羅開紅

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

法治思維下網(wǎng)約車規(guī)制的挑戰(zhàn)與對策

羅開紅

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

2016年7月28日，國務(wù)院七部委聯(lián)合出臺《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱為《暫行辦法》)，為推進(jìn)國家“互聯(lián)網(wǎng)+便捷交通”戰(zhàn)略的實現(xiàn)提供了制度保障。然，囿于網(wǎng)約車服務(wù)業(yè)態(tài)本身的創(chuàng)新性與復(fù)雜性，《暫行辦法》的落實仍是一個難題。鑒于此，文章認(rèn)為各地在制定網(wǎng)約車管理細(xì)則時可以從明確網(wǎng)約車的定位、引導(dǎo)行業(yè)結(jié)構(gòu)走向市場化、強調(diào)平臺的法律責(zé)任和保護(hù)好網(wǎng)絡(luò)個人信息這四方面加以省思。

網(wǎng)約車服務(wù)；特許經(jīng)營；法律規(guī)制

自2014年以來，滴滴打車、一號網(wǎng)約車、易到用車等網(wǎng)約車平臺陸續(xù)出現(xiàn)在各大城市，各地工商、交委、公安等部門聯(lián)合行動，對私家車提供的網(wǎng)約車以“涉嫌非法營運”為由進(jìn)行檢查并予以罰款等，諸如此類打擊網(wǎng)約車的執(zhí)法事件時常見諸報端。與此同時，國家一直在推動網(wǎng)約車治理的法治化進(jìn)程，未有停歇。2015年10月10日，交通部發(fā)布《暫行辦法(征求意見稿)》，隨后開始?xì)v時9個月的調(diào)研期，在反復(fù)征求專家意見、廣泛聽取社會公眾意見的基礎(chǔ)上，于2016年7月28日，七部委聯(lián)合出臺了《暫行辦法》，切實實現(xiàn)了以法治思維和法治方式推進(jìn)國家“互聯(lián)網(wǎng)+便捷交通”戰(zhàn)略。然，囿于網(wǎng)約車服務(wù)業(yè)態(tài)本身的創(chuàng)新性與復(fù)雜性，《暫行辦法》出臺20天后就在蘭州、濟(jì)南等城市的落地過程中遭遇發(fā)難。據(jù)此，筆者以為，找出網(wǎng)約車對傳統(tǒng)監(jiān)管機制帶來的根本挑戰(zhàn)，分析并反思《暫行辦法》中的治理邏輯與隱存問題，進(jìn)而為各地落實新規(guī)定提供助力，乃是當(dāng)前各地制定網(wǎng)約車管理實施細(xì)則時所面臨的重要課題。

一、新事物興起：網(wǎng)約車是什么

(一)網(wǎng)約車概念

《暫行辦法》第2條規(guī)定：網(wǎng)約車服務(wù)是以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和司機，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營活動。該定義在系統(tǒng)上將網(wǎng)約車劃分為出租汽車服務(wù)的一個子系統(tǒng)，其與巡游出租汽車并存，差別是分工方式和服務(wù)組織模式的不同。根據(jù)當(dāng)前占據(jù)中國網(wǎng)約車市場90%份額的“滴滴打車”的分類，網(wǎng)約車分成順風(fēng)車、快車和出租車三種類型。其中順風(fēng)車主要為上下班或私人外出的私家車，為有需求的顧客提供便搭服務(wù)；而快車則是為高端商務(wù)出行人群提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；出租車則是依托于網(wǎng)約車平臺提供出租車服務(wù)。通過這種分類方式，網(wǎng)約車可以最大限度地通過互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通的優(yōu)勢，盡可能滿足不同顧客個性化、差異化、多元化的出行需求[1]。

(二)網(wǎng)約車的特點

現(xiàn)有的移動互聯(lián)網(wǎng)信息平臺是網(wǎng)約車的媒介，消費者的差異性、個性化是其要實現(xiàn)的出行目的，而中高端消費者是其主要服務(wù)對象，互聯(lián)網(wǎng)共享經(jīng)濟(jì)是其本質(zhì)[2]，作為一種市場自發(fā)形成的客運方式，其主要特征表現(xiàn)如下。

