李文姣

（中共河南省委黨校 哲學(xué)教研部，河南 鄭州 451000）

河南省新型城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制與化解體系構(gòu)建

李文姣

（中共河南省委黨校 哲學(xué)教研部，河南 鄭州 451000）

河南省的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)妥善應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，探索構(gòu)建城鎮(zhèn)化平穩(wěn)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)化解體系。通過梳理鄭州市老鴉陳村、新鄭市龍湖鎮(zhèn)和濮陽市等河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的典型，可以清晰發(fā)現(xiàn)我省城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的風(fēng)險(xiǎn)及其誘因。積極探索全面、系統(tǒng)、有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制與化解體系，可以從以下幾個方面入手：一是建立社會矛盾源頭預(yù)防機(jī)制，二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展機(jī)制，三是提升城鎮(zhèn)綜合承載能力機(jī)制。

河南省新型城鎮(zhèn)化；風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制；風(fēng)險(xiǎn)化解體系

《河南省科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化三年行動計(jì)劃（2014）》提出，要把科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的綜合性戰(zhàn)略舉措，堅(jiān)持以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化、產(chǎn)城互動、科學(xué)有序，把近期重點(diǎn)與長遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合，在城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)優(yōu)化、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、體制機(jī)制改革創(chuàng)新等六個關(guān)鍵領(lǐng)域，著力推進(jìn)25個重大專項(xiàng)的組織實(shí)施，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，為中原崛起、河南振興、富民強(qiáng)省提供有力支撐。筆者以城鎮(zhèn)化六個關(guān)鍵領(lǐng)域?yàn)橐罁?jù)選取了鄭州市老鴉陳村作為城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造與體制機(jī)制改革創(chuàng)新的代表，選取新鄭市龍湖鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)優(yōu)化與城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展的典型，選取濮陽市作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的案例，對河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)中的社會變遷進(jìn)行梳理，以分析城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)要素為基礎(chǔ)，剖析城鎮(zhèn)化進(jìn)程中風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的原因，以期能為構(gòu)建河南省城鎮(zhèn)化平穩(wěn)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)化解體系提供理論依據(jù)與實(shí)踐借鑒。

一、河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的社會變遷

《2014年河南省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》對河南省18個地級市和20個縣級市的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量進(jìn)行了評價(jià)與分析。公報(bào)顯示，河南省目前已進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，截至2014年年底，河南省常住人口9436萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到45.2%，與全國平均54.7%的城鎮(zhèn)化率相比仍滯后10個百分點(diǎn)左右。河南省作為擁有超1億人口的發(fā)展中省份，目前，正處于城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)的重要時期，無論新型城鎮(zhèn)化取得的成績還是由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)都將對我省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響。

1.在體制機(jī)制創(chuàng)新中逐步改變了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

城中村是城市快速擴(kuò)張導(dǎo)致的城鄉(xiāng)共存的二元結(jié)構(gòu)，是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所特有的且分布廣泛的現(xiàn)象。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)如火如荼的今天，城中村的存在已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城市形象的提升，改造城中村已成為我國各大城市發(fā)展的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。拆遷無疑是城中村改造的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，省會鄭州的老鴉陳、陳砦、廟李等城中村，多年來無論是政府下決心做承諾，還是媒體屢次宣傳造勢，這些城中村都沒有“倒下”，反倒是房屋無序翻蓋、加蓋現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。老鴉陳村隸屬于鄭州市惠濟(jì)區(qū)長興路街道辦事處，是鄭州市最大的行政村，位于南陽路北段，東臨金水區(qū)，西接中原區(qū)，北跨連霍高速公路，與下坡楊村和固城村相接。老鴉陳村改造面對的復(fù)雜利益博弈和矛盾有五個方面：一是拆遷涉及人口眾多，約有19個村民組4700戶16500人，外來人口有20多萬。二是土地緊張，現(xiàn)有土地5000多畝，其中城市防護(hù)綠地約需3500多畝，安置約需800畝，其他公用配套設(shè)施用地約需300畝，可開發(fā)土地僅余500畝左右。三是拆遷體量大，共需拆遷350萬平方米。四是資金運(yùn)行成本高，僅拆遷安置資金就需近150億元。五是村情復(fù)雜，村內(nèi)矛盾較多，利益牽涉面廣，拆遷改造幾起幾落［1］。2014年10月上旬，老鴉陳村啟動了以江山路拓寬、三全路西延等9條市政道路規(guī)劃范圍內(nèi)村民住宅和企業(yè)拆遷為主的一期拆遷，僅用20天時間便完成了近100萬平方米的拆遷面積，約占全村拆遷總面積的30%左右。2015年5月下旬，以村莊內(nèi)村民住宅為主的二期拆遷工作啟動，整村拆遷工作有條不紊推進(jìn)，目前，全村的拆遷工作已基本完成。

