□　桂　華

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“東部地區(qū)”村級治理的類型建構(gòu)

□桂華

既有的農(nóng)村治理研究受到“國家—社會”理論框架的影響，普遍注意到村莊社會因素對政策執(zhí)行和行政權(quán)力實踐的影響，并根據(jù)“村莊社會結(jié)構(gòu)”因素完成了南中北村莊治理邏輯的類型建構(gòu)。經(jīng)濟(jì)因素是影響村級治理的另一關(guān)鍵變量，東部農(nóng)村和中西部近郊農(nóng)村因為利益密集而產(chǎn)生了與一般中西部農(nóng)村完全不同的治理樣態(tài)?；诮?jīng)濟(jì)差別，可將“東部地區(qū)”作為一種村級治理類型進(jìn)行建構(gòu)，并從村民選舉、村莊政治結(jié)構(gòu)、治理邏輯、制度運轉(zhuǎn)等方面建立理解利益密集村莊治理的概念體系。逐步挖掘出更多影響村級治理樣態(tài)的關(guān)鍵變量并進(jìn)行概念體系建構(gòu)，具備理論創(chuàng)新的方法論意義。

東部地區(qū)村級治理利益密集治理邏輯類型建構(gòu)

一、提出問題

2000年左右，以農(nóng)村為對象的政治學(xué)研究出現(xiàn)了兩個新的趨向。一是20世紀(jì)八九十年代作為農(nóng)村政治學(xué)基本主題的村民自治研究，從之前的對村民自治合法性的制度建構(gòu)開始，逐漸增加對村民自治治理功能的研究，并將這一問題意識概括為“民主化的村級治理”研究。[1]二是20世紀(jì)八九十年代以農(nóng)業(yè)稅費負(fù)擔(dān)和“三農(nóng)”問題為主要內(nèi)容的農(nóng)村治理研究，主要集中在制度層面和政策層面，后有學(xué)者提出要開展“政策的社會實踐基礎(chǔ)”研究，[2]即不單關(guān)心制度與政策是怎么設(shè)計的，而且要考察政策在村莊中的實踐狀況及其影響因素，村莊、人際關(guān)系、文化等一些社會學(xué)因素成為關(guān)注對象。這兩種轉(zhuǎn)向?qū)χ蟮霓r(nóng)村研究的視野拓展、主題深化均產(chǎn)生了巨大影響。

農(nóng)村治理研究不僅要關(guān)注制度問題，還需要關(guān)注社會因素，原因是中國農(nóng)村是不均衡的，即不同村莊影響政策實踐和制度運行的因素存在差異。差異化的社會因素會帶來同樣政策在不同村莊的不同實踐過程和治理后果。如在“國家—社會”的理論框架影響下，學(xué)界普遍關(guān)注到了村莊社會文化因素對治理的影響，比如宗族對村民自治運行的影響、[3-4]村莊地方性知識對法律下鄉(xiāng)實踐的影響。[5]基于對“政策實踐的社會基礎(chǔ)”的持續(xù)關(guān)注和對全國農(nóng)村的廣泛調(diào)研，賀雪峰等人建構(gòu)出了中國農(nóng)村的區(qū)域差異類型，并按照村莊社會結(jié)構(gòu)差別將全國農(nóng)村劃分為“南方團(tuán)結(jié)型村莊”、“北方分裂型村莊”和“中部原子化村莊”，[6]并將其建構(gòu)成為認(rèn)識中國農(nóng)村社會的“中層理論”。[7]在理論建構(gòu)過程中，賀雪峰等人還通過農(nóng)民負(fù)擔(dān)的地區(qū)間差異等具體政策觀察，對這一理論建構(gòu)進(jìn)行檢驗。[8]國家任何政策都必須通過村莊結(jié)構(gòu)這一因素轉(zhuǎn)換為地方實踐，基于村莊社會結(jié)構(gòu)類型分析不同地區(qū)的村級治理活動，具有可操作性。依據(jù)村莊社會結(jié)構(gòu)視角觀察治理活動，能夠清晰呈現(xiàn)村級治理的南中北區(qū)域差別。

村莊社會結(jié)構(gòu)作為影響治理活動的社會因素之一，既展示了農(nóng)村治理的某些特性，也屏蔽了南中北這一因素所不能涵蓋的其他特性。在之后的研究中，村莊利益形態(tài)的因素開始進(jìn)入視野，賀雪峰等人連續(xù)觀察到“利益密集”這一因素在村級治理中的作用。[9-10]我國農(nóng)村的地區(qū)差異不僅體現(xiàn)在南中北方面，而且東中西的地區(qū)差異也十分明顯。東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)一體化程度、工業(yè)化進(jìn)程等遠(yuǎn)遠(yuǎn)超前于中西部地區(qū)，這也深刻影響到這類農(nóng)村的村級治理。因此，需要在南中北的社會文化視角的差異之外，引入東中西的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異，來分析不同地區(qū)的村級治理差異。作為一項探索性研究，本文以相關(guān)關(guān)鍵詞來概括影響“東部農(nóng)村”治理的關(guān)鍵變量，并試圖借此展示“東部農(nóng)村”的村級治理邏輯。

