作為區(qū)域性綜合一站式糾紛化解試點(diǎn)，將即墨、膠州作為家事糾紛試點(diǎn)。通過以點(diǎn)帶面、點(diǎn)面鋪開、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，全面推進(jìn)訴調(diào)對(duì)接機(jī)制建設(shè)，依托訴調(diào)對(duì)接中心平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)訴調(diào)對(duì)接工作規(guī)范化、系統(tǒng)化、常態(tài)化，形成無縫銜接、逐層化解、全面高效的多元化糾紛解決新模式。截止2016年10月份，青島兩級(jí)法院共成立訴調(diào)對(duì)接中心46(含35處法庭)個(gè)，建筑面積總計(jì)3905平方米。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，今年1-10月份，全市法院共計(jì)訴前委派調(diào)解案件8326件、調(diào)解成功6850件，調(diào)解成功申請(qǐng)司法確認(rèn)4160件。訴中委托調(diào)解案件1470件，調(diào)解成功1062件。

一、構(gòu)建四級(jí)化解平臺(tái)，完善訴調(diào)對(duì)接機(jī)制

(一)推動(dòng)構(gòu)建社會(huì)網(wǎng)格化糾紛化解平臺(tái)，力爭(zhēng)使糾紛不出村莊社區(qū)。注重從源頭上預(yù)防和化解矛盾糾紛，主動(dòng)對(duì)接政府城鄉(xiāng)綜合治理網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，推動(dòng)搭建起綜合治理網(wǎng)格糾紛解決平臺(tái)。在人口集中的社區(qū)和偏遠(yuǎn)的農(nóng)村設(shè)立巡回法庭、便民訴訟聯(lián)系點(diǎn)，將法院矛盾糾紛調(diào)處工作置于政府網(wǎng)格化管理體系中，努力實(shí)現(xiàn)法院與基層網(wǎng)格的“無縫對(duì)接”。在提前介入糾紛調(diào)處的同時(shí)，加大對(duì)網(wǎng)格員、人民調(diào)解員的指導(dǎo)力度，提高其糾紛解決能力，使大量爭(zhēng)議不大的糾紛在基層網(wǎng)格內(nèi)消解。如膠州、黃島、即墨的“網(wǎng)格員”、平度的“和事佬”平均調(diào)解成功率超過60%。市南區(qū)、嶗山區(qū)、李滄區(qū)法院通過在街道設(shè)立“社區(qū)網(wǎng)絡(luò)調(diào)解法庭”，成功創(chuàng)建起數(shù)個(gè)“無訟無訪”社區(qū)，努力實(shí)現(xiàn)糾紛不出村莊和社區(qū)。

(二)推動(dòng)構(gòu)建區(qū)域性綜合一站式糾紛化解平臺(tái)，力爭(zhēng)使糾紛解決在各個(gè)區(qū)市。主動(dòng)加強(qiáng)與市直有關(guān)職能部門和各區(qū)市黨委政府的溝通聯(lián)系，先后聯(lián)合制定了17份多元化糾紛解決聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制文件。一是組織搭建針對(duì)性強(qiáng)、矛盾化解率高的行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解平臺(tái)。針對(duì)群眾關(guān)注度高、影響面廣的矛盾糾紛，分別聯(lián)合市公安局、司法局、人社局、國(guó)土資源房屋管理局、農(nóng)委、文化市場(chǎng)行政執(zhí)法局、總工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、臺(tái)辦、仲裁辦、勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁委、銀監(jiān)局、貿(mào)促會(huì)、保險(xiǎn)協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)、企業(yè)家協(xié)會(huì)、消保委、醫(yī)調(diào)委、中日韓經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)會(huì)、在青韓商協(xié)會(huì)、版權(quán)保護(hù)協(xié)會(huì)等20余個(gè)單位、組織建立起了道路交通事故五聯(lián)動(dòng)、勞動(dòng)爭(zhēng)議“1+3”訴調(diào)銜 接以及物業(yè)、建設(shè)工程、農(nóng)業(yè)承包、婚姻家庭、醫(yī)患糾紛“天平110”、殘疾人維權(quán)、消費(fèi)者維權(quán)、著作權(quán)等50余個(gè)行業(yè)性、專業(yè)性糾紛化解平臺(tái)。二是積極推動(dòng)建立區(qū)市綜合一站式調(diào)解中心。指導(dǎo)具備條件的區(qū)市整合人民調(diào)解、行業(yè)組織調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁等調(diào)解力量，聯(lián)合辦公，協(xié)調(diào)配合，聯(lián)動(dòng)化解。城陽(yáng)區(qū)糾紛多元調(diào)解中心辦公面積達(dá)到5000平米，膠州市正在將信訪大樓改建成綜合調(diào)解中心。三是以巡回法庭覆蓋全市各個(gè)調(diào)解組織，指導(dǎo)化解各類糾紛。兩級(jí)法院已在每個(gè)行業(yè)性調(diào)解組織和綜合性調(diào)解中心設(shè)立50余處巡回法庭，針對(duì)道路交通事故、醫(yī)療事故、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、勞動(dòng)爭(zhēng)議、物業(yè)、環(huán)境保護(hù)、中德生態(tài)園知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等糾紛，及時(shí)提供法律指導(dǎo)，對(duì)調(diào)解協(xié)議予以司法確認(rèn)。對(duì)調(diào)解不成的糾紛，在巡回法庭就地立案、及時(shí)審理。目前，全市91%的交通事故案件、70%的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件、60%的物業(yè)糾紛案件通過矛盾糾紛多元化解平臺(tái)解決。

