白金亞

(上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海 200233)

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依法治國研究

西方國家國有資產(chǎn)監(jiān)管模式比較研究

白金亞

(上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海 200233)

[摘要]國有企業(yè)不是社會主義國家獨(dú)有的，國有企業(yè)也廣泛存在于資本主義國家。西方國家開辦國有企業(yè)主要是出于財(cái)政性、政治性(及軍事性)、經(jīng)濟(jì)性(經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)性)、國家戰(zhàn)略需要、發(fā)展公用事業(yè)履行生存照顧與未來照顧的政府職能以及發(fā)揮社會調(diào)節(jié)職能等目的。為了實(shí)現(xiàn)其設(shè)立國有企業(yè)的目的，西方國家一般都對國有企業(yè)采取分類的管理模式。其分類的原因主要有三點(diǎn)：一是市場經(jīng)濟(jì)公平競爭的客觀要求，以推動市場充分開放競爭；二是基于國資目標(biāo)的不同定位，以實(shí)現(xiàn)不同的國資目標(biāo)；三是提高管理效率。分類的方式及其依據(jù)主要有五點(diǎn)：一是國企設(shè)立的方式和根據(jù)，二是國企的經(jīng)營目標(biāo)，三是國企的市場地位，四是國家參與管理的程度，五是國企的股權(quán)構(gòu)成。在國有資本的管理方式上，西方國家主要采用分層的管理方式，即國家只控制少數(shù)的母公司，通過母公司來控制大量的子公司以達(dá)到控制的目的，這方面有代表性的主要是英國和新加坡。進(jìn)而，我國國資國企改革應(yīng)遵循這樣的道路：在國有企業(yè)改革方面，應(yīng)以國有企業(yè)不同的功能定位為基礎(chǔ)對國有企業(yè)進(jìn)行分類改革與監(jiān)管；在國有資本改革方面，應(yīng)以國有資本的不同的分層定位為考量對國有資本進(jìn)行分層改革與監(jiān)管。

[關(guān)鍵詞]國有企業(yè)；西方國家；監(jiān)管模式

國有企業(yè)不是中國的專利，早在“企業(yè)”問世之初，西方國家就開始借用國有企業(yè)這種形式經(jīng)營煙草、酒精、煉鐵、武器制造等行業(yè)。隨著工業(yè)革命的深入發(fā)展，西方國家開始建立煉礦廠、鐵路、軍火及其他國有工業(yè)。但兩次世界大戰(zhàn)期間才出現(xiàn)了現(xiàn)代意義上的國有企業(yè)，基于戰(zhàn)爭需要，英、法等國將一部分私人工礦企業(yè)收歸國有。西方國家作為法治國家，同樣又是市場經(jīng)濟(jì)國家，他們在國有企業(yè)監(jiān)管方面的模式制度無疑是值得考察的，因?yàn)椴煌姆审w系總是能夠提供更多在它們各自發(fā)展中所形成的豐富多彩的解決辦法[1]。

一、西方國家開辦國有企業(yè)的目的

縱觀世界各國，盡管社會制度不同，經(jīng)濟(jì)體制各異，國情千差萬別，但都有一定數(shù)量的國有企業(yè)。在私有化程度很高的西方國家，國有企業(yè)依然是其不可或缺的制度安排，特別是在西歐國家，國有企業(yè)則更為發(fā)達(dá)，通常能夠占到GDP的7%～20%?？v觀西方各國開辦國有企業(yè)或其他國有經(jīng)濟(jì)形式的目的和用意，不外有以下幾方面：

(一)財(cái)政性目的，即擴(kuò)大財(cái)源以滿足政府及其職能部門工作經(jīng)費(fèi)和國庫開支的一部分[2]。

(二)政治性(及軍事性)目的，即為維護(hù)和鞏固國家政權(quán)，抵御入侵或?qū)ν馇致?，而由國家控制某些涉及國家安全的重要企業(yè)。

(三)經(jīng)濟(jì)性(經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)性)目的，即通過國家直接投資經(jīng)營，調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展。