二、利益密集與選舉動員

村級治理指向村級秩序達(dá)成，實質(zhì)是通過利益關(guān)系調(diào)整來實現(xiàn)不同主體之間的相對平衡關(guān)系。村民自治是村級治理的基本制度框架。村級治理中一個常見的現(xiàn)象是，在村干部換屆選舉中，越是東部發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村換屆選舉越是混亂，拉票現(xiàn)象越是嚴(yán)重。2014年筆者到沿海某鎮(zhèn)調(diào)查，當(dāng)時選舉一個村主任通常需要花費百萬。該鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)達(dá)，全鎮(zhèn)上千家企業(yè)，帶動了一大批配套加工的家庭作坊，前幾年企業(yè)快速擴(kuò)張帶來當(dāng)?shù)赝恋卮蠓?，并由此?dǎo)致了當(dāng)?shù)厣鐣睦婷芗Y(jié)構(gòu)。在土地審批、宅基地指標(biāo)分配、企業(yè)發(fā)展等方面，村干部具備優(yōu)勢，他們不僅有更多機(jī)會直接獲得土地方面的利益，而且憑借其干部身份在訂單獲得、商品銷售和融資借貸等方面具有優(yōu)勢。在利益密集環(huán)境中，村干部的政治身份可以轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)利益，另有一些大老板希望通過當(dāng)干部獲得社會聲望，這也吸引了大批從事企業(yè)的人投身到村級治理中。

與該鎮(zhèn)出現(xiàn)的情況不同，廣大中西部地區(qū)普遍出現(xiàn)“誰來當(dāng)干部”的問題。我們在中西部一些農(nóng)村看到，每次換屆都是走過場，選來選去只有那幾個人當(dāng)干部，干部老齡化是中西部農(nóng)村的常態(tài)。為了留住干部、吸引年輕優(yōu)秀人才當(dāng)干部，近年來中央和地方在基層組織建設(shè)方面出臺多種措施，比如提高干部工資待遇，達(dá)到一定任期的主職干部參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險等。以湖北省為例，近來該省組織部門計劃通過合并行政村減少村干部，實現(xiàn)村干部工資向基層公務(wù)員靠攏。中西部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)機(jī)會少，村莊利益稀薄，當(dāng)干部只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加上一年幾千到一萬多元的工資，幾乎不能達(dá)到當(dāng)?shù)仄骄彝ナ杖胨?，年輕人和優(yōu)秀人才都不愿意當(dāng)干部。

當(dāng)?shù)乩姝h(huán)境是造成東部地區(qū)村級治理與中西部地區(qū)村級治理差異的首要原因。利益密集不僅激勵很多人爭著當(dāng)干部，而且激活了村民自治。村委會通過村民選舉產(chǎn)生，按照有關(guān)規(guī)定，村委會選舉之前要成立換屆選舉委員會并制定換屆方案。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中西部地區(qū)農(nóng)民對參加選舉投票的積極性很低，由于有效選舉必須選民達(dá)到一定比例方才有效，因此我們看到有些村莊舉行選舉時，還需要向參選對象發(fā)放一條毛巾或者一包煙作為“誤工補貼”，才能吸引那些留在村莊里的老年人來參加投票。在中西部村莊里，能夠當(dāng)干部的就是那么幾個在家從事農(nóng)業(yè)或者副業(yè)、有一定文化程度和組織能力的中老年人，無論怎么選最終都是那幾個人當(dāng)干部，選舉成為走過場的政治秀。東部地區(qū)的換屆選舉則要激烈得多。

以2015年我們在東部地區(qū)某村調(diào)查的情況為例。該村自2000年開始第一次征地，至今全村除山林之外90%的土地已經(jīng)被征用，過去十多年間征地為村莊帶來大量的外生利益。自征地開始，本村的村民選舉活動日趨激烈，尤其以2008年前后兩屆最為激烈。通過選舉競爭，全體村民不僅被動員起來，而且形成村莊派系，兩派系的牽頭人先后成功地選上村主任位置。由于矛盾的激化，其中一方在擔(dān)任村主任期間，被另外一派系的人用刀砍傷，發(fā)生刑事案件；另外一派系負(fù)責(zé)人接任村主任之后，又被之前遭砍傷的那一派人組織查賬并向紀(jì)委舉報，并最終因挪用公款罪名判刑。當(dāng)?shù)厝诵稳葸^去十多年間村級治理中的派系斗爭時說，“可以拍成一部電影”。

