王 偉（中共中央黨校政法部，北京 100091）

大氣污染治理的“蘭州經(jīng)驗(yàn)”—基于環(huán)境保護(hù)與國家治理現(xiàn)代化的考察

王 偉
（中共中央黨校政法部，北京 100091）

近年來，我國大氣污染防治工作取得了一定成效，但大氣環(huán)境整體形勢仍然十分嚴(yán)峻，如何防治大氣污染成為政府和人民高度重視的問題。蘭州市在大氣污染治理工作取得了矚目的效果并在治理活動(dòng)中形成了豐富的經(jīng)驗(yàn)，大氣污染治理的“蘭州經(jīng)驗(yàn)”為環(huán)境治理以及國家治理現(xiàn)代化樹立了一個(gè)可資借鑒的樣板。針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)過程中的難題，蘭州市在大氣污染治理過程中較好地了協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，抓住了完善能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整這一核心環(huán)節(jié)。更為重要的是，“蘭州經(jīng)驗(yàn)”體現(xiàn)了國家治理現(xiàn)代化的公共性、共治性以及有效性的核心價(jià)值理念，突顯了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要價(jià)值。在切實(shí)有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制保障下，蘭州市在環(huán)境治理工作中運(yùn)用了法治思維和法治方法，以堅(jiān)強(qiáng)的執(zhí)行力確保工作實(shí)效，同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了廣泛的社會(huì)參與，使得治理模式更為科學(xué)與民主。

大氣污染；環(huán)境治理；國家治理現(xiàn)代化；蘭州經(jīng)驗(yàn)

引言

大氣污染是由于人民的生產(chǎn)活動(dòng)和其他活動(dòng)，向環(huán)境排入有毒、有害物質(zhì)和能量，使其物理、化學(xué)、生物或者放射性等特性改變，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降，進(jìn)而危害人體健康、生命安全或者財(cái)產(chǎn)損害的現(xiàn)象［1］。蘭州地處高原盆地，大氣污染曾是久治不愈的頑疾。自2011年底以來，在甘肅省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，蘭州市委、市政府立足于“老工業(yè)基地、老大難問題、老觀念束縛”等現(xiàn)實(shí)背景，突出問題導(dǎo)向，將大氣污染治理作為最大的民生工程和政治工程，運(yùn)用法律、科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、行政等綜合手段實(shí)施污染治理。經(jīng)過近年來的探索和努力，蘭州市成為全國環(huán)境空氣質(zhì)量改善最快的城市。截至2015 年12月16日，蘭州市空氣質(zhì)量新標(biāo)達(dá)標(biāo)的總天數(shù)達(dá)到250天，完成月度和年度排名退出全國十大重污染城市行列的目標(biāo)任務(wù)［2］。蘭州治污的經(jīng)驗(yàn)，既是政府環(huán)境管理的經(jīng)驗(yàn)，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)。從某種意義上，“蘭州經(jīng)驗(yàn)”還是地方環(huán)境法治的一種嘗試。目前，“蘭州經(jīng)驗(yàn)”正在不斷完善，有望從個(gè)性化、地方化的經(jīng)驗(yàn)上升為常態(tài)化、法治化的制度和運(yùn)行機(jī)制。

1　“蘭州經(jīng)驗(yàn)”為生態(tài)文明建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)和借鑒

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，并提出了“五位一體”的制度設(shè)計(jì)框架。生態(tài)文明建設(shè)重要地位在我國的確立，是由我國社會(huì)發(fā)展所處的歷史階段特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境關(guān)系的現(xiàn)狀、全社會(huì)對(duì)“天、地、人”和諧關(guān)系重要性認(rèn)識(shí)的深化、執(zhí)政黨對(duì)中國未來發(fā)展的戰(zhàn)略選擇與定位決定的［3］。

