張朝玉王鳳飛

（1.中央民族大學(xué)　管理學(xué)院，北京　100081；2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)　組織部，河北　石家莊　050061）

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大學(xué)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的政府職能研究

張朝玉1王鳳飛2

（1.中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京100081；2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)組織部，河北石家莊050061）

[摘要]大學(xué)治理現(xiàn)代化是我國國家戰(zhàn)略的一個重要組成部分，其基礎(chǔ)在于處理好政府與高校的關(guān)系，協(xié)調(diào)兩者關(guān)系的核心在于政府職能的轉(zhuǎn)變。目前我國政府與高校關(guān)系存在的主要問題包括三方面，即政府對高校管理方式的行政化、政府對高?！肮苻k評”的一體化、高等教育資源配置的單一化，解決這些問題的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，重新構(gòu)建我國政府與高校的新型關(guān)系，具體包括：重新定位政府職能角色、重構(gòu)政府職能責(zé)任、轉(zhuǎn)化政府職能管理權(quán)力。

[關(guān)鍵詞]治理現(xiàn)代化；政府與高校；政府職能

我國社會的轉(zhuǎn)型和大發(fā)展既給教育發(fā)展帶來了良好的機(jī)遇，也帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。管理好規(guī)模龐大與治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜的現(xiàn)代大學(xué)，處理好百年來形成的大學(xué)傳統(tǒng)與急劇變革的社會環(huán)境之間的關(guān)系，是我國面臨的重大課題。在這種情況下，黨的十八屆三中全會確定了下一階段全面深化改革的總目標(biāo)，提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在此大背景下，如何構(gòu)建中國特色高等教育治理結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理現(xiàn)代化，“已成為黨和國家高度重視、社會各界普遍關(guān)注、學(xué)界積極研究的一個熱點(diǎn)課題，因?yàn)椋袩o現(xiàn)代化的高等教育治理體系和治理能力，事關(guān)創(chuàng)新型國家和人力資源強(qiáng)國能否建成，從而事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的中國夢能否實(shí)現(xiàn)”[1]。我們不禁要思考，大學(xué)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)是什么？政府與大學(xué)關(guān)系存在的主要問題是什么？推進(jìn)政府在大學(xué)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是什么？

一、大學(xué)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)

我國大學(xué)自成立之日起就與政府保持著千絲萬縷的聯(lián)系，并成為政府權(quán)力的延伸，隨著改革開放與確立市場經(jīng)濟(jì)體制以來，我國高等教育所處的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了深刻的變化，從現(xiàn)在的情況來看，高等教育體制改革已落后于經(jīng)濟(jì)體制改革，進(jìn)而出現(xiàn)了諸多不適應(yīng)，例如，“日益增長的對良好高等教育的社會需求與優(yōu)質(zhì)高等教育資源嚴(yán)重不足的矛盾、社會需求的多樣性與現(xiàn)實(shí)教育單一性的導(dǎo)向、偏好之間的矛盾、人才全面發(fā)展的要求與分?jǐn)?shù)第一的升學(xué)制度之間的矛盾，學(xué)校的社會角色定位與學(xué)校具備的能力之間的矛盾，‘官本位’‘錢本位’等社會不良風(fēng)氣與學(xué)校學(xué)術(shù)本位之間的矛盾”[2]，這些問題已成為高校進(jìn)一步發(fā)展的障礙。