第一，個性化服務(wù)。與傳統(tǒng)規(guī)范統(tǒng)一的出租車服務(wù)不同，網(wǎng)約車服務(wù)通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將閑置在網(wǎng)約車平臺的自有車輛、租賃公司車輛、私家車(包括掛靠在租賃公司的私家車)和不同的大眾出行需求進(jìn)行精準(zhǔn)匹配，如“滴滴打車”公司，在其為消費者提供的服務(wù)界面上，提供了順風(fēng)車、快車和出租車三種不同的選擇，真正達(dá)到為消費者提供個性化服務(wù)的目的。

第二，跨地域無差別服務(wù)。依托于互聯(lián)網(wǎng)平臺的網(wǎng)約車服務(wù)，其使用的是全國統(tǒng)一的網(wǎng)約車互聯(lián)網(wǎng)平臺，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國絕大部分城市。由于同一網(wǎng)約車公司使用的是統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，乘客可以突破地理界限在全國范圍內(nèi)享受均質(zhì)化、無差異的出行服務(wù)。如目前“滴滴打車”已經(jīng)在其互聯(lián)網(wǎng)平臺上為全國400多個城市提供了網(wǎng)約車服務(wù)[3]。

第三，經(jīng)營形式多樣化。在實踐中，網(wǎng)約車服務(wù)模式由“車輛+駕駛員”兩個要素組成不同的經(jīng)濟(jì)模式。其中，車主以個人所有車輛加入網(wǎng)約車平臺開展出行服務(wù)的模式，是一種司機車主通過移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)利用閑暇時間提供兼職用車服務(wù)的“零工經(jīng)濟(jì)”*據(jù)國際勞工組織高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家吉寧·伯格與非標(biāo)準(zhǔn)形式就業(yè)技術(shù)官員瓦萊里奧·德·斯特凡諾介紹，“零工經(jīng)濟(jì)”主要有兩種形式:一是“群體工作”，二是“經(jīng)應(yīng)用程序接洽的按需工作”。上述兩類工作的共同點是利用互聯(lián)網(wǎng)和移動技術(shù)快速匹配需求方和供應(yīng)方，且工作時間和地點靈活性較高。參見王悠然.“零工經(jīng)濟(jì)”對勞動保護(hù)提出新挑戰(zhàn)[N].中國社會科學(xué)報,2015年7月20日。模式。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上來講，專職與兼職經(jīng)濟(jì)形式共存，能有效地解決專職出租車資源稀缺的問題，充分利用閑置的車輛資源，亦成為網(wǎng)約車服務(wù)最大的競爭優(yōu)勢之一。

(三)網(wǎng)約車的內(nèi)在價值

網(wǎng)約車近年來飛速擴張的勢頭表明，它的存在對提高相關(guān)消費者的福利水平、促進(jìn)社會進(jìn)步有著巨大的價值，其持續(xù)發(fā)展是“互聯(lián)網(wǎng)+”不斷深入各行各業(yè)的必然結(jié)果。具體來說，網(wǎng)約車的價值主要包括以下幾方面。

第一，極大地滿足了消費者的出行需求。與傳統(tǒng)出租車相比，網(wǎng)約車具有多樣化經(jīng)營形式及跨地域無差別化服務(wù)的特點，使其能根據(jù)不同的消費價格、出行方式和具體的出行需求，在更大范圍內(nèi)為更多的消費者提供個性化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，從而達(dá)到更好地滿足不同消費者的差異化需求，為其出行提供最大程度便利的目的。

