婁兆鋒

選民自主性視域下居民委員會選舉制度研究

婁兆鋒

在基層選舉中，居民自主性參與選舉是其主要目標。目前，我國居民參與選舉存在制度性約束，居民自主表達選舉訴求積極性不高。選民自主性出現了偏差其原因在于，選舉制度的設計帶有強賦權、弱授權的色彩；規(guī)則設定的激勵機制不足，無法鼓勵選民進一步實施授權；選民參與民主選舉的時間成本較高。

選舉制度； 村級選舉； 自主性

十八屆三中全會提出，發(fā)展社會主義民主政治，必須以保證人民當家做主為根本。需要引起注意的是堅持和完善基層群眾自治制度，完善的方法是健全民主制度、豐富民主形式。近年來，我國基層社區(qū)居委會選舉如火如荼，選舉訴求的表達日益成為社區(qū)居民熱切關注的焦點。但同時由于各種復雜因素的作用，也暴露出選舉激勵機制的不足，表現為選舉的熱情不足、選民積極性不夠。

一、選民自主性與選舉制度的基本內涵

(一)選民自主性

文史哲百科詞典中認為“自主性”概念是指事物控制自身的能力。選民自主性就是指選民基于自身的選舉權利獲取外部資源的能力的屬性。當選民處于高度自主性的時候，才能夠通過選舉準確表達選舉訴求，實現自身選舉權利與集體利益的統(tǒng)一，實現民主訴求與集體行動的統(tǒng)一，促進社區(qū)民主協(xié)調發(fā)展。這種以內部實現與外部協(xié)調為主的自主性構成了一種獨立決策機制，使得選民更好融入到選舉制度中，實現選舉制度有效性。

選民自主性分析過程中需要包含的幾個要素：第一，選民主導方向。選民自身要求參與選舉并履行義務，如果與選舉權的要求同方向，就可促使選舉訴求的實現；若是反方向，選民不履行選舉義務，保持冷漠或者破壞選舉秩序，選民就無法實現民主訴求。第二，選民資源的決定性。選民本人在表達選舉訴求的時候，是獨立于任何一個人，不受他人影響，自主作出選擇，每個選民相對于其他任何一個人都有公平的機會參與選舉，這是表達集體利益的前提。第三，選民利益的主動性。選民自身表達選舉訴求與實現選舉權的預定目標相契合的時候，選民才具有主動權，才能夠形成集體行動。

（二）選舉制度

選舉制度是將個人意愿匯集成整體意愿的一種程序，是民主國家反映民意的主要機制。[1]中國的選舉制度在一定程度上受蘇聯(lián)選舉制度的影響，但是經過改革開放后30余年的發(fā)展，已形成了具有中國特色的較固定的選舉制度。包括如下特點：直接選舉與間接選舉結合的選舉方式；法律與法規(guī)相結合的選舉合法性依據；由上至下的選舉組織體系；一步到位的選舉權利；復合式的選區(qū)劃分和代表名額分配；絕對多數決制下的投票方式；多種形式的候選人提名方式；低競爭程度的候選人介紹方式；以組織程序而非法律程序抑制選舉違法；公費選舉。[2]

（三）居民委員會選舉制度

社區(qū)居民委員會選舉的基本特征：社區(qū)居民委員會選舉組織工作還未完全達到程序化要求，在新社區(qū)組織基礎上的選舉組織工作的程序化、規(guī)范化，還需要一段實踐才能“達標”；社區(qū)居民委員會選舉程序還未達到規(guī)范化水平，就選舉規(guī)定而言，社區(qū)居民委員會選舉程序還沒有達到規(guī)范化水平，選舉實踐中的程序規(guī)范，差距更大；居民直接選舉還需推進；社區(qū)居民委員會選舉的競爭性和選民參與程度較低。[3]