與中西部地區(qū)農(nóng)民對待選舉消極態(tài)度不同，東部地區(qū)農(nóng)民被全面動員到村民自治中，尤其是村民選舉過程中。近年來我們在沿海幾個不同縣市農(nóng)村考察發(fā)現(xiàn)的情況相似，每次選舉過程中，金錢、黑社會、親屬關(guān)系等都成為動員村民的手段。選舉前半年開始，身處各種社會網(wǎng)絡(luò)中的每個村民，逐漸被動員到村莊內(nèi)自動形成的兩個對立派系中，這種動員活動一直持續(xù)到選舉結(jié)束。在選舉前的一個月時間里，村民甚至都不愿意在公開場合相互交談，原因是每個人的行動都被派系雙方監(jiān)控，一方試圖動員“策反”另外一方的支持者，另外一方則防止己方的支持者被“策反”。曾經(jīng)主持過換屆選舉的干部說，參選的關(guān)鍵是知己知彼，派系雙方要提前將票算到個人。通常的情況是，每個村競選雙方最后相差的票數(shù)都很小，有些村甚至是相差一票決出勝負(fù)。

利益密集推動村民自治制度的精細(xì)化。在中西部地區(qū)農(nóng)村，農(nóng)民不關(guān)心選舉，對選舉制度和規(guī)則等并不熟悉，而東部地區(qū)的激烈競選活動則推動了選舉制度越來越完善。我們在東部地區(qū)調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，困擾村民選舉時的一個重要難題是，在刑服刑人員能否參加選舉。依照村民委員會組織法，凡是沒有剝奪政治權(quán)利的適齡農(nóng)民都有資格參加本村競選。在前幾屆村委會換屆選舉中，一些村莊發(fā)生過在刑人員成功當(dāng)選村主任的情況。服刑人員擔(dān)任村干部不利于村級治理，為避免這種情況發(fā)生，浙江省曾下發(fā)內(nèi)部指導(dǎo)性文件，規(guī)定五類情況的人不能參加競選村干部，其中包括服刑人員。由于競選激烈，派系雙方盡可能利用競選規(guī)則，假若一方利用政策空子，另外一方就會不服氣，會引發(fā)矛盾，造成社會不穩(wěn)定。比如，選舉唱票中，經(jīng)常碰到某些村民在選票上填寫候選人名字出現(xiàn)錯別字，比如將“李建”寫成“李健”(實際是指一個人)，這種情況該如何處理，必須在制定選舉細(xì)則時進(jìn)行規(guī)定。如果沒有提前考慮到這類細(xì)節(jié)情況，反對派必然要求寫錯別字為無效票，而很多村的競選雙方最后是通過一兩票決定勝負(fù)的。類此情況很多，這就要求選舉委員會制定詳細(xì)的選舉細(xì)則。實際上，將所有的情況都考慮在內(nèi)是不可能的，必然還會因為各種意外情況而引發(fā)選舉過程中的各種矛盾。

村民委員會選舉在村莊熟人社會中發(fā)生。村莊熟人社會具有范圍小、信息透明、關(guān)系緊密復(fù)雜等特點，任何不同兩個人在村莊中，通過拐彎抹角的關(guān)系一定可以聯(lián)系起來。在利益密集的東部地區(qū)農(nóng)村，通過熟人社會中的各種各樣人際關(guān)系，可以產(chǎn)生換屆選舉中的深度動員結(jié)構(gòu)。在此深度動員結(jié)構(gòu)下，每個村民會主動或被動地參與到村莊選舉所催生的派系結(jié)構(gòu)中。中西部地區(qū)的選舉活動中，通常是一個人代表全家填寫選票，而東部地區(qū)是有委托書情況下夫妻才能相互代表投票。我們在調(diào)查中觀察到，一些家庭中的父子、兄弟、夫妻分別支持不同派系，結(jié)果因為選舉而發(fā)生家庭矛盾。村民委員會換屆選舉是村級治理最重要的一個環(huán)節(jié)，也是村莊公共生活的重要內(nèi)容。東部地區(qū)的村民換屆選舉被利益激活，并圍繞利益爭奪產(chǎn)生派系結(jié)構(gòu)，將村莊分為兩派，反過來影響到村莊的社會結(jié)構(gòu)和公共生活。3年一次的選舉活動將每個村民動員起來，將村莊熟人社會撕裂，極大地改變了村莊中的人際關(guān)系和相互預(yù)期。我們調(diào)查中甚至發(fā)現(xiàn)，某村的一些老太太受選舉派系影響，在進(jìn)廟燒香拜菩薩時都按照之前選舉中的派系站隊而分群結(jié)隊。利益越是密集，村莊中的派系斗爭就越激烈，選舉動員程度就越深，對村莊生活的影響也就越深。

三、社會分化與政治重塑

由于工商業(yè)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)機(jī)會多，東部地區(qū)農(nóng)村不但人均收入水平高于中西部農(nóng)村，而且村莊內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)分化程度更高，出現(xiàn)了明顯的經(jīng)濟(jì)分層現(xiàn)象。以紹興地區(qū)的D鎮(zhèn)為例，按照收入來源和收入水平，該鎮(zhèn)村莊在經(jīng)濟(jì)上可以分為四個階層，分別是占5%左右的從事企業(yè)的老板階層，占20%從事家庭作坊生產(chǎn)的中上階層，占70%的打工階層和占5%的貧弱階層。當(dāng)前基層組織建設(shè)強調(diào)“雙強雙帶”，即鼓勵能夠“帶頭致富、帶領(lǐng)群眾致富”的經(jīng)濟(jì)能人擔(dān)任村干部。在“雙強雙帶”政策導(dǎo)向下，東部地區(qū)普遍出現(xiàn)了“富人治村”[11]現(xiàn)象。