1.1當(dāng)前阻礙生態(tài)文明建設(shè)的難題

自黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)列為“五位一體”建設(shè)的重要內(nèi)容后，黨中央和國務(wù)院出臺(tái)了一系列的重大決策，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)、路徑進(jìn)行了規(guī)劃和部署，體現(xiàn)出對(duì)人與自然關(guān)系的認(rèn)識(shí)達(dá)到了一個(gè)嶄新的高度，生態(tài)文明建設(shè)正在向縱深發(fā)展。但是，在建設(shè)生態(tài)文明過程中，也存在著很多阻礙生態(tài)文明建設(shè)的難題。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前阻礙生態(tài)文明建設(shè)的難題主要有：第一，最大的壓力是發(fā)展。作為最大的發(fā)展中國家，中國急需發(fā)展，而發(fā)展就意味著更多的資源耗費(fèi)和更多的污染排放，如何協(xié)調(diào)好環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，是生態(tài)文明建設(shè)中的重要內(nèi)容。第二，最大的阻力是利益。包括來自于企業(yè)追逐利益最大化的阻力以及地方政府為追求GDP和財(cái)政收入最大化而帶來的阻力，這些阻力導(dǎo)致環(huán)境法上的義務(wù)和責(zé)任難以得到落實(shí)，阻礙了生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。第三，最大的困難是能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，我國的能源結(jié)構(gòu)仍然以煤為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還比較偏重，這就大大增加了生態(tài)文明建設(shè)的難度。

1.2“蘭州經(jīng)驗(yàn)”為我國生態(tài)文明建設(shè)提供的經(jīng)驗(yàn)

筆者認(rèn)為，“蘭州經(jīng)驗(yàn)”之所以能成為一種經(jīng)驗(yàn)，在于其比較有效地克服了這些難題，在大氣污染治理領(lǐng)域取得了顯著效果，為我國生態(tài)文明建設(shè)提供了很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，較好地平衡了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。蘭州市堅(jiān)定地拋開“治理污染影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的顧慮，樹立了既要金山銀山，更要綠水青山的理念，克服了“發(fā)展賬”與“環(huán)保賬”之間的矛盾。經(jīng)過四年來的扎實(shí)工作， 按照《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095—2012）評(píng)價(jià)，蘭州市2013年達(dá)標(biāo)天數(shù)193天、2014年達(dá)標(biāo)天數(shù)247天（以上為環(huán)保部審核后數(shù)據(jù)），2015年達(dá)標(biāo)天數(shù)252天，同比增加5天，比2013年增加59天；重度以上污染天氣逐年遞減［4］。與此同時(shí)，經(jīng)初步核算，2015年，蘭州市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2095.99億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長9.1%，絕對(duì)量占全省比重達(dá)30.86%，比上年提高1.59個(gè)百分點(diǎn)［5］。蘭州市出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增加，污染物排放持續(xù)下降的良性循環(huán)，達(dá)到了環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏的效果。

第二，勇于打破來自于利益的阻力。在大氣污染治理的過程中，政府所采取的一些剛性舉措必然觸動(dòng)一些單位和群體的利益，蘭州市積極能動(dòng)地發(fā)揮屬地化管理的職責(zé)，把治理的重點(diǎn)聚焦到高污染企業(yè)上和排放強(qiáng)度較大的電力企業(yè)上，并通過信息公開、駐廠監(jiān)督、24小時(shí)巡查、環(huán)保司法等手段，極大地打破了企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的阻力，較好地落實(shí)了環(huán)境保護(hù)的義務(wù)和責(zé)任。同時(shí)，針對(duì)污染治理可能對(duì)民生帶來的影響，注重做好政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、輿論引導(dǎo)、財(cái)政補(bǔ)貼等工作，使大氣污染治理既取得了實(shí)效，也充分保障了群眾利益。

第三，抓住了能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。中國的能源結(jié)構(gòu)可以用“富煤、貧油、少氣”來形容?；茉聪M(fèi)占中國整體能源結(jié)構(gòu)86.2%，其中高排放、高污染的煤炭占了58.5%，石油占17.7%，天然氣僅占4.7%，而低污染的水電、核電、風(fēng)電僅占9.1%［6］。隨著能源需求量的日益增長，化石能源在很長一段時(shí)期內(nèi)對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了支撐作用，但是也產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境問題。雖然，煤炭在能源消耗中的比例不斷下降，但在我國一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)中仍處于主導(dǎo)地位，燃煤所產(chǎn)生的煙塵和二氧化硫是主要的大氣污染物。因此，要想從根本上改善大氣環(huán)境，就必須優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)使其更科學(xué)合理。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，我國工業(yè)化進(jìn)程導(dǎo)致的重工業(yè)占比過大，這是產(chǎn)生大量工業(yè)廢氣排放的另一個(gè)主要原因。雖然政府不斷強(qiáng)調(diào)要調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高消費(fèi)在GDP中的比重，但事實(shí)上投資占比仍然持續(xù)上升，高耗能、高污染的重工業(yè)占的比重呈上升趨勢，單位工業(yè)產(chǎn)出的能耗和由此帶來的空氣污染是服務(wù)業(yè)的4倍，重工業(yè)的單位產(chǎn)出能耗和由此帶來的空氣污染是服務(wù)業(yè)的9倍［7］。

