楊殷一帆

行政綜合執(zhí)法體制改革的法治化問題研究

楊殷一帆*

行政綜合執(zhí)法，是指“在行政執(zhí)法過程中，當行政事務所歸屬的行政主體不明或需要調整的管理關系具有職能交叉的狀況時，由相關機關轉讓一定職權，并形成一個新的有機的執(zhí)法主體，對事態(tài)進行處理或對社會關系進行調整的執(zhí)法活動?！薄?〕關保英:《執(zhí)法與處罰的行政權重構》，法律出版社2004年版，第4頁。行政綜合執(zhí)法體制改革，就是針對我國行政執(zhí)法體制中原有的執(zhí)法主體分散、職權交叉重疊、效率低下的現(xiàn)實問題，對行政執(zhí)法職權和機構綜合化和集中化改革，打破原有執(zhí)法領域布局，優(yōu)化和重組執(zhí)法體制的權力結構和組織結構的一項地方政府機構改革舉措。其中，“綜合”之義在于行政執(zhí)法權力、組織和編制、人員的統(tǒng)一和集中。執(zhí)法權和執(zhí)法機構的優(yōu)化和重組是改革的核心要義。長期以來，行政綜合執(zhí)法是我國政府推進行政執(zhí)法體制改革的主要方式，也是“建設法治政府的主要載體之一”。〔2〕中國行政管理學會課題組:“推進綜合執(zhí)法體制改革:成效、問題與對策”，載《中國行政管理》2012年第5期。學界也針對這一問題進行過深入的探討，成果頗多。然而，相關文章的主題則主要集中于改革的原則、機制和路徑，有的主要關注城管綜合執(zhí)法的具體實踐問題，而專門研究行政綜合執(zhí)法體制改革的法治化問題的作品相當稀缺。

黨的十八屆四中全會指出:“推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛(wèi)生、安全生產、文化旅游、資源環(huán)境、農林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域內推行綜合執(zhí)法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執(zhí)法?！笨梢?，推進綜合執(zhí)法將繼續(xù)成為我國行政體制改革的重點。在新時期全面深化改革和全面推進依法治國的雙重背景下，行政綜合執(zhí)法體制改革的法治化問題既涉及行政體制改革的宏大藍圖，又與依法行政、建設法治政府的重要目標息息相關。本文則將對這一問題進行相應的探討。

一、行政綜合執(zhí)法體制改革的實質要素與理想狀態(tài)

行政執(zhí)法體制改革是一個世界性的問題。2003年1月，美國成立了國土部，全部或部分合并了聯(lián)邦政府中的22個與國土安全有關的機構，包括海關總署、移民歸化局、交通安全局、聯(lián)邦緊急管理局、秘密警察局和海岸警衛(wèi)隊等?！?〕張呂好:“城市管理綜合執(zhí)法的法理與實踐”，載《行政法學研究》2003年第3期。德國在市或區(qū)設立秩序局，相對集中行使規(guī)劃、衛(wèi)生、工商或者環(huán)保等部門的全部行政處罰權，其他行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法行為后，可以調查有關事實，獲取相關證據，但最終都應將案卷移送秩序局，由該局統(tǒng)一作出行政處罰決定。〔4〕參見中國政法大學課題組:“北京市城管執(zhí)法在城市運行環(huán)境管理中的職能定位及實現(xiàn)方式”，載《中國法學會 綜合行政執(zhí)法體制學術研討會論文集》2008年版，第148頁?？梢哉f，政府執(zhí)法機構設置和權力配置的綜合化是一個發(fā)展的趨勢，精簡人員、提高效率是不變的主題。綜合化改革的目的始終在于行政系統(tǒng)內部的結構平衡、組織協(xié)同程度和行政效率的提升。

在我國，改革開放之后，國家為使上層建筑和行政體制與市場經濟的交易自由、效率至上、最低成本、產權明晰之固有需求相適應，于1982年、1988年、1993年、1998年分別進行了四次行政體制改革，于2008年和2013年進行了兩次大部制改革。一方面實現(xiàn)了整個行政系統(tǒng)在權力上的整體限縮與下放，另一方面進行了行政機構的裁并、精簡和整合。前者的實質在于縮減政府系統(tǒng)外部權力范圍，退出相應領域，由市場配置資源，推動政府轉型;后者的實質則在于，當一個系統(tǒng)的外部邊界限縮時，系統(tǒng)內部組織結構必須做出調整，與之相協(xié)同，〔5〕按學者的觀點，這是“行政邊界”和“行政組織邊界變遷”的內外部協(xié)調性問題。蔡恒:“我國行政執(zhí)法組織創(chuàng)新與行政體制改革協(xié)同性研究——兼評農業(yè)行政綜合執(zhí)法組織的合理性和局限性”，載《江蘇社會科學》2004年第3期。即進行政府系統(tǒng)內部的組織結構和權力結構的重新優(yōu)化配置。行政綜合執(zhí)法體制改革(以下簡稱綜合執(zhí)法改革)便是后者改革舉措在行政執(zhí)法領域的集中表征。地方政府行政執(zhí)法體制的綜合化改革，同樣以執(zhí)法權和執(zhí)法機構的結構優(yōu)化和重組為核心的特征。只是現(xiàn)有的改革實踐主要集中于行政處罰領域，相對集中行政處罰權的舉措是試點和基礎。相關領域還主要在城市管理等方面。

2002年，國務院辦公廳轉發(fā)中央編辦《關于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》，首次正式提出“綜合執(zhí)法”的提法。該文件指出:“調整合并行政執(zhí)法機構，實行綜合行政執(zhí)法。要改變多頭執(zhí)法的狀況，組建相對獨立、集中統(tǒng)一的行政執(zhí)法機構?！粋€政府部門下設的多個行政執(zhí)法機構，原則上歸并為一個機構。”2003年中央編辦、國務院法制辦發(fā)布《關于推進相對集中行政處罰權和綜合行政執(zhí)法試點工作有關問題的通知》，指出:“綜合行政執(zhí)法則是在相對集中行政處罰權基礎上對執(zhí)法工作的改革。綜合行政執(zhí)法不僅將日常管理、監(jiān)督檢查和實施處罰等職能進一步綜合起來，而且據此對政府有關部門的職責權限、機構設置、人員編制進行相應調整，從體制上、源頭上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體系，解決執(zhí)法工作中存在的許多弊病，進一步深化行政管理體制改革。”從上述兩份規(guī)范性文件的內容可見，“綜合執(zhí)法”的實質遠不止相對集中行政處罰權和城管領域的綜合執(zhí)法，其目的在于職責權限、機構設置、人員編制的“調整”和“歸并”。

(一)綜合執(zhí)法改革的實質要素

在中國高速城市化轉型的大背景下，行政執(zhí)法在涉及人口、資源、環(huán)境等方面的社會管理和秩序維護領域顯得尤為重要。中國的地方基層執(zhí)法者承擔著遠重于西方發(fā)達國家的治理責任。這也對行政執(zhí)法的治理功能提出了更高的要求。行政執(zhí)法體制改革則是改革主體依據相應的改革權力，將執(zhí)法體制中的權力和組織結構向其所設想的優(yōu)良的方向進行制度變遷而實施的變革舉措。結合實踐具體而言，在綜合執(zhí)法改革中，體現(xiàn)為行政執(zhí)法職權、機構和人事三者的綜合和集中。轉移和整合職權、新設綜合執(zhí)法機構和人事編制劃轉則是該項改革的三大要素。相應改革主體也應具備這三方面的改革權力，即職權調整權、機構設立權和人事編制劃轉權。