“雙強雙帶”這一基層組織建設(shè)政策，在中西部地區(qū)很難落實，原因是中西部地區(qū)村莊存在去分化機(jī)制。中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件單一，農(nóng)民普遍要通過代際分工、夫妻分工維持家庭生活。年輕人或者丈夫到城市務(wù)工、妻子或者老人在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，形成“半耕半工”家庭收入模式，維持村莊內(nèi)部家庭之間較小收入差距。單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與相似的家庭收入來源，形成了相對均平的村莊經(jīng)濟(jì)形態(tài)和均質(zhì)的村莊社會結(jié)構(gòu)。在中西部地區(qū)均質(zhì)村莊結(jié)構(gòu)下，主要是一些在村莊從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和副業(yè)的“中堅農(nóng)民”[12]擔(dān)任村干部和維持基層治理工作。由于這些“中堅農(nóng)民”的收入主要來源于農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)或者代銷經(jīng)銷業(yè)，他們不僅長期在村，而且社會關(guān)系主要維持在本地，這批人成為人財物大量流出后的村莊守護(hù)者。與長期脫離農(nóng)村生活的打工者，或者已經(jīng)定居城市而僅在村莊保留土地權(quán)利的“不在村地主”的利益取向不同，在村在本地的利益基礎(chǔ)，使得這部分人也是村莊公益事業(yè)的關(guān)心者，這批“中堅農(nóng)民”最適合擔(dān)任村組干部。農(nóng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、利益稀薄、去分化機(jī)制和均質(zhì)社會，共同形成了中西部地區(qū)普遍存在的“中堅農(nóng)治村”現(xiàn)象。

東部地區(qū)“富人治村”現(xiàn)象興起，伴隨著村莊政治中的精英替代。以上文提到的東部地區(qū)某村為例，該村在征地活動開始的2000年前后，干部構(gòu)成就發(fā)生了明顯變化，之前的村干部主要是通過積極進(jìn)行公益建設(shè)獲得村莊治理權(quán)威，之后的村干部則以經(jīng)濟(jì)能人為主。隨著村莊利益增加，經(jīng)濟(jì)實力既是動員群眾并選舉上臺的必要條件，也是籠絡(luò)一批鐵桿支持者維持村莊秩序的必要條件?？偟恼f來，當(dāng)前幾乎所有人都認(rèn)識到“沒有錢就不要去當(dāng)干部，也當(dāng)不上干部”。相對于以前的社會權(quán)威，金錢正在成為影響村莊整治的主導(dǎo)因素，這構(gòu)成了東部村莊政治精英替代的基礎(chǔ)。

不僅經(jīng)濟(jì)實力是維持村莊治理的必要條件，而且村莊的社會話語和政治話語也朝著有利于“富人治村”的方向變化?！半p強雙帶”的政策話語在村莊治理實踐中演變?yōu)?，“一個人連自己的家庭都搞不好，怎么能搞好一個村莊”。我們在東部地區(qū)觀察干部選舉活動時看到，一些富人參加競選時通常承諾不僅不拿工資，而且承諾向村里捐款多少，完成多少工程建設(shè)等。最常見的現(xiàn)象是，當(dāng)村干部需要建立廣泛的社會關(guān)系，不僅需要大筆日常開支，比如香煙、汽車油費、招待費等，甚至向上級部門申請項目也需要干部個人墊付成本，“貼錢”當(dāng)干部是東部農(nóng)村的普遍現(xiàn)象，僅這一點，也使得普通人沒有機(jī)會當(dāng)干部。這在長期實踐中逐漸形成了唯獨富人才有資格當(dāng)干部的社會話語。東部地區(qū)顯著的村莊經(jīng)濟(jì)分化，還帶來社會生活分化，一些有錢人主導(dǎo)村莊的生活方式。他們通過大肆鋪張浪費的消費，建構(gòu)了自己在村莊生活中的上層地位，并長久積累下來了“有錢才是大爺”的社會話語。[13]沒有錢，就辦不起事，說不起話，抬不起頭，甚至做不起人。村莊治理屬于村莊公共生活，普通人連維持自己家庭生活都感到壓力，更遑論要主導(dǎo)村莊公共生活。東部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)分化向社會分層和道德話語重建的轉(zhuǎn)型，并進(jìn)而影響到作為社會公共生活的村莊治理。