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)的粗放型增長導(dǎo)致了資源的日益枯竭和生態(tài)環(huán)境惡化，現(xiàn)已到了不得不改變“以環(huán)境換增長”發(fā)展模式的關(guān)鍵時(shí)刻。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵路徑。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不僅能夠提高技術(shù)密集型、知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)的比重，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，扶持新興產(chǎn)業(yè)，也能夠降低高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)的比重，鼓勵(lì)環(huán)境技術(shù)研發(fā)和清潔生產(chǎn)設(shè)備投資，從源頭上控制污染的產(chǎn)生和排放［8］。近年來，我國節(jié)能減排工作雖然取得了明顯成效，但以“高投入，高耗能，高污染”為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并未有實(shí)質(zhì)性改變。面對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵路徑。

蘭州市抓住了改善能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，針對(duì)造成大氣污染的產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)不盡合理、地理地貌特殊、生態(tài)環(huán)境脆弱、機(jī)動(dòng)車快速增長四大成因，邀請(qǐng)全國知名專家開展污染成因及防治對(duì)策研究，對(duì)大氣顆粒物來源進(jìn)行解析、找準(zhǔn)“病根”后，重點(diǎn)采取減排、壓煤、除塵、控車、增容等綜合措施，能源結(jié)構(gòu)日趨合理，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也正在穩(wěn)步優(yōu)化。

2　“蘭州經(jīng)驗(yàn)”體現(xiàn)了國家治理現(xiàn)代化的核心價(jià)值理念

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是十八屆三中全會(huì)提出的新的重大命題，這一命題是我國在社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)期進(jìn)一步推動(dòng)國家治理體系轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略決定，是改革我國治理方式和手段的重要途徑?！疤m州經(jīng)驗(yàn)”體現(xiàn)了國家治理現(xiàn)代化的公共性、共治性、有效性等核心價(jià)值觀，初步顯示出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的強(qiáng)大力量。

2.1“蘭州經(jīng)驗(yàn)”體現(xiàn)了國家治理的公共性

權(quán)力的配置與運(yùn)行是現(xiàn)代國家治理體系的基礎(chǔ)和核心。在現(xiàn)代國家，公共權(quán)力的配置與運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)遵循公共性原則，促進(jìn)公共福利的最大化。從一般意義上看，公共性的增長會(huì)帶來國家治理能力的提升，同時(shí)，國家治理能力越高，越有助于公共性這一價(jià)值目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)［9］。政府因?yàn)閷?shí)現(xiàn)其公共目標(biāo)、維護(hù)其公共利益而建立，這也是政府公共性的起源，雖然不同時(shí)代、不同背景對(duì)政府公共性的外部特征有不同要求，但實(shí)現(xiàn)正義、提供公共物品卻是所有政府公共性的公共內(nèi)容［10］。政府角色及其管理方式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，是現(xiàn)代化進(jìn)程的重要組成部分，也是現(xiàn)代國家治理體系建構(gòu)的核心問題［11］。

在蘭州大氣污染治理的過程中，市委、市政府秉承公共權(quán)力的公共性理念，以人民利益為本，通過制定地方環(huán)境立法體系、政策體系和規(guī)則體系，依托于高效的環(huán)境管理運(yùn)行機(jī)制，在短時(shí)間內(nèi)就實(shí)現(xiàn)了大氣質(zhì)量的根本改善，向民眾提供了優(yōu)良的環(huán)境質(zhì)量這一最大的公共物品，實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和增進(jìn)了公共利益。