2.在加強(qiáng)城市總體規(guī)劃中逐漸提升了城鎮(zhèn)化布局。龍湖鎮(zhèn)隸屬河南省新鄭市，位于新鄭市北部，東鄰孟莊鎮(zhèn)，西接新密市界，南依郭店鎮(zhèn)，北靠鄭州市郊區(qū)，2014年度入選河南省百強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。近年來，龍湖鎮(zhèn)借助鄭州市“十二五規(guī)劃”的東風(fēng)，依據(jù)自身優(yōu)勢，大力建設(shè)生態(tài)宜居城、文化教育城、商貿(mào)物流城，取得了長足發(fā)展。龍湖鎮(zhèn)以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為契機(jī)，始終堅(jiān)持“東部先行、以東帶西，向鎮(zhèn)區(qū)集中”的發(fā)展戰(zhàn)略，大力推進(jìn)新型社區(qū)建設(shè)，其諸多有益的探索最終推進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化新鄭模式的形成。2015年龍湖鎮(zhèn)國民生產(chǎn)總值完成81億元，財(cái)政收入完成10.3億元，固定資產(chǎn)投資完成89億元。目前已完成東部區(qū)域11個行政村、22個自然村的拆遷改造和安置房建設(shè)工作，共完成拆遷面積660萬平方米，涉及5526戶2.26萬人，已建成安置房面積100萬平方米，在建安置房150萬平方米。龍泊南路、鴻鵠路、祥和路等各條道路相繼打通，形成了“五縱五橫”的城市道路框架。2012年實(shí)施了鄭新快速通道、107國道廊道拆遷；2013年又啟動了大學(xué)南路廊道（西張寨、古城等村）的征遷工作，確保了大學(xué)路南延工程順利推進(jìn)。龍湖鎮(zhèn)下一步圍繞廊道建設(shè)，將做好繞城高速、新老107連接線，大學(xué)南路龍湖段道路兩側(cè)廊道建設(shè)和鄭新路廊道的升級改造工程，爭取為豐富和發(fā)展新型城鎮(zhèn)化新鄭模式做出新的更大的貢獻(xiàn)。

3.在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中逐漸促進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。圍繞黨的十八大明確提出有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求，濮陽市委、市政府就鼓勵農(nóng)村居民和外來人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移出臺了具體意見，濮陽市人社局作為重要的民生部門，竭盡全力做到了讓進(jìn)城人員勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，盡量讓他們享受到公平的就業(yè)機(jī)會、均等的社會保障以及完善的公共服務(wù)。2014年，濮陽市人口389萬，其中農(nóng)村人口220余萬，城鎮(zhèn)化率約38.5%。按照全省2015年新型城鎮(zhèn)化率達(dá)到47.6%的規(guī)劃，濮陽市當(dāng)年有35萬余人需要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，因此，濮陽市在就業(yè)崗位開發(fā)和社會保障方面面臨著較大的壓力和繁重的工作。2015年以來，濮陽市人社局把加強(qiáng)公共服務(wù)、提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會、強(qiáng)化社會保障及維護(hù)勞動合法權(quán)益等作為加快推進(jìn)濮陽市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要切入點(diǎn)，整合資源，協(xié)調(diào)發(fā)展，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)。2015年，濮陽市新增農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)約2.63萬人，組織進(jìn)城務(wù)工人員職業(yè)技能培訓(xùn)5000余人，組織職業(yè)技能鑒定1400余人，組織返鄉(xiāng)務(wù)工人員開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)1.2萬余人。濮陽市2015年進(jìn)城人員參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)分別為210人、1486人、3600人、600人、7.08萬人。新農(nóng)合參保人員轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)782人，為進(jìn)城務(wù)工人員發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)2.32萬元。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要途徑，關(guān)系到社會公平正義的體現(xiàn)，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和穩(wěn)定，關(guān)系到黨和政府的形象。