第二，網(wǎng)約車是共享經(jīng)濟(jì)的代表，有利于資源的有效配置。所謂共享經(jīng)濟(jì)，是指以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐、以資源的使用權(quán)交易為本質(zhì)、以資源的高效利用為目標(biāo)的，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中技術(shù)推動的新經(jīng)濟(jì)模式[4]。根據(jù)公安部交管局近日公布的數(shù)據(jù)，截至2014年底，我國小型載客汽車達(dá)1.17億輛，其中私家車達(dá)1.05億輛，占90.16%，與2013年相比增長19.89%[5].網(wǎng)約車作為“互聯(lián)網(wǎng)+”傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的典型代表，解決了大量私家車資源閑置和出租車數(shù)量過少使得消費者的出行需求得不到滿足等問題，符合了低碳環(huán)保、物盡其用等觀念。且，從長遠(yuǎn)角度看，網(wǎng)約車服務(wù)將有助于減少私家車出行量并提高出行效率，有利于抑制私家車購車需要和減少路面自駕車輛數(shù)量，進(jìn)而對城市交通擁堵起到緩解作用[6]。因此，從整體上來看，網(wǎng)約車的出現(xiàn)有利于社會資源的有效配置，具有促進(jìn)社會整體福利水平提高的重要意義。正是因為網(wǎng)約車具備促進(jìn)社會資源有效配置的經(jīng)濟(jì)價值，所以其存在和發(fā)展成為社會進(jìn)步的必然。

二、困境反思：網(wǎng)約車挑戰(zhàn)了什么

(一)特許經(jīng)營制度回顧

20世紀(jì)中葉后期，由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，全球逐漸掀起一波國家瘦身及公共服務(wù)民營化的風(fēng)潮。國家開始將既有屬于國家保留的經(jīng)濟(jì)活動予以去壟斷化，開放私主體可與國家平行競爭之可能性。解除管制、開放市場、公私協(xié)力和社會自律等漸漸發(fā)展。特許經(jīng)營就是在此民營化浪潮下產(chǎn)生出的一種公私協(xié)力方式，即政府與私主體通過合同的方式向公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。保護(hù)公眾利益是特許經(jīng)營制度的目的，提高公用事業(yè)效率是特許經(jīng)營制度的目標(biāo)。該制度內(nèi)在邏輯乃國家基于所有者身份，將某領(lǐng)域資源的占有、使用和收益的權(quán)利或某一領(lǐng)域的獨占經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)出讓給符合條件的特許經(jīng)營申請者，且這種獨占性是排他的。

在實踐層面，交通運輸資源的分配通常系屬于國家特許且高度管制之領(lǐng)域，包括中國在內(nèi)的大多數(shù)國家則通過經(jīng)營權(quán)特許對出租車經(jīng)營資格進(jìn)行控制[7]。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，特定主體、個體、運輸工具才能從事公共運輸*在法律層面，從事出租車行業(yè)經(jīng)營需獲得特許授權(quán)?！缎姓S可法》第12條第2款，“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項”。在部門規(guī)章層面，《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第二章規(guī)定了出租汽車經(jīng)營許可。，其主要目的是為保護(hù)公共安全和維護(hù)客運正常秩序。但同時也需注意，經(jīng)特別授權(quán)的私主體的加入并沒有改變政府提供公共運輸服務(wù)的終局歸屬，政府仍需承擔(dān)公共職責(zé)，例如在傳統(tǒng)出租汽車實施特許經(jīng)營后，政府成立了專門的執(zhí)法隊伍來管理出租汽車運輸服務(wù)，并且他們在維持道路交通安全、質(zhì)量、道路運輸工具的升級換代與建立持續(xù)、穩(wěn)定、有效的公共服務(wù)體系上面取得了良好成績。

(二)網(wǎng)約車挑戰(zhàn)現(xiàn)行特許經(jīng)營監(jiān)管體制是爭議實質(zhì)

眾所周知，傳統(tǒng)交通運輸領(lǐng)域?qū)嵭幸浴百Y質(zhì)準(zhǔn)入、總量控制、價格管制”為主要內(nèi)容，以特別許可維護(hù)獨占經(jīng)營權(quán)為表現(xiàn)形式的特許經(jīng)營監(jiān)管機制。經(jīng)過實踐觀察，筆者以為，此前有關(guān)網(wǎng)約車是否合法、安全的爭議，其中隱含的更為本質(zhì)的問題，是市場自發(fā)形成的網(wǎng)約車平臺營運模式及當(dāng)中所參與的車輛和駕駛員破壞了特許經(jīng)營監(jiān)管機制所欲維護(hù)的獨占性，具體表現(xiàn)如下。

