●武惠惠

羈束行政行為的合理性司法審查

●武惠惠

【內(nèi)容提要】 羈束行政行為并非純粹的羈束性質(zhì)，與裁量行政行為之間僅在拘束量上存在區(qū)別，并在一定條件下可發(fā)生轉(zhuǎn)化，因而為保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益和實(shí)現(xiàn)公正審判，人民法院可對(duì)其進(jìn)行合理性審查。行政訴訟法的修改，用明顯不當(dāng)取代顯失公正，并擴(kuò)大了該標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍，逐漸將合理性原則引入行政訴訟。但明顯不當(dāng)條款在內(nèi)涵認(rèn)定和適用上仍存在不確定性，當(dāng)羈束行政行為滿足明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)怎樣進(jìn)行司法審查，司法變更應(yīng)達(dá)至何種強(qiáng)度，仍是值得探討的問(wèn)題。

羈束行政行為 明顯不當(dāng)司法審查 司法變更

一、問(wèn)題的提出

一則案例：在“李芳不服章丘市公安局治安行政處罰”①參見(jiàn)山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2015）濟(jì)行終字第70號(hào)行政判決書(shū)。一案中，李芳因與鄰居發(fā)生口角后破壞了李華房屋附近種植的蔬菜，公安局就此處罰李芳行政拘留5天，李芳以處罰決定存在事實(shí)不清、法律錯(cuò)誤、處罰過(guò)重為由向法院請(qǐng)求撤銷(xiāo)。一審法院認(rèn)為公安局的處罰符合《治安管理處罰法》第49條的規(guī)定，原告確屬故意損毀私人財(cái)物，因而維持了該決定。二審法院認(rèn)為該行政處罰雖符合第49條的規(guī)定，但不符合第5條中處罰應(yīng)以事實(shí)為依據(jù)，與行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度相當(dāng)，與保障人權(quán)、教育與處罰相結(jié)合，是顯失公正的，因而援引第19條的規(guī)定判決公安局應(yīng)對(duì)其采取警告的處罰。由于在法條中并沒(méi)有警告的方式，法院在變更拘留為警告的判決后又通過(guò)對(duì)公安局進(jìn)行司法建議，以指導(dǎo)日后類(lèi)似情形下行政行為的作出。

此案提出的問(wèn)題，一是公安局在作出行政處罰時(shí)直接適用法條規(guī)定是否表明該處罰為羈束行政行為？羈束與裁量的區(qū)分應(yīng)當(dāng)如何界定？《治安管理處罰法》第5條屬總則規(guī)定，是對(duì)整部法律應(yīng)用的價(jià)值指引，第49條為分則的規(guī)定，如第49條是羈束條款的話，那么第5條是否為裁量條款？特定情況下直接適用第49條是否符合法律的價(jià)值理念？二是新行政訴訟法第70條將原先法條中顯失公正條款修改為明顯不當(dāng)，在此情況下，人民法院行政行為的審查應(yīng)進(jìn)行到何種程度？如果行政行為存在明顯不當(dāng)，適用司法變更權(quán)是否可行、司法變更能進(jìn)行到何種程度、起到何種作用？

二、羈束行政行為相關(guān)理論概述

（一）羈束行政行為的概念與分類(lèi)

行政行為因受行政規(guī)范的拘束程度不同，可分為羈束行政行為和裁量行政行為。對(duì)羈束行政行為的概念把握需要考慮以下幾點(diǎn)：

從國(guó)外理論探討來(lái)看，對(duì)行政行為做羈束與裁量之分，始于德國(guó)學(xué)者梅耶在其著作《行政法之原則》，人為裁量屬于羈束行政行為的對(duì)立面。特茨那提出不確定法律概念與自由裁量概念相結(jié)合來(lái)進(jìn)行司法審查。此后平特納、毛雷爾等學(xué)者均認(rèn)為不確定法律概念應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分于行政裁量，并將研究范圍著重于對(duì)司法審查與行政裁量行為間的聯(lián)系上。日本的分類(lèi)不同于德國(guó)，將羈束裁量歸于羈束行為中，與自由裁量行為相對(duì)應(yīng)。我國(guó)臺(tái)灣在此方面承續(xù)德國(guó)觀點(diǎn)，側(cè)重于不確定法律概念關(guān)系的運(yùn)用。②周佑勇、鄧小兵：《行政裁量概念的比較觀察》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2006年第4期。可見(jiàn)前述側(cè)重于對(duì)裁量行政行為做細(xì)化區(qū)分，裁量程度不同可細(xì)分為自由裁量與羈束裁量，而羈束行政行為側(cè)重于行政機(jī)關(guān)與法律的一致性。