在深受經(jīng)濟(jì)因素影響的東部地區(qū)村莊治理中，還形成基于個人經(jīng)濟(jì)實力的村莊政治分層結(jié)構(gòu)。一個人在經(jīng)濟(jì)分層中的位置與其在村莊政治生活中的影響力高度關(guān)聯(lián)，富人階層主導(dǎo)村莊政治生活，容易導(dǎo)致村莊大部分的中層消極參與政治生活，以及少數(shù)下層群眾被派系動員而稱為村莊政治的反對者。目前富裕上層在村莊政治中的壟斷地位已經(jīng)確定，對于“富人治村”現(xiàn)象，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村干部與普通群眾都說：“只有富人當(dāng)干部才讓人放心，他們有自己的產(chǎn)業(yè)，沒有必要在村里搞好處”。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，的確較少有干部直接貪占集體財產(chǎn)，他們“貼錢”當(dāng)干部目的是取得干部這種政治身份，并將當(dāng)干部帶來的社會關(guān)系、結(jié)交官員機(jī)會等社會資本，轉(zhuǎn)換為個人事業(yè)上的機(jī)遇。擁有產(chǎn)業(yè)的富人階層從市場中獲得利益，而村莊政治是他們獲得社會地位或者社會資本的另一個舞臺。

在這種以財力作為村莊政治生活決定性因素的結(jié)構(gòu)下，依靠打工務(wù)農(nóng)等途徑獲得收入的普通中下層沒有機(jī)會主導(dǎo)村莊政治生活，他們在村莊政治生活中扮演消極作用。選票是富人階層獲得村級權(quán)力的必要條件，普通中下層群體在村莊政治生活中主要發(fā)揮投票的作用。盡管全村百分之八十的選票掌握在普通群眾手中，但是通過金錢和深度動員，普通大眾的意志被控制，選舉只會帶來富人當(dāng)選干部的必然結(jié)果。普通大眾在村民選舉中喪失了權(quán)利意識，變成了富人獲得村級權(quán)力的手段。在選舉完成之后的日常治理工作中，普通大眾更沒有機(jī)會表達(dá)自己的意志。富人階層當(dāng)選干部之后，通常按照經(jīng)營企業(yè)的方式進(jìn)行村莊治理，挑選自己派系的人搭建班子，形成集權(quán)式村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)。面對村莊建設(shè)事務(wù)，我們曾訪問普通村民的態(tài)度，他們普遍認(rèn)為那是干部的事情，與自己無關(guān)。

再就是村莊政治中的邊緣群體。村莊政治邊緣群體有兩類人，一種是選舉失敗的對立派系，另一部分是村莊中的下層群體。競選失敗的對立派系，在上次選舉中不僅花費大量財力物力，而且丟了面子，這些沉沒成本會導(dǎo)致他們形成村莊政治生活中的怨氣和對立情緒，他們時時刻刻挑戰(zhàn)著在職干部權(quán)威，千方百計破壞村莊治理秩序，并為下一次選舉做準(zhǔn)備。反對派挑戰(zhàn)現(xiàn)有政治秩序最有效的辦法是，挑動群眾針對現(xiàn)任干部上訪。當(dāng)前地方政府解決上訪問題常用的辦法是打壓、收買或者側(cè)面做工作。反對派領(lǐng)導(dǎo)者的經(jīng)濟(jì)精英的利益在當(dāng)?shù)?，而且他們在?dāng)?shù)鼐S持有廣泛的社會關(guān)系，這批人不方便直接出面上訪，因為他們上訪很容易被政府“擺平”(比如政府通過查稅收敲打)。村莊中的下層群體，如精神有問題的人、孤寡老人、殘疾人等，他們社會關(guān)系少，不僅他們本人在長期的邊緣生活中容易積累出不滿情緒，而且他們因為利益少、社會關(guān)系少而很難被政府“擺平”。下層群體具有上訪的天然優(yōu)勢，反對派通常會鼓勵動員并資助他們上訪，成為村莊政治的反對者。這些邊緣群體對村莊政治影響較大，但是他們通常只會起到破壞村莊團(tuán)結(jié)和治理秩序的負(fù)面作用，不利于村莊發(fā)展。這些邊緣群體被富人群體利用，是派系斗爭的手段，而缺乏政治主體性。

經(jīng)濟(jì)因素深刻影響著東部地區(qū)村莊的政治生活。隨著社會非均質(zhì)化發(fā)展，這類村莊的權(quán)力出現(xiàn)了重新分布。盡管村民選舉將基層政治權(quán)利公正地賦予給了每個人，村民選舉程序也越來越規(guī)范化制度化，但是村民自治最終淪為少數(shù)富人精英壟斷治村，村民選舉活動淪為村莊政治精英壟斷村莊政治權(quán)力的合法性工具。大眾民主在村級治理中并沒有實現(xiàn)。

四、積極治理與制度運轉(zhuǎn)