1.在市場主體上。傳統(tǒng)出租汽車經(jīng)營者的準(zhǔn)入具有封閉性，相反，網(wǎng)約車的市場服務(wù)主體具有開放性?！敖饨f”觀點認(rèn)為，“行政許可的內(nèi)容是國家普遍禁止的活動，但為了適應(yīng)社會生活和生產(chǎn)的需要，對符合一定條件者解除禁止，允許其從事某項特定活動，享有特定的權(quán)利和資格”[8]。而特許作為行政許可中最為嚴(yán)格的一種許可授權(quán)，其申請條件理應(yīng)更為嚴(yán)苛。由此可推知，并不是任意公司或個人都可隨意從事出租車行業(yè)。此時經(jīng)營者面臨的狀況不是“通過市場進(jìn)行競爭”，而是“通過競爭獲得市場”[9]。

對于網(wǎng)約車服務(wù)，根據(jù)目前市場運行情況可知，只要車輛滿足網(wǎng)約車平臺公司單方面制定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并提供相應(yīng)證明文件，即可申請在網(wǎng)約車網(wǎng)絡(luò)平臺上登記注冊成為網(wǎng)約車。此時，所有申請主體處于同一水平線上且競爭機會均等。需注意此處進(jìn)行登記備案的主體是網(wǎng)約車平臺公司，并不是具有國家公權(quán)力的行政主管部門。

2.在總量控制上?？偭靠刂剖莻鹘y(tǒng)出租汽車行業(yè)最主要和最有力的監(jiān)管手段。當(dāng)下，出租客運行業(yè)實行數(shù)量管制卻備受詬病、弊端突現(xiàn)*比如導(dǎo)致牌照價格上漲，相應(yīng)地增加了進(jìn)入成本，也為權(quán)力尋租創(chuàng)造空間；部分乘客需求將被擠出，轉(zhuǎn)向其余交通運輸工具；出租車拒載、一口價現(xiàn)象頻生，使得消費者獲得應(yīng)有服務(wù)的權(quán)利難保障。，這不僅使出租車營運產(chǎn)生了不合理行為、更大幅度降低了社會福利。然而網(wǎng)約車作為一種前所未有的新生事物自出現(xiàn)之初總量就未受限制。更進(jìn)一步講，在網(wǎng)約車模式下，接受預(yù)約時服務(wù)車輛才出發(fā)提供接送服務(wù)且并不在道路上巡游攬客，即凡行駛在公共道路上的車輛大都是滿足實際乘車需求的車輛[10]，可有效避免出現(xiàn)供大于求、車輛空駛的情況，客觀來看并沒有控制網(wǎng)約車數(shù)量的必要。

3.在人員、車輛、公司的資質(zhì)性上。為充分保障公共安全，根據(jù)《行政許可法》第12條之規(guī)定，政府交通運輸主管部門負(fù)責(zé)資格、資質(zhì)認(rèn)定，只有符合條件的人員、車輛、公司才可獲得行政許可進(jìn)入出租車行業(yè)。相比較而言，網(wǎng)約車的服務(wù)人員、車輛、以及平臺公司具有自由性。據(jù)各大網(wǎng)約車平臺公司運營實踐顯示，平臺公司在具備運營設(shè)備、資產(chǎn)、工作場所等基礎(chǔ)條件后，經(jīng)工商登記成功就可投入運營實踐。至于網(wǎng)約車司機、車輛的準(zhǔn)入則由平臺公司負(fù)責(zé)審核把關(guān)，例如，滴滴快車就依據(jù)其公司頒布的《互聯(lián)網(wǎng)專車服務(wù)管理及乘客安全保障標(biāo)準(zhǔn)》審查人員、車輛是否達(dá)到服務(wù)要求，而并非頒發(fā)從業(yè)資格上崗證、道路運輸證的資質(zhì)、資格認(rèn)證。