2013年11月召開的黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，圍繞國家戰(zhàn)略和時代的發(fā)展，大學(xué)治理現(xiàn)代化勢在必行，是構(gòu)成國家治理現(xiàn)代化的一部分，不管“大學(xué)治理”與“現(xiàn)代化”有多么豐富的意涵，大學(xué)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)與核心在于處理好政府與高校的關(guān)系。世界各國尤其是發(fā)達(dá)國家都很重視政府與高校的關(guān)系，政府與高校的關(guān)系在各國表現(xiàn)也不盡相同，例如在日本、德國和英國，政府與高校的關(guān)系是一種合作治理關(guān)系；在法國，政府與高校的關(guān)系是一種管理與被管理關(guān)系；在美國，政府與高校的關(guān)系是一種法律基礎(chǔ)上的合作伙伴關(guān)系。在高等教育大眾化、多樣化、市場化、國際化背景下，各國也都在重新思考如何調(diào)整政府與大學(xué)的關(guān)系，這不僅是一個理論問題，也是一個實(shí)踐問題。我國的大學(xué)治理現(xiàn)代化從某種程度上來說，就是應(yīng)時代和國家的要求，重新構(gòu)建中國政府與高校的新型關(guān)系。我國政府與高校的新型關(guān)系始于1978年政府職能的重大調(diào)整，由此帶來了高校發(fā)展的春天，我國政府與高校的關(guān)系也從最初的計劃管制走向現(xiàn)在的政府主導(dǎo)，經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國高等教育發(fā)展迅速，巨大成就有目共睹。然而，也面臨著進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，不管從內(nèi)部來說，還是從外部來說，最突出的問題就是單一的行政管理方式，這是我國高校諸多弊端的基礎(chǔ)病，而大學(xué)治理現(xiàn)代化從某種程度上說就是要通過重新調(diào)理政府與大學(xué)的關(guān)系，從根源上來治療這些基礎(chǔ)病，這也是國家治理現(xiàn)代化體系的內(nèi)容應(yīng)有之意。

在中國，大學(xué)歷來與政府是一種附屬關(guān)系，如果政府職能不轉(zhuǎn)變，政府與高校的新型關(guān)系就無法形成，大學(xué)治理現(xiàn)代化也不可能實(shí)現(xiàn)。政府職能的創(chuàng)新，既要尊重大學(xué)昨天的傳統(tǒng)，也要適應(yīng)今天的發(fā)展理念，更要認(rèn)識到社會轉(zhuǎn)型期的復(fù)雜性，從而吸取其有用的，揚(yáng)棄其沒用的，保留自身特有的職能，進(jìn)一步形成中國特色的政校關(guān)系，推進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面改革若干重大問題的決定》直接促進(jìn)了大學(xué)治理現(xiàn)代化的新討論和新實(shí)踐，在此形勢下，進(jìn)行政府職能創(chuàng)新，把行政管理與法律的、信息的、評估的、市場的手段整合在一起的，進(jìn)一步理順政府與大學(xué)的關(guān)系，明確政府與大學(xué)各自的職能職責(zé)，按照協(xié)商和合作的現(xiàn)代治理理念搞好良性互動，顯然成為必然趨勢。另外，隨著國際學(xué)術(shù)交流、聯(lián)合辦學(xué)、留學(xué)生的派遣與接收，以及海歸派逐漸成為高校的骨干，大學(xué)治理現(xiàn)代化呼之欲出。建立現(xiàn)代大學(xué)制度是建設(shè)世界一流大學(xué)的制度基礎(chǔ)，而大學(xué)治理是現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)，進(jìn)一步說，以理順政府與大學(xué)關(guān)系為基礎(chǔ)的政府職能創(chuàng)新是基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)，因此，要建立現(xiàn)代化的大學(xué)制度，迫切需要解決大學(xué)治理研究的合法性問題，即大學(xué)自治、大學(xué)與社會、大學(xué)與政府之間的關(guān)系問題。

二、政府與大學(xué)關(guān)系之間存在的關(guān)鍵問題及分析

聯(lián)合國教科文組織桑亞對我國政府與大學(xué)的關(guān)系特征進(jìn)行了描述，認(rèn)為我國高等教育的主要特征是具有全國性的體系，政府對人員招聘、晉升、工資結(jié)構(gòu)和學(xué)習(xí)課程等有嚴(yán)格的規(guī)定，行政管理十分有力，教授和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)是純粹的執(zhí)行人員。此類模式中的高等學(xué)校較為保守、劃一、很少創(chuàng)新，顯得缺乏主動性，看重規(guī)章制度甚于結(jié)果[3]。我國高等教育之所以出現(xiàn)上述描述的特點(diǎn)，是因?yàn)檎鞴懿块T把高校作為下級行政單位，使得政校關(guān)系的行政化，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）政府對高校管理方式的行政化