(三)健全和完善訴訟服務(wù)中心糾紛化解平臺(tái)，力爭(zhēng)使糾紛化解在法院立案前。按照省高院和市委政法委的要求和部署，青島兩級(jí)法院改造建設(shè)集訴訟輔導(dǎo)、訴前分流、委派調(diào)解、立案登記、委托調(diào)解、訴調(diào)對(duì)接等多項(xiàng)職責(zé)于一體的綜合服務(wù)平臺(tái)。設(shè)立專門訴前引導(dǎo)窗口，實(shí)行專人訴前指導(dǎo)服務(wù)，依法對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行訴訟風(fēng)險(xiǎn)、訴訟成本告知，引導(dǎo)其理性表達(dá)訴求，采取成本較低的方式化解糾紛。設(shè)置不同職能的調(diào)解工作室，協(xié)調(diào)有關(guān)行業(yè)組織、行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)等單位進(jìn)駐。促使當(dāng)事人選擇非訴方式解決糾紛?，F(xiàn)在，全市兩級(jí)法院已基本建成設(shè)施齊全的訴訟服務(wù)中心。市南、嶗山等法院還聘請(qǐng)法律工作者和退休老法官成立“訴前司法調(diào)解委員會(huì)”，對(duì)發(fā)生在社區(qū)的案件進(jìn)行訴前調(diào)解、司法確認(rèn)，極大減少了當(dāng)事和人的訟累。2015年，全市兩級(jí)法院在立案前借助社會(huì)力量化解訴訟糾紛6400件，調(diào)解成功率達(dá)80%。

(四)健全和完善訴訟期間糾紛化解平臺(tái)，合力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。對(duì)經(jīng)過前面三個(gè)平臺(tái)的分流調(diào)解后仍不能解決的糾紛，經(jīng)青島市綜合性矛盾糾紛多元化解服務(wù)平臺(tái)再次調(diào)解不成的，最終進(jìn)入訴訟程序化解。一方面借助外部力量調(diào)解。與公安局、檢察院建立刑事附帶民事賠償聯(lián)動(dòng)機(jī)制，全市法院刑事附帶民事案件調(diào)解率長(zhǎng)期保持在90%以上；全市法院加強(qiáng)人民陪審員、專職調(diào)解員和特邀調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，共提請(qǐng)任命人民陪審員1797人。2015年，人民陪審員參審案件57907件，參審率91.6%；市中院建立專家顧問庫(kù)，委托63名在各行業(yè)有較高威望的專業(yè)人員參與案件審理、接受咨詢、進(jìn)行調(diào)解?！扒鄭u市保險(xiǎn)糾紛調(diào)解中心”自成立以來，共受理法院委托調(diào)解案件943件，達(dá)成調(diào)解協(xié)議或和解613件，調(diào)解成功率65%，調(diào)解后履行率100%。另一方面內(nèi)部挖潛，組建專職調(diào)解法官隊(duì)伍。組織全市法院系統(tǒng)已取得心理咨詢師資格的200余名法官，采取經(jīng)驗(yàn)交流、專題授課、庭審觀摩等方式，提升法官運(yùn)用心理學(xué)知識(shí)進(jìn)行調(diào)解的水平，將調(diào)解工作貫穿于執(zhí)法辦案的全過程。全市法院2015年審結(jié)的進(jìn)入訴訟程序的道路交通事故糾紛案件調(diào)撤率達(dá)57.6%，醫(yī)療糾紛案件調(diào)撤率達(dá)46.2%，勞動(dòng)爭(zhēng)議案件調(diào)撤率達(dá)49%。

