●李勇

把握精神實質(zhì) 明確職能定位認(rèn)真貫徹《山東省多元化解糾紛促進條例》

●李勇*

2016年7月22日，山東省人大常委會審議通過了《山東省多元化解糾紛促進條例》（以下簡稱《條例》），將于今年10月1日起施行。這是我國第一部關(guān)于完善糾紛多元化解機制、促進多元化解糾紛工作的省級地方性法規(guī)，標(biāo)志著山東省矛盾糾紛多元化解機制建設(shè)從制度層面上升到法律層面，為進一步推動全省糾紛多元化解機制建設(shè)指明了方向、提供了保障。人民法院作為國家司法機關(guān)，要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《條例》精神，準(zhǔn)確把握《條例》的立法宗旨、指導(dǎo)思想和具體要求，建立健全訴訟與非訴訟對接的糾紛化解機制，促進在程序適用、效力確認(rèn)、法律指導(dǎo)等方面的有機銜接，充分發(fā)揮司法的引領(lǐng)、推動和保障作用，努力推動多元化解糾紛工作再上新臺階。

一、深刻認(rèn)識出臺《條例》的重大意義

一是貫徹中央決策部署的重要舉措。多元化解社會矛盾糾紛是全面依法治國的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會明確要求，“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制”。 2015年10月13日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會議審議通過了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，要求按照完善制度、依法治理的原則，健全完善相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策，并提出要“發(fā)揮司法在矛盾糾紛多元化解機制中的引領(lǐng)、推動和保障作用”。今年初，省委按照中央部署制定了相關(guān)實施意見。省人大審議通過專門《條例》，是深入貫徹落實中央決策部署，及時將改革成果轉(zhuǎn)化為立法的重要舉措，標(biāo)志著山東省矛盾糾紛多元化解機制建設(shè)進入了新的發(fā)展階段。

二是促進社會治理法治化的重要舉措。完善矛盾糾紛多元化解機制是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要方面。習(xí)近平總書記指出，社會治理是國家治理的重要組成部分，只有堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，才能提高社會治理法治化水平。當(dāng)前，我國全面深化改革進入攻堅期、深水區(qū)，各類矛盾糾紛易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)，呈現(xiàn)復(fù)雜性、多樣化的趨勢。解決這些矛盾糾紛，不僅需要司法機關(guān)依法處理，還需要充分利用各類解紛組織、解紛方式的獨特價值，把更多的矛盾糾紛化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。從實踐來看，近年來人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁等解紛方式不斷壯大，社會組織自治功能逐漸成熟，應(yīng)當(dāng)更好地發(fā)揮他們在化解矛盾方面的積極作用。對此，《條例》準(zhǔn)確界定了矛盾糾紛多元化解機制的基本內(nèi)涵和運行規(guī)則，即“由訴訟和調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等各種非訴訟方式共同構(gòu)成的矛盾糾紛化解體系”，這是推進社會治理法治化的現(xiàn)實需求，也是法治社會成熟的重要標(biāo)志。

三是滿足人民群眾多元訴求的重要舉措。《條例》提出，建立矛盾糾紛多元化解機制，“其目標(biāo)是合理配置化解矛盾糾紛的社會資源，實現(xiàn)矛盾糾紛化解程序的有機銜接和相互協(xié)調(diào)，為矛盾糾紛當(dāng)事人提供適宜的矛盾糾紛解決渠道”。所謂“多元”是相對于單一性而言的，包含價值認(rèn)同的多元化和行為手段的多元化，目的在于為人們“解決問題”提供多樣選擇，為當(dāng)事人提供選擇引導(dǎo)。在當(dāng)今社會轉(zhuǎn)型期，引發(fā)社會矛盾糾紛的因素是多方面的，且矛盾呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化與專業(yè)化的特點，訴訟程序顯然不是解決糾紛的唯一途徑，司法救濟只能是社會正義的最后一道防線。同時，訴訟程序受自身局限性與司法資源有限性的影響，并不能包攬包辦一切解紛，有的矛盾糾紛通過訴前調(diào)解等方式解決效果會更好。推動建立矛盾糾紛多元化解機制，為人民群眾提供靈活便捷、費用低廉、便民利民、多元選擇的解紛方式，更有利于滿足人民群眾的多元需求，維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。

