孫新見 柯冬英

我國民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及其法律規(guī)制問題研究

孫新見 柯冬英

近年來，鄉(xiāng)村旅游民宿行業(yè)發(fā)展十分迅猛，但受監(jiān)管滯后、立法缺失等因素的影響，嚴重制約了民宿產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。由于各地方民宿產(chǎn)業(yè)具有一定的特殊性，加之全國范圍內(nèi)缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標準，因此有必要完善地方法律法規(guī)，有針對性地加強政府監(jiān)管，制定與各地相符合的民宿標準，明確市場準入機制，發(fā)揮好民宿行業(yè)組織和社區(qū)組織的監(jiān)管作用。

民宿產(chǎn)業(yè)；法律規(guī)制；監(jiān)管；準入機制

民宿是近年來流行的一種溫馨體驗的家庭旅館業(yè)態(tài)，隨著人們生活水平的顯著提高，休閑娛樂行業(yè)的發(fā)展市場日益壯大。當前民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出新的態(tài)勢，不再停留于傳統(tǒng)農(nóng)家樂層面，而是在鄉(xiāng)土民宿、農(nóng)家客棧與文化元素的融合。民宿展業(yè)作為一種新興產(chǎn)業(yè)，為促進“三農(nóng)”轉(zhuǎn)型升級帶來動力，為人們休閑娛樂創(chuàng)造新體驗。

一、我國民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實與意義

（一）我國民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)新態(tài)勢

首先，不同主題民宿有助于滿足游客的體驗式需求。以杭州民宿的發(fā)展為例，有虛假休閑型民宿、景區(qū)民宿，或以品茶、慢生活、特色文化等為主題的民宿。游客可以按照自身的興趣喜好進行選擇，增添了體驗式旅游的趣味性和文化性①。

其次，不同種類創(chuàng)意民宿有助于滿足游客的多樣化需求。隨著民宿產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了風(fēng)格迥異的民宿形式，如歐式民宿、藝術(shù)體驗式民宿、新婚體驗特色民宿等，為滿足不同人群的需求，在民宿風(fēng)格的設(shè)置上進行不斷創(chuàng)新。

再次，不同種類的經(jīng)營方式有助于滿足游客的差異化需求。為迎合不同的游客，民宿產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營方式呈現(xiàn)出差異化特征，與傳統(tǒng)農(nóng)家樂中的普通民宿不同，民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)向城市延伸，呈現(xiàn)出精致化、特色化的發(fā)展態(tài)勢，經(jīng)過精心設(shè)計的精品民宿逐漸增多，經(jīng)營管理上越來越高端化，獨棟別墅等的民宿形式深受高端消費群體的歡迎。

（二）我國民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要意義

民宿經(jīng)濟發(fā)展速度之快，與社會環(huán)境和自身努力息息相關(guān)，在社會環(huán)境方面，政府扶持是主要因素，民宿經(jīng)濟具有帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要作用，因而受到政府重視。促進民宿產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、旅游、餐飲、銷售的聯(lián)合，構(gòu)建“民宿+”發(fā)展新模式，有助于實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境、發(fā)展特色經(jīng)濟。

首先，民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展符合生態(tài)經(jīng)濟、美麗經(jīng)濟的需要。我國一些自然地理環(huán)境比較優(yōu)美的地區(qū)，在發(fā)展旅游業(yè)的同時應(yīng)滿足保護生態(tài)環(huán)境的需要，民宿產(chǎn)業(yè)不僅能夠滿足這一需要，同時也成為帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要項目，對于建設(shè)社會主義生態(tài)文明有促進作用。

其次，民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有助于促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟迅速發(fā)展的同時，地方政府為多角度、多途徑、多方法地促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，民宿產(chǎn)業(yè)成為一個很好的載體。民宿產(chǎn)業(yè)同時帶動農(nóng)村電商、促進傳統(tǒng)文化的傳播。同時，民宿產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)的結(jié)合也對生態(tài)、旅游、觀光等發(fā)揮帶動作用，轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方式。

二、我國民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的法律監(jiān)管問題

（一）民宿監(jiān)管立法缺失

當前我國正在實行的《旅游法》指出，居民從事的旅游經(jīng)營的住房管理，由省一級根據(jù)本省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況自行制定管理辦法。特別是最近幾年旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，很多地方政府開始關(guān)注居民住房從事旅游經(jīng)營相關(guān)問題，并制定了相關(guān)家庭旅館和農(nóng)家樂的管理辦法。如，北京市制定的《鄉(xiāng)村民俗旅游戶餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》、湖南省《〈旅游家庭旅館基本條件與評定〉地方標準實施辦法》、廈門市發(fā)布的《關(guān)于進一步促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展意見的通知》，相關(guān)地方政府制定的旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)服務(wù)配套制度，對民俗產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)問題進行了明確規(guī)定②。但也要看到，各地制定的相關(guān)規(guī)定都是根據(jù)地方發(fā)展特點制定的相關(guān)法律規(guī)定，有些地方存在相互矛盾，有些不能符合各省旅游發(fā)展要求，給民宿監(jiān)管造成嚴重的人力、財力負擔。因此，從全國范圍內(nèi)雖然各個地方都非常重視民宿監(jiān)管立法問題，但缺少統(tǒng)一的適用于各個地方的民宿法律法規(guī)，影響我國旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