政府對高校的管理方式行政化主要指在管理理念、決策方式、計劃安排、組織架構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格、主要職責(zé)等諸多方面與政府行政單位不加以區(qū)分。例如，在管理理念方面，政府看更看重計劃而不是市場，人為將高校分級定等，使得普通院校在招生指標(biāo)、生源質(zhì)量、高等次人才引進(jìn)、畢業(yè)生就業(yè)、科研費(fèi)用等方面無法與211和985院校相比，沒有引入市場競爭機(jī)制。在決策方式、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格方面，人治現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重，尤其是大學(xué)的改革與發(fā)展計劃及一系列的人力資源的投入、財力資源的投入、物力資源的投入會隨著主管領(lǐng)導(dǎo)的不同而大相徑庭。人治現(xiàn)象、官本位思想、政府中心論等不但會弱化法律的權(quán)威，還會影響我國大學(xué)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。“我國有源遠(yuǎn)流長的法制思想史，卻無根深蒂固的法制制度史”也是導(dǎo)致決策方式與領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格人治化的一個重要原因，由此可見大學(xué)治理現(xiàn)代化的重要性，因?yàn)榇髮W(xué)治理現(xiàn)代化一個重要方面就是治理制度的現(xiàn)代化，目的就是把我國高校的發(fā)展納入法制化軌道，從而平衡政府干預(yù)性與高校的自主性，這無疑需要政府轉(zhuǎn)變對高校的管理和服務(wù)職能。

（二）政府對高?！肮苻k評”的一體化

政府主管部門身兼數(shù)職，它既是決策者也是執(zhí)行者，還是評價者，使得政府與高校關(guān)系定位模糊、責(zé)任不明確、權(quán)力沒邊界、權(quán)利與義務(wù)不對等，最終導(dǎo)致政府職能的越位、缺位與錯位。十八屆三中全會關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出“深入推進(jìn)管辦評分離，擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”，2015年我國教育部又發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》。管辦評分離可以通過減少政府繁多的微觀性工作來增加其宏觀把控能力，通過尊重高校的辦學(xué)規(guī)律來提高高校自主辦學(xué)積極性，通過發(fā)展社會中介組織進(jìn)行專業(yè)評價與監(jiān)督，從而形成“政府管教育、學(xué)校辦教育、社會評教育”的局面。管辦評分離的目的在于協(xié)調(diào)政府、高校、社會中介組織的關(guān)系，使三方各歸其位，協(xié)同共贏，從而減少政府的越位、缺位與錯位?？梢哉f，管辦評分離的改革措施與大學(xué)治理現(xiàn)代化理念一脈相承，是推進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，而要實(shí)現(xiàn)管辦評分離，主要在于政府職能的轉(zhuǎn)變。

（三）高等教育資源配置的單一化

高等教育資源作為一種稀缺資源，對高校的生存和發(fā)展至關(guān)重要，由于我國處于轉(zhuǎn)型期，政府對高等教育經(jīng)費(fèi)不足、財政撥款體制與社會主義市場體制不適應(yīng)、社會捐贈所占教育經(jīng)費(fèi)比例較低且運(yùn)行不暢、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)來源單一等原因，我國高等教育經(jīng)費(fèi)的投入沒有完全形成完善的多元化格局。在高等教育資源市場化程度較低的情況下，政府是高等教育經(jīng)費(fèi)的主要提供者，高校也嚴(yán)重依賴政府，結(jié)果導(dǎo)致政府對高校管的過細(xì)、過多、過寬，高校為了獲得資源，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)和行為則存在行政化傾向和被行政化現(xiàn)象。例如，在課題申請的環(huán)節(jié)，相關(guān)部門往往要發(fā)布一個課題指南，列出政府在當(dāng)前急需解決的重大問題，符合課題指南主題的項目才會得到優(yōu)先考慮，這實(shí)際上是在向大學(xué)傳遞關(guān)于政府偏好的信號，并以資金為杠桿控制大學(xué)的科研行為[4]。隨著我國大學(xué)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，我國高等教育資源，尤其是教育經(jīng)費(fèi)來源必然呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)。因?yàn)榻?jīng)費(fèi)多元化不但能大大減輕政府的教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，而且與大學(xué)治理現(xiàn)代化理念相吻合，經(jīng)費(fèi)多元化是大學(xué)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，其本質(zhì)是建立包括政府、高校、社會在內(nèi)的多元投資體制，這也是我國高等教育主動適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的使然。