從我國(guó)行政法與行政訴訟法教材內(nèi)容上看，我國(guó)在沿襲前人的分類(lèi)基礎(chǔ)上，直接將行政行為做羈束與裁量之分：行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中必須嚴(yán)格依照法律的詳細(xì)規(guī)定進(jìn)行執(zhí)法的為羈束性行政行為，沒(méi)有或具有較小的選擇余地；如果法律僅存在原則性的規(guī)定，則行政機(jī)關(guān)可根據(jù)具體情況在一定選擇余地內(nèi)為行政行為。羈束與裁量的區(qū)分是立法者不同要求的體現(xiàn)，前者更強(qiáng)調(diào)法律的規(guī)制，后者則需要發(fā)揮執(zhí)法者對(duì)現(xiàn)實(shí)的把握和適當(dāng)決定的能力，以補(bǔ)充立法自身的局限。在司法審查過(guò)程中，前者側(cè)重合法性審查，后者需綜合審查其合法與合理性。

（二）羈束行政行為的可裁量性

羈束行政行為并不意味著完全沒(méi)有裁量余地，認(rèn)定事實(shí)與適用法律都需要裁量。羈束行政行為與裁量行政行為的劃分有其科學(xué)性，對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的審判發(fā)揮著重要作用，但兩者的區(qū)分并非絕對(duì)，在一定情況下會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)換。真正的羈束行為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一義性的法律概念，但這種情況少之又少，目前所說(shuō)的大部分羈束行為本身只是在裁量余地上可選擇性更小，客觀標(biāo)準(zhǔn)難以確定導(dǎo)致實(shí)踐上不易把握，存在主觀性。兩種行為都是在法律規(guī)范之下在量上所做的區(qū)分，不存在質(zhì)的區(qū)別。羈束行政行為可能因存在一定判斷余地而相應(yīng)具有裁量空間。這可借鑒日本的效果裁量說(shuō)與要件裁量說(shuō)，從實(shí)質(zhì)與形式角度分析某一行政行為在程度上更符合哪一種。③〔日〕室井力：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第89-90頁(yè)。就效果裁量說(shuō)而言，法律一般以羈束的方式規(guī)定侵益性行為，法院對(duì)其主要進(jìn)行合法性審查，其審查受到一定的限制。對(duì)受益性行為則以自由裁量的方式作規(guī)定，在裁量范圍內(nèi)免于司法審查，但該行為造成了對(duì)第三人權(quán)利的侵害，則法院具有審查權(quán)。就要件裁量說(shuō)而言，法律對(duì)自由裁量行為以公益和原則方式規(guī)定，缺乏細(xì)化，行政機(jī)關(guān)具有極大的裁量權(quán)。司法的救濟(jì)性功能要求，法院不能拒絕相對(duì)人對(duì)侵害其權(quán)利的自由裁量行為的訴訟請(qǐng)求，該行為仍需接受司法審查，可見(jiàn)自由裁量并非絕對(duì)的自由，日漸完備的立法和司法監(jiān)督，都使得行政行為的羈束與裁量之分不能脫離法律和司法的規(guī)制，兩者的區(qū)別也日漸模糊。④王貴松：《行政裁量羈束與自由的迷思》，載《行政法學(xué)研究》2008年第4期。

（三）分則與總則在合法性與最佳性的配合

案例中，《治安管理處罰法》第49條與第5條分別屬分則和總則的規(guī)定。分則規(guī)定表明行為違法應(yīng)適用何種處罰方式，為預(yù)防相對(duì)人行為違法提供了合法性指引；而總則條文在最佳性方面發(fā)揮指引作用。由于現(xiàn)實(shí)生活的復(fù)雜多變，需賦予行政機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)，綜合考量事件性質(zhì)，通過(guò)判斷而做出的決定既應(yīng)符合分則的具體規(guī)定，還需符合總則的原則性指引，以達(dá)到最佳性效果。⑤朱新力、唐明良：《行政法總論與各論的“分”與“合”》，載《當(dāng)代法學(xué)》2011年第1期。