(四)發(fā)展公用事業(yè)，履行生存照顧與未來照顧的政府職能。公用事業(yè)投資大、回收成本慢，經(jīng)濟(jì)效益低，私人資本多不愿投入該領(lǐng)域。但公用事業(yè)又是關(guān)乎每個公民生活質(zhì)量的特殊領(lǐng)域，一些國有企業(yè)就需要在這些領(lǐng)域加大投資并保障居民的使用，如交通、郵電、供水、供電、石油、煤炭等行業(yè)；國有企業(yè)，國外也稱“公用企業(yè)(Oeffentliche Untenehmen)”，也是生存照顧和未來照顧范圍之內(nèi)的國家經(jīng)濟(jì)活動的一種，生存照顧和未來照顧是一種國家任務(wù)，政府需要國有企業(yè)來提供這些基本的、具有基礎(chǔ)設(shè)施意義的貨物和商品[3]。

(五)國家戰(zhàn)略需要。在一些涉及國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、重大科技項(xiàng)目研究開發(fā)以及新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)建等領(lǐng)域，民間資本較分散，難以形成合力。為提高國家在該領(lǐng)域的話語權(quán)，就需從國家層面整合力量集中攻關(guān)。

(六)社會調(diào)節(jié)職能。西方的市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)有其局限性，市場調(diào)控在一些領(lǐng)域易出現(xiàn)調(diào)控空白，導(dǎo)致政府職能的缺失。如落后地區(qū)的開發(fā)與建設(shè)、維持就業(yè)以及戰(zhàn)爭情況下的供給問題與戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)等，為填補(bǔ)政府在該領(lǐng)域的社會職能空缺或不足，國有企業(yè)在這些領(lǐng)域也會有較大施展空間。

二、西方國家對國有企業(yè)的分類標(biāo)準(zhǔn)

值得注意的是，國外國有資產(chǎn)管理較好的國家或地區(qū)，一般都對國有企業(yè)采取分類管理的方式，用分類的辦法來更好地實(shí)現(xiàn)設(shè)立國有企業(yè)的目的，這種分類主要表現(xiàn)在國有企業(yè)的功能目標(biāo)、國有資本的企業(yè)股本中的比重、企業(yè)的考核與管理模式以及管理人員的考核與薪資管理等方面。

(一)分類的原因

國有企業(yè)的分類方法在西方各國可能差異較大，但是分類的原因大同小異。一是市場經(jīng)濟(jì)公平競爭的客觀要求。眾所周知，西方國家是市場經(jīng)濟(jì)國家，市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)、是市場起決定性作用的經(jīng)濟(jì)，這種情況下，國有企業(yè)受到特別規(guī)制，特別是反壟斷法的規(guī)制*德國《反對限制競爭法》調(diào)整法律無除外規(guī)定的國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動?！俺庖?guī)定的國有企業(yè)”包括：全部或部分所有權(quán)歸國家所有或國家管理、經(jīng)營的交通、金融、保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)、公用工程、能源供應(yīng)等企業(yè)。但當(dāng)這些企業(yè)在某一市場上占據(jù)支配性地位時，仍然要受到《反對限制競爭法》的管轄。該法律不適用于聯(lián)邦政府、州政府、地產(chǎn)當(dāng)局以及依據(jù)所謂公法規(guī)定的其他權(quán)力機(jī)構(gòu)的職權(quán)行為，如行政命令、決定等。。二是基于國資目標(biāo)的不同定位。國有資本投入不同的領(lǐng)域，其目的也不同，投入生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)領(lǐng)域主要是保障和提高社會公共服務(wù)水平，履行社會公共職能；投入具有戰(zhàn)略意義的新興產(chǎn)業(yè)，主要為了推動新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是提高管理效率。不同的企業(yè)需要不同的管理方式，這種不同不是“一企一策”的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的不同，而是從國有企業(yè)的性質(zhì)、功能作用以及與市場的關(guān)系等不同來界定不同國有企業(yè)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分類管理，提高管理效率，進(jìn)而提高國有企業(yè)的效率。

(二)分類的方式方法

總結(jié)西方主要國家對國有企業(yè)分類的方式及依據(jù)，可歸納出以下五點(diǎn)：一是國企設(shè)立的方式和根據(jù)，二是國企的經(jīng)營目標(biāo)，三是國企的市場地位，四是國家參與管理的程度，五是國企的股權(quán)構(gòu)成。