二、河南省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)類型分析

城鎮(zhèn)化帶來的是系統(tǒng)化社會變遷與體制改革，涉及階層結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、人口組成結(jié)構(gòu)、社會組織架構(gòu)、人與自然的關(guān)系以及社會規(guī)范與價(jià)值理念等方面的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)，這個過程不可避免地會帶來一系列的風(fēng)險(xiǎn)與沖突［2］。當(dāng)前的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀、城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律和地方政府在城鎮(zhèn)化中的特有作用，將使地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須面對城鎮(zhèn)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)行性風(fēng)險(xiǎn)和戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)。

1.城鎮(zhèn)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。老鴉陳村由于村情復(fù)雜，在2013年曾被鄭州市委、市政府確定為全市城中村改造重點(diǎn)攻堅(jiān)村之一。該村在改造拆遷過程中遇到的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)有以下幾點(diǎn)：第一，土地資源緊缺及其收益的不平等分配。如前文所述，老鴉陳村內(nèi)可參與城中村改造的土地較少，用地缺口較大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到正常安開比的用地需求。因此，意向企業(yè)介入積極性不高。再加上老鴉陳村拆遷安置所需資金巨大，村里許多黨員干部和群眾都擔(dān)心拆遷安置后續(xù)資金不足，會導(dǎo)致工程“爛尾”，回遷無望。在缺乏大量土地資源和公有制土地紅利使用殆盡的情況下，該村城中村改造斡旋余地十分有限，成本和難度非常大。另外，老鴉陳村由于長期缺乏有序管理，部分村民利用各種關(guān)系在村集體土地上建設(shè)了大量冷庫、倉庫、廠房、市場等，年收入高達(dá)500～600萬元。隨著城市框架拉大，江山路、三全路、銀河路等道路兩側(cè)住戶的房屋出租收入激增。全村年收入百萬以上高收入人群約占總戶數(shù)的30%左右，在征遷時，一旦有人組織、操縱，這部分人很快就會形成較強(qiáng)的阻撓勢力。由于城鎮(zhèn)化過程中對土地資源及其收益的不平等分配，失地農(nóng)民損失巨大，城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化的社會矛盾必將更加復(fù)雜、深刻和尖銳。第二，基層政府權(quán)力運(yùn)行異化與職能虛置。2004年，老鴉陳村由于宗派勢力斗爭引發(fā)矛盾，1000余名村民圍攻區(qū)政府和辦事處，直接導(dǎo)致當(dāng)時任職的村支部書記及主任辭職。自新的村支部和村委會成立至今，老鴉陳村雖然表面上保持著大局穩(wěn)定，但實(shí)際上家族、宗親、派別勢力之間的矛盾影響根深蒂固，直接導(dǎo)致基層政府權(quán)力運(yùn)行異化和職能虛置。另外，該村在省、市、區(qū)各級黨政機(jī)關(guān)任現(xiàn)職人員多達(dá)100余人，并擁有眾多知名企事業(yè)單位主管和私營企業(yè)主，這些人在村內(nèi)有著較強(qiáng)的影響力，在某種程度上會對該村的發(fā)展大局有牽動作用。需要指出的是，由于該村流動人口眾多，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，社會管理難度較大，已逐漸形成了類似黑惡勢力的團(tuán)體和個人，這些人為牟取自身利益，經(jīng)常在群眾中造謠、傳謠，煽動村民的仇官仇富心理，鼓動群眾抵制拆遷，甚至出現(xiàn)過激行為。