2.2“蘭州經(jīng)驗(yàn)”體現(xiàn)了國家治理的共治性

現(xiàn)代國家治理要求形成多元主體參與、多種手段協(xié)調(diào)作用的共治格局，而環(huán)境保護(hù)則更集中地體現(xiàn)了國家治理的共治性要求，環(huán)境保護(hù)的好與壞，更是國家治理是否實(shí)現(xiàn)了良好共治的集中反映。

關(guān)于方式的共治性?，F(xiàn)代國家治理方式的選擇不僅要考慮其有效性，而且要考慮其正當(dāng)性和文明性?，F(xiàn)代國家治理的基本手段是民主、法治、科學(xué)和文化［13］。與以命令、控制為主的管理不同，治理方式上更注重協(xié)商與合作，如行政合同、行政指導(dǎo)等方式。手段的共治性更注重人性化的制度安排，強(qiáng)調(diào)社會(huì)、公民的主動(dòng)參與。環(huán)境保護(hù)要求對(duì)山水林田湖等生命共同體進(jìn)行一體保護(hù)，而每一位社會(huì)個(gè)體、每一家單位，作為污染的排放者，都要首先盡到對(duì)環(huán)境的義務(wù)和責(zé)任。這就決定了在環(huán)境保護(hù)中，以命令和服從為特點(diǎn)的單一的行政管制手段難以有效作用于環(huán)境治理的需要。

蘭州市在大氣污染治理的過程中，實(shí)施了有效的社會(huì)動(dòng)員，通過命令強(qiáng)制、經(jīng)濟(jì)促導(dǎo)、道德勸誘等多元化的機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)各方的積極參與，實(shí)現(xiàn)了治理主體的多元性，治理手段科學(xué)性，營造了良好的治理環(huán)境。

2.3“蘭州經(jīng)驗(yàn)”體現(xiàn)了國家治理的有效性

國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，就是國家治理的有效性，包括中央政府治理的有效性和地方政府治理的有效性兩個(gè)層面?？陀^來講，中國幅員遼闊，區(qū)域差異性較大，上下一般齊的統(tǒng)一治理往往難以符合不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，因此，國情決定了地方政府在治理方面應(yīng)該發(fā)揮更大的積極性。通過地方政府開展積極有為的地方治理，可以有效地解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展當(dāng)中的問題，最大限度調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，為地方的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

地方政府的有效治理，就是支撐“蘭州經(jīng)驗(yàn)”的重要力量。從實(shí)際效果看，地方政府通過實(shí)施有效的環(huán)境治理，使得環(huán)境大幅改善，民眾直接受益，民心得到凝聚，服務(wù)意識(shí)明顯增強(qiáng)，發(fā)展明顯提速，這就為如何實(shí)現(xiàn)有效的國家治理提供了一個(gè)可資研究的樣本。

3　“蘭州經(jīng)驗(yàn)”中值得關(guān)注的若干核心要素

3.1在環(huán)境治理領(lǐng)域構(gòu)建了有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，政府、人大與其他部門之間分工協(xié)作，密切配合，形成合力，在環(huán)境治理領(lǐng)域構(gòu)建了良好的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，并對(duì)整體的權(quán)力運(yùn)行產(chǎn)生了正面的影響和示范效果。

文化教學(xué)作為大學(xué)英語教學(xué)的一個(gè)重要組成部分，應(yīng)該把它和語言學(xué)習(xí)放在同等重要的位置，通過改變現(xiàn)有的文化教學(xué)方式方法，使文化教學(xué)融入大學(xué)英語課堂不僅有利于學(xué)生習(xí)得、感悟、體驗(yàn)文化，也能增強(qiáng)學(xué)生對(duì)于語言的敏感性，避免語用的失誤。然而大學(xué)英語教學(xué)中文化教學(xué)的改革不是一朝一夕的事情，需要政策上的支持，教材、教學(xué)方法的改變，這樣才能促使文化教學(xué)健康的發(fā)展。

首先，黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)作用得到充分發(fā)揮。甘肅省、蘭州市主要領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)大氣污染治理高度重視，打消“污染難治甚至不可治”、“治理污染影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展” 、“大企業(yè)難管不好管”、“治污帶來各種短期矛盾和壓力”等多種顧慮，確定了全省21項(xiàng)重點(diǎn)工作，把蘭州大氣污染治理列入其中，專門成立了蘭州市大氣污染治理協(xié)調(diào)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，轉(zhuǎn)變觀念，使大氣污染治理成為“一把手工程”，有力地推動(dòng)了大氣污染治理工作。