（四）選民自主性對居民委員會選舉的要求

選民自主性的發(fā)揮需要選舉制度預留自主性空間。第一，選民主導方向性的制度空間。在居委會選舉制中，我國采取登記選民的方式，將合格的人員登記為選民，選民可以選擇參加或者不參加選舉，可以選擇是否投票；選民在預留的制度空間里具有很強的主導性特點。第二，選民資源的決定性制度空間。選民有公平的機會參加選舉，并擁有選舉權和被選舉權。一方面，選民有公平的機會參加選舉，就意味著地理位置遷徙不會影響到選民自由的進行選舉；另一方面，選民有公平的機會可以被提名為候選人，或者提名他人為候選人，提名候選人自己也可以選擇放棄。第三，選民利益的主動性。選舉制度的設計是通過選票的集中匯總來決定讓候選人留任或者當選。因此，選民需要將選舉權的實現作為最終目標，即確認權、監(jiān)督權、提名權、知情權、投票權等的實現，才能夠完整的表達選民意志。

二、居民委員會選舉制度存在的問題及原因

1989年七屆全國人大十一次會議通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。自此，居民委員會自治制度正式進入正常軌道，居民委員會選舉制度正式開始實施。1998-1999 年，城市社區(qū)居委會直接選舉的案例依次出現在青島、上海、北京、南京。2001-2002 年在廣西進行了較大范圍的試點，有20幾個城市的社區(qū)參加了直接選舉的實驗，進而擴展到廣西全部城市，進而在全國展開直選。[4]

2013年4月至9月，民政部與中國社會科學院聯(lián)合，調查顯示，居民委員會選舉制度作為居民自治參與的一種途徑，得到了城鎮(zhèn)居民的普遍認可，且直接增強了民眾對于自治程序認知，包括重大事項決定方式、居民委員會產生方式的認知水平。[5]

（一）居民委員會選舉制度中存在的問題

根據筆者對濟南市某社區(qū)進行了50份問卷調查，顯現出以下問題。

1.選舉制度中的激勵機制不足。筆者問及“我參加居民委員會選舉時，我對哪個程序比較熟悉？”有45.10%的選民選擇了“提名候選人程序”；有25.49%的選民選擇了“最后的投票程序”；有13.73%的選民選擇“競職演說程序”；只有少數選民選擇“唱票、計票程序”、“頒發(fā)當選證書程序”、“委托投票程序”。而據社區(qū)主任介紹，委托投票率是比較高的。但問卷顯示，選民對委托投票并不了解，對自己的選舉權利不重視，選民行為與選舉制度擬合程度不高。

2.選舉制度的設計目標與效果發(fā)生了偏離。選舉制度設計的目的是讓選民更加重視自治，并參與自治活動中來，但是選民在這方面的認識確實比較高，但是實際行為卻顯得蒼白無力，表現為選舉制度僅凸顯了教育功能。筆者問及“我認為參與居民委員會選舉活動實際上是？”有37.26%的選民選擇“服務于社區(qū)的民主監(jiān)督”；有25.49%的選民選擇“服務于社區(qū)的民主管理”；19.60%的選民選擇“服務于社區(qū)的民主決策”；17.65%的選民選擇“服務居民選舉參與訴求”，這說明選民自身獲取政治資源的能力較強，不限于參與選舉本身，國家對弱勢群體賦權已經起作用了。

3.社區(qū)選舉制度的自治屬性較弱。筆者問及“我參加居民委員會選舉的原因是？”有45.10%的選民選擇了居委會是合法組織、是憲法規(guī)定的；有31.37%的選民選擇了居委會承擔著街道辦事處分配的各項工作和任務；有21.57%的選民選擇了居委會向居民提供社會服務和社會保障；有1.96%的選民選擇了居委會是接受黨的領導的組織。就此說明選民對居委會是一種基于國家權力合法性的認可，但對其進行授權的意識較弱。