2.城鎮(zhèn)發(fā)展的運(yùn)行性風(fēng)險(xiǎn)。新鄭市龍湖鎮(zhèn)隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入推進(jìn)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)快速發(fā)展，城市框架不斷拉大，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了新變化、新提高。但是在征地開發(fā)中，由于征用農(nóng)地和拆建農(nóng)房制度上的缺陷，城鎮(zhèn)發(fā)展的運(yùn)行性風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)。第一，征地拆遷中民眾的利益表達(dá)方式往往與社會穩(wěn)定存在沖突。隨著新型城鎮(zhèn)化工作不斷推進(jìn)，因征地拆遷、安置房分配引發(fā)的各類矛盾、糾紛頻發(fā)，特別是民眾對征遷工作的不支持、不理解、不配合時有發(fā)生，這些都極易引發(fā)社會風(fēng)險(xiǎn)因素。主要存在以下幾類情況：一是地方政府的拆遷補(bǔ)償政策不夠公開透明。通過走訪部分村莊，筆者發(fā)現(xiàn)一些村民對新型社區(qū)拆遷改造政策知之甚少。二是落實(shí)上級政策不力導(dǎo)致信訪問題突出。上級政策傳達(dá)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，很多地方并沒有執(zhí)行，或者只是部分執(zhí)行，為此村民多次上訪，鎮(zhèn)、村只能通過做群眾工作來暫時解決問題，往往是這個村的“火”剛被撲滅，那個村的“火”又起來了。三是在征遷工作推進(jìn)中，部分村民往往出于自身利益的考慮，會提出各種不合理的要求，當(dāng)這些要求得不到滿足時，他們就會產(chǎn)生抵觸情緒和過激行為。大局意識的淡薄，使不少農(nóng)戶逐漸演變成“釘子戶”，并最終影響土地征收、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。第二，違法建設(shè)使地方政府行政執(zhí)法陷入困境。近年來，隨著龍湖鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，違法建設(shè)屢禁不止，究其原因主要是經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使。部分村民為了在征地拆遷、城中村改建過程中獲得更多的賠償，便千方百計(jì)在宅基地甚至耕地上大肆建設(shè)房屋。再加上龍湖鎮(zhèn)外來人口急劇增多，房屋租賃市場利益可觀，也客觀上促使龍湖鎮(zhèn)的違法建設(shè)現(xiàn)象愈演愈烈。亂建亂蓋現(xiàn)象致使拆遷成本過高，也讓有意向前來對社區(qū)拆遷改造開發(fā)的房地產(chǎn)企業(yè)望而卻步。為了保障群眾住房安全，新鄭市多次要求鎮(zhèn)政府加大力度治理違法建設(shè)。但由于村民法律意識淡薄，鎮(zhèn)政府在治理過程中遇到了諸多困難和風(fēng)險(xiǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法陷入“不得不管，但又無權(quán)去管”的窘狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理很具體，任務(wù)重、事情雜、頭緒多，但法律法規(guī)授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法權(quán)很少，使地方政府行政執(zhí)法陷入困境。