1．國有企業(yè)設(shè)立的方式和法律根據(jù)。國有企業(yè)與一般企業(yè)都要通過依法設(shè)立，而設(shè)立時所依賴的法律是有很大不同的，一般企業(yè)參照有關(guān)公司的法律成立即可，而國有企業(yè)成立的法律依據(jù)呈現(xiàn)出類型化的特點(diǎn)。第一種是依據(jù)私法成立的國企，包括有限責(zé)任公司、股份公司。這種類型的國企較常見，特別是在經(jīng)合組織(OECD)成員國中，此類國企與私營企業(yè)在市場中被同等看待*經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，簡稱經(jīng)合組織，是由34個市場經(jīng)濟(jì)國家組成的政府間國際經(jīng)濟(jì)組織，旨在共同應(yīng)對全球化帶來的經(jīng)濟(jì)、社會和政府治理等方面的挑戰(zhàn)，并把握全球化帶來的機(jī)遇。。第二種是按照公法成立并受其約束的國企，在這種情況下，依法成立的國企是基于國家特定目的成立的[4]。如德國，信息傳輸媒介在德國是通過聯(lián)邦郵政管理和電報(bào)服務(wù)相關(guān)法律加以調(diào)整的[5]，區(qū)別于普通合同，郵局需服從具有公法性質(zhì)的締約強(qiáng)制義務(wù)[6]523。第三種是依據(jù)專門的(特別法)法律成立，如日本、加拿大等對每個國有控股公司進(jìn)行單獨(dú)的立法[6]，特別是日本，日本的特殊法人事業(yè)是按照國家特別法律建立的法人經(jīng)營的國有企業(yè)，對于特殊事業(yè)法人采“一對一”的立法模式，每個特殊事業(yè)法人都有對應(yīng)的特殊法律。

2．國有企業(yè)不同的經(jīng)營目標(biāo)。不同功能的企業(yè)具有不同的經(jīng)營目標(biāo)。大致為三類，即：社會目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)以及介于兩者之間的混合目標(biāo)。西方國家的國企主要是以社會公共目標(biāo)為企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)的，因?yàn)槲鞣絿页龂衅髽I(yè)外絕大部分企業(yè)是以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而存在的，其實(shí)國家也不需要設(shè)立太多以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主的國企，太多的話就容易與民爭利，也不利于市場作用的正常發(fā)揮?；旌闲偷膰衅髽I(yè)主要集中在一些有特定功能或具有戰(zhàn)略意義的領(lǐng)域。芬蘭把鐵路、航空等劃入有戰(zhàn)略意義的商業(yè)性國有企業(yè)，挪威有一類是兼有商業(yè)化和其他特定目標(biāo)的國有企業(yè)，這類企業(yè)追求公共目標(biāo)的同時兼顧企業(yè)盈利和成本目標(biāo)。也可能會針對這些企業(yè)設(shè)定一些特殊條件。

3．國有企業(yè)的市場地位。從國有企業(yè)的市場地位來看，大部分國家都根據(jù)國企的市場地位和功能，傾向于將國有企業(yè)劃分為兩大類，一類是有特殊社會功能的國有企業(yè)，此類國企包括公共服務(wù)型、壟斷型以及資源型的國有企業(yè)；另一類是競爭性國有企業(yè)，主要是直接參與市場競爭，以經(jīng)濟(jì)利益為主要目標(biāo)的國有企業(yè)。以法國為例。法國把國有企業(yè)按照壟斷型和競爭型兩類進(jìn)行管理。國家在壟斷型國企中是其唯一或掌握51%以上股份的股東，國家與壟斷型國企的關(guān)系比較密切，國家擁有對企業(yè)的控制權(quán)、監(jiān)督權(quán)和財(cái)務(wù)審批權(quán)，對其實(shí)行嚴(yán)格的直接控制。此外，法國還采用政府與企業(yè)簽訂合同的方式對其進(jìn)行約束，并確保其經(jīng)營內(nèi)容的透明度、提供服務(wù)的質(zhì)量以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)收益。這類企業(yè)集中在法國電力、法國電信、法國郵政、法國航空以及法國鐵路等。法國對競爭型國企干預(yù)較少，國家通常只掌握部分股份，有的甚至并不控制多數(shù)股份，國家與競爭型國企的關(guān)系比較松散，國家僅對其實(shí)行間接控制，國家給予它們充分的自主權(quán)，自由經(jīng)營、自負(fù)盈虧，現(xiàn)在這些國家的國有股權(quán)已從大多數(shù)競爭領(lǐng)域的國企退出。