三、羈束行政行為司法審查的強(qiáng)度分析

（一）顯失公正到明顯不當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)修改

顯失公正是修改前的行政訴訟法第54條的規(guī)定，行政處罰行為因顯失公正而可變更。雖然適用范圍存在局限，但至此顯失公正成為法定的、獨(dú)立的司法審查標(biāo)準(zhǔn)存在，變更判決這一新的判決形式也得到法律確認(rèn)。當(dāng)然對(duì)此司法審查標(biāo)準(zhǔn)仍有爭(zhēng)議：否定者認(rèn)為這種方式是對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為裁量的監(jiān)督，可能會(huì)打破司法與行政之間分權(quán)與平衡的結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大司法對(duì)行政的干預(yù)。同時(shí)，法律與解釋都未明確顯失公正內(nèi)涵，容易導(dǎo)致司法審查的不確定。司法機(jī)關(guān)可能代行了行政權(quán)力，專(zhuān)業(yè)知識(shí)的缺乏也難收到良好的效果。肯定者認(rèn)為顯失公正已屬實(shí)質(zhì)性違法，在建立法治社會(huì)、保障人權(quán)的今天，引入這一條款符合法律發(fā)展趨勢(shì)，在英國(guó)、加拿大、荷蘭等國(guó)家都有類(lèi)似規(guī)定。顯失公正的存在是有現(xiàn)實(shí)要求的，但該標(biāo)準(zhǔn)的司法適用仍然存在一系列的問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為其違反了幾種適用路徑：比例原則、程序公正、實(shí)質(zhì)公正和形式公正路徑。⑥余凌云：《行政訴訟上的顯失公正與變更判決——對(duì)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第54條第4項(xiàng)的批判性思考》，載《法商研究》2005年第2期。

新行政訴訟法第70條和第77條規(guī)定了明顯不當(dāng)條款，改變了之前對(duì)顯失公正的規(guī)定。在適用范圍上明確了該標(biāo)準(zhǔn)適用于所有的行政行為，以法律形式對(duì)行政行為合理性司法審查進(jìn)行確認(rèn)。這不僅督促行政機(jī)關(guān)的行政行為應(yīng)兼顧合法與合理，還表明法律對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的重視。當(dāng)然理論上存在一定的質(zhì)疑：明顯不當(dāng)條款的確立會(huì)破壞司法權(quán)與行政權(quán)的平衡，對(duì)此應(yīng)考慮我國(guó)司法與行政的實(shí)際運(yùn)作。多年實(shí)踐并沒(méi)有使司法權(quán)威得以足夠樹(shù)立，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的隨意使得司法監(jiān)督難以奏效，否定判決在現(xiàn)實(shí)中也并非都能得以執(zhí)行，司法權(quán)威因之難以強(qiáng)化。明顯不當(dāng)條款將合理性原則引入司法的撤銷(xiāo)或變更判決的原因中，表明司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重要在公民權(quán)益的限度內(nèi)，通過(guò)明顯不當(dāng)?shù)亩兏姓袨榭墒顾痉ㄅc行政間建立了新的、有益的權(quán)力平衡。⑦張兵：《新《行政訴訟法》有關(guān)判決方式的文本解讀》，載《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。

（二）合理性司法審查原則的法律引入

從顯失公正到明顯不當(dāng)條款的變遷，可看出行政訴訟逐步將合理性原則引入法律中，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為雖合法但明顯不符合法律原則性要求的合理性審查。一改以往行政訴訟法僅適用合法性審查的局限，與行政復(fù)議的合法與合理性審查實(shí)現(xiàn)一致。行政行為要滿足形式與實(shí)質(zhì)的合法。不當(dāng)即為不合理，當(dāng)一個(gè)行政行為達(dá)到明顯不當(dāng)程度就達(dá)到實(shí)質(zhì)上的不合法。當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)所能實(shí)現(xiàn)的程度，要看社會(huì)發(fā)展的程度、法律政策的作用發(fā)揮，其變動(dòng)趨勢(shì)呈現(xiàn)為合理不斷演變?yōu)楹戏ǎ侠淼姆秶s小、合法的范圍變大。⑧黃鍇：《論行政行為“明顯不當(dāng)”之定位——源于“唐慧案”的思考》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)法學(xué)版》2013年第5期。明顯不當(dāng)?shù)某霈F(xiàn)，既是顯失公正的缺陷使然，也是時(shí)代進(jìn)步的要求。