“制度上墻”是村級治理中的常見現(xiàn)象，即大量的制度規(guī)定無法落地，只能成為掛在墻上的擺設(shè)。“制度上墻”現(xiàn)象在廣大中西部農(nóng)村尤為突出，原因是這些地區(qū)的基層治理事務(wù)相對簡單，缺乏激發(fā)制度運轉(zhuǎn)的利益要素。一方面，村級治理在熟人社會中完成，解決很多事情不通過正式制度反而更加有效，比如村民之間的糾紛調(diào)解，多是干部上門做工作或者口頭完成的，很少需要留下正式的文字材料。近年來，上級政府開始要求村級治理規(guī)范化，規(guī)定大量的文字化、數(shù)據(jù)化的材料工作任務(wù)，這導(dǎo)致一些年齡偏大的干部不能勝任，同時也增加了干部負(fù)擔(dān)。與中西部地區(qū)不同，東部地區(qū)因為利益密集而產(chǎn)生了激發(fā)制度運轉(zhuǎn)的動力，如前文描述的村民委員會選舉制度精細(xì)化現(xiàn)象。另外，東部地區(qū)還因利益密集產(chǎn)生了較多的利益剩余，從而能夠支付制度的運轉(zhuǎn)成本。比如浙江寧?？h嚴(yán)格村級工程招投標(biāo)制度，一些小工程反而因此提高成本，這可看做是規(guī)范干部權(quán)力運用必須付出的制度成本。中西部農(nóng)村村級資源少、建設(shè)少，設(shè)置類似制度也缺乏運轉(zhuǎn)機(jī)會。

取消農(nóng)業(yè)稅費是村級治理的重要轉(zhuǎn)折點。取消稅費之前，中國多數(shù)村莊的村級治理工作主要圍繞稅費收取和村級公共品自主供給展開；取消稅費之后，東部地區(qū)與中西部地區(qū)村級治理發(fā)生了不同轉(zhuǎn)向。中西部地區(qū)由于縣市級地方財政能力不足，農(nóng)村建設(shè)主要依靠中央和省級財政支持完成。新農(nóng)村建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施改善等一類惠農(nóng)資金，在中西部地區(qū)采取項目投入方式，只有少部分村莊才能夠獲得立項。在獲得項目資金的村莊，這些錢與普通村民沒有直接關(guān)系，項目資金投入激活了鄉(xiāng)村干部、地方精英群體所組成的“謀利集團(tuán)”，形成了圍繞工程發(fā)包產(chǎn)生的鄉(xiāng)村利益共同體。[14]鄉(xiāng)村利益共同體圍繞利益而產(chǎn)生，也因利益結(jié)束而解散，普通村民無法參與，鄉(xiāng)村利益共同體阻隔了國家政策與廣大群眾的聯(lián)系。絕大部分不能獲得項目資金的村莊，村級治理容易陷入維持狀態(tài)，形成消極治理。中西部地區(qū)農(nóng)村總體維持消極治理狀態(tài)，少數(shù)一些村莊獲得項目投資時，村級治理被激活，而一旦投資結(jié)束這些村莊的治理也會重新回歸消極。大部分村莊只負(fù)責(zé)完成下達(dá)通知、合作醫(yī)療費用和養(yǎng)老保險收取、低保戶分配等少數(shù)工作。制度上墻、制度空轉(zhuǎn)現(xiàn)象的產(chǎn)生在邏輯上與中西部農(nóng)村消極治理的總體邏輯是一致的。

東部地區(qū)稅費改革之后，在強大的地方財力的支持下，更好地落實了以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)的戰(zhàn)略。由于擁有更多省市縣級惠農(nóng)資金投入，東部地區(qū)農(nóng)村的建設(shè)逐漸由點到面鋪開，比如浙江省近年來確立美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、五水共治工程、農(nóng)村環(huán)境整治等基層治理任務(wù)，全面落實推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的總目標(biāo)。除了惠農(nóng)資金投入之外，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化輻射也帶來了新農(nóng)村建設(shè)動力，如土地征用、土地整治等為東部地區(qū)農(nóng)村帶來了土地升值利益，充實了集體收入?；蒉r(nóng)資金投入與土地升值等帶來了東部地區(qū)農(nóng)村村級治理兩方面的變化。一是提升了本地利益密度，激活了村級治理；二是村莊建設(shè)屬于積極治理活動，與每個村民利益相關(guān)，村民成為村級治理的相關(guān)者。這二者都會激活村級治理中的制度運轉(zhuǎn)。

因為利益密集，就會產(chǎn)生利益分配問題和利益爭奪問題。社會不是均質(zhì)的，利益分配就不會均質(zhì)，由此就會產(chǎn)生因為利益分配不均質(zhì)而引發(fā)的糾葛、沖突等，村莊派系就是集中表現(xiàn)。在所有人競相參與爭奪利益的斗爭中，制度被相互援引，制度因此而運轉(zhuǎn)，當(dāng)利益分配通過某項規(guī)則達(dá)到一定均衡時，便會產(chǎn)生村級治理規(guī)范。如浙江寧?？h2014年提出規(guī)范村級權(quán)力運行的“權(quán)力清單36條”制度建設(shè)，就取得了很好的效果?！皺?quán)力清單36條”主要內(nèi)容是規(guī)定老百姓的辦事程序和村級治理工作的程序，其中成功解決的一項關(guān)鍵問題是村級公共建設(shè)如何實施。寧?？h很多村莊因征地拆遷獲得了大筆集體收入，如何規(guī)范干部花錢是村級治理的核心工作之一。之前因為管理不規(guī)范，引發(fā)了大量針對村干部的上訪行為，寧?？h曾有一大批村干部被處分和判刑；該制度實施之后，獲得群眾廣泛好評，針對村干部的上訪行為也大幅度減少?！皺?quán)力清單36條”確立了村級利益分配的規(guī)則，成為影響村級治理的有效制度。