4．國家參與管理的程度。從西方國家政府在各自國企發(fā)展中所扮演的角色，可把國企分為三類：一是由政府全權(quán)經(jīng)營管理扮演經(jīng)濟(jì)行政部門的國企。二是政府主管主辦的國企，三是國家控股或參股而不參與管理的國企。對于第一類國有企業(yè)，以美國為典型。美國有政府機(jī)構(gòu)型國有企業(yè)，主要涉及民生領(lǐng)域，如圣勞倫斯海運(yùn)開發(fā)公司，開始是作為聯(lián)邦政府的一個獨(dú)立的公司來經(jīng)營運(yùn)作，后來由于成本提高，就合并到聯(lián)邦政府運(yùn)輸部，以一個司的主體地位進(jìn)行管理運(yùn)營[7]。這類企業(yè)總的特點(diǎn)是往往不具備獨(dú)立法人資格，更多的是扮演一種政府的經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)[8]。對于第二類國有企業(yè)，在德、法兩國較常見，這類企業(yè)往往隸屬某一行政管理部門，具有獨(dú)立法人地位。德國對這類國企一方面加強(qiáng)國家的控制，另一方面又對其采取近似于私營企業(yè)的管理方法，大多都采取股份有限公司和有限公司的形式，由國家控股或參股，具有獨(dú)立的法人實(shí)體和市場競爭主體地位。法國財(cái)政部、郵電部、工業(yè)部、國防部等都有自己管理的一部分國有企業(yè)?？傊?，這類企業(yè)既不同于私營企業(yè)，又不同于政府機(jī)構(gòu)，沒有破產(chǎn)的威脅并且能夠從國家獲得較多的資助。第三類國有企業(yè)是國家采用公私合作的方式控股或參股的國有企業(yè)。從數(shù)量上看，公私合作是國有企業(yè)形式中最多的也是最主要的形式。當(dāng)前的私有化浪潮和公共財(cái)政危機(jī)都產(chǎn)生了多種多樣的公司合作形式。

5．國有企業(yè)的股權(quán)構(gòu)成。國有企業(yè)的股權(quán)大致有兩種情況。一種是國家絕對控股企業(yè)，國有企業(yè)的唯一股東也就是獨(dú)資或者是絕對多數(shù)的股東；一種是國家只掌握50%以下的股份。不同的占股情況直接決定著國家的控制權(quán)的強(qiáng)弱，但是也不絕對，英國和韓國對于一些國家掌握較少股份的情況有特殊規(guī)定，英國有所謂的“金股”，該金股可以行使一票否決權(quán)，具體運(yùn)用上，由國家主管部門委派一名高級公務(wù)員擔(dān)任該公司董事，并作為金股的代表行使相關(guān)權(quán)利，韓國通過對其他個體股東的表決權(quán)限制來對企業(yè)進(jìn)行掌控，即通過公司章程來把個體股東的表決權(quán)限制在3%的方式來達(dá)到國家戰(zhàn)略目的，而不需要國家采用絕對控股的方式來對企業(yè)進(jìn)行控制。

三、西方國家對國有資本的分層管理

在當(dāng)代西方國家中，國有企業(yè)在全國企業(yè)中一般占比很??；在國有企業(yè)中，國家獨(dú)資公司的數(shù)量就更少，大部分是國家控股的股份有限公司，直接控制為主，間接控制為輔，國家一般只控制在數(shù)量上占少數(shù)的母公司，主要通過母公司來控制大量的子公司以達(dá)到控制的目的。西方國家在國有資本的管理方面主要的特點(diǎn)就是分層，這方面有代表性的主要是英國和新加坡。