（二）居民委員會選舉制度問題的原因分析

1.賦權的要素相互分離。國家賦予了居民自治權，但是其中監(jiān)督權、管理權、決策權、選舉權卻因時間成本而出現了彼此分離的趨勢。選民對選舉權利最不重視，但是對民主監(jiān)督權相當重視，超過了1/3的受試民眾選擇了“民主監(jiān)督權”，緊跟其后的是民主管理、民主決策。按照此順序，在民眾與社區(qū)不牽扯利益交集的情況下，民眾參與的成本呈現遞增順序，其緣由在于越是時間成本大，民眾參與的積極性就越弱。在這里所謂的成本考慮主要依據時間成本。民主監(jiān)督的成本最小，因為居民可以隨時隨地撥打熱線投訴。其次，民主管理的成本稍大，需要民眾坐下來制定約定，并根據約定進行實施。再次，民主決策的成本更大，民眾或者民眾代表需要通盤考慮、深入分析外部環(huán)境，根據約定最后作出決策。最后，選舉的成本最大。民眾從選舉日開始前，就要實時關注選舉信息，并且經過一系列的選舉程序的安排，走完全程。

2.賦權的效能打了折扣。賦權只是從一個單一視角在縱向上平衡了和增強了公民的權利，但沒有從橫向上解決好相應的民主問題。使得積極的民眾可以參與到社區(qū)自治中。

3.動員成分多于自主成分。民眾更多的認為居委會在憲法制度上的合法性，體現出民眾對居委會自治組織的認可和同意，但是并不傾向于民眾自身對居委會的授權。該動員在上級政府規(guī)定的投票率上顯現得非常清晰。

三、健全居民委員會選舉制度的路徑

（一）加強組織制度建設

中國特色社會主義制度的完善是一個動態(tài)過程，就基層自治制度而言更是如此。要勇于從規(guī)則和規(guī)則制定上下功夫，從政策解讀上找突破口，變身為政策監(jiān)護者，最大限度的減小制度運行成本，最大化的發(fā)揮制度服務于人民群眾的效能。

1.政府角色適時轉變。省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實施意見》要求，切實加強黨的領導，主要是各級黨委要加強對城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的領導和指導。充分發(fā)揮村（社區(qū)）黨組織在協(xié)商民主中的領導核心作用、組織動員作用、示范帶動作用。[6]政府理應將工作重點放在動員、推動民眾行使選舉權，為民眾厘清且建立可行性制度框架。

2.建立權力清單銜接機制。政府對社區(qū)有權力清單，就意味著居民自治組織內部也應該有一個權力清單與其進行平衡。居民自治組織的清單項目亦應該呈現動態(tài)管理的特性，著力于居民會議授權的動態(tài)性，關于居民會議討論的議程安排應與微協(xié)商、微自治相結合，增強協(xié)商效率。

（二）強化社區(qū)自治組織公共服務能力

依據社區(qū)多層次、多樣化的訴求為突破口，結合政府權力清單，有針對性地對社區(qū)資源進行分配，強化政府公共服務的績效。

1.信息化建設再上新臺階。社區(qū)應該利用的自身資源優(yōu)勢，通過數據分析、支持的方式，緊跟國家供給側改革的步伐，對社區(qū)人群的需求和服務進行精準調研、規(guī)劃，增強資源信息利用效能。信息應用和發(fā)布服務社區(qū)，有力地減小社區(qū)居民的出行成本、生活成本、工作成本、時間成本等。最終，使得社區(qū)真正形成能量交換的場所，民眾才會為社區(qū)的活力注入新能量。

2.對居委會工作人員進行培訓。應針對工作人員自身接受能力和特點進行培訓。鼓勵社區(qū)工作人員自行編寫社區(qū)手冊，根據社區(qū)手冊與社工人員、業(yè)委會、物業(yè)進行溝通、協(xié)調、反饋，融通整個社區(qū)。在社區(qū)間形成培訓網絡，采取社區(qū)工作比較、經驗借鑒、問題共享、措施共享的機制，基于培訓平臺，形成不同類別的社區(qū)群手冊。

