薛 志 遠(yuǎn)

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院,北京 100088)

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頂層設(shè)計(jì)與基層探索的互動(dòng)
——以深圳法官職業(yè)化改革為樣本

薛 志 遠(yuǎn)

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院,北京 100088)

摘要：深圳推行的以“去行政化”為基本目的的法官職業(yè)化改革,標(biāo)志著我國(guó)司法體制改革邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。其所開(kāi)展的基層試點(diǎn)呼應(yīng)了中央高層的相關(guān)制度安排,其在試點(diǎn)過(guò)程中所遇到的問(wèn)題及針對(duì)問(wèn)題探索出的解決問(wèn)題的思路對(duì)于其他地區(qū)也有著重要的借鑒價(jià)值。

關(guān)鍵詞：頂層設(shè)計(jì)；基層探索；法官職業(yè)化；司法體制改革

2002 年3月21日,首次中國(guó)大法官會(huì)議在北京召開(kāi),標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始全面推行法官職業(yè)化改革。[1]深圳的法官職業(yè)化改革起步于2003年,歷經(jīng)十余載。根據(jù)《深圳市法院工作人員分類(lèi)管理和法官職業(yè)化改革方案》,法官將實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列管理、嚴(yán)格的法官員額制和獨(dú)立的薪酬體系。

一、概念界定、提法由來(lái)及邏輯關(guān)系分析

(一)概念界定

頂層設(shè)計(jì)本屬工程學(xué)術(shù)語(yǔ),如今已成為中國(guó)改革領(lǐng)域一個(gè)重要的政治名詞。從改革的層面上對(duì)頂層設(shè)計(jì)加以界定,其主要是指運(yùn)用系統(tǒng)論的方法,從全局的角度,對(duì)某項(xiàng)政策或者某一領(lǐng)域的各方面、各層次、各要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,以集中有效的社會(huì)資源,高效快捷地實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。

與頂層設(shè)計(jì)相對(duì)的術(shù)語(yǔ)為基層探索?；鶎釉诓煌I(lǐng)域中也同樣具有各不相同的含義。由于基層與頂層二者是相對(duì)的一組概念,在一定范圍或語(yǔ)境內(nèi)為基層的可能在更小的領(lǐng)域內(nèi)則為中層或頂層,反之亦然。如據(jù)《憲法》第三十條的規(guī)定,我國(guó)的行政區(qū)域主要?jiǎng)澐譃槭?、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)。在全國(guó)范圍內(nèi)而言,中央一級(jí)為頂層,省、市、縣、鄉(xiāng)都可稱(chēng)之為基層。而在一省范圍內(nèi),省級(jí)政府又可稱(chēng)之為頂層,其管轄范圍內(nèi)的市、縣、鄉(xiāng)又屬基層。在建筑學(xué)中,當(dāng)基層分為多層時(shí),其最下面的一層稱(chēng)底基層。我國(guó)最基層的地方在廣大村鎮(zhèn)。作為政治名詞而存在的“基層”概念在我國(guó)的典型代表是作為基本政治制度之一的基層群眾自治制度。與“設(shè)計(jì)”相對(duì)的是“探索”,設(shè)計(jì)更多地表現(xiàn)為一種宏觀層面的總體規(guī)劃、安排,而探索更加強(qiáng)調(diào)要在微觀層面上步步為營(yíng),探究實(shí)踐。

(二)“頂層設(shè)計(jì)與基層探索互動(dòng)”提法的由來(lái)

2010年10月18日“十二五”規(guī)劃正式提出“更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”。2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上,習(xí)近平總書(shū)記曾指出,“要深入研究全面深化體制改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃,明確提出改革總體方案、路線圖、時(shí)間表?！?014年習(xí)總書(shū)記在主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議時(shí)首次強(qiáng)調(diào)了“推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合”。這是頂層設(shè)計(jì)與基層探索良性互動(dòng)首次在中央一級(jí)的會(huì)議上出現(xiàn)。