在英國，1974年10月，工黨在大選中獲勝，其主張?jiān)O(shè)立國有企業(yè)股權(quán)的專門管理機(jī)構(gòu)來發(fā)展國有企業(yè)，次年議會通過《1975年工業(yè)法》，并組建了以管理國有股權(quán)為主的國有控股公司——英國國家企業(yè)局。其職能主要有：(1)提供發(fā)展資金，建立和幫助建立戰(zhàn)略新興國企；(2)推動國企進(jìn)行兼并重組，以增強(qiáng)新組建企業(yè)的競爭力；(3)增加國有資本在競爭性制造業(yè)企業(yè)中的比重；(4)推動參股企業(yè)管理的現(xiàn)代化。國家企業(yè)局組建后，接管工業(yè)部所掌控的政府在8家私營企業(yè)中的股權(quán)，之后陸續(xù)向24家國有企業(yè)或其他企業(yè)提供貸款并購買了50家私營企業(yè)的股票。國家企業(yè)局委派產(chǎn)權(quán)代表進(jìn)入企業(yè)的董事會，雖然建立了一系列報(bào)告制度，但從不直接干涉企業(yè)的日常經(jīng)營管理。國家企業(yè)局對促進(jìn)英國風(fēng)險(xiǎn)資本投資和高技術(shù)企業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用。1979年撒切爾政府上臺后，通過了新的工業(yè)法，把國家企業(yè)局的權(quán)限降低為管理國家臨時擁有的企業(yè)股份上，政府指令它出售在英國的計(jì)算機(jī)公司等盈利企業(yè)的股份和資產(chǎn)。1981年7月，國家企業(yè)局和全國研究開發(fā)公司合并，組成英國技術(shù)集團(tuán)。英國對國有企業(yè)這種分層管理的模式不僅促進(jìn)了國有企業(yè)的發(fā)展同時也促進(jìn)了私有企業(yè)的發(fā)展，這對當(dāng)前我國國資國企改革中的混合所有制經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展也有借鑒意義。

新加坡的淡馬錫控股有限公司(以下簡稱“淡馬錫”)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》通過之后為人們經(jīng)常提起。淡馬錫是新加坡最大的國有控股公司，成立于1974年，隸屬于新加坡財(cái)政部。其主要任務(wù)是掌握新加坡政府對企業(yè)的投資，管理新加坡所有的政府關(guān)聯(lián)企業(yè)。淡馬錫控股公司是通過獨(dú)資、控股和參股的形式成為國有企業(yè)的股東的。在管理體制方面，淡馬錫始終代表政府管理國有資產(chǎn)，依靠產(chǎn)權(quán)紐帶管理國有企業(yè)，采取市場化方式運(yùn)作國有資本。在法人治理結(jié)構(gòu)方面，淡馬錫依照新加坡公司法和其他相關(guān)法律法規(guī)來操作。因此，淡馬錫本身的公司治理制度在很大程度上保證了監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)的分離。在國有資產(chǎn)經(jīng)營方面：淡馬錫以追求盈利和股東利益最大化為目標(biāo)，采取積極的投資策略和靈活的資本退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值[9]。

四、西方國家國有企業(yè)分類與國有資本分層管理的啟示與借鑒

國資國企改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，國資國企改革的成敗直接決定著市場能否在資源配置中起決定性作用。結(jié)合我國國資國企改革的現(xiàn)實(shí)需要，結(jié)合西方國家國資國企管理的相關(guān)成熟經(jīng)驗(yàn)，我國國資國企改革應(yīng)遵循這樣的路徑：在國有企業(yè)改革方面，應(yīng)以國有企業(yè)不同的功能定位為基礎(chǔ)對國有企業(yè)進(jìn)行分類改革與監(jiān)管；在國有資本改革方面，應(yīng)以國有資本的不同的分層定位為考量對國有資本進(jìn)行分層改革與監(jiān)管。