4.在價格管制上。傳統(tǒng)的出租汽車行業(yè)存在信息不對稱，為充分保障消費者的合法權(quán)益不受侵害，而采取政府統(tǒng)一定價，并安放計價器以示公平。反觀網(wǎng)約車則直接利用智能手機下載的APP客戶端，通過GPS定位系統(tǒng)和導(dǎo)航服務(wù)完成計價環(huán)節(jié)，使得計價更方便、透明。同時，網(wǎng)約車服務(wù)的價格實行市場調(diào)節(jié)價，除一般計價機制外，在高峰期還推出了溢價機制。

(三)挑戰(zhàn)之評價

網(wǎng)約車作為一種給人民生活提供福利與便利的新型交通服務(wù)形式，確實正在改變大多數(shù)人的出行方式，其本身具有一定的現(xiàn)代性、創(chuàng)新性。從社會整體結(jié)構(gòu)來看，其促進(jìn)了社會進(jìn)步。然，事物皆有兩面性，網(wǎng)約車的興起也帶來一些不利影響，最突出表現(xiàn)在其顛覆了傳統(tǒng)的政府監(jiān)管模式，打破了客運市場的正常秩序，對原有的法律法規(guī)造成重大沖擊。值此創(chuàng)新與挑戰(zhàn)并存之際，筆者以為，在推動社會治理現(xiàn)代化目標(biāo)的指引下，抓住并利用這個改革契機，規(guī)范網(wǎng)約車新業(yè)態(tài)，使其在合法框架下開展服務(wù)活動并處理好改革與發(fā)展之間的關(guān)系，乃一大出路。

三、反思前行：《暫行辦法》落地之對策

《暫行辦法》頒布后，某些地方公布了網(wǎng)約車管理細(xì)則的征求意見稿，從監(jiān)管邏輯上看有沿襲出租車管理模式之勢。作為一次國家治理改革的實踐，《暫行辦法》的制定體現(xiàn)了中央改革的意志與力度。各地如何在中央統(tǒng)一的改革指導(dǎo)與部門規(guī)章依據(jù)下貫徹落實《暫行辦法》，避免出現(xiàn)改革“落地偏差”，成為一大治理難題。筆者以為，欲解決此問題，厘清《暫行辦法》之精神內(nèi)核不可或缺。

總的來說，監(jiān)管規(guī)范的出臺對結(jié)束網(wǎng)約車野生狀態(tài)具有積極意義。其中，該規(guī)范所欲實現(xiàn)的三重監(jiān)管目標(biāo)是更好地滿足社會公眾多樣化出行需求、規(guī)范網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)行為、保障乘客合法權(quán)益；監(jiān)管模式則采取政府與平臺公司合作監(jiān)管；監(jiān)管方式從嚴(yán)格管制轉(zhuǎn)向開放治理。與2015年10月10日交通部頒布的《暫行辦法(征求意見稿)》相比，《暫行辦法》更加尊重市場機制，同時對網(wǎng)約車的安全性、司機的從業(yè)資格等要求更加嚴(yán)格，整個監(jiān)管框架可謂保守與創(chuàng)新并存。就實踐而言，《暫行辦法》主要存在以下幾大爭議問題，同時這也是有關(guān)地方制定網(wǎng)約車管理實施細(xì)則時需謹(jǐn)慎考量之處。

(一)明確網(wǎng)約車的定位

《暫行辦法》并沒有明確網(wǎng)約車的定位，僅指出“按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營的原則，有序發(fā)展網(wǎng)約車”。“差異化經(jīng)營”是一個抽象概念，如何界定“差異化”將直接影響各地政府關(guān)于網(wǎng)約車實施細(xì)則的宏觀布局。筆者以為，這里不可機械地將提供高端車型、收取較高價格等同于“差異化”；相反，通過技術(shù)的發(fā)展致使網(wǎng)約車與出租汽車在分工方式、生產(chǎn)組織方式，以及生產(chǎn)關(guān)系等方面表現(xiàn)出的不同本身就是一種“差異化”。