1．行政職權的轉移和整合

職權整合是綜合執(zhí)法的核心，只有實現(xiàn)行政職權的整合，才能改變現(xiàn)在多機關職能交叉重疊、“多頭執(zhí)法”的問題。對職權的“綜合”是綜合執(zhí)法的本質所在。這里，具體的“綜合”舉措首先是行政職權的橫向轉移，即對相同或相似類型、屬性的職權將原本由多個行政機關或執(zhí)法機構分散行使的執(zhí)法權從原組織剝離，轉而移交由一個統(tǒng)一的行政主體行使。行政處罰權的相對集中行使實踐就是如此。按照綜合執(zhí)法改革的理想路徑，行政職權經過轉移后，將整合形成集中于單一主體的綜合化、集約化權力結構。在這一權力結構中，同一或相近類型、屬性的行政權，如行政許可權、行政檢查權、行政強制權等將由分散、零散式分配格局轉變?yōu)榧惺?、統(tǒng)一式，從原始的“條塊化”轉變?yōu)楦涌茖W、合理的集約化。職權統(tǒng)一于單一行政主體后，將不存在多主體行使相同或相近類型和性質的行政權的問題，多頭執(zhí)法也將失去其基礎，即使重復執(zhí)法，也只可能是由同一行政主體作出。重復的行政行為也易于撤銷。

2．設立綜合執(zhí)法機構

行政主體是能夠以自己的名義行使相應行政權，作出行政行為的行政機關、機構等組織，是行政職權的載體。綜合后的行政職權需要綜合、獨立的行政組織行使。實踐中，綜合執(zhí)法機構是專門為集中行使整合后的執(zhí)法權而新設立的行政主體。不設立新的綜合執(zhí)法機構而在現(xiàn)有行政機關之間進行職權整合和轉移，在實務中會遇到較大的阻力;通過行政機關裁并而直接整合職權更是困難重重。相比之下，現(xiàn)有試點工作中新設立獨立、居中的綜合執(zhí)法機構是相對理想的舉措，也是慣常的做法。

從效率的角度講，類比工業(yè)生產中的流水線作業(yè)，單個勞動力從事一項單一種類的生產工作，將有效提高個體的勞動生產率，而單個勞動力分散承擔多個工種將必然降低其工作效率。行政執(zhí)法工作和行政內部管理中可以參照這一規(guī)律，其原理基本相同。當職權分散，多頭執(zhí)法就可能產生，而單個行政主體行使多個職權，專業(yè)化程度勢必會下降，整體效率將降低，管理成本也會升高。綜合執(zhí)法機構在一定社會領域內只行使一類職權或幾類緊密關聯(lián)的職權，“組織—權力”關系是統(tǒng)一的、不分離、不交叉的。同時，一個行政組織的內部協(xié)作性勢必會高于不同行政組織間的聯(lián)合工作。在不同行政主體中承擔的同類或相近性質的職能的部門、科室或下屬機構，原本需要部門協(xié)作或聯(lián)合來共同執(zhí)法的，在職權和人員統(tǒng)一由綜合執(zhí)法機構承擔、管理后，部門聯(lián)合變成了內部協(xié)作，其配合默契程度將大大增加，合作阻礙大大減小?？梢哉f，由新設的綜合執(zhí)法機構統(tǒng)一行使整合后的一類行政職權是效率高、成本低、利于執(zhí)法專業(yè)化提升的最優(yōu)組織結構。

3．人事編制的劃轉

原有的綜合執(zhí)法改革試點中，存在一個重要的問題是新設立綜合執(zhí)法機構導致人事編制的增加，致使行政系統(tǒng)再次膨脹。這實際與我國行政改革簡政放權、減員增效的原則相違背。綜合執(zhí)法的制度創(chuàng)新中應新增行政組織，轉移、整合現(xiàn)有職權，但不應增加人事編制。理想狀態(tài)下，原行政機關的工作人員應隨行政職權的轉移而轉移，不同行政機關從事同一或相近類型職能工作的人員調整、劃轉編制至綜合執(zhí)法機構，成為新設執(zhí)法組織的行政工作人員。原行政機關負責相應職能的科、室或下屬機構，如負責許可職能、處罰職能的部門、科室的人員可按照新設綜合執(zhí)法機構的需要，根據專業(yè)、能力、資歷水平全部或部分劃轉編制至新設綜合執(zhí)法機構。原機關不應保留負責該職能的科室以及人員編制，未劃轉編制的人員應由原單位調整崗位。這里，最后應當強調的是，推行綜合執(zhí)法的目的在于“綜合”職權，未增加職權，因此，是沒有理由增加人事編制的，只能是劃轉。否則，擴充行政人員規(guī)模，將增加地方政府的財政負擔，與提升效率、減小成本的執(zhí)法體制改革目標背道而馳。

4．打破原有執(zhí)法領域，實現(xiàn)跨領域、跨行業(yè)的綜合執(zhí)法

按照現(xiàn)有的行政執(zhí)法權的劃分，執(zhí)法領域已相對固化，如工商管理領域、國土管理領域、房屋管理領域、建筑執(zhí)法領域、教育執(zhí)法領域等。每個領域由一個特定的行政機關行使法定的或授權或委托的行政權予以執(zhí)法。然而，現(xiàn)有固化的執(zhí)法領域劃分是職權交叉重疊問題持續(xù)的原因之一。原有的執(zhí)法領域依照舊法或以往的授權而繼續(xù)存續(xù)，執(zhí)法職權的整合和機構的重組便難以開展。但反觀現(xiàn)有實踐，城管綜合執(zhí)法正是依照《行政處罰法》的規(guī)定，打破了原有的執(zhí)法領域劃分格局，將分屬于不同行政機關或組織行使的街道管理、衛(wèi)生、園林、綠化、部分交通管理等職權收歸統(tǒng)一，實現(xiàn)了跨行業(yè)、跨領域、跨區(qū)域的綜合?？梢耘袛?，未來的行政綜合執(zhí)法將進行分散職權集約化、統(tǒng)一化的改革必然會繼續(xù)打破原有的執(zhí)法領域劃分。

綜上，分解來看，轉移和整合職權、新設綜合執(zhí)法機構和人事編制劃轉是綜合執(zhí)法改革必須完成的三大要素，構建新的執(zhí)法領域劃分是另一個重要任務。職權、機構、人事三方面中任何一個方面改革、整合不徹底都有可能會給行政執(zhí)法體制改革造成隱患。

(二)綜合執(zhí)法改革的理想狀態(tài)