改革開(kāi)放之初,總設(shè)計(jì)師鄧小平提出“摸著石頭過(guò)河”的改革理念,這在當(dāng)時(shí)是符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的。當(dāng)下中國(guó)在經(jīng)歷了近40年的改革開(kāi)放后,加強(qiáng)改革戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)已成為中國(guó)現(xiàn)階段錯(cuò)綜復(fù)雜矛盾得以解決的重要路徑。要順利解決那些根深蒂固的不得不改的體制機(jī)制問(wèn)題,首先需通過(guò)自上而下的頂層設(shè)計(jì)作出宏觀規(guī)劃。要改變過(guò)去那種“只重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),不重視環(huán)境保護(hù)”的不可持續(xù)的發(fā)展模式,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)體制改革的穩(wěn)步協(xié)調(diào)推進(jìn),也需在中央層面上有一個(gè)統(tǒng)籌改革全局的頂層設(shè)計(jì),來(lái)設(shè)計(jì)改革的目標(biāo)及推進(jìn)改革的程序、步驟。從這一層面上來(lái)講,從“摸著石頭過(guò)河”到頂層設(shè)計(jì)觀念的轉(zhuǎn)變,實(shí)則是我國(guó)改革開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)的一次總結(jié),是認(rèn)識(shí)論及方法論上的革新。

(三)頂層設(shè)計(jì)與基層探索的邏輯關(guān)系研究

1.頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)基層探索

我國(guó)的改革如今已進(jìn)入深水區(qū)與攻堅(jiān)期,隨著改革進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn),社會(huì)各階層的利益結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜,深層次矛盾不斷積累導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題層出不窮,要避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”等“病急亂投醫(yī)”“治標(biāo)不治本”的做法,則必須得從宏觀層面進(jìn)行系統(tǒng)性思考,著眼大局,下決心從源頭上進(jìn)行根治。我國(guó)現(xiàn)階段所進(jìn)行的改革,不是某一方面、某一領(lǐng)域內(nèi)的改革,而是全面的、系統(tǒng)性的改革。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域取得巨大成績(jī)的同時(shí),應(yīng)看到其他領(lǐng)域的改革目前仍處于相對(duì)滯后的狀態(tài)與階段。政治體制改革、文化體制改革等也需要大力推進(jìn),這些領(lǐng)域改革的不利將嚴(yán)重影響各領(lǐng)域全面改革的縱深推進(jìn)。只有加強(qiáng)具有統(tǒng)籌全局之功效的頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性與前瞻性,才可能最大限度地協(xié)調(diào)各個(gè)領(lǐng)域,合理地配置資源,節(jié)約改革成本,使得各項(xiàng)改革能夠齊頭并進(jìn)、互相促進(jìn)。

2. 基層探索回應(yīng)頂層設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)在宏觀層面上制定我國(guó)各項(xiàng)改革事業(yè)的基本戰(zhàn)略與核心框架、步驟,但單有頂層設(shè)計(jì)是無(wú)力保證改革舉措的正確性的。任何頂層設(shè)計(jì)都必須是關(guān)注基層探索的。各地試點(diǎn)推行的各項(xiàng)改革措施所取得的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),都將可能在一定程度上有助于確保頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性與民主性。中央決策層要充分尊重基層群眾的改革創(chuàng)新行動(dòng),給予其一定的時(shí)間與空間試行,若效果良好,還可考慮進(jìn)一步完善相關(guān)改革內(nèi)容,嘗試將改革經(jīng)驗(yàn)與有益做法加以推廣。

二、頂層與基層良性互動(dòng)的典型:深圳法官職業(yè)化改革

(一)深圳法官職業(yè)化改革是呼應(yīng)中央司法體制改革的有力舉措

深圳加快推進(jìn)法官職業(yè)化改革試點(diǎn)工作,是深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神及最高人民法院《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)——人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014-2018)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“四五”綱要)中有關(guān)全面深化司法體制改革精神的重要舉措。中共十八屆三中全會(huì)明確提出了司法體制改革的基本方案,最高人民法院與最高人民檢察院出臺(tái)的報(bào)告亦釋放出嚴(yán)格落實(shí)司法改革的明確信號(hào)。司法去行政化是司法體制改革的重要目標(biāo)之一,而深圳正在進(jìn)行的法官職業(yè)化改革試點(diǎn)工作正是司法去行政化工作的重要組成部分,有力地回應(yīng)了社會(huì)民眾對(duì)司法體制進(jìn)行改革的強(qiáng)烈期盼。