第二，政府治理工作扎實(shí)有力。在省市兩級(jí)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，蘭州市制定了“1+5”的綜合治理規(guī)劃（“1”就是一個(gè)總體實(shí)施意見，“5”就是工業(yè)、燃煤、機(jī)動(dòng)車尾氣、二次揚(yáng)塵和生態(tài)增容減污五個(gè)專項(xiàng)治理方案）。在“1+5”規(guī)劃框架中，確定了環(huán)境立法、工業(yè)減排、燃煤減量、機(jī)動(dòng)車尾氣達(dá)標(biāo)、揚(yáng)塵管控、林業(yè)生態(tài)、清新空氣和環(huán)境監(jiān)管能力提升等八大治污工程，凝煉實(shí)施了916個(gè)項(xiàng)目，并通過扎實(shí)細(xì)致的工作推動(dòng)規(guī)劃和各項(xiàng)決策實(shí)施。

第三，人大立法為環(huán)境治理提供了法治基礎(chǔ)?！疤m州經(jīng)驗(yàn)”的一個(gè)鮮明特色，在于立法機(jī)關(guān)積極參與，通過省、市人大立法的方式，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，有針對(duì)性地制定了相關(guān)的地方環(huán)境立法，為蘭州市的大氣污染治理提供了充分的地方立法根據(jù)。

3.2嘗試將法治思維和法治方式貫穿于環(huán)境管理之中

當(dāng)前，我國的環(huán)境法律體系雖然十分龐大，但環(huán)境立法仍然存在著規(guī)則過于原則和概括、操作性不強(qiáng)等問題，大氣污染治理的法治基礎(chǔ)仍然薄弱。

運(yùn)用法治思維和法治方式治國理政，是國家治理現(xiàn)代化和環(huán)境治理的內(nèi)在必然要求。依法治國方略的實(shí)施必然要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立法治思維，掌握法治方法，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習(xí)慣。領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，直接決定著依法治國的進(jìn)程，法治國家的建立，決定著我們黨能否依法執(zhí)政、政府能否依法行政、司法機(jī)關(guān)能否依法獨(dú)立公正地行使職權(quán)［14］。法治思維和法治方式，從思想和實(shí)踐兩個(gè)層面為治理活動(dòng)指明了方向。

蘭州市在大氣污染治理的過程中，堅(jiān)持用法治方式推進(jìn)各項(xiàng)工作，逐步探索建立地方治理環(huán)境污染的法規(guī)和制度體系，通過依法治污，確保了政府工作的正當(dāng)性、合法性，維護(hù)了社會(huì)公眾的權(quán)利和利益。

法的生命在于運(yùn)行，法的價(jià)值在其運(yùn)行中得以體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。法的制定即立法，是法運(yùn)行的起點(diǎn)［15］。為推動(dòng)蘭州市的大氣污染治理工作，省人大常委會(huì)專門聽取匯報(bào)并出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)蘭州大氣污染防治的決定》，既對(duì)蘭州市的大氣污染治理提出了要求，也為蘭州市的大氣污染治理提供了立法根據(jù)。蘭州市先后制定了《蘭州市實(shí)施大氣污染防治法辦法》等兩部地方性法規(guī)以及四部政府規(guī)章，這些法規(guī)和規(guī)章，重在強(qiáng)化管控措，解決突出問題。此外，蘭州市政府還制定了六部規(guī)范性文件，為大氣污染防治工作提供了相應(yīng)的制度基礎(chǔ)；在綜合防治方面，修訂了《蘭州市實(shí)施大氣污染防治法辦法》，制定了《蘭州市大氣污染防治示范區(qū)管理規(guī)定》；在燃煤污染治理方面，制定了《蘭州市煤炭經(jīng)營監(jiān)督管理?xiàng)l例》，實(shí)行煤炭消費(fèi)總量控制，規(guī)范煤炭市場，管控煤炭質(zhì)量，設(shè)立“高污染燃料禁燃區(qū)”；在揚(yáng)塵污染治理方面，制定了《蘭州市揚(yáng)塵污染防治管理辦法》，規(guī)范管理施工、土壤、道路和堆場揚(yáng)塵，特別是控制細(xì)顆粒物污染；在機(jī)動(dòng)車尾氣污染治理方面，修訂了《蘭州市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治管理暫行辦法》，實(shí)行低標(biāo)號(hào)燃油退市，淘汰“黃標(biāo)車”等老舊車輛政策，完善禁行、限行措施；在污染監(jiān)督管理方面，制定了《蘭州市環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理責(zé)任暫行規(guī)定》，明確了政府及有關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任，各企事業(yè)單位的主體責(zé)任，以及以屬地管理為主、誰主管、誰負(fù)責(zé)的監(jiān)管原則。