（二）民宿監(jiān)管主體的缺失

民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)營管理涉及到旅游、公安、衛(wèi)生等多個監(jiān)管主體，各主體之間沒有上下級關(guān)系，對民宿監(jiān)管并沒有形成聯(lián)合機制，民宿經(jīng)營監(jiān)管主體始終處在誰都要管而誰都沒有真正管理的尷尬局面，如同九龍治水、各管一攤，造成了民宿監(jiān)管主體的缺失。特別是遇到問題需要處理時，各部門相互推諉同時，各個監(jiān)管部門內(nèi)部還存在監(jiān)管人力不足、監(jiān)管措施不當?shù)葐栴}，嚴重掣肘了民宿產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

（三）違法經(jīng)營的懲罰機制缺失

目前，很多地方政府都針對民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其經(jīng)營活動制定了詳細的地方法規(guī)。但從實際執(zhí)行效果看，這些地方性的民宿規(guī)定仍存在一些問題，特別是在監(jiān)管主體和違法經(jīng)營的懲罰機制建設(shè)上還有很多工作要做，在對民宿違法經(jīng)營處置過程中由于監(jiān)管主體和懲罰機制的缺失，民宿違法經(jīng)營得不到有效處理，擾亂市場秩序不夠，處理方式和方法不得當，處罰力度不夠，最終導(dǎo)致民宿產(chǎn)業(yè)市場管理混亂。

三、我國民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律監(jiān)管機制建設(shè)

（一）完善民宿監(jiān)管的地方立法

建立全國統(tǒng)一的法律法規(guī)是當前民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，盡快完完善地方立法，頒布民宿管理辦法，健全治安管理制度，環(huán)境保護與衛(wèi)生監(jiān)管等制度。民宿監(jiān)管地方法律規(guī)制的完善要以促進民宿行業(yè)健康發(fā)展為前提，同時要考慮不同地區(qū)民宿產(chǎn)業(yè)的特色和區(qū)別，考慮其特有的小規(guī)模和個性化經(jīng)營模式和特點，制定出與之相適應(yīng)的法律法規(guī)。

（二）完善民宿準入制度

一是要通過法律法規(guī)進行明確規(guī)定。完善民宿準入制度是我國民宿產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的前提，也是從源頭上規(guī)避風(fēng)險的有效措施。嚴格制定《民宿管理辦法》，可采取建立社區(qū)自治制度的形式，民宿的設(shè)立通過居委會和股份合作來決定是否準入，結(jié)合不同地域的人文、自然、生態(tài)、人口等具體實際，完善相應(yīng)的準入標準。二是要對經(jīng)營要求做具體說明。完善民宿準入制度需要對民宿準入經(jīng)營的要求做具體說明，包括民宿房間數(shù)、建筑面積、房屋裝修、安全性能等情況，對超出規(guī)模的要進行登記，對不符合安全標準的不可準入。明確民宿基本的經(jīng)營范圍，如需提供餐飲等服務(wù)，則應(yīng)進行備案。

（三）加強行業(yè)自律監(jiān)管與社區(qū)自治

一是加強行業(yè)自律監(jiān)管。發(fā)揮民宿行業(yè)協(xié)會的規(guī)范和制約作用，與民宿經(jīng)營者簽訂責(zé)任協(xié)議，在協(xié)會的監(jiān)管下經(jīng)營。為此，政府要賦予民宿行業(yè)協(xié)會一定的經(jīng)營和監(jiān)管職責(zé)，循序漸進地實現(xiàn)自律管理。在具體監(jiān)管過程中，應(yīng)完善事前、事中監(jiān)管，并形成各部門的聯(lián)合監(jiān)管機制。行業(yè)協(xié)會應(yīng)自覺履行職責(zé)，對民宿進行等級評定，形成誠信檔案，加強對民宿的日常管理，完善獎懲機制，對于違反責(zé)任協(xié)議的民宿進行懲罰③。二是踐行社區(qū)自治。我國民宿產(chǎn)業(yè)的規(guī)范發(fā)展還有賴于居委會、村委會等組織，由于民宿經(jīng)營一般是小規(guī)模經(jīng)營，經(jīng)濟實力較為薄弱，若要達到一定的服務(wù)標準，需要依托社區(qū)統(tǒng)籌管理，從社區(qū)自治角度講，應(yīng)鼓勵民宿經(jīng)營，提供消防、交通等服務(wù)，為其營造良好的經(jīng)營環(huán)境。

（四）建立嚴格的懲處與淘汰機制

為保證良好的監(jiān)管效果，還要健全懲處和淘汰機制，對民宿經(jīng)營中涉及的衛(wèi)生、公安、服務(wù)等方面一旦發(fā)現(xiàn)問題就應(yīng)按照相應(yīng)的規(guī)定進行處罰。各部門與民宿行業(yè)協(xié)會形成聯(lián)動機制，處罰信息要及時公布，對優(yōu)質(zhì)民宿要表彰推薦，對不合格民宿要嚴令整改，促進民宿市場有序成長。

①李亮：《國內(nèi)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展存在的問題與對策》，《科技視界》，2016年第22期。

②戴麗霞：《海南鄉(xiāng)村旅游民宿發(fā)展的法律監(jiān)管問題研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》，2016年第6期。

③阮雯：《民宿業(yè)發(fā)展新態(tài)勢與政府行為分析——基于杭州民宿的調(diào)查研究》，《山東行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第1期。

（本文作者：杭州師范大學(xué)錢江學(xué)院講師；杭州師范大學(xué)錢江學(xué)院副教授）

責(zé)任編輯：李冬葉

本文系浙江大學(xué)城市學(xué)院旅游發(fā)展與法制研究中心課題“治理視角下的民宿合同研究”（課題編號： 2015JD05）