（三）羈束行政行為司法審查存在的問(wèn)題分析

新行政訴訟法在法院的撤銷(xiāo)判決類(lèi)型上增加明顯不當(dāng)行政行為可以撤銷(xiāo)的規(guī)定，法院也可直接變更明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P，并將這種司法變更權(quán)擴(kuò)大到所有行政行為在款額的認(rèn)定、確定存在錯(cuò)誤情形上，其限度為不能減損原告權(quán)益和加重被告的義務(wù)。行政審判也因之得以對(duì)所有行政行為進(jìn)行司法審查，對(duì)存在特定情形可撤銷(xiāo)或變更，變更應(yīng)以何種形式也未作規(guī)定，而由法院綜合考慮采取最有益的解決方式。但明顯不當(dāng)條款的不確定性也使行政審判陷入適用難題，當(dāng)事人能否以及如何對(duì)明顯不當(dāng)進(jìn)行舉證和質(zhì)證，法官能否承擔(dān)對(duì)該行政行為最終合法與合理的判決，仍需討論。

一是司法審查標(biāo)準(zhǔn)未定。司法機(jī)關(guān)在審查羈束行政行為可能存在明顯不當(dāng)情形時(shí)，當(dāng)事人存在舉證難題，容易出現(xiàn)偏差結(jié)果。能夠適用明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的羈束行政行為本身不多。羈束行為與裁量行政行為不同，行政機(jī)關(guān)只具有很小的的裁量余地，明顯不當(dāng)條款的適用范圍不大。其次，合理性審查的舉證規(guī)則尚未規(guī)定，那么能否直接適用行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任倒置制度？如果原告認(rèn)為行政行為存在不合理并以明顯不當(dāng)條款為依據(jù)提起訴訟，被告可針對(duì)原告主張有目的地反駁，對(duì)自己行為的合理性證明泛泛而談，這也會(huì)加重處于弱勢(shì)地位的原告的負(fù)擔(dān)。最后，由于缺乏對(duì)明顯不當(dāng)情形的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，法官在適用該條款時(shí)具有極大的裁量權(quán)，容易導(dǎo)致不同素質(zhì)、不同地域的法官針對(duì)同類(lèi)案情作出不同主觀性強(qiáng)的司法裁判，以致不能對(duì)行政行為起到規(guī)范作用。主觀性的審查標(biāo)準(zhǔn)所獲得的裁判結(jié)果也可能導(dǎo)致實(shí)質(zhì)不公正，這亟待法律或司法解釋明確羈束行政行為的客觀司法審查標(biāo)準(zhǔn)。

二是司法變更存在適用難度。行政訴訟法對(duì)司法變更的情形進(jìn)行了規(guī)定：行政處罰行為存在明顯不當(dāng)，或者是其他行政行為存在錯(cuò)誤。在此，行政行為不僅指裁量行政行為，如果羈束行政行為也符合該情形也相應(yīng)適用該條款。但條文中明顯不當(dāng)與錯(cuò)誤的內(nèi)涵與審查標(biāo)準(zhǔn)界定不清，適用存在難題。司法變更的適用直接讓司法機(jī)關(guān)可對(duì)具有明顯瑕疵的行政行為以新的處理方式做判決并要求行政機(jī)關(guān)對(duì)此遵守，司法權(quán)與行政權(quán)之間的界限模糊。讓法院直接適用司法變更權(quán)也存在一定的技術(shù)難題，因?yàn)榉ü僭诖诵枰驹谛姓C(jī)關(guān)的角度進(jìn)行裁量，針對(duì)已有的事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行法律適用的判斷，但由于行政管理經(jīng)驗(yàn)的缺乏，作出雙方滿意又合法合理的行政決定并不容易，也常會(huì)帶來(lái)訴訟時(shí)間的拖延。