3.城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)。中國城鎮(zhèn)化的最大風(fēng)險(xiǎn)，是城鄉(xiāng)矛盾的內(nèi)化，即城市化的發(fā)展沒有真正解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差別的矛盾，而是轉(zhuǎn)化為城市體系內(nèi)部更加復(fù)雜、更加深刻、更加棘手的社會矛盾［3］。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化所帶來的戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為：產(chǎn)業(yè)支撐能力不強(qiáng)，難以滿足大量農(nóng)村富余勞動力亟待轉(zhuǎn)移的需要；城市功能不完善，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，基本公共服務(wù)水平不高，城市空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，城市社會治理體制和水平相對滯后；促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的配套政策不完善，導(dǎo)致大量進(jìn)城務(wù)工人員處于半農(nóng)民、半市民的“兩棲”狀態(tài)。所有這些，已成為制約新型城鎮(zhèn)化建設(shè)向前推進(jìn)的“絆腳石”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，濮陽市2010年城鎮(zhèn)化率僅為31.46%，分別比全國和全省低18.22和8個百分點(diǎn)。到2013年，全市城鎮(zhèn)化率躍升到36.72%，成為建市以來城鎮(zhèn)化進(jìn)程最快的3年，也是農(nóng)村人口到城市安居最多的時期。消除城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)是濮陽市在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中最突出的矛盾，遇到的最需要加以防范的風(fēng)險(xiǎn)主要有兩點(diǎn)：第一，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)滯后引發(fā)土地受益落實(shí)困難。從濮陽市目前推進(jìn)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)情況看，存在的不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)主要有以下幾個方面：一是現(xiàn)有政策落實(shí)不到位，特別是舊房拆遷與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的配套政策亟待跟進(jìn)。雖然濮陽市圍繞新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)出臺了一系列政策措施，但在具體操作中出現(xiàn)了“玻璃門”現(xiàn)象，如房產(chǎn)證不能辦理問題，資金捆綁使用不能落實(shí)問題，政策“好看不管用”。二是建設(shè)用地指標(biāo)緊張，土地受益落實(shí)困難。2015年，濮陽市敲定的52個社區(qū)中，只有4個社區(qū)具備“一書三證”條件，絕大多數(shù)并沒有得到土地部門認(rèn)可。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所需土地大部分需要占用耕地。從長期來看，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)將節(jié)約出大量土地，但從短期看，一些村莊往往會采用先建后拆的形式，這就需要一個從建新到拆舊的復(fù)墾過程，由于用地指標(biāo)少、周轉(zhuǎn)周期長，不能滿足新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地需求，因此，極易出現(xiàn)違規(guī)用地現(xiàn)象。第二，新增公共投資數(shù)額巨大，導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)有關(guān)部門測算，一個新型農(nóng)村社區(qū)（按5000人規(guī)模、1200戶計(jì)算）的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)需要投入3000萬元，濮陽市52個在建社區(qū)至少需要16億左右。截至2015年年底，濮陽市財(cái)政僅有8000萬元的專項(xiàng)扶持資金，對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)來說只是杯水車薪，且這部分資金也沒有完全發(fā)揮好應(yīng)有作用：一是省、市下?lián)艿男滦娃r(nóng)村社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)扶持資金，因缺乏使用的具體政策，仍然滯留在縣（區(qū)）建設(shè)賬戶上，尚未發(fā)揮應(yīng)有作用。二是由于政府財(cái)政政策捆綁，項(xiàng)目整合的扶持資金非常有限，導(dǎo)致配套設(shè)施建設(shè)滯后，新型社區(qū)入住困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍承諾負(fù)責(zé)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、配套公共服務(wù)設(shè)施，但由于資金需求量大，縣、鄉(xiāng)無力承擔(dān)，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施既無人規(guī)劃設(shè)計(jì)，也無人出面投資，因此，部分社區(qū)建好也無法入住。這些新的風(fēng)險(xiǎn)因素必將導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)政府對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)有所放松，代建商投入和建設(shè)力度有所放緩，基層干部和農(nóng)民對新型農(nóng)村社區(qū)的期望有所降低。

三、河南省新型城鎮(zhèn)化的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制與化解體系的構(gòu)建路徑

《河南省新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作實(shí)施方案（2015）》指出，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要深入貫徹落實(shí)《河南省全面建成小康社會加快現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略綱要》，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以提升質(zhì)量為關(guān)鍵，統(tǒng)籌推動國家和省級試點(diǎn)地方加快推進(jìn)規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)均等化、新農(nóng)村等重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，在建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移集中的促進(jìn)機(jī)制等方面，充分發(fā)揮改革試點(diǎn)的作用，大膽探索、試點(diǎn)先行，尋找規(guī)律、凝聚共識，創(chuàng)造可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和模式。