我國作為一個社會主義大國，幅員遼闊，人口眾多，與其他國家的社會狀況存在一定的差異，但行政執(zhí)法改革中機構和職權的綜合化整合是共同的趨勢。相對集中行政處罰權是行政綜合執(zhí)法改革得較為成功的嘗試，但“通過行政綜合執(zhí)法改革集中部分行政職權，只是前進了一步。這只是行政處罰權的統(tǒng)一，還不是綜合執(zhí)法改革的理想成果，世界上沒有哪個國家設置了只行使處罰權的行政機關?！薄?〕張呂好:“城市管理綜合執(zhí)法的法理與實踐”，載《行政法學研究》2003年第3期。所以，應當清醒的認識到，相對集中行政處罰權不是綜合執(zhí)法的全部，更不是行政執(zhí)法體制改革的所有內容，還存在著明顯的問題和局限:其一，相對集中行政處罰權中執(zhí)法權整合的范圍較小，只限于整合行政處罰權，行政許可權、行政征收和給付、行政強制權等多方面依舊處于分散、整合度較低的狀態(tài)。其二，相對集中行政處罰權的主要領域只集中在城市管理、文化市場、農業(yè)、交通等方面，尚未涵蓋行政執(zhí)法的絕大多數領域?！?〕中國行政管理學會課題組:“推進綜合執(zhí)法體制改革:成效、問題與對策”，載《中國行政管理》2012年第5期。其三，在職權整合上，原機關向綜合執(zhí)法機構的權力轉移并不完全，“權力—組織”關系依然存在大量的分離、錯位的情況。綜合執(zhí)法機構和原執(zhí)法機構的處罰權并存反而構成了新的“多頭執(zhí)法”。其四，在人事編制上，新增綜合執(zhí)法機構后，原執(zhí)法機構在編人員調派入新設立機構難度大，城管等相對集中行使處罰權的綜合執(zhí)法機構的人員實際屬于新增人員，還包括大量的外聘工作人員，反而導致人事編制和財政負擔的上升?？梢哉f，相對集中行政處罰權只是行政綜合執(zhí)法的一個開端和嘗試，遠無法真正達到行政執(zhí)法體制改革的目標，未完全符合改革目標。其中暴露的問題應在行政綜合執(zhí)法改革中克服。

結合我國行政體制改革之簡政放權的基本原則和大部制改革中部門裁并的舉措，行政執(zhí)法體制改革和綜合執(zhí)法作為行政改革完整系統(tǒng)的一個環(huán)節(jié)，也應當在現(xiàn)有試點的基礎上擴大“綜合”的范圍，形成更加徹底的職權和機構整合的局面，以達到更科學的組織和權力結構配置。

1．在職權類型上，擴大綜合執(zhí)法的范圍

如上文述，現(xiàn)有的綜合執(zhí)法改革主要集中于行政處罰領域，然而這顯然是不夠的。按照執(zhí)法權屬性的整合，不單是處罰權由一個機關或機構行使的問題。行政許可權、檢查權、強制權、給付權、采購(締約)權等同一或相似類型或屬性的行政執(zhí)法權力的統(tǒng)一化、綜合化整合是綜合執(zhí)法改革的理想狀態(tài)。

(1)行政許可的“綜合”，即設立統(tǒng)一的行政許可局，行使一定區(qū)域內工商、規(guī)劃、土地、房屋等行政領域的全部行政許可權。這種模式已在上海自貿區(qū)實行。上海市政府發(fā)布《關于中國(上海)自由貿易試驗區(qū)管理委員會集中行使本市有關行政審批權和行政處罰權的決定》，決定在自貿試驗區(qū)保稅區(qū)域，原由本市發(fā)展改革、商務、規(guī)劃國土、建設管理、交通、綠化市容、環(huán)保、人力資源社會保障、知識產權、新聞出版、民防、水務、衛(wèi)生、科技等部門依法行使的有關行政審批和管理權，統(tǒng)一由自貿試驗區(qū)管委會集中行使。這種行政許可的“大一統(tǒng)”模式是對行政權一次徹底、完整的整合，行政許可權的“主體—權力”關系實現(xiàn)了完全的對應，無分散和交叉，條件允許的情況下有必要適當在全國推行。

(2)行政處罰的“綜合”，即設立社會秩序局，統(tǒng)一行使行政處罰權。這一模式借鑒了德國的秩序局體制，可以在城市管理綜合執(zhí)法的基礎上整合其他行政機關可以整合的行政處罰權，形成更大范圍的行政處罰權的集中。社會秩序局內部按區(qū)域劃分為若干分局，按執(zhí)法領域，如環(huán)保、市政、交通等劃分為若干部門，科學分工，負責具體的處罰職能。且不談我國建立類似于德國的秩序局體制會不會出現(xiàn)“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳”的情形，僅就“秩序局”這一名稱而言，就會讓人產生“秩序至上”之感。〔8〕楊解君、張黎:“法治視野下的城管綜合執(zhí)法體制研究”，載《南京工業(yè)大學學報》(社會科學版)2009年第12期。

(3)行政強制的“綜合”，即設立行政強制局，統(tǒng)一行使行政強制權?！傲P繳分離”一直是我國執(zhí)法體制改革中積極推進的一項重要舉措。在成立行政強制局之后，行政處罰機構和行政強制局的機構分離，更加有利于行政處罰行為和繳納罰款、沒收財物等強制執(zhí)行行為的分離，使行政處罰行為與處罰所獲利益根本脫鉤，有利于克服處罰中的自利傾向，避免權力尋租，保證處罰的公正性，同時也有利于提升行政強制工作的獨立化、人員的專業(yè)化發(fā)展。

(4)行政復議的“綜合”，即設立行政復議局，統(tǒng)一進行各機關的行政復議工作。行政復議局的設立的具體舉措為在省、市之下設立一個統(tǒng)一的復議機關，將所有享有行政復議權的行政機關的復議權，以及地方政府(法制機構)的復議權整合為一處，由行政復議局統(tǒng)一受理相對人對各行政機關行政行為的復議請求，獨立負責復議工作，監(jiān)督各下級行政組織。當然，這一良性的制度設想的實現(xiàn)前提還包括《行政復議法》的修改。

2．在執(zhí)法領域上，擴大綜合執(zhí)法的范圍

根據現(xiàn)有綜合執(zhí)法實踐來看，改革是有所成效的。但是現(xiàn)有的綜合執(zhí)法僅在城市管理、農業(yè)和文化市場等領域開展，具有很大的局限性，未將綜合執(zhí)法工作真正鋪開。十八屆四中全會指出，要“重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛(wèi)生、安全生產、文化旅游、資源環(huán)境、農林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域內推行綜合執(zhí)法”?？梢姡@是中央將在現(xiàn)有行政執(zhí)法的試點成果之上，擴展改革的范圍。在上述十個重點執(zhí)法領域推行綜合執(zhí)法改革，就必須堅定地打破原有格局，將一個領域中多個執(zhí)法主體的職權進行整合，擴展現(xiàn)有綜合執(zhí)法機構的職權或設立性的執(zhí)法機構，實現(xiàn)在同一個宏觀領域中跨行業(yè)綜合執(zhí)法。

3．綜合執(zhí)法機構須制定和公布“權力清單”

權力清單是明確和規(guī)范行政組織的行政權力范圍和界限的政府規(guī)范性文件。綜合執(zhí)法機構作為新設立的行政機構，涉及了若干重要行政職權的轉移和整合，其中必然引發(fā)行政系統(tǒng)內部部分行政主體的權力界限的變動。若該新設立綜合執(zhí)法機構的地方政府已制定權力清單，那么，綜合執(zhí)法機構的新設需要新的權力清單對新的行政權力設置格局和相互界限加以明晰和規(guī)范。一則，權力清單需加入新設綜合執(zhí)法機構的權力內容，厘清其權力界限。此舉可充分明晰那些從原有行政機關剝離的，由綜合執(zhí)法機構獲得的行政執(zhí)法職權，避免新的權力設置混亂、界限不清;二則，原有行政機關的權力清單需去除已轉移給綜合執(zhí)法機構的職權。修改后的權力清單上沒有的職權，原有行政機關一概不得行使，否則為越權的無效行政行為。此外，還應當注意的是，各領域的綜合執(zhí)法機構之間也應當通過明晰的權力清單劃清職權界限，不得交叉，避免新的“多頭執(zhí)法”。