四是優(yōu)化司法資源配置的重要舉措。司法資源緊缺是當(dāng)前法治國家面臨的共性問題。近年來，特別是立案登記制實施以來，大量的矛盾紛爭涌至法院，人民法院承受著越來越大的審判壓力。在某種程度上，審判執(zhí)行工作面臨的嚴(yán)峻形勢前所未有，面臨的壓力前所未有，面臨的困難也前所未有。對此，積極推進建立矛盾糾紛多元化解機制，將各類非訴解紛組織和渠道調(diào)動起來，發(fā)揮對矛盾糾紛的分層過濾、化解作用，實現(xiàn)矛盾化解繁簡分流，能夠?qū)⒂邢薜乃痉ㄙY源集中到需要裁判處理的疑難復(fù)雜案件上，回歸到解決社會矛盾“最后一道防線”的職能定位上，可以有效緩解急劇增長的審判壓力。

二、準(zhǔn)確把握人民法院在貫徹《條例》中的職能定位

一是始終堅持“政府主導(dǎo)”。完善矛盾糾紛多元化解機制的首要原則是，“堅持政府主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮各有關(guān)單位職能作用，鼓勵引導(dǎo)民間和社會力量參與矛盾糾紛化解”。多元化解機制是一項重大的法治建設(shè)工程，涉及到司法、行政、社會等方方面面，牽一發(fā)而動全身，絕非單方面力量所能濟其功，更不是法院一家所能承擔(dān)的。只有堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)，才能有效構(gòu)建多元化糾紛解決系統(tǒng)中的各項制度，并調(diào)動資源，協(xié)調(diào)聯(lián)動，配置人員，提供保障，穩(wěn)步推進。因此，必須始終堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)的原則，準(zhǔn)確把握人民法院在貫徹《條例》中的職能定位，積極推動“建立健全有機銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機制”。

二是充分發(fā)揮“司法引領(lǐng)”作用。人民法院的“司法引領(lǐng)”作用既體現(xiàn)在法院直接處理案件、解決糾紛方面，也體現(xiàn)在以自身優(yōu)勢促進其他糾紛解決機制發(fā)育成長方面。人民法院盡職盡責(zé)、公正高效地處理數(shù)以千萬計的司法案件，以調(diào)解或和解方式化解矛盾糾紛，積極開展巡回審理，已經(jīng)成為解決糾紛的“主力軍”。同時，人民法院承擔(dān)著指導(dǎo)人民調(diào)解等工作職能，在激活其他解紛資源、構(gòu)建解紛體系方面，往往以司法的強制力、司法經(jīng)驗、司法能力等優(yōu)勢，引領(lǐng)糾紛解決機制的發(fā)展。濟南中院在協(xié)調(diào)處理三聯(lián)“彩石山莊”系列案件過程中，在省市委的領(lǐng)導(dǎo)下，創(chuàng)造性地運用“人民調(diào)解+司法確認(rèn)”的方式，妥善化解了涉及2087戶群眾的購房糾紛，取得良好的法律效果和社會效果，為下步相關(guān)類型案件的處理提供了有益借鑒。這就是人民法院“司法引領(lǐng)”作用的生動體現(xiàn)。

三是充分發(fā)揮“司法推動”作用。“司法推動”作用主要體現(xiàn)在人民法院與其他非訴糾紛解決機制的關(guān)系方面，諸如推進訴調(diào)對接、效力賦予、人才培養(yǎng)、參與立法等。人民法院一直是推進多元化解糾紛工作的重要力量，自“二五改革綱要”將其列入重要改革目標(biāo)以來，最高人民法院就通過下發(fā)規(guī)范性文件、 推行改革試點等舉措積極推進改革。山東高院一直高度重視多元化解糾紛工作，緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)，努力爭取政府支持，積極開展多元化解決機制探索，取得了明顯成效。這次推動多元化解糾紛地方立法，正是發(fā)揮司法推動作用，貫徹落實中央、省委要求的重要舉措。

四是充分發(fā)揮“司法保障”作用?！八痉ūＵ稀弊饔皿w現(xiàn)在糾紛解決機制發(fā)展的全過程中。當(dāng)前，在多元化解機制改革階段，人民法院無論在司法確認(rèn)法律效力方面，還是在行為規(guī)則確立方面，以及在智力資源支持方面，都為多元化解機制的完善發(fā)揮著有力的保障作用。隨著司法體制改革各項措施的全面落實，司法逐步回歸其本質(zhì)屬性，法院的社會功能也將隨著人財物省級統(tǒng)管、法官員額制、訴訟制度審判中心化等改革措施的推進而逐步優(yōu)化、調(diào)整。人民法院作為社會公平正義最后一道防線的“前臺引領(lǐng)”作用，將逐步向“后臺推動”、“法治保障”轉(zhuǎn)化，“司法保障”將會成為一種主流和常規(guī)狀態(tài)。