取消農(nóng)業(yè)稅費帶來基層治理的一個重要變化是，基層組織脫離群眾，基層工作從群眾工作趨向于行政工作。由于不需要向農(nóng)民收取稅費，鄉(xiāng)村兩級逐漸喪失了向農(nóng)民提供服務(wù)的積極性，基層治理邏輯也由之前的回應(yīng)農(nóng)民需求轉(zhuǎn)變?yōu)橥瓿缮霞壙己巳蝿?wù)。此行為邏輯表現(xiàn)為鄉(xiāng)村兩級通過按章辦事的工作方法應(yīng)對上級政策要求，并減少與群眾打交道以降低工作成本?；鶎又卫碇械拇蟛糠止ぷ餍枰c群眾打交道，與群眾打交道必然要介入群眾之間復(fù)雜的利益關(guān)系，介入并解決群眾之間因為復(fù)雜利益關(guān)系而引發(fā)的矛盾是基層群眾工作的本質(zhì)特點。取消農(nóng)業(yè)稅費之后，鄉(xiāng)村兩級在基層治理中普遍采用了“不出事邏輯”，[15]做到基層工作不出事最保險的辦法是盡量不做觸及群眾之間復(fù)雜利益關(guān)系的事情，由此造成了基層消極治理的總體樣態(tài)。問題是基層必然存在因為利益糾葛而引發(fā)的矛盾，群眾工作不做好，這些矛盾就必須尋找出口，最終進(jìn)入信訪渠道而帶來基層維穩(wěn)壓力。消極治理與維穩(wěn)體制一體兩面，本質(zhì)上都是因由群眾工作不到位。

東部地區(qū)在稅費取消之后也同樣發(fā)生過基層群眾工作倒退的趨勢，鄉(xiāng)村兩級缺乏回應(yīng)群眾需求的內(nèi)在動力。與中西部地區(qū)不同的是，取消稅費之后幾年，東部地區(qū)便較早地進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，各類覆蓋式的鄉(xiāng)村建設(shè)工程逐步鋪開，鄉(xiāng)村兩級作為美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建、五水共治、三改一拆、環(huán)境整治等一類農(nóng)村建設(shè)實施主體，在積極治理的行政壓力下，重新被推向群眾工作前線。這類工作與下發(fā)通知、收取合作醫(yī)療費用和養(yǎng)老保險費、落實糧食直補面積等不同，前者觸及群眾之間的利益關(guān)系，屬于矛盾介入的群眾工作。不屬于群眾工作的一類基層治理工作很容易完成，這類純粹服務(wù)性質(zhì)的工作做得再多，也無法建立群眾與干部的互動聯(lián)系，更不能促進(jìn)形成調(diào)節(jié)村莊內(nèi)部利益關(guān)系的公共規(guī)則。

在中西部地區(qū)消極治理邏輯下，村干部只要保證農(nóng)民不上訪并完成一些服務(wù)性質(zhì)工作，即可完成“不出事”的考核目標(biāo)。而在東部地區(qū)圍繞鄉(xiāng)村建設(shè)形成的積極治理任務(wù)，卻迫使基層組織再次介入群眾利益和群眾矛盾領(lǐng)域，從而帶來基層治理體制和機(jī)制的創(chuàng)新?！案蝗酥未濉背跏寄繕?biāo)是鼓勵先富人群擔(dān)任干部帶動群眾后富，這一目標(biāo)在實踐中很少實現(xiàn)。盡管干部帶頭致富、帶領(lǐng)致富的目標(biāo)沒有實現(xiàn)，但是“富人治村”不僅變成東部地區(qū)的常態(tài)，而且深受縣鄉(xiāng)兩級政府歡迎，原因是“富人治村”能夠更好解決當(dāng)前農(nóng)村各項治理任務(wù)。在消極治理狀態(tài)下，如果僅僅是完成一些服務(wù)性質(zhì)的常規(guī)工作，普通人當(dāng)干部即可勝任。在當(dāng)前大量鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)執(zhí)行過程中，一旦觸及群眾住房、土地等方面利益就極易引發(fā)矛盾，也必然會產(chǎn)生各種各樣的工作阻力，比如群眾上訪或者出現(xiàn)漫天要價的“釘子戶”。普通干部沒有能力解決這些矛盾，便無法勝任當(dāng)前積極治理的目標(biāo)與群眾工作的要求。經(jīng)濟(jì)精英通常具有見識廣、社會關(guān)系廣泛等特點，他們在基層治理中可以動用各種公的私的手段來解決治理難題，當(dāng)金錢因素不起作用時甚至能夠動用暴力壓制“釘子戶”?；鶎尤罕姽ぷ鞯奶攸c是，所面對的群眾是千差萬別的，要處理的矛盾是千奇百怪的，千差萬別的群眾所提出的千奇百怪的要求，通常不是正式制度所能夠滿足的。在當(dāng)前積極治理的工作壓力下，經(jīng)濟(jì)精英因為能更好地勝任群眾工作，實現(xiàn)“富人治村”目標(biāo)的順利轉(zhuǎn)型。