二、行政綜合執(zhí)法體制改革的現(xiàn)有實踐與法治缺陷

(一)綜合執(zhí)法改革的現(xiàn)有制度模式

1993年7月7日，上海市人大常委會正式通過《上海市人民警察巡察條例》。根據規(guī)定，市和區(qū)、縣公安機關設立巡察部門，負責本轄區(qū)道路、廣場上的巡察工作。巡察部門的職責在于維護治安秩序和公共安全、維護交通秩序、維護市容環(huán)境整潔、市政公用設施的完好以及維護經濟管理秩序等。實際上，“巡警執(zhí)法重點是在交通管理、市容衛(wèi)生和工商行政管理三個方面”，〔9〕常寧法:“讓巡警真正成為您的保護神——巡警綜合執(zhí)法亟待解決的幾個問題”，載《上海人大月刊》1995年第6期，第25頁。實質是對三項職能的綜合，自此巡警綜合執(zhí)法在公安領域正式啟動。1994年2月，公安部制定了《城市人民警察巡邏規(guī)定》，明確規(guī)定了巡邏警察的職責和權限，確立了警察巡邏綜合執(zhí)法制度?？梢哉f，綜合執(zhí)法的實踐早在20世紀90年代初就在地方公安領域開始了。1996年之前綜合執(zhí)法就已經在一些省、市行政執(zhí)法方式中存在，例如從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務、工商部門分離出來的“綜合執(zhí)法隊”、“市容監(jiān)察組織”等。〔10〕馬懷德教授早在1992年《行政處罰法》調研起草階段撰寫立法調研報告時就已經關注到“綜合執(zhí)法”的問題，參看馬懷德:“行政處罰現(xiàn)狀與立法建議”，載《中國法學》1992年第5期，轉引自劉文靜:“‘綜合執(zhí)法’的合法性與實效性之質疑”，載《檢察實踐》2003年第6期。

在國家層面，綜合執(zhí)法改革正式開啟于行政處罰領域。1996年3月17日，《行政處罰法》由全國人大會議通過，其中第16條規(guī)定:“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”由此，地方政府在行政處罰領域實行綜合執(zhí)法改革，進行處罰權整合獲得了法律依據。同年4月，國務院發(fā)布《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》，相對集中行政處罰權工作開始在行政系統(tǒng)內部試點。北京市宣武區(qū)率先于1997年5月在城市管理領域開展相對集中行使行政處罰權試點工作。1998年，試點范圍擴大到北京近郊8區(qū)，之后設立北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局。1999年，《國務院關于全面推進依法行政的決定》出臺，進一步提出要“繼續(xù)積極推進相對集中行政處罰權的試點工作，并在總結試點經驗的基礎上，擴大試點范圍?！?000年，國務院發(fā)布《關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》，指出:“試點城市集中行使行政處罰權的行政機關應當作為本級政府的一個行政機關，不得作為政府一個部門內設機構或者下設機構?！辈υ圏c工作進行了具體化指導和部署，確定了相對集中行政處罰權的范圍為城市管理領域，如市容、規(guī)劃、綠化、環(huán)保等?！?1〕《關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》中指出，省、自治區(qū)、直轄市人民政府在城市管理領域可以集中行政處罰權的范圍，主要包括:市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權，強制拆除不符合城市容貌標準、環(huán)境衛(wèi)生標準的建筑物或者設施;城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權;城市綠化管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權;市政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權;環(huán)境保護管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權;工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對無照商販的行政處罰權;公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對侵占城市道路行為的行政處罰權;省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調整的城市管理領域的其他行政處罰權。2002年，國務院頒布《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，開始在原有的23個省、自治區(qū)的79個城市和3個直轄市的試點工作基礎上，全面授權“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權工作?！笨梢?，相對集中行政處罰權工作是由國務院依據法律在各地方政府全面著力推行的一項行政執(zhí)法體制和行政處罰制度創(chuàng)新。

總結而言，相對集中行政處罰權的制度模式為:依據《行政處罰法》的立法授權，由經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，以及通過批復等形式獲得國務院法制辦授權的市一級政府，〔12〕長沙作為試點城市，是在《湖南省人民政府辦公廳轉發(fā)國務院法制辦公室關于在湖南省長沙市開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的復函的通知》公布以后才開始實施的。關保英:《執(zhí)法與處罰的行政權重構》，法律出版社2004年版，第4頁。設立新的綜合行政執(zhí)法機構，將一定領域內原本由多個行政機構分別行使的若干行政處罰權全部轉移給該綜合執(zhí)法組織行使，實現(xiàn)行政處罰權的集中整合。

(二)綜合執(zhí)法改革的現(xiàn)有缺陷與法律障礙問題

綜合執(zhí)法改革已在全國各地開展多年，但迄今為止，此項改革離“理想狀態(tài)”還有很長的距離。而且，在現(xiàn)有改革實踐中依然沿用的是政策調控的路徑。國務院及內設機構的決定、通知，以及中央編辦的文件是具體主導改革的措施和依據，發(fā)文的意志主體多樣，始終難以統(tǒng)一，規(guī)范性較低?！?3〕2000年，國務院辦公廳為主體發(fā)布《關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》;2002年中央編辦發(fā)布《關于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作意見的通知》，國務院辦公廳予以轉發(fā);其后，國務院作出《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，唯一一次以中央政府的名義發(fā)布有關綜合執(zhí)法的行政規(guī)范性文件;2003年，中編辦與國務院法制辦兩者聯(lián)合發(fā)布《關于推進相對集中行政處罰權和綜合行政執(zhí)法試點工作有關問題的通知》。可見，綜合執(zhí)法改革的主導者和意志主體始終在形式上處于變動狀態(tài)，呈現(xiàn)出一定的混亂狀態(tài)。對此，有學者指出:“行政綜合執(zhí)法仍然沒有在法律、法規(guī)層面上表述，實施行政綜合執(zhí)法的配套制度建設明顯滯后，這也是行政綜合執(zhí)法試行至今仍受到學界質疑的重要原因。”〔14〕石佑啟、黃學俊:“中國部門行政職權相對集中初論”，載《江蘇行政學院學報》2008年第1期。誠然，綜合執(zhí)法改革涉及全國所有地區(qū)，是關系社會和民生的重大事項，僅僅以國務院的規(guī)范性文件為依據，不具備法的屬性和特征，與職權法定的原則相去甚遠。同時，行政部門機構臃腫問題仍然存在，陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈;行政機構歷經多次改革后仍然存在過多、職權分散的問題，現(xiàn)在中國中央政府部委有25個，比美、日、法等國都多1倍多。全國的官民比例高于美國3倍，高于日本7倍，按行業(yè)劃界的管理模式依舊存在?！?5〕張呂好:“城市管理綜合執(zhí)法的法理與實踐”，載《行政法學研究》2003年第3期。地方政府職能部門的執(zhí)法權力邊界不清、范圍重疊、多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、執(zhí)法腐敗的問題尤甚。只能說，現(xiàn)有的進步與國務院《全面推進依法行政實施綱要》所要求建立的“權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制”的目標依然相去甚遠。如學者所言，“行政體制改革中長期難以解決、至今仍在困擾我們的一個問題，就是所謂‘精簡—膨脹’的惡性循環(huán)。而這一問題的解決，在某種意義上并不是靠行政體制改革能夠完全奏效的。如果沒有相應的法制約束，或法的權威常常被權力褻瀆，那么，不管每一次機構改革精簡的力度有多大，其成果都可能付之東流，伴隨而來的是更大規(guī)模的膨脹。而要加強法治，樹立法制權威，離開政治體制改革是不可想象的。”〔16〕汪玉凱:“中國行政體制改革20年的回顧與思考”，載《中國行政管理》1998年第12期?？傮w而言，我國現(xiàn)行的以綜合執(zhí)法為主要內容的行政執(zhí)法體制是在“低度法治化”的狀態(tài)下實施的。綜合執(zhí)法改革中涉及的職權調整、機構設立和人事劃轉問題上都存在不同程度的法律障礙或規(guī)則缺位問題。