3.3以堅(jiān)強(qiáng)的執(zhí)行力確保工作實(shí)效

再激動(dòng)人心的藍(lán)圖，再科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)劃，如果不能扎實(shí)、堅(jiān)定、徹底地去貫徹執(zhí)行，也只能是柏拉圖式的幻想，將成為海市蜃樓、空中樓閣。如果孤立地來看待蘭州市大氣污染治理所形成的各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)和各項(xiàng)措施，并不足以為我們解開蘭州大氣污染治理之所以卓有成效的秘密。我們認(rèn)為，唯有深入分析立法、制度、政策等顯性因素背后的原因，才能更好地找到蘭州大氣污染治理的秘訣。筆者認(rèn)為，蘭州市污染治理成效顯著的最為成功之處，在于其自始自終將打造堅(jiān)強(qiáng)的執(zhí)行力作為至關(guān)重要的因素，通過發(fā)揮人的積極性，提升隱形的軟實(shí)力，踏踏實(shí)實(shí)地抓好每一項(xiàng)工作的執(zhí)行，避免精心設(shè)計(jì)的立法、制度、政策名不副實(shí)甚至完全落空?？梢哉f，強(qiáng)化執(zhí)行力，以堅(jiān)強(qiáng)的執(zhí)行力確保工作實(shí)效，推動(dòng)立法的實(shí)施，是“蘭州經(jīng)驗(yàn)”至關(guān)重要的保障。

在打造堅(jiān)強(qiáng)的執(zhí)行力和立法實(shí)施機(jī)制方面，“蘭州經(jīng)驗(yàn)”集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，領(lǐng)導(dǎo)和組織體系權(quán)威高效。蘭州市大氣污染治理實(shí)行“領(lǐng)導(dǎo)小組+指揮部+專項(xiàng)工作組”的工作模式，成立以市委書記為組長的大氣污染治理協(xié)調(diào)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，以及由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮的大氣污染綜合治理指揮部，指揮部下設(shè)五個(gè)專項(xiàng)治理工作組，相關(guān)職能部門全面參與其中，建立了“一周一調(diào)度、一周一考核、一周一通報(bào)”的工作制度，使大氣污染治理成為全市工作的重中之重，政府的意圖能夠確保上下齊心，有效執(zhí)行。

第二，環(huán)保監(jiān)管確保落實(shí)。蘭州市注重監(jiān)管的協(xié)同和執(zhí)法力量的整合來提高監(jiān)管的有效性。例如：蘭州市大氣污染綜合治理指揮部辦公室下設(shè)在環(huán)保局，改變了全國絕大多數(shù)城市環(huán)保局居于弱勢地位的尷尬局面，環(huán)保部門憑借其牽頭人的地位，能夠更好地協(xié)調(diào)工信、建設(shè)、執(zhí)法、公安等多個(gè)部門，管理和執(zhí)法效率都大大提高，立法的實(shí)施情況良好。同時(shí)，蘭州市在環(huán)保監(jiān)管方面進(jìn)行了許多創(chuàng)新，加之廣大環(huán)保人強(qiáng)烈的責(zé)任心和艱苦的付出，確保了監(jiān)管嚴(yán)密，措施落實(shí)到位。蘭州市開展的綜合執(zhí)法，采取了航拍取證、駐區(qū)包抓、駐廠執(zhí)法、流動(dòng)監(jiān)測、視頻監(jiān)視等先進(jìn)的監(jiān)管措施，將各類污染物的排放強(qiáng)度降至最低。在調(diào)研中，蘭州環(huán)保部門的駐廠監(jiān)察給我們留下了深刻印象。蘭州市對(duì)以3家大型熱電廠為代表的用煤企業(yè)，由環(huán)保、工信、質(zhì)監(jiān)等部門24小時(shí)駐廠監(jiān)察，實(shí)行限負(fù)荷、限煤量、限煤質(zhì)、限排放、限總量的“五限”措施，這實(shí)際上抓住了“關(guān)鍵的少數(shù)”，確保這些企業(yè)的生產(chǎn)行為始終處于嚴(yán)格的監(jiān)控之下，《環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的企業(yè)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任得以履行。