二、積極開展調(diào)查研究，查找制約發(fā)展因素

青島中院在工作開展中注重加強(qiáng)調(diào)查研究，院領(lǐng)導(dǎo)多次親自下基層調(diào)研，主持召開由相關(guān)部門參加的座談會(huì)，及時(shí)了解掌握各基層法院在實(shí)踐中遇到的新情況、新問題，分析查找出以下幾個(gè)制約多元化糾紛解決機(jī)制尤其是訴調(diào)對(duì)接工作發(fā)展的因素：

(一)思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。目前訴調(diào)對(duì)接工作主要靠法院推進(jìn)，作為對(duì)接單位，有的行政機(jī)關(guān)和社會(huì)調(diào)解組織認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為辦理案件、化解矛盾就是法院的事，與己不相干，缺乏對(duì)接的責(zé)任意識(shí)，尚未形成相互協(xié)調(diào)、有機(jī)銜接的糾紛解決合力。部分公民對(duì)人民調(diào)解的地位作用、法律效力不了解，認(rèn)為只有打官司才能解決糾紛，不愿意接受訴前調(diào)解。部分律師和法律工作者為了自身的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)訴前調(diào)解或委托調(diào)解不配合、不支持。社會(huì)主體對(duì)非訴訟方式解決糾紛不信服，導(dǎo)致法院訴前分流案件數(shù)量不高，訴訟案件依然居高不下。

(二) 工作開展不平衡。由于“訴調(diào)對(duì)接”工作相對(duì)來說是一項(xiàng)全新工作，再加上我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定比較簡(jiǎn)單，缺乏具體操作規(guī)范，以及個(gè)人認(rèn)識(shí)因素的差異，導(dǎo)致這項(xiàng)工作開展不平衡。一是各區(qū)市對(duì)該項(xiàng)工作重視程度不一。部分訴調(diào)對(duì)接中心系在原有的訴訟服務(wù)中心基礎(chǔ)上進(jìn)行改建，因此在辦公環(huán)境、經(jīng)費(fèi)保障、人力配備等方面均受到一定的限制。二是有的區(qū)市糾紛訴調(diào)對(duì)接受理案件類型相對(duì)單調(diào)。多集中在婚姻家庭、相鄰關(guān)系和小額賠償糾紛，對(duì)復(fù)雜案件很少使用或不敢使用，哪類案件、何種情況可以對(duì)接，需進(jìn)一步探討。三是法院內(nèi)部對(duì)訴調(diào)對(duì)接工作重視程度不一。有的部門參與訴調(diào)對(duì)接工作的積極性和主動(dòng)性以及訴調(diào)對(duì)接的效率和質(zhì)量不高，在特邀調(diào)解員的使用管理方面存在推諉扯皮現(xiàn)象，需要進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。

(三)人民調(diào)解員的選拔、培養(yǎng)機(jī)制尚不完善。部分調(diào)解員文化素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力有所欠缺，致使訴前委派調(diào)解的案件成功率不高，人民群眾對(duì)調(diào)解工作缺乏信服?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定，人民調(diào)解員是由人民調(diào)解委員會(huì)委員和人民調(diào)解委員會(huì)聘任的人員擔(dān)任，人民調(diào)解員要求公道正派，熱心人民調(diào)解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識(shí)。在實(shí)踐中，人民調(diào)解委員會(huì)大多是將各行各業(yè)的優(yōu)秀人才吸引進(jìn)人民調(diào)解員隊(duì)伍。這項(xiàng)規(guī)定其實(shí)較為籠統(tǒng)，具體到實(shí)踐上形式不一，也使得各地做法不同。關(guān)于人民調(diào)解員選拔的具體途徑，法律上并沒有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)?！度嗣裾{(diào)解法》同樣規(guī)定，縣級(jí)人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)定期對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。但有的區(qū)市對(duì)人民調(diào)解組織、調(diào)解員的培訓(xùn)、指導(dǎo)的針對(duì)性、實(shí)效性不強(qiáng)：一是培訓(xùn)的層次較低，缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，尚未對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行規(guī)模較大的系統(tǒng)培訓(xùn)。二是培訓(xùn)隨機(jī)性強(qiáng)，范圍較小，大都是利用下鄉(xiāng)辦案、邀請(qǐng)人民調(diào)解員旁聽、參加調(diào)解例會(huì)或聯(lián)系會(huì)等渠道的形式進(jìn)行。