同時，科學(xué)界定網(wǎng)約車的性質(zhì)有助于網(wǎng)約車選擇恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?。《暫行辦法》在第2條將網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)定義為預(yù)約出租汽車服務(wù)。一般來說，出租汽車與網(wǎng)約車提供的核心服務(wù)沒有改變，只是乘車形式、交易方式等服務(wù)方式有所不同。然，不同服務(wù)方式卻影響深遠(yuǎn)。網(wǎng)約車作為一種新型服務(wù)工具存在本身沒有任何法律爭議，只是其進(jìn)入客運市場參與服務(wù)的方式有違現(xiàn)行法律規(guī)定之路徑，故而產(chǎn)生了法律爭議。綜上，在現(xiàn)行法律框架下，網(wǎng)約車與出租汽車構(gòu)成一種種屬關(guān)系，這決定了特許經(jīng)營監(jiān)管機制仍將成為網(wǎng)約車治理的主旋律；但網(wǎng)約車與出租汽車畢竟在表現(xiàn)形式上不同，因此兩者在監(jiān)管手段的選擇上將有所區(qū)別。監(jiān)管模式的差異化也應(yīng)是“差異化經(jīng)營”的題中之意。

(二)引導(dǎo)行業(yè)結(jié)構(gòu)走向市場化方向

此舉充分尊重了共享經(jīng)濟(jì)的特點，也是對前述網(wǎng)約車挑戰(zhàn)傳統(tǒng)特許經(jīng)營監(jiān)管機制的積極回應(yīng)?！稌盒修k法》第8、13、15條規(guī)定，網(wǎng)約車服務(wù)需由獲得政府許可的經(jīng)營者，以其同樣經(jīng)過政府審核并頒發(fā)資質(zhì)、資格證的車輛和司機提供。盡管《暫行辦法》對網(wǎng)約車平臺、車輛和駕駛員都設(shè)定了嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制，但從整個監(jiān)管框架看不難發(fā)現(xiàn)其市場化的傾向。首先，監(jiān)管模式呈現(xiàn)出“政府-平臺-車輛、司機”的分層管理模式，其中平臺對車輛及司機的管理屬于事務(wù)性管理并非審核準(zhǔn)入管理。其次，符合條件的私家車登記為預(yù)約出租客運并取得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》也可從事網(wǎng)約車經(jīng)營。依據(jù)學(xué)者王軍的分析，允許個人利用自有財產(chǎn)從事客運服務(wù)的行為有憲法基礎(chǔ)[11]。經(jīng)市場觀察，目前網(wǎng)約車的運力大部分來源于非營運車輛，暢通私家車的進(jìn)入渠道成為活化網(wǎng)約車服務(wù)的關(guān)鍵所在。再次，大眾所關(guān)注的數(shù)量限制問題得到了質(zhì)的改變，《暫行辦法》有意通過市場機制調(diào)節(jié)資源配置，不設(shè)數(shù)量限制。最后，明確運價以市場調(diào)節(jié)價為原則、政府指導(dǎo)價為例外，更加強調(diào)了網(wǎng)約車服務(wù)的市場屬性。

以上規(guī)定是整個《暫行辦法》的核心所在，符合了“以市場為主導(dǎo)、以人民群眾利益為出發(fā)點”的文件精神。囿于照顧地區(qū)差異，《暫行辦法》又在上述規(guī)定中留下了創(chuàng)新空間，問題也隨之而來。如何把握政策的松緊尺度，毫無疑問成為各地交通行政主管部門的決策重心。對此，“不忘初心”不失為解惑的一劑良藥。政府對產(chǎn)業(yè)的管理應(yīng)系以健全創(chuàng)業(yè)環(huán)境、輔助業(yè)者經(jīng)管和為整個人民福祉和權(quán)益服務(wù)為目的[12]。該宗旨反映在當(dāng)前的現(xiàn)實中即表現(xiàn)為，各地在制定網(wǎng)約車管理實施細(xì)則時要以方便人們出行為出發(fā)點，切忌以構(gòu)建“差異化”服務(wù)為由對網(wǎng)約車車輛營運標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、價格進(jìn)行嚴(yán)格管控，實則充當(dāng)傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)利益集團(tuán)的“保護(hù)傘”。更進(jìn)一步講，對于網(wǎng)約車數(shù)量、價格的規(guī)定，可遵從《行政許可法》第13條之精神來治理，即市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的，政府應(yīng)尊重市場在資源配置方面的效率優(yōu)勢同時加強安全監(jiān)管。