國有企業(yè)具體如何分類，是國企改革首先要解決的問題。我國存在“兩分法”“三分法”的爭論。雖然在過去的時間里“兩分法”看似盛行，其實(shí)主流上已逐漸被“三分法”所代替，理論和實(shí)務(wù)界在國有企業(yè)的基本分類方法上也形成共識*顧功耘等從法學(xué)角度提出把國有企業(yè)分為“商事企業(yè)”“公共企業(yè)”和“準(zhǔn)公共企業(yè)”；黃群慧、余菁等從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度把國有企業(yè)分為“公共政策性企業(yè)”“一般商業(yè)性企業(yè)”和“特定功能性企業(yè)”。，即以國有企業(yè)不同的企業(yè)功能屬性為標(biāo)準(zhǔn)把我國的國有企業(yè)分為公共服務(wù)類、特定功能類與一般商業(yè)類。國資委也提倡這三種分類方式，并且在地方層面，這種分類法已在多個省市開始實(shí)施。筆者認(rèn)為基于企業(yè)功能定位應(yīng)該將國有企業(yè)區(qū)分出“公共服務(wù)類”“特定功能類”和“一般商業(yè)類”三種類型。

第一類“公共服務(wù)類”國有企業(yè)，是國家為公共事業(yè)福利的提升實(shí)現(xiàn)公眾利益的一種手段[10]，也是政府公共服務(wù)職能的延伸。這類國企又被稱為“公共企業(yè)”，其企業(yè)功能主要是宏觀調(diào)控彌補(bǔ)市場缺陷、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、改善民生、特殊服務(wù)社會、保障城市運(yùn)營等。這類國企在國有企業(yè)總數(shù)總居于絕對少數(shù)，但卻是未來國家國資投放的重點(diǎn)。針對該類企業(yè)建議“一企一法”*“一企一法”與“一企一策”不同，前者強(qiáng)調(diào)不同企業(yè)適用相應(yīng)的不同的法律依據(jù)，后者是說企業(yè)具體的調(diào)整策略；前者是法律制度層面，后者是技術(shù)層面。，這樣可以更好地發(fā)揮這類國企的功能。有的學(xué)者懷疑“一企一法”將影響本輪國資國企改革的效率，他說的有道理，但是要看具體適用領(lǐng)域，在“一般商業(yè)類”國企可能不會運(yùn)用，在“特定功能類”國企可能會少用，在“公共服務(wù)類”國企就應(yīng)該提倡運(yùn)用“一企一法”的辦法，這是由“公共服務(wù)類”國企的適用領(lǐng)域、社會功能、股權(quán)構(gòu)成、政企關(guān)系、公司治理結(jié)構(gòu)以及監(jiān)管方面的特征綜合決定的，放開或者放松“公共服務(wù)類”國企的管理都可能造成國民福利的損害。每個企業(yè)都需要有相適應(yīng)的法律依據(jù)，僅僅依靠一般法律來調(diào)整是不符合這類國企設(shè)立目的的。

第二類“特定功能類”國有企業(yè)，這類國企混合特征性強(qiáng)，既不是典型的公共服務(wù)類國企，也不是純粹的一般商業(yè)類國企。其企業(yè)功能主要有鞏固社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度和發(fā)揮在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用、保障國家安全與重要資源、保障社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、落實(shí)國家宏觀調(diào)控政策作用等。這類國企數(shù)量比公共服務(wù)類國企多，比一般商業(yè)類國企少，企業(yè)具體情況差異明顯。這類國企是近期以及未來一段時期國資改革的重點(diǎn)也是難點(diǎn)，其改革要求市場化導(dǎo)向的同時還要強(qiáng)調(diào)國家賦予該類國企的特定社會功能，比較復(fù)雜，它不像公共服務(wù)類那樣主要依據(jù)國家政策，也不如一般商業(yè)類國企那樣強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中起決定性作用。需要注意的是，該類國企有兩個動態(tài)傾向，一個是向一般商業(yè)類國企轉(zhuǎn)化，一個是向公共服務(wù)類國企轉(zhuǎn)化，即它的功能是動態(tài)可調(diào)整的，一般商業(yè)類與公共服務(wù)類國企也是動態(tài)的，但是特定功能類國企的動態(tài)幅度比其他兩者都要大。一種情況是，隨著國家的發(fā)展，國家不再需要或者強(qiáng)調(diào)該特定功能，那么這類企業(yè)就會逐步轉(zhuǎn)變成一般商業(yè)類國企；另一種情況是，國家賦予該類國企新的功能，那就有可能將其轉(zhuǎn)變成公共服務(wù)類國企。長期來看，這兩種傾向都是存在的并且轉(zhuǎn)化為具有國際競爭力的一般商業(yè)類國企的可能性更大，因?yàn)槠浯蠖鄶?shù)居于自然壟斷地位且大多數(shù)已實(shí)力雄厚。