(二)深圳法官職業(yè)化改革是解決基層法官流失問(wèn)題的迫切需要

法官隊(duì)伍流失呈愈演愈烈的現(xiàn)實(shí)困境是深圳開(kāi)啟法院職業(yè)化改革的一大主因。在全國(guó)范圍內(nèi),優(yōu)秀的法官離開(kāi)法院,投身律師事務(wù)所或企業(yè)另謀出路等事件頻發(fā),這嚴(yán)重地影響了法院正常工作的有序開(kāi)展。現(xiàn)階段我國(guó)基層法官的待遇普遍偏低,為了提升其待遇或者級(jí)別,法官只能沿著行政級(jí)別的樓梯艱難攀爬。一些基層法官由于日常工作的壓力大,同時(shí)職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高,且晉升空間逼仄,職業(yè)榮譽(yù)感低等原因,被迫選擇離開(kāi)法院系統(tǒng)轉(zhuǎn)而投向市場(chǎng)“另謀高就”。

(三)深圳法官職業(yè)化改革是“讓審理者裁判、由審判者負(fù)責(zé)”的必然選擇

在此次改革之前,“審、判分離”現(xiàn)象一直是困擾各級(jí)法院公正司法的重大問(wèn)題。法院行政化導(dǎo)致在人民法院系統(tǒng)內(nèi)行政化管理體制處處可見(jiàn)。最突出的表現(xiàn)形式之一是案件的裁決往往不是由該案的主審法官依法作出,而是要通過(guò)逐級(jí)上報(bào)、層層審批的形式由領(lǐng)導(dǎo)批示作出?！安还苷l(shuí)審案,官大的說(shuō)了算”的實(shí)踐做法導(dǎo)致法院的審判效率低下、法官的獨(dú)立審判權(quán)受到嚴(yán)重壓制,并在一定程度上影響了司法公正的順利實(shí)現(xiàn)。法官職務(wù)獨(dú)立是司法生命的維系。此次深圳法官職業(yè)化改革即是以消除行政化管理模式的弊端為主旨的。通過(guò)賦予審判長(zhǎng)或者主審法官以獨(dú)立的案件裁決權(quán),有助于實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判、由審判者負(fù)責(zé)”的司法改革目標(biāo),進(jìn)一步增強(qiáng)辦案法官的職業(yè)尊榮。

三、深圳法官職業(yè)化改革的路徑分析

(一)明確的改革時(shí)間表,確保改革系統(tǒng)推進(jìn)

2013年底,深圳確立了“三化一平臺(tái)”的改革主攻方向,法治化被作為全面深化改革的突破口,法官職業(yè)化改革更被視為是深圳進(jìn)一步深化改革的“開(kāi)山炮”。在整個(gè)深圳法院系統(tǒng)中,1 132名具有法官資格的人員中,選擇繼續(xù)留任為法官的有1 072人,比例高達(dá)94.7%。2014年7月1日,上述1 072名法官全部完成了薪級(jí)套轉(zhuǎn)。[2]根據(jù)對(duì)《最高人民法院〈關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)〉重點(diǎn)改革規(guī)劃(2015-2016)》進(jìn)行分析可知,該重點(diǎn)改革規(guī)劃共提出司法管理體制、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制、審判方式、人員分類(lèi)管理等4個(gè)方面28項(xiàng)改革措施。上述改革項(xiàng)目已于2015年在深圳全面啟動(dòng),深圳計(jì)劃力爭(zhēng)在2016年提前完成“四五”綱要中屬地方事權(quán)的改革任務(wù)。

(二)單獨(dú)的法官職務(wù)序列,打造法官員額制

2010年,深圳在全國(guó)率先推行了公務(wù)員分類(lèi)管理制度改革。此次法院人員分類(lèi)管理改革,意味著法官將成為從公務(wù)員隊(duì)伍中細(xì)分出來(lái)的第四個(gè)類(lèi)別。根據(jù)改革方案的具體規(guī)定,法院工作人員將劃分為法官、審判輔助人員和司法行政人員,并對(duì)各類(lèi)人員實(shí)行不同的管理制度。此外,根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的《法官職務(wù)序列設(shè)置暫行規(guī)定》,此次改革方案進(jìn)一步明確了深圳市區(qū)兩級(jí)法院法官等級(jí)、各等級(jí)法官的職數(shù)以及等級(jí)升級(jí)的秩序等。