第三，督查和問責(zé)嚴(yán)厲。無論從理論還是實(shí)踐看，不受法律控制和追究責(zé)任的政府責(zé)任很容易走向不負(fù)責(zé)任或?yàn)E用權(quán)力，沒有政府問責(zé)制作后盾的政府環(huán)境責(zé)任體系很可能成為沙灘上的大廈［16］。其中，官員問責(zé)制是建設(shè)責(zé)任政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推行問責(zé)制建設(shè)是責(zé)任政府的必然選擇。蘭州市在大氣污染治理工作中，建立嚴(yán)格的干部問責(zé)制度，通過對(duì)違法企業(yè)曝光、從嚴(yán)監(jiān)管、從嚴(yán)處罰，倒逼企業(yè)履行環(huán)保責(zé)任等機(jī)制，為大氣污染治理提供了堅(jiān)實(shí)的組織保障。蘭州市探索出了一條“由紀(jì)委、組織部門牽頭，人大、政協(xié)專門委員會(huì)、兩辦督查室、環(huán)保、效能等多部門參加”的聯(lián)合督查模式，從過去的事后監(jiān)督向全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變。督查部門聯(lián)合采取明察暗訪、跟蹤督辦等方式，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題第一時(shí)間督促整改，對(duì)工作不力的人和事進(jìn)行效能問責(zé)。蘭州還將大氣污染治理作為檢驗(yàn)工作作風(fēng)的主戰(zhàn)場，做到正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)相結(jié)合，形成治污的硬約束，市級(jí)財(cái)政每年預(yù)算4000萬元用于獎(jiǎng)勵(lì)縣區(qū)基層一線干部職工，并對(duì)工作不力的干部嚴(yán)肅問責(zé)，2015年以來對(duì)2名縣級(jí)干部及68名治污不力的干部進(jìn)行了效能問責(zé)，倒逼和促進(jìn)了干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變［17］。嚴(yán)格的督查措施，對(duì)不作為、亂作為的行為起到了強(qiáng)大的威懾作用，行政效能得到極大的提高。

3.4通過網(wǎng)格化管理實(shí)現(xiàn)廣泛的社會(huì)參與

公眾參與原則是環(huán)境法的基本原則之一。公眾參與原則亦稱環(huán)境民主原則，是指環(huán)境保護(hù)和自然資源開發(fā)利用必須依靠社會(huì)公眾的廣泛參與，公眾有權(quán)參與解決環(huán)境問題的決策過程，參與環(huán)境管理，并對(duì)環(huán)境管理部門以及單位、個(gè)人與環(huán)境有關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督［18］。貫徹公眾參與原則有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有助于促進(jìn)環(huán)境管理工作的民主化、科學(xué)化，有助于維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益。