1.建立社會矛盾源頭預(yù)防機(jī)制。對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中出現(xiàn)的新問題，應(yīng)結(jié)合發(fā)展的新形勢，充分調(diào)研論證，使征遷安置工作走上法制化的軌道。第一，積極探索、整合各種資源優(yōu)勢，完善政策、建立制度、創(chuàng)新機(jī)制，探索出依法推進(jìn)征地拆遷工作方案，并通過借鑒其他省市經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建完整的征地拆遷安置政策和制度框架。對于未拆遷和即將啟動拆遷的社區(qū)，應(yīng)汲取正在建設(shè)和已建成社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提前做好風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案。在征遷改造過程中，從入戶調(diào)查、安置小區(qū)選址、改造方案制訂到拆遷、回遷等環(huán)節(jié)，分別召開不同層次的動員會、村民代表會，廣泛征求群眾意見，讓群眾全程參與村莊改造工作。比如，村委會與開發(fā)企業(yè)簽訂協(xié)議必須將協(xié)議內(nèi)容全面公開公示、安置對象的認(rèn)定必須經(jīng)村民代表大會討論通過、安置房戶型設(shè)計(jì)必須經(jīng)村民簽字確認(rèn)等等。整個征遷過程應(yīng)確保公正、公開、透明、民主，最大限度維護(hù)村民利益，解除被拆遷村民的后顧之憂，避免風(fēng)險(xiǎn)因素的出現(xiàn)。第二，細(xì)化各項(xiàng)政策法規(guī)。針對社區(qū)公共配套設(shè)施建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)，建議以地方政府或以地區(qū)新型城鎮(zhèn)化指揮部名義發(fā)文，加以詳細(xì)的規(guī)定；針對安置房分配工作，建議由地方政府相關(guān)職能部門深入基層調(diào)查研究，出臺規(guī)范性的安置房分配流程，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展此項(xiàng)工作；針對違法建設(shè)屢禁不止的現(xiàn)狀，建議立法機(jī)關(guān)深入基層充分調(diào)研論證，出臺新形勢下的《違法建設(shè)查處條例》《違法建設(shè)查處過錯責(zé)任追究細(xì)則》，對矛盾進(jìn)行源頭治理，消除風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的根源。

2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展機(jī)制。緊緊圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會管理、市場體系“六個一體化”目標(biāo)，科學(xué)編制城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，均衡城鄉(xiāng)公共服務(wù)。第一，統(tǒng)一思想，形成合力，穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。第二，樹立全域理念，科學(xué)編制城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)定位，構(gòu)建城鄉(xiāng)空間新格局，精心編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)境等專項(xiàng)規(guī)劃，初步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、互相銜接、全面覆蓋的規(guī)劃體系。第三，加強(qiáng)試點(diǎn)示范，探索建設(shè)模式，根據(jù)“科學(xué)選址、規(guī)劃合并、配套建設(shè)、形成特色”的思路，出臺配套政策，采取規(guī)劃引導(dǎo)、遷村騰地、產(chǎn)業(yè)培育、環(huán)境整治等多種方式，梯度引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和中心社區(qū)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，努力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地規(guī)劃、新型社區(qū)規(guī)劃和各項(xiàng)公共服務(wù)規(guī)劃“四規(guī)合一”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。具體來說，一是全面落實(shí)義務(wù)教育。根據(jù)“以流入地政府為主，以公辦學(xué)校為主”的政策，城鎮(zhèn)中小學(xué)按照轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比例提供學(xué)位，享受免費(fèi)義務(wù)教育；財(cái)政對接收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的學(xué)校撥付足額經(jīng)費(fèi)。調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)中小學(xué)布局，擴(kuò)大招生規(guī)模，保障農(nóng)民工隨遷子女在城市平等享受教育的權(quán)利。二是提升基本公共衛(wèi)生服務(wù)水平。落實(shí)好流入地屬地化管理責(zé)任，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入本地公共衛(wèi)生服務(wù)體系，做好疾病防控、適齡兒童免疫等工作。制定公共服務(wù)、社會保障等配套政策，讓城市人享受的醫(yī)保、社保和養(yǎng)老保險(xiǎn)，進(jìn)城農(nóng)民同樣可以享受到。三是提高公共就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)覆蓋面。設(shè)立促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)資金，用于開展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)和就業(yè)援助等就業(yè)服務(wù)，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在公共就業(yè)服務(wù)方面享有同等待遇。四是拓寬住房保障渠道，增加保障性安居房建設(shè)，建立各級財(cái)政住房保障穩(wěn)定投入機(jī)制，完善廉租房租賃補(bǔ)貼制度，將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入住房公積金制度覆蓋范圍；同時，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，保留進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)不變，讓進(jìn)城農(nóng)民“走”得放心、“進(jìn)”得安心。