(三)強調(diào)網(wǎng)約車平臺的法律定位與法律責(zé)任

《暫行辦法》將平臺視為網(wǎng)約車的經(jīng)營者，并在第23條要求網(wǎng)約車平臺公司承擔(dān)承運人責(zé)任，為乘客購買承運人責(zé)任險等保險。在網(wǎng)約車服務(wù)環(huán)節(jié)中，網(wǎng)約車平臺因控制能力強而具有優(yōu)勢地位使其自然成為整個監(jiān)管的重點與關(guān)鍵。有觀點認(rèn)為平臺公司的功能是撮合，即為租車服務(wù)供應(yīng)商與乘客提供信息媒介服務(wù)，故不應(yīng)承擔(dān)作為承運人的責(zé)任。并且在現(xiàn)行交通運輸法律法規(guī)中，對出租汽車經(jīng)營者也只規(guī)定購買交通強制險和第三人責(zé)任險等保險，作為一種新型出租服務(wù)的網(wǎng)約車同樣無須為乘客購買保險。針對此問題，有文獻(xiàn)則將網(wǎng)約車平臺類比國際貨運中的貨運代理*在國際貨運中，貨代企業(yè)自身一般沒有運輸工具，原來只是負(fù)責(zé)在貨主與各種運輸方式的承運人之間撮合，并收取代理費用的運輸代理商，但后來貨代企業(yè)有很多成為“無船承運人”，有些甚至成為掌控全球多式聯(lián)運鏈條的鏈主。為使原本輕資產(chǎn)的貨代企業(yè)成為能承擔(dān)賠償責(zé)任的承運人，保證金制度和保險發(fā)揮了重要作用。，以此支持讓平臺承擔(dān)承運人責(zé)任[13]。筆者以為，基于避免因法律責(zé)任關(guān)系不明導(dǎo)致賠償亂象和保護(hù)乘客出行安全的考慮，應(yīng)發(fā)揮平臺優(yōu)勢，要求其承擔(dān)承運人責(zé)任。這也有利于加強行業(yè)自律。

是以，網(wǎng)約車平臺公司負(fù)有的法律責(zé)任有：事前審核義務(wù)，即審核網(wǎng)約車車輛營運資質(zhì)、駕駛員從業(yè)資格；事中購買承運人責(zé)任險等相關(guān)保險、維持服務(wù)品質(zhì)并提供投訴渠道；事后協(xié)助解決消費糾紛；相關(guān)服務(wù)信息處理與保存義務(wù)。

此外，主管部門和一些學(xué)者對網(wǎng)約車平臺形成事實上壟斷進(jìn)而濫用支配地位影響市場秩序表示擔(dān)憂。兩年前，網(wǎng)約車讓社會大眾見證競爭的效率；兩年后，競爭是否走向壟斷而自掘墳?zāi)?。對此，筆者以為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷爆炸、不斷超越，必將激發(fā)出更多、更強的新業(yè)態(tài)使市場能自我調(diào)整。另外，市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，在這場私利與規(guī)則的競賽中，規(guī)則將是制約私利無限膨脹的一把利器。