第三類“一般商業(yè)類”國有企業(yè)，也就是有學(xué)者稱的競爭性國有企業(yè)，其企業(yè)功能主要有把經(jīng)濟(jì)效益放在第一位，追求國資的保值增值、增強(qiáng)市場活力、滿足人民不斷增長的物質(zhì)文化需求、發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用等。這類國企在國企總數(shù)中居于絕對多數(shù)，是本輪國資國企改革的重中之重。對于這類國企，應(yīng)按照市場化的要求，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。需要注意的是，我們提市場化并不是把這類國企民營化、私有化，我們提出要在這類國企中大力發(fā)展混合所有制的作用，讓各類資本參與進(jìn)來，共同分享改革的紅利，以此提升這類國企的管理水平、現(xiàn)代化程度和國資質(zhì)量，進(jìn)而緩解國有資產(chǎn)的管控壓力，提升國資運(yùn)營效率，大幅降低昂貴的制度運(yùn)行成本，同時也能增強(qiáng)市場活力。

在推進(jìn)分類改革的同時我們還須認(rèn)識到國企的復(fù)雜性和動態(tài)性，其實(shí)就是三種分類方法的相對性。因?yàn)椴煌δ艿膰蟮某煞植⒉皇菃我坏模锌赡芎衅渌麑傩缘某煞?，并且還伴隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化的情勢。一種情況是，改革中在一些企業(yè)被劃歸一般商業(yè)類國企，雖然這一企業(yè)絕大多數(shù)都是市場為導(dǎo)向的，但現(xiàn)實(shí)中它的業(yè)務(wù)還有一小部分是涉及公共服務(wù)類的；還有一種情況是，改革后，國企的經(jīng)營條件和環(huán)境都會隨著市場的變化而變化，對于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共服務(wù)類國企，如果其生產(chǎn)成本降低，以更低價格供應(yīng)仍有利可圖，就可轉(zhuǎn)化為特定功能類國企甚至是一般商業(yè)類國企。反之，一般商業(yè)類國企也可轉(zhuǎn)化為特定功能類國企甚至是公共服務(wù)類國企。如果是特定功能類國企，就更易向一般商業(yè)類國企或公共服務(wù)類國企轉(zhuǎn)化。這兩種情況說明我們的國企分類是一個動態(tài)的過程，一蹴而就的國企分類是不可能的，改革本身以及改革過程中的變化都是需要考量的，因?yàn)槲覀冊趯λ鼈兌ㄎ坏耐瑫r包含著定位不清以及情勢的變化而帶來的新的定位要求等問題，我們必須要認(rèn)識到他們是可以相互轉(zhuǎn)化的。

深化國有資產(chǎn)管理體制的改革，最重要的就是要推動國有資產(chǎn)的管理模式完成從“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變。十八屆三中全會《決定》的這一論斷，明確了今后改革的方向，對于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)都將起到巨大的推動作用。國有資本的分層管理需要大力發(fā)展國有資本與集體資本、民營資本等其他資本交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，與此同時，還需組建或者改組若干有條件的國企為國有資本運(yùn)營公司[11]。

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〔責(zé)任編輯：張毫〕

[中圖分類號]D922.29

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)04-0045-05

[作者簡介]白金亞(1990—)，男，河南周口人，碩士研究生，從事經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論、國有經(jīng)濟(jì)法、競爭法與競爭政策的研究。

[基金項(xiàng)目]國家社科基金青年項(xiàng)目“中國競爭政策研究”(13CFX085)

[收稿日期]2016-02-22