1．職權調整權的法律基礎與缺陷

在我國的法律體系中，關于行政機關的職權調整的法律規(guī)范是相當缺乏的。《憲法》第3條規(guī)定:“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！钡?9條第4項規(guī)定，國務院的職權包括“統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”。在《地方組織法》中，有關縣級以上人大及其常務會、人民政府職權的條款中，無直接規(guī)定有關行政機關職權調整的規(guī)范，只有第8條和第44條概括性地規(guī)定了縣級以上地方人大及其常委會的職權包括“討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”，而地方政府的職權范圍中則無相應職權調整權。

分析現(xiàn)行法律規(guī)范，可以看出，關于職權調整權歸屬的規(guī)范是極為稀缺的，且概括而模糊，只能按《憲法》第89條的原則性規(guī)定推知，國務院是經憲法授權的享有省級政府下屬機關職權劃分權的權力主體。按照對“劃分”語義進行一定的擴展解釋，國務院自然享有對省級政府下屬機關職權的再劃分，即調整、轉移和整合的權力。但是，省級政府以下市縣、鄉(xiāng)級政府下屬機關的職權調整權的歸屬未經憲法法律明定，處于模糊不清的狀態(tài)。又從《地方組織法》中來看，地方政府不享有對下屬行政組織的職權調整權。對于地方人大而言，只有在綜合執(zhí)法改革涉及的職權轉移被認定為屬于“政治工作的重大事項”時，地方人大及其常委會才享有討論權和決定權。因此，在現(xiàn)行法規(guī)范相對模糊的情況下判斷，綜合執(zhí)法改革中涉及的行政機關的職權轉移和調整只能由國務院“規(guī)定”，而地方政府無權決定，實踐中只能按照國務院的授權和交辦的改革工作指示加以執(zhí)行?？梢哉f，綜合執(zhí)法改革中的地方政府部門職權調整工作實際是在憲法規(guī)定不詳且無直接法律規(guī)定的情況下進行的。按照職權法定原則，“行政職權是行政權的具體化，屬于權力的范疇，因此不可自由處分。沒有法律依據并經法定程序，行政主體不能增加、減少、放棄或轉讓行政職權?！薄?7〕羅豪才:《行政法學》，中國政法大學出版社1996年版，第72頁。顯然現(xiàn)有的改革實踐因立法體系的缺陷而一直在背離職權法定原則而行。

另外一個問題是，嚴格而言按照《憲法》的規(guī)定，國務院只能自己規(guī)定但無權授權省、市級人民政府進行下屬機關的職權再劃分或轉移調整。《行政處罰法》第16條中國務院可授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權的規(guī)定確有違憲之嫌，現(xiàn)有相對集中行使處罰權工作中國務院基于《關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》和《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》等規(guī)范性文件對地方政府的授權也應屬于違憲而無效的。但這里所反映的真正問題并不在于立法違憲，或國務院故意漠視憲法，肆意越權違法實施改革，而是在于我國憲法解釋制度的實施不力、現(xiàn)行行政組織法的立法不完備導致法律規(guī)范“斷層”的問題。這樣的立法狀況使法律體系的發(fā)展實則無法滿足社會變遷和改革實踐的要求，也使綜合執(zhí)法改革一直飽受詬病。

2．機構設立權的法律基礎與缺陷

綜合執(zhí)法改革中職權的轉移調整和綜合執(zhí)法機構的增設為一體兩面，缺一不可?！兜胤浇M織法》第64條第1款、第3款、第4款規(guī)定:“地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門?！薄笆?、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務院批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案?！薄白灾沃?、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案?！薄兜胤礁骷壢嗣裾畽C構設置和編制管理條例》第9條規(guī)定:“地方各級人民政府行政機構的設立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級人民政府提出方案，經上一級人民政府機構編制管理機關審核后，報上一級人民政府批準;其中，縣級以上地方各級人民政府行政機構的設立、撤銷或者合并，還應當依法報本級人民代表大會常務委員會備案?！卑创藘商幰?guī)定，省級政府下屬綜合執(zhí)法機構新增設立的決定權仍屬于國務院，市縣一級政府下屬綜合執(zhí)法機構新增設立的決定權屬于省級政府，同級人大只享有備案審查權。

相對于立法中關于職權調整權規(guī)定的缺位，地方政府機構設立權的法規(guī)范是較為清晰的。但并不代表這種立法設計不存在問題?！稇椃ā返?條規(guī)定:“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督?！边@里的“行政機關”應當包括中央和地方政府及其下屬的所有行政機構和組織。綜合執(zhí)法機構的產生、設立則應屬于地方人大管轄的事宜，由地方人大決定。按照《國務院組織法》、《國務院行政機構設置和編制管理條例》的規(guī)定，國務院各部、各委員會的設立、撤銷或者合并，經總理提出，由全國人民代表大會決定，在全國人民代表大會閉會期間，提請全國人民代表大會常務委員會決定。這一規(guī)定將國務院組成部門的設立、撤銷和合并權歸屬于全國人大及其常委會，是完全符合我國憲政框架和憲法原則的。在地方層面，然而，按照《地方組織法》和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》的規(guī)定，地方政府的機構設立決定權歸屬卻未沿用中央層面的人大決定模式，而是歸屬于上級政府，由行政系統(tǒng)內部決定。這樣的立法設計導致的一個直觀的后果即，同樣是針對機構改革這一事項，中央政府應對全國人大負責，而地方政府只需接受上級政府領導，無需對同級人大負責;地方政府的機構設立僅僅歸為行政系統(tǒng)內部事務，而非由地方權力機關管轄的地方重大事項，人民和人民代表無權討論和決定，只能備案而表示“知曉”。這實際將地方人大在機構改革中架空。在《憲法》第89條未明確授權國務院享有對省級政府下屬機構設立、撤銷和合并批準權，全國人大常委會也未進行憲法解釋的情況下，《地方組織法》及《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》中賦予國務院的批準權及其機構編制管理機關的審核權實則可以被解釋為憲法之外的權力，可以說該規(guī)定甚至有違憲之嫌。