(四)做好網(wǎng)絡(luò)個人信息安全的保護(hù)工作

在傳統(tǒng)出租汽車客運服務(wù)中所留下的個人信息種類有限；但在網(wǎng)約車服務(wù)中，因平臺采用的是開放型平臺的商業(yè)模式而在其中儲存了大量信息，依《暫行辦法》第26條的規(guī)定包含有駕駛員、約車人和乘客的姓名、聯(lián)系方式、家庭住址、銀行賬戶或者支付賬戶、地理位置、出行線路等個人信息。由此可見，我們現(xiàn)在所面臨的問題已由信息不對稱轉(zhuǎn)向了信息保護(hù)。隱私，是人類精神秩序、自我尊嚴(yán)的基本體現(xiàn)和保障。如何有效地管理與保護(hù)個人信息是伴隨“互聯(lián)網(wǎng)+便捷交通”戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的一大挑戰(zhàn)。筆者以為，首先，應(yīng)建立信息審查與信息公開制度。平臺作為交易信息記錄方，既要審查車輛、駕駛員信息的真實可靠性，又要選擇性公開與服務(wù)相關(guān)的必要消息。其次，應(yīng)建立責(zé)任追究機制。對于故意泄露或濫用司機與消費者個人信息的，政府應(yīng)向社會大眾披露違規(guī)的平臺并對該行為予以行政罰款等處罰，有處罰才能具有威懾力。

世易時移，變法宜矣。社會變遷推動著法律變革，同時，法律制度又對國家的現(xiàn)代化發(fā)展起著重要的導(dǎo)向作用，在轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)和國家治理現(xiàn)代化的過程中，各地需結(jié)合自身實情積極、科學(xué)、穩(wěn)妥地推進(jìn)網(wǎng)約車服務(wù)的立法與執(zhí)法工作，以不斷提高社會治理能力與水平。

[1] 李冬新,欒潔.滴滴打車的營銷策略與發(fā)展對策研究[J].青島科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2015,31(1):105-108.

[2] 侯登華.網(wǎng)約車規(guī)制路徑比較研究——兼評交通運輸部《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》[J].北京科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2015,31(6):96-103.

[3] 姜寧.從網(wǎng)約車發(fā)展看政府管理模式創(chuàng)新[J].中國黨政干部論壇,2016(5):83-84.

[4] 湯天波,吳曉雋.共享經(jīng)濟(jì):“互聯(lián)網(wǎng)+”下的顛覆性經(jīng)濟(jì)模式[J].科學(xué)發(fā)展，2015(12):78-84.

[5] 中國報告大廳網(wǎng).2015年我國機動車保有量達(dá)2.64億輛[EB/OL].(2015-02-24)[2016-08-10].http://www.chinabgao.com/stat/stats/40463.html.

[6] 中國新聞網(wǎng).數(shù)據(jù)顯示專車緩解道路擁堵，私家車出行日均減少28萬[EB/OL].(2015-10-29)[2016-08-10].http://www.chinanews.com/it/2015/10-29/759631-

1.shtml.

[7] 陳明藝.國外出租車市場規(guī)劃模式變革的國際經(jīng)濟(jì)[J].外國經(jīng)濟(jì)與管理,2006,28(8):41-48.

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[11] 王軍.出租汽車經(jīng)營行政許可之合憲性分析[J].行政法學(xué)研究,2016(2):36-48.

[12] 沈怡伶.網(wǎng)路運輸業(yè)興起對臺灣運輸業(yè)管理架構(gòu)之影響[J].月旦法學(xué)雜志,2016(1):107-122.

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(編輯：李 紅)

Challenges and Countermeasures under the Legal Thinking about Online Car Booking Regulation

LUO Kai-hong

(SchoolofAdministrativeLaw,SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)

On July 28, 2016, the seven ministries in the State Council jointly issuedInterimMeasuresfortheAdministrationoftheOperationandServiceoftheOnlineTaxiBooking(hereinafter referred to as theInterimMeasures), to provide an institutional guarantee for the realization of the national “Internet + convenient transportation” strategy. However, limited by the innovation and complexity of the online taxi booking service industry, the implementation of theInterimMeasuresremains a problem. In view of this, the paper puts forward that while working out the detailed rules of online taxi booking management, the local government should think about the following four aspects: making clear the orientation of online taxi booking, leading the industry structure to the market, emphasizing the legal responsibility of the platform, and protecting the online personal information.

online taxi booking service; franchise; regulation of law

2016-08-30

重慶市研究生科研創(chuàng)新項目資助“非法營運治理的法律對策研究”(CYS14086)

羅開紅(1992- ),女，重慶人，西南政法大學(xué)碩士生，主要從事憲法學(xué)和行政法學(xué)研究。

D922.181

：A

：1009-5837(2016)06-0012-05