四、羈束行政行為應(yīng)如何進(jìn)行合理性審查

（一）判斷羈束行政行為是否符合法律目的

首先，應(yīng)明確行政行為的羈束與裁量之間并不存在明顯的界限，因受法律的拘束程度不同而在量上存在差異，兩者互為參照、具有相對(duì)性。因而羈束行政行為除受法院的合法性審查外，在符合明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)也應(yīng)接受合理性審查，裁量行政行為受合法性與合理性審查的雙重拘束。其次，羈束行政行為在合法的前提下也要符合法律目的的要求。⑨李華、李易敏：《論行政自由裁量權(quán)的司法審查》，載《人民司法·應(yīng)用》2014年第3期。行政行為既要實(shí)現(xiàn)秩序的維護(hù)，還要保障相對(duì)人的合法權(quán)益，只有在合法合理情況下做出的行政決定才能獲得相對(duì)人的信賴(lài)。如果一個(gè)行政行為單從分則來(lái)看符合法定幅度，但就整部法律來(lái)看，并沒(méi)有嚴(yán)格遵守總則的法律精神指引，其實(shí)質(zhì)也屬違法。行政行為只有在客觀充分認(rèn)定事實(shí)和理解法律，合情、合理、合法地作出的情況下，才能達(dá)到最佳法律效果。再次，應(yīng)適當(dāng)納入比例原則。比例原則是對(duì)目的與手段之間正當(dāng)與否的衡量，在理論探討不斷深入和司法實(shí)踐如“田永訴北京科技大學(xué)案”等的確證下，其原則性功能的實(shí)踐意義日顯。行政機(jī)關(guān)作出行政決定前，應(yīng)充分認(rèn)定事實(shí)，確定執(zhí)法的方式、范圍與尺度，作出適當(dāng)?shù)男姓袨?，該行為?yīng)有益于實(shí)現(xiàn)法律目的，在存在多種解決方案時(shí)，選擇對(duì)相對(duì)人的權(quán)益損害最小的行政行為，在對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害與社會(huì)公益之間達(dá)到均衡狀態(tài)。

（二）明確司法審查的標(biāo)準(zhǔn)

某種定義上，行政法的精髓在于裁量，羈束行政行為的作出需要行政機(jī)關(guān)在事實(shí)與法律依據(jù)間作裁量適用，司法審查需要對(duì)行政行為是否合理合法作出裁量，尤其是面對(duì)有可能符合明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的行政行為。由于可適用于明顯不當(dāng)?shù)牧b束行政行為的標(biāo)準(zhǔn)、舉證責(zé)任以及明顯不當(dāng)?shù)姆蛇m用等的不確定，導(dǎo)致司法實(shí)踐中問(wèn)題頻出。應(yīng)確定行政機(jī)關(guān)的羈束行政行為在法定的可裁量幅度內(nèi)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，理解與把握分則與總則、具體規(guī)定與原則的要求。在訴訟程序中合理分配當(dāng)事人雙方的舉證責(zé)任，原告應(yīng)提出對(duì)行政行為存在明顯不當(dāng)?shù)馁|(zhì)疑并具體闡明事實(shí)與理由，使其表述事情的全貌及其對(duì)行政行為的看法，這也使行政機(jī)關(guān)能針對(duì)性地提出抗辯，這種抗辯應(yīng)堅(jiān)持合法與合理的雙重標(biāo)準(zhǔn)，從而既照顧原告對(duì)法律的理解存在不足，又能充分利用被告的資源優(yōu)勢(shì)。至于明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的司法把握，應(yīng)確定裁量基準(zhǔn)制度，從而統(tǒng)一司法裁判，防止恣意，以實(shí)現(xiàn)對(duì)明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的解釋與指導(dǎo)。裁量基準(zhǔn)的設(shè)定可通過(guò)要件與效果兩方面來(lái)實(shí)現(xiàn)。前者是指對(duì)法律法規(guī)中的不確定法律概念作細(xì)化解釋?zhuān)笳呤菍?duì)已具有明確的分則規(guī)定下應(yīng)考慮這一行為所能達(dá)到的法律效果。司法審查標(biāo)準(zhǔn)的合理適用也需要增強(qiáng)法官的司法能力，對(duì)法官開(kāi)展針對(duì)明顯不當(dāng)羈束行政行為如何裁量的培訓(xùn)，以使不同地區(qū)和上下級(jí)法院之間的審查標(biāo)準(zhǔn)能夠統(tǒng)一。