“富人治村”目標(biāo)轉(zhuǎn)型屬于基層治理中的體制機(jī)制創(chuàng)新，類似的創(chuàng)新還有很多，比如浙江省普遍施行的“駐村干部”制度、寧海縣的“權(quán)力清單36條”等。隨著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作任務(wù)提出，大量的基層工作方法創(chuàng)新經(jīng)驗從東部地區(qū)產(chǎn)生。東部地區(qū)容易產(chǎn)生基層工作經(jīng)驗，與當(dāng)?shù)氐姆e極治理樣態(tài)之間存在緊密關(guān)聯(lián)。積極治理帶來群眾工作的推進(jìn)，為落實群眾工作過程中出現(xiàn)的各種矛盾，迫使基層組織進(jìn)行制度創(chuàng)新，成功的制度創(chuàng)新變成先進(jìn)基層工作方法，進(jìn)而被其他地方學(xué)習(xí)，并向全國推廣。真正有效的基層治理經(jīng)驗，必須是來源于對群眾工作實踐的總結(jié)。東部地區(qū)較中西部地區(qū)更加積極地介入群眾矛盾和落實群眾工作，自然也就帶動了東部地區(qū)更為主動地進(jìn)行治理體制機(jī)制的創(chuàng)新。

五、村級治理的類型研究

本文將“東部地區(qū)”作為一種村級治理類型進(jìn)行研究。文中所說的“東部地區(qū)”不僅是地理意義上的區(qū)域概念，而且是治理邏輯意義上的類型概念。“東部地區(qū)”不僅包括浙江、上海、江蘇、廣東等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還包括中西部近郊農(nóng)村(如武漢市城郊農(nóng)村)。沿海地區(qū)工商業(yè)快速發(fā)展外溢出大量的利益和經(jīng)濟(jì)機(jī)會，形成了當(dāng)?shù)卮迩f治理的利益密集格局，中西部的近郊農(nóng)村也因為城市建設(shè)帶來了土地自然升值和村莊的利益密集。與之前按照村莊結(jié)構(gòu)進(jìn)行南中北地區(qū)村級治理類型劃分不同，東部農(nóng)村與中西部農(nóng)村的村級治理主要可以從經(jīng)濟(jì)因素角度做出區(qū)分。村莊利益密集激活村級政治，帶來了制度運轉(zhuǎn)的動力；引發(fā)圍繞利益爭奪產(chǎn)生的矛盾，塑造了村莊政治樣態(tài)，形成了與利益稀薄的中西部地區(qū)完全不同的農(nóng)村治理格局。

文中以數(shù)個關(guān)鍵詞概括影響“東部地區(qū)”村級治理的主要因素，以及在這些要素影響下形成的村級治理邏輯，初步建構(gòu)了“東部地區(qū)”村級治理的理想形態(tài)。這些關(guān)鍵詞基于廣泛實地調(diào)研和對大量現(xiàn)象觀察的基礎(chǔ)上抽象出來，通過這些關(guān)鍵變量建構(gòu)起來的村莊治理邏輯，能夠反過來解釋“東部地區(qū)”村級治理中發(fā)生的很多現(xiàn)象。建構(gòu)農(nóng)村治理的理想形態(tài)，不僅是要完成對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村治理樣態(tài)的描述，而且是要建構(gòu)一套具有解釋力的概念體系。本文從東部農(nóng)村與中西部農(nóng)村比較的角度，建構(gòu)了關(guān)于“東部地區(qū)”農(nóng)村治理的關(guān)鍵概念和邏輯，具有理論探索意義，是對南北中農(nóng)村治理類型建構(gòu)的有益補充。在村莊社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)因素之外，還有更多影響村級治理樣態(tài)的關(guān)鍵變量，通過更多研究將這些關(guān)鍵變量抽離出來，并進(jìn)行理論建構(gòu)，可以形成更多互補的概念體系，這些概念體系匯聚起來可逐步形成具有本土解釋力的理論框架。這是中國農(nóng)村研究值得嘗試運用的一種理論創(chuàng)新方法。

[1]賀雪峰.論民主化村級治理的社會基礎(chǔ)[J] .社會學(xué)研究，2002(2).

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[14]李祖佩.項目進(jìn)村與鄉(xiāng)村治理重構(gòu)[J] .中國農(nóng)村觀察，2013(4).

[15]賀雪峰.基層治理中的“不出事邏輯”[J] .學(xué)術(shù)研究，2010(6).

(責(zé)任編輯：黃鵬進(jìn))

2016年度上海市人民政府決策咨詢研究重點課題“本市社會治理創(chuàng)新中村級治理體系跟蹤研究”(2016-A-047)的階段性成果。

C912.82

A

1243(2016)03-0054-007

作者：桂華，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副研究員，博士后，主要研究方向：鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村土地問題。郵編：430074