3.提升城鎮(zhèn)綜合承載能力機(jī)制。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，亦是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動力。30多年來，我省城鎮(zhèn)化沒有與工業(yè)化協(xié)同發(fā)展，農(nóng)民工不能完全享受公共服務(wù)和社會保障等方面的市民待遇，致使農(nóng)民工難以真正融入城市。新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高人的生活質(zhì)量，其目的是造福百姓、富裕農(nóng)民，做到產(chǎn)城融合，讓農(nóng)民工真正融入城鎮(zhèn)生活。以黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神為指導(dǎo)，進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，適應(yīng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，統(tǒng)籌戶籍制度改革和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。為解除進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂，應(yīng)積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化綜合改革，深化戶籍制度改革，有序放開落戶限制，積極推動建立居住證制度。通過健全與居住年限相掛鉤的公共服務(wù)提供機(jī)制，為居住證持有人享有居住地基本公共服務(wù)、參與居住地社會事務(wù)提供依據(jù)；建立與就業(yè)、住所、參保及居住年限等掛鉤的積分制度，完善居住登記，為加強(qiáng)和完善流動人口服務(wù)管理提供有利條件。既要讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“進(jìn)得來”“落得下”，還要“過得好”。就業(yè)是進(jìn)城農(nóng)民在城市生存的根本。為了讓更多的進(jìn)城農(nóng)民得到更多的就業(yè)機(jī)會，濮陽市一方面加大招商引資力度，讓更多的龍頭企業(yè)落戶濮陽，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚群的發(fā)展，為農(nóng)民工創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位；另一方面還加快發(fā)展商貿(mào)物流、電子商務(wù)、金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，力爭打造一批產(chǎn)業(yè)高集聚、產(chǎn)出高效率、功能高復(fù)合、就業(yè)高容量的服務(wù)業(yè)集群。同時，為鼓勵進(jìn)城農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)和增強(qiáng)就業(yè)競爭能力，濮陽市人力資源、教育、民政、農(nóng)業(yè)、扶貧和殘聯(lián)等部門“六路并進(jìn)”，大力發(fā)展中小微企業(yè)，以增加更多的就業(yè)崗位。濮陽市力爭讓每一名進(jìn)城農(nóng)民工至少得到一次免費(fèi)的基本職業(yè)技能培訓(xùn)，每年可培訓(xùn)2萬人以上。

城鎮(zhèn)化總體水平不高是制約我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個瓶頸，積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，既有利于集聚城市人口，提高城鎮(zhèn)化率，又有利于推動農(nóng)村承包地、宅基地流轉(zhuǎn)，將分散的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地或生態(tài)用地等，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的核心是“人”，必須解決好“我是誰、為了誰、依靠誰”的問題，心中要時刻裝著群眾，把群眾利益維護(hù)好，才能得到群眾的支持和擁護(hù)。加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)還包括城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度、城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化的教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)建設(shè)、城鄉(xiāng)各種資源要素的流轉(zhuǎn)等內(nèi)容，在新型城鎮(zhèn)化工作中必須把群眾利益放在首位，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的重大突破將從根本上促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。

［1］耿建偉.城中村“和諧拆遷”的成功實(shí)踐——關(guān)于鄭州市惠濟(jì)區(qū)長興路街道辦事處老鴉陳村改造拆遷的調(diào)查與思考［J］.決策探索（上半月），2015，（1）.

［2］金太軍，張振波.城鎮(zhèn)化模式的人本化重塑：基于風(fēng)險(xiǎn)社會視域［J］.南京社會科學(xué)，2014，（3）.

［3］韓康.中國城鎮(zhèn)化最大風(fēng)險(xiǎn)：城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化［J］.人民論壇，2013，（5）.

［責(zé)任編輯張敬燕］

F299.27

A

1671-6701（2016）03-0087-06

2016-02-10

2014年度國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（編號：14CSH011）、2015年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題（編號：2015B210）階段性成果

李文姣（1983—），女，河南鄭州人，博士，中共河南省委黨校哲學(xué)教研部講師。