（三）明確司法變更的強(qiáng)度

行政訴訟法的設(shè)置是為了對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)行政行為出現(xiàn)不合法情形時(shí)應(yīng)予規(guī)制，出現(xiàn)明顯不當(dāng)情況時(shí)也可依法予以撤銷(xiāo)或變更。司法變更是以司法權(quán)直接取代行政權(quán)作出新的行政決定，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持適度、有限介入原則，裁判結(jié)果的作出也應(yīng)慎重，否則會(huì)模糊司法與執(zhí)法的區(qū)別，對(duì)司法變更的過(guò)度適用也會(huì)造成變更訴訟的泛濫，增加司法審判的難度，降低訴訟效率，從整體而言不利于法院工作的展開(kāi)。目前法律僅針對(duì)行政處罰行為存在明顯不當(dāng)情況可予以直接變更，對(duì)其他行政行為的變更僅限于款額認(rèn)定存在錯(cuò)誤情形下才可適用，這是充分考慮現(xiàn)階段情況下不可過(guò)分?jǐn)U大變更判決的適用范圍的要求。對(duì)于司法變更的強(qiáng)度要求并沒(méi)有確定具體的變更種類(lèi)，僅是要求不減損原告權(quán)益、加重被告義務(wù)，即堅(jiān)持變更不加重原則。法院在適用變更判決時(shí)，應(yīng)公開(kāi)審查的標(biāo)準(zhǔn)，注重當(dāng)事人參與，使案件事實(shí)清楚、法律依據(jù)明確，裁判要充分征求雙方意見(jiàn)，在法律范圍內(nèi)作出并充分說(shuō)明理由。法院也可采取協(xié)調(diào)結(jié)案的方式，促使行政機(jī)關(guān)主動(dòng)改變不當(dāng)行政行為以得到相對(duì)人的滿意，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。法院的司法變更判決，要充分發(fā)揮其案例指導(dǎo)作用。也可通過(guò)司法建議的形式，讓作出不當(dāng)行政行為的行政機(jī)關(guān)能夠充分考慮法律規(guī)定與法律目的之間的關(guān)系，在作出行政行為時(shí)能夠達(dá)到合法性與適當(dāng)性的法律效果。

五、結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過(guò)對(duì)羈束行政行為的討論，重新考量案例：公安局所作出的拘留行政處罰初看符合分則法條規(guī)定，該規(guī)定也明顯屬于對(duì)行政機(jī)關(guān)拘束程度很大的羈束行政行為，但行政行為的作出也需要考慮到事件的性質(zhì)與危害程度。公安局的5日拘留對(duì)于損毀不具較高價(jià)值的財(cái)物顯屬過(guò)重處罰，民事手段也可解決。對(duì)相關(guān)因素的考慮欠缺、比例原則未得運(yùn)用，使該行政處罰不符合保障公民權(quán)益的法律目的。法院的司法審查綜合考慮了分則總則的規(guī)定，兼顧對(duì)違法的懲罰與權(quán)益的保障，因新法未予施行而判以顯失公正，但就案件本身來(lái)看，明顯不當(dāng)顯然更具說(shuō)服力。法院以警告變更拘留的司法變更強(qiáng)度滿足變更不加重原則，并在案件發(fā)生法律效力后以司法建議的形式，指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)的日后執(zhí)法，以達(dá)到良好的法律效果。

綜上，首先應(yīng)確定羈束行政行為的相對(duì)性，法院的司法審查不應(yīng)僅限于合法審查。其次明顯不當(dāng)條款的規(guī)定表明行政行為在明顯不合理情況下即屬實(shí)質(zhì)違法，為保障相對(duì)人的合法權(quán)益和規(guī)制行政行為，合理性司法審查應(yīng)逐漸予以確立。最后，對(duì)羈束行政行為明顯不當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵不確定，使得司法審查和司法變更存在難度，需進(jìn)一步明確。徒法不足以自行，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法與司法審判實(shí)踐中也要不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，法治才能實(shí)現(xiàn)良序發(fā)展。

（作者單位：山東大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)任編校：山瑩