蘭州市的做法體現(xiàn)了公共參與原則。蘭州市充分發(fā)揮群眾的積極性和主動(dòng)性，創(chuàng)造性地將治安管理中的網(wǎng)格化管理引入到污染防治過程之中，形成了特色鮮明的大氣污染治理網(wǎng)格化管理機(jī)制。依靠網(wǎng)格化的管理機(jī)制，政府充分動(dòng)員了社會(huì)力量，既彌補(bǔ)了行政監(jiān)管力量不足的問題，也將排污行為全面納入到社會(huì)監(jiān)督體系之中，延伸了監(jiān)管力量，提高了監(jiān)管的及時(shí)性和有效性，蘭州市的網(wǎng)格化管理機(jī)制，按照街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村委會(huì)）和樓院（社組）三級(jí)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的模式，將城區(qū)劃定為49個(gè)一級(jí)網(wǎng)格、338個(gè)二級(jí)網(wǎng)格和1482個(gè)三級(jí)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格由環(huán)保專干、樓院長、轄區(qū)單位協(xié)管人員和環(huán)保志愿者等大約6人組成大氣污染防治監(jiān)控小組，民警、環(huán)保、執(zhí)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道各方力量協(xié)作，形成了大氣污染治理的嚴(yán)密的網(wǎng)絡(luò)。日常監(jiān)管隊(duì)伍對(duì)網(wǎng)格內(nèi)的工業(yè)生產(chǎn)、施工工地、煤炭配送網(wǎng)點(diǎn)、餐飲單位、道路保潔、燃煤火爐、燃煤鍋爐等地點(diǎn)的污染情況能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)處理，污染防控效果明顯。網(wǎng)格內(nèi)的監(jiān)管隊(duì)伍建立了24小時(shí)全天候的巡查制度，對(duì)污染源進(jìn)行全天候、全方位、不間斷巡查管控，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題按照日常、一般、較大、重大四類進(jìn)行處置上報(bào)，可以現(xiàn)場查處的問題第一時(shí)間解決到位。

4　結(jié)語

總體來看，大氣污染治理的“蘭州經(jīng)驗(yàn)”有著較多內(nèi)涵豐富的創(chuàng)新之舉。然而，這不意味著蘭州市在治污方面就是完美無缺的，“蘭州經(jīng)驗(yàn)”也還存在著一些需要繼續(xù)改進(jìn)和提升的問題。例如：在地方環(huán)境法治方面，蘭州還需要進(jìn)一步提升其法治水平。我們注意到，《立法法》修訂實(shí)施后，蘭州的地方立法并未及時(shí)跟進(jìn)進(jìn)行修改，在其相關(guān)部門規(guī)章甚至效力層級(jí)更低的規(guī)范性文件中還存在著減損公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的條款（如機(jī)動(dòng)車限行未通過地方性法規(guī)予以規(guī)定）等與《立法法》相沖突的做法等。當(dāng)然，蘭州市的經(jīng)驗(yàn)還在不斷完善之中，我們更樂于以寬容的態(tài)度來看待其治污的各項(xiàng)創(chuàng)新，并期待著蘭州的進(jìn)步和變化。近期，蘭州擬將其大氣污染治理的各項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)上升為標(biāo)準(zhǔn)。在《蘭州市大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)施方案》中，蘭州市提出將蘭州治污舉措上升為政府環(huán)境管理、地方環(huán)境法治、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的典范。為此，我們相信，蘭州治污將邁向一個(gè)新的更高的境界。

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Lanzhou's Experience for Air Quality lmprovement: From the Perspective of the Modernization of National Governance and Environmental Protection

WANG Wei
（ Political Science and Law Department， Party School of the Central Committee of C.P.C， Beijing 100091 ）

In resent years， China has made great progress in the governance of air pollution and thus positive effects are emerging. However， the situation of air pollution is still serious. Lanzhou took effective innovations to improve bad air quality from 2011， which set an example for lots of large cities in China by substantively improving environmental quality in a relatively short term. The methods of Lanzhou in the field of environmental protection is the reflection of modernization of the national environmental governance. In atmospheric pollution control， Lanzhou， well coordinated the relationship between economic development and environmental protection， and made the good balance between energy structure and industrial structure. More importantly， Lanzhou's experience in improving air condition reflects the core values of the modernization of national governance. It highlights the important ideas of the modernization of national governance systems and governance capacity.With operation mechanism of powers， Lanzhou used concepts of modern rule of law， and strengthened executive ability to ensure the effectiveness of air pollution control. Still， with a wide range of social participation， the air quality management mode is more scientific and democratic.

air pollution； environmental governance； modernization of national governance； Lanzhou's experience

X51；X321

1674-6252（2016）04-0082-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.04.082

王偉（1969—），男，中央黨校政法部經(jīng)濟(jì)法室副主任、副教授，主要研究領(lǐng)域?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、環(huán)境法，E-mail: wangwei@ccpg.gov.cn

注： 本文是在中央黨校政法部對(duì)“蘭州經(jīng)驗(yàn)”進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上撰寫而成，蘭州市委、市政府對(duì)本次調(diào)研給予了大力支持，特此致謝。