對此，筆者認為現(xiàn)行法律中關于地方政府的機構設立由行政系統(tǒng)內部決定的規(guī)定固然可以滿足機構改革對于效率性的要求，但是，全面推進深化改革和依法治國需首要嚴格遵循依法改革，改革應充分尊重憲法權威，在此框架下推進改革。人民當家作主和人民主權原則是憲法的基本原則，是十八屆四中全會強調的依法治國基本原則。中央和地方人大及其常委會是我國憲定的權力機關。政府機構的設立、撤銷和合并關系到一定行政區(qū)域中行政系統(tǒng)的整體變動，一則可能直接關系到行政權力外部邊界的變化和內部結構的調整，進而影響到公民權利，涉及人身、財產權利是否受到侵犯的問題;二則新設機構也關系到行政編制的變化，可能帶來財政負擔的加重，影響公民的生活。因此，在中國地域廣大、人口眾多的地方政權，將政府機構設立的決定權歸屬于行政系統(tǒng)內部，而不通過人大代表大會，是不符合我國憲法基本原則的，與人民主體性原則相悖。行政執(zhí)法體制改革終應回歸民主，綜合執(zhí)法中地方政府機構的設立、撤銷和合并權終應歸屬于人民代表機構。

3．人事編制劃轉權的法律基礎與缺陷。

職權轉移、機構設立后的人事編制和公務人員劃轉問題是一個改革法治化中經常被忽視而又無法避免的問題。學界早在20世紀90年代就開始呼吁行政機關編制立法及法治化問題?！?8〕應松年、薛剛凌:“行政機關編制法論綱”，載《法學研究》1993年第3期。至今，行政機關編制的立法實踐問題采取的是折中的解決方案，即通過行政立法的方式初步實現(xiàn)了行政機構編制問題上的有法可依。1997年和2007年國務院相繼制定了《國務院行政機構設置和編制管理條例》和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》。按規(guī)定，國務院和縣級以上各級人民政府的機構編制管理機關，即中央機構編制委員會和各級政府的機構編制委員會負責行政機構設置和編制管理的具體工作?！?9〕《國務院行政機構設置和編制管理條例》第3條規(guī)定:“國務院機構編制管理機關在國務院領導下，負責國務院行政機構設置和編制管理的具體工作?！薄兜胤礁骷壢嗣裾畽C構設置和編制管理條例》第5條規(guī)定:“縣級以上各級人民政府機構編制管理機關應當按照管理權限履行管理職責，并對下級機構編制工作進行業(yè)務指導和監(jiān)督?！敝醒霗C構編制委員會辦公室是“中央機構編制委員會的常設辦事機構，在中央機構編制委員會領導下負責全國行政管理體制和機構改革以及機構編制的日常管理工作，既是黨中央的機構，又是國務院的機構”，主要職責包括“統(tǒng)一管理各級黨政機關，人大、政協(xié)、法院、檢察院機關，各民主黨派、人民團體機關的機構編制工作”〔20〕這是中央機構編制委員會辦公室官方網站中“中央機構編制委員會辦公室主要職責”的表述，摘自中國機構編制網:http://www．scopsr．gov．cn/bbjg/zyzz/201203/t20120326_38100．html。。地方政府編制委員會辦公室則是負責地方編制管理工作的政府機構。可見，我國的編制管理采用的是黨政合一的模式，機構改革和編制劃轉工作統(tǒng)一進行。綜合執(zhí)法改革中涉及人事編制劃轉權實際屬于地方黨委和政府的機構編制委員會及其辦公室。黨的領導在人事編制劃轉和調整中發(fā)揮著核心的作用。

然而，如上文所述，編制問題與機構設置問題一樣在基本法理和憲政框架下屬于人民主權的范疇，應由人民通過人民代表機構經民主程序決定。在改革的非常時期，我國的現(xiàn)行法律和相應政策將機構改革和人事編制權歸屬于黨委和政府統(tǒng)一管理的機構編制委員會，有其現(xiàn)實的背景和階段性的合理性。黨的領導也必然在行政執(zhí)法體制改革中起到頂層驅動、統(tǒng)一協(xié)調、攻堅克難的作用，特別是人事調整這一阻力巨大的工作。但是，民主化和法治化是任何社會發(fā)展的方向。按照客觀規(guī)律和長期的發(fā)展趨勢，人事編制劃轉、調整的決定權歸屬、管理機構的授權、行政機關編制規(guī)模和標準的確定、機構編制審批程序仍需通過人大民主立法的形式加以規(guī)范?！?1〕參見應松年、薛剛凌:“行政機關編制法論綱”，載《法學研究》1993年第3期。相應的行政機關人事編制的劃轉、調整權仍需回歸民主，由人大享有。

4．部門法的障礙

現(xiàn)行部門法中，已有一定數量的授權性規(guī)范對特定領域行政職權的歸屬做出了界定，如《土地管理法》中規(guī)定相應的行政處罰權屬于“土地主管部門”等。很顯然，從字面上理解，這些部門法律中的“土地主管部門”、“工商主管部門”等特指專門的行政機關，不包括綜合執(zhí)法部門。相應的行政職權依部門法之授權只由特定行政機關享有，具有排他性，其他部門無權行使。但是，當綜合執(zhí)法機構設立，原有的行政執(zhí)法權轉移給綜合執(zhí)法機構之后，綜合執(zhí)法機構經受讓職權而成為該行政執(zhí)法權的實際行使主體。這顯然會與上述眾多部門法之規(guī)定相沖突，即綜合執(zhí)法部門行使法律授權由專門機關行使的專屬執(zhí)法權為“違法”。因此，若干部門法中對于相應行政職權主體的表述是綜合執(zhí)法改革中職權轉移、機構調整的一項法律障礙。當然，部門法在制定的過程中無法完全預見和判斷未來行政改革和社會變遷的需要?！傲⒁徊糠ǎ嘁粋€部門”滿足的是當時的社會發(fā)展需求。在改革的新時期，舊法中授權性規(guī)范固化了行政系統(tǒng)內部的權力結構，而改革的方向是重組和優(yōu)化行政權力結構，一次改革的“變”與舊法的“不變”之間的沖突就在所難免。這時，當舊法的規(guī)范并未捍衛(wèi)憲法法律的基本原則和價值時，就必須通過法律修改來保證法律體系與行政系統(tǒng)的革新、社會的發(fā)展相協(xié)調。因此，基于綜合執(zhí)法改革中職權和機構調整的需要，相應部門法中的職權主體的固定表述需要被修改，以排除改革面臨的的立法障礙。

綜合上述改革中職權、機構、人事三方面法律基礎和障礙問題分析可知，我國現(xiàn)階段法律體系中，綜合執(zhí)法的改革舉措所依據的法律基礎是相對薄弱的，原則性強而可操作性差，甚至有部分是偏離憲制軌道的。行政執(zhí)法體制改革的眾多內容處于于法無據或者法律依據有待解釋的狀態(tài)?，F(xiàn)行改革中涉及的職權、機構、人事調整實則都歸為科層制行政系統(tǒng)的內部事務，綜合執(zhí)法改革方案制定、程序流轉和執(zhí)行幾乎是都在封閉的行政系統(tǒng)內部依上下級之間的“命令/服從”關系，依靠政策主導的路徑而進行?？梢哉f，現(xiàn)有的以綜合執(zhí)法為主要內容的行政執(zhí)法體制改革是在“低度”法治化而“高度”行政化的狀態(tài)下進行的。即使依據現(xiàn)有法規(guī)范而行，整個改革的過程也幾乎與民主“絕緣”。