(四)有的區(qū)市經(jīng)費(fèi)保障不到位。2007年國(guó)家財(cái)政部、司法部頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》，但從全市法院訴調(diào)對(duì)接機(jī)制運(yùn)行的實(shí)際情況看，目前，有的區(qū)市人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)還有待于研究落實(shí)，他們參與調(diào)解的積極性基于自己的職責(zé)和社會(huì)風(fēng)尚公德。資金保障問題成為制約訴調(diào)對(duì)接工作深入開展的一個(gè)重要因素。

(五)考核機(jī)制不完善。訴調(diào)對(duì)接工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要法院和相關(guān)行政部門、調(diào)解組織密切配合。在推進(jìn)訴調(diào)對(duì)接工作中，目前法院制定了本系統(tǒng)的考核辦法，但對(duì)接單位中多數(shù)尚未建立相應(yīng)的考核機(jī)制，部分受托調(diào)解組織在沒有剛性考核指標(biāo)約束的情況下，調(diào)解積極性不高，責(zé)任心不強(qiáng)，委托調(diào)解的效果不盡人意。

(六)軟件建設(shè)滯后。目前，尚缺乏專門的訴調(diào)對(duì)接管理和服務(wù)軟件，信息化水平不高。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、信息技術(shù)輔助訴調(diào)對(duì)接工作的能力還不強(qiáng)，多數(shù)工作還處于較為傳統(tǒng)的人工、紙質(zhì)工作狀態(tài)。在電子送達(dá)、電子閱卷、遠(yuǎn)程調(diào)解等方面雖有探索但仍然沒有形成成熟的做法和經(jīng)驗(yàn)。

三、發(fā)揮推動(dòng)保障作用，強(qiáng)力推進(jìn)條例實(shí)施

針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的上述制約工作發(fā)展的幾個(gè)主要因素，青島法院將著重做好以下幾方面工作，充分發(fā)揮推動(dòng)保障作用，強(qiáng)力推進(jìn)《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》的實(shí)施。

(一)積極推動(dòng)矛盾糾紛多元化解平臺(tái)建設(shè)。青島中院在前期已推進(jìn)成立多個(gè)專項(xiàng)調(diào)解中心的基礎(chǔ)上，按照“服務(wù)功能系統(tǒng)化、服務(wù)方式信息化、服務(wù)內(nèi)容規(guī)范化、服務(wù)力量社會(huì)化”的要求，正在積極推進(jìn)成立集統(tǒng)籌指揮、糾紛化解、法律服務(wù)等多種功能于一體青島市統(tǒng)一的綜合性的矛盾糾紛多元化解服務(wù)平臺(tái)(名稱暫定為青島市衡平調(diào)解會(huì)或調(diào)解中心)，為訴調(diào)對(duì)接創(chuàng)造更好的條件。進(jìn)一步整合各類社會(huì)糾紛調(diào)解資源，充分發(fā)揮社會(huì)矛盾糾紛的多層過濾作用。對(duì)經(jīng)過第一、二級(jí)平臺(tái)的分流調(diào)解后仍不能解決的糾紛，由青島市綜合性矛盾糾紛多元化解服務(wù)平臺(tái)再次調(diào)解分流。