政府對高校管理方式的行政化、“管辦評”的一體化、高等教育資源配置的單一化。導(dǎo)致了大學(xué)治理在人治與法制、行政與學(xué)術(shù)、集權(quán)與分權(quán)、物質(zhì)與精神、保密與公開方面出現(xiàn)了嚴(yán)重失調(diào)，再加上高等教育大眾化、市場化、國際化浪潮的沖擊，大學(xué)治理行政化的弊端日益凸顯出來。

三、推進(jìn)政府在大學(xué)治理現(xiàn)代化中的職能轉(zhuǎn)變

正如教育部袁貴仁部長在2014年全國教育工作會議上所言：推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)國家治理體系和治理能力建設(shè)，根據(jù)教育發(fā)展的自身規(guī)律和教育現(xiàn)代化的基本要求，以構(gòu)建政府、學(xué)校、社會新型關(guān)系為核心，以推進(jìn)管辦評分離為基本要求，以轉(zhuǎn)變政府職能為突破口[5]。政府在高等教育發(fā)展進(jìn)程中的職能主要包括其所扮演的角色、所承擔(dān)的職責(zé)以及所擁有的權(quán)力，它是政府與高校關(guān)系的全面概括，政府職能的調(diào)整的目的在于更好的參與大學(xué)治理，更好的促進(jìn)大學(xué)發(fā)展。

（一）重新定位政府職能角色

政府主導(dǎo)著我國高等教育的發(fā)展，因此政府職能角色的定位至關(guān)重要，大學(xué)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化意味著政府角色將由微觀轉(zhuǎn)向宏觀、由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)、由人治轉(zhuǎn)向法制。根據(jù)我國現(xiàn)階段的情況，如果不改變政府舉辦高等教育體制的單一性，就無所謂大學(xué)治理現(xiàn)代化；如果高等教育完全走教育市場化，不符合國情。在這種情況下，我國政府可以嘗試對少部分公立高校實(shí)行政府調(diào)控為主輔之以市場競爭；而對絕大部分高校實(shí)行以市場競爭為主輔之以政府調(diào)控，從而只把少部分高水平的學(xué)術(shù)性研究型大學(xué)作為重點(diǎn)管理對象，并在財政和資源上給予最大的支持，在宏觀上進(jìn)行指導(dǎo)，以建設(shè)世界頂尖學(xué)科、培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才、占領(lǐng)國際學(xué)術(shù)制高點(diǎn)，進(jìn)而恢復(fù)我國高等教育的創(chuàng)新性人才培養(yǎng)功能。北京大學(xué)錢民輝教授認(rèn)為，現(xiàn)有的2000多所高等教育機(jī)構(gòu)中，學(xué)術(shù)型與研究型大學(xué)應(yīng)占到1.5%，即30多所，確定的依據(jù)主要是根據(jù)國外公立學(xué)術(shù)型與研究型大學(xué)所占本國整體高校的比例[6]。然而，高校的分類和定位是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，但是確定一部分政府主導(dǎo)的高等學(xué)校作為調(diào)整高等教育的結(jié)構(gòu)是符合我國市場經(jīng)濟(jì)深化改革之大方向的。