(三)獨(dú)立的法官薪酬體系,提高法官職業(yè)待遇

根據(jù)改革方案的規(guī)定,深圳市區(qū)兩級(jí)法院將實(shí)行獨(dú)立的法官薪酬體系。法官待遇和法官等級(jí)掛鉤、與行政級(jí)別脫鉤。以鹽田區(qū)法院為例,該院根據(jù)最高人民法院2011年下發(fā)的《法官職務(wù)序列設(shè)置暫行規(guī)定》和中組部2013年下發(fā)的《人民法院工作人員分類(lèi)管理制度改革意見(jiàn)》等文件,起草了改革法官薪酬待遇的方案?？紤]到法官不同于普通公務(wù)員的職業(yè)特點(diǎn),改革方案將法官的工資薪級(jí)在行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員薪級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提升了10%,以此作為改革的起點(diǎn)。結(jié)合深圳法官的平均工資水平推算,改革后每名法官工資大約可獲得1 500元左右的普漲。[3]獨(dú)立的法官薪酬體系的建立,能夠確保法官不用想方設(shè)法依靠行政級(jí)別的提升來(lái)獲得薪酬待遇的提高。

(四)拓寬法官選任渠道,提高法官整體質(zhì)量

將法官選任渠道規(guī)范化和制度化是法官職業(yè)化改革的有機(jī)組成部分,深圳法官職業(yè)化改革方案規(guī)定,拓寬法官選任渠道,擴(kuò)大法官選任的參與度,建立從符合法官任職條件的檢察官、律師、法律研究人員和其他法律工作者中選任法官的制度?！皩徟袉T應(yīng)當(dāng)是以自己個(gè)人的行為,自己對(duì)工作的態(tài)度博得信任和威望的人,應(yīng)當(dāng)是具有很多社會(huì)政治經(jīng)驗(yàn)和善于審訊的人,我還應(yīng)對(duì)此補(bǔ)充一點(diǎn),應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有修養(yǎng)的人?！盵4]此外,勝任崗位在法官職業(yè)化過(guò)程具有重大意義,勝任是在法官職業(yè)的行為道德框架內(nèi),根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn),運(yùn)用知識(shí)和技能解決特定問(wèn)題的能力。[5]我們知道律法原是好的,只要人用的合宜。[6]為保障所選任之法官能夠勝任工作,正確適用法律,還應(yīng)注意嚴(yán)把法官入口大關(guān),增強(qiáng)法官崗內(nèi)培訓(xùn),遴選優(yōu)秀的法官?gòu)氖聦徟袑?shí)務(wù)工作,以整合不同舉措之功,合力提高法官整體質(zhì)量。

四、深圳法官職業(yè)化改革需注意的問(wèn)題

(一)應(yīng)進(jìn)一步完善配套機(jī)制

配套機(jī)制的完善,應(yīng)通過(guò)制度設(shè)計(jì),使得法院能夠擺脫行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)。這是因?yàn)椤暗蠓ㄔ壕裆系莫?dú)立,并非僅僅規(guī)定法官獨(dú)立審判所能濟(jì)事。這種規(guī)定,至多不過(guò)能令法院以外的機(jī)關(guān),不能公然地干涉法院的審判,卻不能保障法院法官,實(shí)際上不仰承其他機(jī)關(guān)(尤其是行政機(jī)關(guān))的意旨,而行使其審判權(quán)。”[7]另外,應(yīng)注意此次深圳法官職業(yè)化改革的深入推進(jìn),可能會(huì)觸碰到甚至威脅到法院系統(tǒng)內(nèi)個(gè)別主體的既得利益,不能排除屆時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)個(gè)別院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)因循守舊,故步自封,仍舊妄圖采用各種手段影響判案法官獨(dú)立審判的問(wèn)題。畢竟,行政化在法院系統(tǒng)內(nèi)可謂根深蒂固,期望短期內(nèi)就得到根治可能并不符合實(shí)際情況。