(二)進(jìn)一步健全完善工作機(jī)制。進(jìn)一步完善青島法院訴調(diào)對(duì)接工作管理規(guī)定，制定實(shí)施《全市法院關(guān)于全面深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的實(shí)施意見》。建立法院專職調(diào)解員制度和特邀調(diào)解制度。加大訴前委派調(diào)解與訴中委托調(diào)解工作力度，鼓勵(lì)相關(guān)調(diào)解組織在訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)設(shè)立調(diào)解工作室，更好地實(shí)現(xiàn)案件訴非分流。積極推動(dòng)相關(guān)職能部門參與制定完善行業(yè)性、專業(yè)性訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制，健全監(jiān)督考核機(jī)制。

(三)進(jìn)一步發(fā)揮訴調(diào)對(duì)接中心案件分流作用。當(dāng)事人到法院起訴時(shí)，訴調(diào)對(duì)接中心可主動(dòng)宣傳多元化糾紛解決機(jī)制的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)，在征求當(dāng)事人意見后及時(shí)將此類案件委托人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，形成大家愿調(diào)解、聯(lián)合辦調(diào)解、調(diào)解緩壓力的對(duì)接目標(biāo)。在審查案件過程中對(duì)那些權(quán)利明晰、標(biāo)的較小的案件，在當(dāng)事人同意的基礎(chǔ)上都可以進(jìn)行委托調(diào)解，如鄰里糾紛、家庭矛盾、小額借貸等。既可以讓高水平的專業(yè)法官?gòu)臄?shù)量眾多的簡(jiǎn)單案件中解放出來，使其有精力審理好相對(duì)疑難復(fù)雜的案件，實(shí)現(xiàn)“疑案精辦”，又可以提高司法效率，讓簡(jiǎn)單案件的當(dāng)事人快速獲得司法裁判。

(四)加大指導(dǎo)調(diào)解力度。通過法律講座、觀摩庭審、參與指導(dǎo)等工作加大對(duì)調(diào)解人員的培訓(xùn)，提升調(diào)解員的綜合素質(zhì)。培養(yǎng)實(shí)踐需要的實(shí)務(wù)型調(diào)解人才，努力提高委派調(diào)解與委托調(diào)解案件的調(diào)解成功率。進(jìn)一步明確先行調(diào)解案件的類型和范圍，在尊重群眾自主解決糾紛的同時(shí)，將法官的指導(dǎo)貫穿于調(diào)解始終，保障調(diào)解過程的專業(yè)化。

(五)堅(jiān)持互聯(lián)網(wǎng)思維，實(shí)現(xiàn)信息共享。開發(fā)建設(shè)專門的訴調(diào)對(duì)接管理和服務(wù)軟件，提高運(yùn)用大數(shù)據(jù)、信息技術(shù)輔助訴調(diào)對(duì)接工作能力。構(gòu)建矛盾糾紛多元化解“大數(shù)據(jù)”平臺(tái)，橫向連接相關(guān)部門，縱向聯(lián)通各區(qū)市、街道、社區(qū)和行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛收集上報(bào)、分析研判、辦理反饋、督查督辦和遠(yuǎn)程視頻調(diào)解等“一網(wǎng)通”。以便更好地動(dòng)態(tài)掌控各調(diào)解組織的工作進(jìn)展及全市范圍內(nèi)糾紛的分布、變化等情況，增強(qiáng)工作指導(dǎo)的針對(duì)性。

(六)加大宣傳力度。在訴調(diào)對(duì)接中心統(tǒng)一制作工作宣傳冊(cè)，同時(shí)充分發(fā)揮電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等新聞媒體作用，運(yùn)用群眾喜聞樂見的方式，積極宣傳和諧理念，提高多元化糾紛解決機(jī)制的影響力、公信度，進(jìn)一步深化人民群眾思想認(rèn)同，引導(dǎo)他們自主選擇高效、便捷、低成本的方式解決矛盾、化解糾紛。支持、鼓勵(lì)行業(yè)專家、調(diào)解能手、律師、法律服務(wù)工作者、社會(huì)志愿者等具有調(diào)解特長(zhǎng)的人員建立調(diào)解工作室，探索建立政府資金支持與市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合的調(diào)解工作室運(yùn)作模式，打造具有一定社會(huì)影響力的品牌調(diào)解室。

責(zé)任編校：王文斌

＊課題組主要成員：初魯寧、曲天明、張春娟、王洪堅(jiān)、劉尊知、李豐波。本文為最高人民法院2015年審判理論一般課題《新形勢(shì)下多元化糾紛解決機(jī)制改革研究》的階段性成果之一。