（二）轉(zhuǎn)化政府職能管理權(quán)力

我國目前的情況是，政府管理權(quán)力較強(qiáng)、高校自主性較差、市場競爭又不完善，大學(xué)治理現(xiàn)代化就是要理順政府、高校、市場的關(guān)系，改變政府集“裁判員”與“運(yùn)動員”的多重角色，使三者各歸其位、各司其職，三力聯(lián)動。所以，政府管理職能權(quán)力的調(diào)整不僅意味著政府向高校與教育市場下放權(quán)力，也意味著通過法律規(guī)范政府職能權(quán)力，進(jìn)一步通過大學(xué)章程作為法律規(guī)范兩者關(guān)系的法律延續(xù)，以此來確定政府管理與高校自主的合理界限，從而保障高校的主體權(quán)益。另外，應(yīng)該強(qiáng)化的職能權(quán)力包括政府的宏觀調(diào)控權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)等，不必要的微觀職能權(quán)力包括高校的學(xué)科專業(yè)設(shè)置、課題評審等，要弱化或去除，從而揚(yáng)棄其多余的職能權(quán)力、強(qiáng)化必要的職能權(quán)力、保留其特有職能權(quán)力。我國政府對高校的管理之所以存在缺位、錯位和越位，就是因?yàn)檎苻k評于一身，導(dǎo)致政府用行政管理權(quán)力對學(xué)術(shù)事務(wù)和非學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行干預(yù)。當(dāng)然大學(xué)要接受政府的宏觀管理，包括國家委托、執(zhí)行國家任務(wù)、接受合法監(jiān)督，但是，政府行政管理系統(tǒng)也要對大學(xué)自治高度的支持和服務(wù)，不僅包括大學(xué)在從事教學(xué)活動和科研實(shí)踐時具有自治性，而且也包括學(xué)術(shù)市場的競爭，即教育市場對高校學(xué)科、專業(yè)、課程設(shè)置的影響。

（三）重構(gòu)政府職能責(zé)任

推進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政府有諸多職責(zé)，但是培育中國特色的高等教育競爭市場，鼓勵社會參與，則是政府的重要職責(zé)。因?yàn)?，如果沒有成熟的高等教育市場，一不符合我國的經(jīng)濟(jì)體制深化改革的趨勢和政策；二不符合高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，我國把基礎(chǔ)教育作為公益一類，而作為公益二類的高等教育其資源在一定區(qū)域或程度上可通過市場進(jìn)行配置；另外，根據(jù)伯頓.克拉克的觀點(diǎn)，在高等教育體系內(nèi)，除了國家權(quán)力與學(xué)術(shù)力量外，市場是影響各國高等教育發(fā)展的主要力量。因此，沒有成熟教育市場的高等教育，也談不上大學(xué)治理現(xiàn)代化。所以，我國政府的重要職責(zé)是要規(guī)定期限、分階段、逐步引導(dǎo)大部分高校走向市場，通過市場的力量帶動高校投資體制和治理體制的革新。但是，市場機(jī)制的引入并非完全是出于經(jīng)費(fèi)和資源上的考慮，它仍然應(yīng)該是教育驅(qū)動的，而不是市場驅(qū)動的，市場力量的引入是為了更好的推進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。另外，政府的責(zé)任也體現(xiàn)為政府對市場的適當(dāng)干預(yù)和協(xié)調(diào)，因?yàn)楫?dāng)前我國的高等教育市場發(fā)育不成熟、市場運(yùn)作不規(guī)范以及傳統(tǒng)的重學(xué)輕術(shù)思想的作祟，很多人都把職業(yè)教育等同于“二流教育”，再加上不利的政策導(dǎo)向和資源傾向（例如，公立大學(xué)政府的投入在總經(jīng)費(fèi)中的占比是61.9%，民辦大學(xué)主要依靠學(xué)費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，學(xué)費(fèi)在總經(jīng)費(fèi)中的占比為82.67%[7]），使得此類學(xué)校想方設(shè)法“民轉(zhuǎn)公”、“專升本”、摘掉“職業(yè)”帽子，這導(dǎo)致我國民辦及高職高專類學(xué)校處于弱勢。這種現(xiàn)實(shí)情況需要政府的力量加以矯正，政府要出臺相關(guān)政策在財政上加以扶持、引導(dǎo)。

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責(zé)任編輯：王瑋瑋

【馬克思主義研究】

[作者簡介]張朝玉(1981-)，男，河北石家莊人，中央民族大學(xué)管理學(xué)院2014級公共管理專業(yè)博士研究生，主要從事教育經(jīng)濟(jì)與管理研究；王鳳飛（1981-），男，河北宣化人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)組織部助理研究員，主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)研究。

[基金項目]本文為中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項資金資助項目（10301-01500202）的研究成果。

[中圖分類號]G64

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1009-0169（2016）03-0034-04