3.社區(qū)群服務共享平臺建設。形成社區(qū)群，資源互補，不斷的將社區(qū)整合在一起，形成資源共享平臺。平臺的搭建過程應該包含兩個部分，其一，政府對平臺建設給予資金支持；其二，平臺運行中的創(chuàng)意應由社區(qū)民眾、社區(qū)自治組織與政府共同創(chuàng)制和實施。

（三）構建社區(qū)居民民主觀念

民主觀念是社區(qū)居民的坐標，是社區(qū)居民凝聚力的體現，是產生和形成社會資本和社會信任的前提，從而有利于強化居民溝通、交流，產生集體行動的能力，形成公共輿論，強化社區(qū)居民政治生活。而社會組織可以激發(fā)基層活力，強化民主觀念。2016年8月21日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》提出增強社會組織的服務功能，發(fā)揮社區(qū)社會組織在創(chuàng)新基層社會治理中的積極作用，推動建立多元主體參與的社區(qū)治理格局。[7]

1.發(fā)展社團組織。社團組織是聯(lián)系民眾與政治系統(tǒng)交換信息的紐帶之一，有助于實現政治社會化，在社會互動中塑造居民政治意識。要強化社團組織的活力，提高自治組織的工作效率。在這樣的一個活的體系中，居民間、鄰里間的關系互動自然成為一道亮麗的風景，最終培養(yǎng)居民政治意識。

2.引導社團組織。社團組織的活動目標需與社區(qū)文化、政府政策相協(xié)同，社團組織的功能應界定在社區(qū)自治組織權力清單范圍內，社區(qū)內社團活動一旦成熟，就可以將幾個社區(qū)的社團聯(lián)合起來，形成橫向社區(qū)交流平臺，根據地方民眾習慣和習俗，組織形式多樣、豐富有趣的社團創(chuàng)意活動，根據不同創(chuàng)意產生的積極效果，政府可以給予一定資助獎勵。

3.引導居民參與社團組織。編寫居民參與社團組織手冊，應詳細說明居民參與社團的規(guī)范、應盡義務和權利，引導居民處理好個人、社團、自治組織、政府之間的關系，強調居民參與社團組織的文化功能，闡明居民民主參與的方法和途徑。

4.引導社團協(xié)同，強化居民的社區(qū)意識和歸屬感，社區(qū)居委會可以通過建立社區(qū)居民論壇，與社團加強溝通和交流，實時增進社區(qū)工作與社團之間的協(xié)同以及社團之間的協(xié)同。社團活動過程就是為居民提供咨詢和培訓的過程，將社團的工作風格和特點傳授予居民，增強居民間情感交流，形成居民鄰里互助的有效溝通渠道，強化居民對社區(qū)工作的責任感。

[1]牛銘實.選舉制度的類型及特點[J].華中師范大學學報(人文社會科學版)，2005(4)：27.

[2][3]史衛(wèi)民.“政策主導型”的漸進式改革[M].北京：中國社會科學出版社，2011.163-176. 221-222.

[4]宋頌.我國社區(qū)直選制度的問題研究[D].北京：中國政法大學，2010.5-9.

[5]史衛(wèi)民.中國政治參與報告（2014）[R].北京：社會科學文獻出版社，2014.7.

[6]山東省政府信息公開.省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實施意見》[EB/OL].[2015-12-22].http：//xxgk.shandong. gov.cn/msgopen.

[7]中央政府門戶網站. 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》[EB/OL].[2016-08-21]http：//www.gov.cn/zhengce/2016-08/21/ content_5101125.htm.

(責任編輯 胡愛敏)

婁兆鋒，中共濟南市委黨校公共管理教研部講師，博士（郵政編碼 250100）

D621.4

A

1672-6359(2016)05-0046-04

全省黨校系統(tǒng)黨的十八屆五中全會精神專項研究選題“構建全民共建共享的社會治理格局研究——以濟南市社會政策運行機制為例”的階段性成果，中共濟南市委黨校“完善基層民主選舉制度 提升基層治理能力”課題調研報告