(二)應(yīng)注意對(duì)審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的規(guī)制

法官職業(yè)化只是推進(jìn)司法體制機(jī)制公正、獨(dú)立、高效運(yùn)行的第一步,后續(xù)還需提高法官的入職門(mén)檻,樹(shù)立法官的權(quán)威感、尊崇感。讓審理者裁判、由審判者負(fù)責(zé),需嚴(yán)格根據(jù)審判規(guī)律辦事。法官職業(yè)化改革前,院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)審批案件,出現(xiàn)了“審者不判,判者不審”的問(wèn)題,但改革后實(shí)行的審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中審判長(zhǎng)也不一定親自參與每個(gè)案子的法庭審理。但其卻對(duì)本合議庭其他法官審判的案子,擁有審批權(quán)。當(dāng)逐漸削弱院長(zhǎng)和庭長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)的審批權(quán)后,應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的監(jiān)督與規(guī)制。以防出現(xiàn)個(gè)別案件中審判長(zhǎng)并非主審法官,且未實(shí)際參與案件的審理工作,卻享有案件的裁決權(quán)的情況。一方面,應(yīng)切實(shí)落實(shí)對(duì)審判長(zhǎng)、主審法官等專(zhuān)業(yè)能力的評(píng)價(jià)工作,另一方面,要加強(qiáng)對(duì)法官違規(guī)行為的監(jiān)督力度,健全法院內(nèi)部行政管理權(quán)力的約束制約機(jī)制。

(三)應(yīng)注意協(xié)調(diào)嚴(yán)格控制法官員額與法院案多人少之間的矛盾

在具體試行法官員額制時(shí),應(yīng)著重考慮其與各地法院辦理案件的數(shù)量之間的匹配關(guān)系。以順德區(qū)法院為例,該院在進(jìn)行員額制改革的試點(diǎn)工作時(shí),根據(jù)其制定的主審法官選任辦法,經(jīng)過(guò)2014年7月、2015年5月兩次選任,共選任了130名主審法官。2014年順德區(qū)法院的受案量為3.8萬(wàn)件,主審法官人均辦案數(shù)達(dá)250件,是全國(guó)法院法官平均辦案量的4倍、廣東省的3倍?！鞍准雍?、五加二”恐成為主審法官們工作的常態(tài)。[8]各地法院在試行員額制,確定員額指標(biāo)時(shí),應(yīng)切實(shí)結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況,充分考慮實(shí)際案件受理數(shù)量、法院人員構(gòu)成情況等因素,將員額比例在一定地域范圍內(nèi)統(tǒng)籌配置。對(duì)案多人少矛盾突出的基層法院、中級(jí)法院給予適當(dāng)傾斜,以減輕員額制法官的工作額度。以廣東省為例,在該省管轄的區(qū)域范圍內(nèi),經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)案多人少,而經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的粵東西北地區(qū)則是案少人多。對(duì)于上述兩種極不平衡的編制、人員構(gòu)成,應(yīng)在全省范圍內(nèi),進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,給予案多人少的法院以相對(duì)較大的員額比例,而適當(dāng)削減案少人多的地區(qū)法官員額的比例,經(jīng)過(guò)階段性改革,逐步實(shí)現(xiàn)法官員額制改革的目標(biāo)。同時(shí),在改革過(guò)程中,應(yīng)綜合考慮案少人多地區(qū),超過(guò)法官員額比例的人員如何分流的問(wèn)題,對(duì)這部分人員的合法權(quán)益也應(yīng)依法維護(hù),切不可將員額比例一減了之。

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[責(zé)任編輯：岳林海]

收稿日期:2016-04-09

作者簡(jiǎn)介:薛志遠(yuǎn)(1989-),男,山西大同人,中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)2015級(jí)博士研究生,研究方向:行政法學(xué)交叉學(xué)科。

文章編號(hào)：2096-1901(2016)04-0014-04

中圖分類(lèi)號(hào)：D926

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Interaction of Top-level Design with Grassroots Exploration——Taking Shenzhen Judiciary Profession Reform as Example

XUE Zhi-yuan

(School of Law, China Politics and Law University, Beijing 100088,China)

Abstract：Shenzhen carries out the judiciary profession reform aiming “Non Administration”, which shows that our judicial system reform has taken a substantive step. Its grassroots experiment responds the relative arrangement of the central top-level.

Key words：top-level design；grassroots exploration；judicial profession；judicial system reform