三、行政綜合執(zhí)法體制改革的法治化路徑

依法治國的要義，包含著國家的一切制度的設立、運行和變遷皆依法而行。改革是依改革者的意志和設想對制度進行的良性變遷。在法治國家，所有改革行動都須于法有據，依法定程序推進。因此，依法改革是依法治國的應有之義，推進依法改革是全面推進依法治國戰(zhàn)略的重要內容。新時期，中國需要在現(xiàn)代化文明秩序轉型中不斷改革。在一系列經濟、政治、文化問題上若能實現(xiàn)依法改革，推進深化改革的法治化，那將是我國現(xiàn)代化進程中的一項重大進步，也是我國成功轉型為法治國家的一個重要標志。在執(zhí)法體制改革中，從行政系統(tǒng)內的封閉式改革路徑逐漸轉變?yōu)榉ㄖ位⒚裰骰母母锫窂綄母旧蠞M足執(zhí)法體制改革的目標和原則，符合黨的十八屆三中、四中全會的基本精神。

十八屆四中全會指出:“堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。”“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要?！本C合執(zhí)法改革以提升行政效率，防止職能交叉為任務，是行政執(zhí)法體制改革之重點，社會秩序優(yōu)化之必需。以效率和秩序為目標的行政改革，也需要注重改革本身的效率和規(guī)范性。保證改革的高效和順暢是新時期立法工作的一項重要任務。同時，又由于綜合執(zhí)法改革是中央驅動在我國廣大的各地方政府開展的一項整體、多元的機構改革，是不可一蹴而就的，而應分步驟分階段進行的復雜事業(yè)。所以，改革的法治化也應注重系統(tǒng)性和階段性，分清輕重緩急，容易處理又能保證改革效率的先解決，阻力較大的并涉及重大體制變更的作長遠目標解決。因此，在綜合執(zhí)法改革尚在試點的現(xiàn)階段，改革的法律基礎薄弱，排除現(xiàn)有法律障礙的問題是應當優(yōu)先解決的問題。這個問題的解決也有利于于保證改革效率。否則，綜合執(zhí)法改革將繼續(xù)在“低度”法治化的狀態(tài)下難以順利進行。其中，改革任務的重點則在于實現(xiàn)法律體系與現(xiàn)行改革戰(zhàn)略的同步協(xié)調，以“立改廢釋并舉”完備法律體系，擺脫舊法難于適應改革新要求的困境，使改革于法有據，為改革提供引領和保障。

(一)人大常委會釋憲，統(tǒng)一授權

在綜合執(zhí)法改革所涉及的行政組織職權調整權的法律基礎方面，《憲法》第89條第4項可視為國務院享有行政機關職權劃分權的憲法規(guī)范依據。但該條款的原則性帶來了幾個重大問題的產生:其一，“規(guī)定”如何解釋?國務院是直接有權“規(guī)定”省級政府行政機關的職權劃分，還是必須制定行政法規(guī)來“規(guī)定”省級政府行政機關的職權劃分和調整的權力主體、權限、程序和方式等。其二，“劃分”如何解釋?這里對于省級政府行政機關的職權劃分是否包括“再劃分”，即職權轉移、整合和調整?是只能由國務院調整，還是國務院劃分后，“再劃分”或調整的權力屬于其他主體。其三，國務院是否有權將職權劃分權授予省級、市縣級地方政府?改革實踐中，此類授權已廣泛存在，但存在合憲性質疑。其四，依該憲法規(guī)范，若國務院有權調整省級政府下屬機關或組織的職權，那么市縣級、鄉(xiāng)級人民政府下屬機關或組織的職權調整權歸屬于何者?這個問題在現(xiàn)行法律中尚為空白，且未經法定程序是不能夠進行想當然的推導而妄加判定的。總結而言，上述問題產生的根源是憲法規(guī)范天然的原則性和概況性。該憲法規(guī)范中，國務院行政機關職權劃分權的內涵和外延在無法完全界定清晰的情況下，不同主體，甚至是行政系統(tǒng)內部，都可能在該問題的理解上出現(xiàn)偏差。在配套法律、法規(guī)尚不完善的情況下，對于憲法規(guī)范的認識恐不夠深入，行政改革權的行使也可能將在憲法條文的語焉不詳中游離于法規(guī)范的約束之外。因此，對《憲法》第89條第4項進行解釋是極為必要的。以憲法解釋來闡明憲法規(guī)范的含義，厘清國務院行政機關職權劃分權的范圍，將為行政改革提供一個清晰而穩(wěn)固的法律依據和基礎，以避免良性的改革承擔不必要的違憲風險和合法性質疑。

全國人大常委會享有并承擔著憲法解釋的權力和職責。全國人大常委會的憲法解釋“依附于憲法典，它是憲法解釋機關對憲法規(guī)范的權威性理解和說明，是主權者意志的外在表現(xiàn)”，〔22〕韓大元:“試論憲法解釋的效力”，載韓大元等:《現(xiàn)代憲法解釋基本理論》，中國民主法制出版社2006年版，第83頁。是“成本最小、最為靈活的做法，也更有利于維護憲法的穩(wěn)定性和權威性，應當是使憲法適應社會變遷的首要選擇”。〔23〕秦前紅:“《憲法解釋程序法》的制定思路和若干問題探究”，載《中國高校社會科學》2015年第3期。針對《憲法》第89條第4項中的問題，全國人大常委會宜結合行政執(zhí)法體制改革進行憲法解釋。

首先，憲法解釋的形式可由全國人大常委會采取“決定”的形式?；诟母镄实目紤]，由于《憲法解釋程序法》尚未制定，全國人大常委會實則也無法依據法定程序以憲法解釋案的形式對《憲法》第89條第4項進行專門的、正式的憲法解釋。該憲法解釋以“決定”的形式做出是符合現(xiàn)有實踐，也適應現(xiàn)實條件的?！?4〕根據憲法解釋的現(xiàn)有實踐，一般是以“決定”或“規(guī)定”的形式在其中針對某一憲法規(guī)范進行解釋，如:1983年《全國人大常委會關于國家安全機關行使公安機關的偵查、拘留、預審和執(zhí)行逮捕的職權的決定》對《憲法》第37條、第40條和第135條中“公安機關”進行了擴大解釋;1987年《全國人民代表大會常務委員會關于加強法制教育維護安定團結的決定》其中九大條款對《憲法》序言和正文的多個憲法條文進行列舉和解釋，具體闡釋了“民主集中制”和“民主選舉”的適用和實施問題;1993年《全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》對《憲法》第67條中全國人大常委會的監(jiān)督檢查權進行解釋，并對實施監(jiān)督檢查的步驟、方法、順序、期間及處理等問題作了具體而詳細的規(guī)定。全國人大常委會以“決定”的形式對《憲法》第89條進行憲法解釋，可以做到并非僅僅局限于憲法規(guī)范的文義解釋，還可以作為推進行政執(zhí)法體制改革而闡明國務院的行政機關職權劃分權而做的解釋。以人大常委會作出“決定”來解釋憲法，也是時間成本較低、效率較高的做法，可滿足改革對于高效性的要求。