三、強化措施積極推動《條例》落到實處

一是認(rèn)真抓好《條例》學(xué)習(xí)貫徹。要組織廣大法官和其他工作人員，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《條例》，準(zhǔn)確把握立法精神，切實提高和統(tǒng)一思想認(rèn)識。要結(jié)合工作實際制定具體實施方案，逐項分解任務(wù)，明確目標(biāo)，明晰責(zé)任，落到實處。要組織開展專題培訓(xùn)，邀請有關(guān)專家學(xué)者進行授課，提升從事相關(guān)業(yè)務(wù)的法官、特邀調(diào)解員的業(yè)務(wù)技能，確保正確理解、實施《條例》。要大力加強宣傳工作，充分利用電視、廣播、報刊等媒體，以及法院官網(wǎng)、微博、微信等自有媒體，通過條例解讀、典型案例、當(dāng)事人現(xiàn)身說法等方式，大力宣傳非訴解紛方式的程序和實效，增進人民群眾對多元化解機制的認(rèn)同，為《條例》實施奠定良好的社會基礎(chǔ)。

二是加強訴調(diào)對接平臺建設(shè)。建立完善訴調(diào)對接平臺，是人民法院推動建立矛盾糾紛多元化解機制的重要方式。目前，按照山東省高院要求，濟南市11個基層法院及24處人民法庭都建立了訴調(diào)對接中心，并積極邀請人民調(diào)解員、律師、退休老法官做好訴前調(diào)解工作，促使更多糾紛在訴訟程序之外得到了化解。下一步，要按照《條例》規(guī)定，繼續(xù)推進訴調(diào)對接平臺建設(shè)，并著力在完善功能、充實力量、加強管理等方面下功夫。在訴調(diào)對接中心全面設(shè)立指導(dǎo)分流室、人民調(diào)解室、司法確認(rèn)室、法官工作室，支持人民調(diào)解和各類行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織派員入駐，完善特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員名冊制度，打造“服務(wù)超市”，為當(dāng)事人解決糾紛提供更多選擇和更多便利。

三是規(guī)范訴調(diào)對接工作機制。要結(jié)合本地實際，盡快制定訴調(diào)對接工作意見和配套制度，促進訴調(diào)對接工作的規(guī)范化。繼續(xù)推行“訴訟風(fēng)險五筆賬”的做法，加大訴前調(diào)解工作力度，引導(dǎo)當(dāng)事人理性選擇解紛方式。探索建立律師參與調(diào)解、調(diào)解與速裁銜接、調(diào)解與司法確認(rèn)程序銜接、鑒定評估前置等機制，構(gòu)建形式多樣、運行規(guī)范的工作制度體系。積極推動建立保險、醫(yī)療、知識產(chǎn)權(quán)等專業(yè)調(diào)解模式，支持商會等設(shè)立商事調(diào)解組織，完善交通事故、勞動爭議、醫(yī)療衛(wèi)生等多發(fā)糾紛的聯(lián)調(diào)聯(lián)動機制，不斷延伸訴調(diào)對接機制的職能作用。

四是突出訴調(diào)對接工作重點。要結(jié)合審判工作實際，重點加強對家事糾紛、相鄰關(guān)系、小額債務(wù)、消費者權(quán)益保護、交通事故、醫(yī)療糾紛、物業(yè)管理等糾紛的訴前調(diào)解工作，并按照最高法院的要求，探索建立調(diào)解前置程序，引導(dǎo)當(dāng)事人在立案前先行調(diào)解。要加大委托委派調(diào)解力度，將調(diào)解范圍進一步拓展到刑事自訴、刑事附帶民事、行政、國家賠償、執(zhí)行等案件類型，為當(dāng)事人提供靈活便捷、多元選擇的解紛途徑。同時，根據(jù)各類案件的不同特點，研究類案調(diào)解規(guī)律，尤其是交通事故、醫(yī)療糾紛、勞動爭議等利益訴求、爭議點相似的案件，創(chuàng)新類型化調(diào)解方法，提高調(diào)解的成功率。

五是進一步加強組織保障。要繼續(xù)加強對訴調(diào)對接工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，在機構(gòu)、人員、經(jīng)費等方面給予政策傾斜和充足保障。要建立完善卷宗管理和登記考核制度，對接待、指導(dǎo)、分流、調(diào)解、速裁、確認(rèn)等工作進行登記，并及時錄入訴調(diào)對接系統(tǒng)，定期統(tǒng)計、分析、通報、考核。要強化訴調(diào)對接工作的歸口管理，建立中級法院與基層法院和人民法庭的經(jīng)常性聯(lián)系機制，進一步加大工作督導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的力度。

責(zé)任編校：劉崢

*作者系濟南市中級人民法院黨組書記、院長。