其次，憲法解釋中須闡明國務院的行政機關職權劃分權的內涵和外延。為適應行政執(zhí)法體制改革和綜合執(zhí)法工作的需要，國務院和地方政府的行政機關或組織的職權劃分、調整權不明確的問題必須率先解決。該“決定”應對《憲法》第89條第4項中國務院有權“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”的具體含義進行解釋，宜進行語義解釋和擴大解釋，內容包括:(1)“規(guī)定”解釋為國務院應盡快制定行政法規(guī)，規(guī)定國務院各組成部門、下屬機構和單位的職權，規(guī)定省級政府各內設部門、機構的職權，將“三定”方案法制化;(2)“劃分”擴大解釋為國務院有權劃定和調整相關行政機關、機構和單位的行政職權，包括轉移、合并和撤銷相關行政機關、機構和單位的全部或部分行政職權，并通過行政法規(guī)來規(guī)范國務院調整各機關、機構、單位職權的程序。

最后，憲法解釋中須解決綜合執(zhí)法改革中國務院授權地方政府改革可能的違憲問題。以該“決定”明確國務院有權將行政機關職權劃分或調整的權力授予省級和市縣級政府。依此人大常委會“決定”，行政執(zhí)法體制改革中關于地方政府獲得行政機關職權調整權授權的合憲性問題便再無可置疑。地方政府將能夠按照《憲法》第3條的規(guī)定來“充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，實施地方特性極強的綜合執(zhí)法改革。當然，該“決定”也可直接授權各省、自治區(qū)、直轄市政府獲得對下級政府(市縣級)的下屬行政機關或行政組織進行職權調整的決定權。這種方式依據人大常委會的憲定職權，通過國家權力機關的主權意志，從根本上解決現(xiàn)行法律中市縣級政府行政機關職權調整權歸屬的法規(guī)范缺位問題，緩解改革面臨的法律基礎薄弱的困境。

(二)統(tǒng)一修法，解決部門法的主體表述障礙問題

眾多部門法中將一定的行政執(zhí)法權確定為特定的行政機關所享有的問題，構成了綜合執(zhí)法改革中綜合執(zhí)法機構設立后無法“合法地”行使相應行政職權的舊法障礙。針對這一問題，全國人大常委會可依據《憲法》第67條賦予的一般法律修改權，作出相應統(tǒng)一修改多部法律的“決定”，在“決定”中將若干部門法中的職權主體表述從“××主管部門”一并修改為“有權執(zhí)法部門”。

(三)國務院制定行政法規(guī)，解決立法缺位問題

憲法解釋和法律修改為綜合執(zhí)法改革解決了理論基礎和部門障礙的問題，而綜合執(zhí)法改革的法律依據分散、立法缺位問題則需要專門的立法加以補正。國務院制定行政法規(guī)《行政綜合執(zhí)法條例》，以統(tǒng)一的行政立法來明確和規(guī)范中央和地方政府關于綜合執(zhí)法改革的目標、原則、改革權限、整體內容、程序等等問題，是現(xiàn)階段解決改革的中央立法缺位問題的首選。其一，改革刻不容緩，效率為重，行政立法效率較高，而仍然需要考慮全國人大立法任務重、立法能力有限，所以人大立法是一個長期的工作，而人大立法在流程和時間成本上存在缺憾，所以現(xiàn)階段可以基于多年的試點經驗和地方立法的現(xiàn)有成果，首選行政立法，統(tǒng)一規(guī)范改革的內容;其二，基于《憲法》第89條第4項的授權以及上文所建議的憲法解釋，為國務院進行行政立法提供了合憲性基礎;其三，以國務院統(tǒng)一的行政立法有利于以中央政府的強大行政權力進一步推進地方改革，以頂層設計和中央驅動為改革提供更強的動力。各地遵循中央立法，可更加堅定地方改革的決心，統(tǒng)一思想和路線，接受統(tǒng)一的指導。這樣，全國行政系統(tǒng)的統(tǒng)一性和整體性將得以維護和鞏固，以防止地方保護主義和利己主義借綜合執(zhí)法抬頭。

第一，在立法內容上，《行政綜合執(zhí)法條例》可在現(xiàn)有的憲法法律基礎之上，嚴格遵循法定的基本原則，對憲法和法律中的中央政府和地方政府關于綜合執(zhí)法的職權、機構、編制調整的規(guī)定進行統(tǒng)一的細化和拓展，對改革權限的邊界進行規(guī)范，使之詳細、明晰、具有可操作性。其中，特別應對改革中所涉及的職權、機構、編制調整的程序進行詳細規(guī)定。

第二，在立法程序上，行政立法應最大限度地引入民主機制，擴大立法過程中的民主參與，起草過程中加大和擴展《行政綜合執(zhí)法條例》草案的社會意見征集范圍、時限和渠道，引入立法聽證環(huán)節(jié)，增加專家的論證和座談，增加對地方政府的調研，在聽證會、論證會、座談會和調研工作后切實將社會民眾、專業(yè)人士和下級政府的意見進行科學匯總，將有益的意義納入草案內容之中，增加立法的民主性和科學性。

第三，鑒于我國各地方的差異性，地方政府綜合執(zhí)法帶有較強的地方特性，國務院進行統(tǒng)一行政立法將綜合執(zhí)法改革的詳細方案、措施和方式加以規(guī)定是確有難度的。所以，《行政綜合執(zhí)法條例》宜做整體性、宏觀性較強的頂層設計，為地方立法、發(fā)揮地方積極性留出一定空間。

(四)適時人大立法，使改革回歸民主軌道

行政執(zhí)法體制改革不會止步于綜合執(zhí)法。從長遠來看，按照上文所提到的綜合執(zhí)法改革的“理想狀態(tài)”，可預見的和未來的一系列的改革和制度創(chuàng)新必然還會需要對各級政府的職權、機構和人事編制進行調整、變革。而如果當改革屢遭挫折，就必須思考改革的路徑和方式是否需要“改革”了。

首先，在全國人大立法規(guī)劃的空間允許，立法能力成長的情況下，全國人大應針對行政體制改革(包括執(zhí)法體制改革)進行專門的立法，可在《行政綜合執(zhí)法條例》的基礎之上，制定《行政改革法》和《行政機關編制法》?！?5〕該設想來源于馬懷德先生的著作。參見馬懷德主編:《全面推進依法行政的法律問題研究》，載韓大元等:《現(xiàn)代憲法解釋基本理論》，中國法制出版社2014年版，第121～136頁?！缎姓母锓ā窇貧w我國的憲政框架，規(guī)定我國的行政體制改革權，包括行政機構設立、變更撤銷權、職權調整權、人事劃轉權都屬于全國人大及地方各級人大;由政府提出改革方案或單項機構、職權、人事調整的議案，由人大或閉會期間的常委會審議、通過和公布。

其次，修改《地方組織法》(第64條)、《地方人民政府行政機構設置和編制管理條例》(第9條、第16條)等法律法規(guī)，將地方政府機構設立決定權交由同級人大行使，即改變行政系統(tǒng)內部決定、人大備案的傳統(tǒng)模式，轉變?yōu)槿舜鬀Q定、政府備案的民主形態(tài)，使地方政府綜合執(zhí)法改革的機構、職權、人事調整決定權歸于地方人民代表機構，在民主的框架下發(fā)揮地方積極性，由熟悉地方特性和社會實際的基層人民群眾及其代表來決定與之切身利益相關的執(zhí)法權優(yōu)化和機構重組問題。

楊殷一帆，武漢大學法學院憲法學與行政法學專業(yè)博士研究生。