● 莊儒勇

?？谝再Y源下沉為突破口推進(jìn)行政管理體制改革

● 莊儒勇

?？谑幸曰鶎有枨鬄閷?dǎo)向，以推進(jìn)職能、資金、人員編制等資源向區(qū)、鎮(zhèn)（街道）下沉為突破口，大力推進(jìn)市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）行政管理體制改革，建立與基層改革實(shí)際需要相匹配的權(quán)責(zé)體系，賦予區(qū)、鎮(zhèn)（街道）更大自主權(quán)和管理權(quán)限，充分激發(fā)基層活力，促進(jìn)更多改革紅利惠及基層。

一、合理劃分市區(qū)鎮(zhèn)的職責(zé)和權(quán)力

?？谑薪M織對(duì)市級(jí)32個(gè)政府工作部門，四個(gè)區(qū)、鎮(zhèn)（街）進(jìn)行深入調(diào)研，精確找準(zhǔn)問(wèn)題。一是行政審批前置審批繁瑣。近年來(lái)，?？谑写蠓?jiǎn)行政審批事項(xiàng)，行政審批服務(wù)事項(xiàng)由1019項(xiàng)縮減到306項(xiàng)，減少了70％；行政許可事項(xiàng)由430項(xiàng)縮減為152項(xiàng)，減少了65.7％。從數(shù)量上看，行政審批事項(xiàng)再精簡(jiǎn)的空間非常有限，存在的突出問(wèn)題是審批環(huán)節(jié)多、審批時(shí)間長(zhǎng)、前置審批繁瑣等。二是放權(quán)事項(xiàng)“含金量”不高。從2002年開(kāi)始，?？谑薪?jīng)過(guò)5次精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)，向各區(qū)共下放了161項(xiàng)管理權(quán)項(xiàng)，但放權(quán)的“含金量”不夠高，存在責(zé)任下放而權(quán)力和資源不放、放了或者還未放到位的問(wèn)題。三是基層政府權(quán)責(zé)不對(duì)等。責(zé)任在區(qū)、鎮(zhèn)（街）基層政府，權(quán)力仍在市級(jí)職能部門，尚未形成互相銜接的權(quán)力和責(zé)任體系，特別是鎮(zhèn)（街）權(quán)力減小、責(zé)任增加。四是資源配置不匹配。隨著市級(jí)政府持續(xù)向區(qū)、鎮(zhèn)（街）放權(quán)，區(qū)、鎮(zhèn)（街）雖擁有更大的自主權(quán)和管理權(quán)限，但編制、人員、裝備、資金等資源并沒(méi)有下放到位，造成區(qū)、鎮(zhèn)（街）的權(quán)責(zé)與資源配置不匹配。這也導(dǎo)致基層承接下放事權(quán)的經(jīng)費(fèi)不足，技術(shù)人員支撐不足，制約了簡(jiǎn)政放權(quán)的深入推進(jìn)。

針對(duì)上述突出問(wèn)題，?？谑忻鞔_了改革的目標(biāo)和原則。一是堅(jiān)持職權(quán)法定、應(yīng)放盡放的原則。凡是法律、法規(guī)、規(guī)章已明確規(guī)定為市或區(qū)的管理權(quán)限，嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行或界定；凡是法律法規(guī)沒(méi)有明確禁止，且交由區(qū)、鎮(zhèn)（街道）實(shí)施更方便、更有效的事權(quán)，一律依法依規(guī)下放。二是堅(jiān)持重心下移、資源下沉的原則。合理劃分市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）三級(jí)政府行政管理責(zé)任和權(quán)力，宏觀管理職能相對(duì)集中在市政府，事務(wù)性管理職能下放到區(qū)和鎮(zhèn)（街）政府，該放的權(quán)力放下去、放到位，把該管的事情管住、管好；推動(dòng)人財(cái)物等資源向基層傾斜，做強(qiáng)區(qū)、鎮(zhèn)（街）。三是堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致、激發(fā)活力的原則，解決事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配問(wèn)題，充分激發(fā)區(qū)、鎮(zhèn)（街）干事創(chuàng)業(yè)積極性，努力形成市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）責(zé)任明確、職權(quán)清晰、責(zé)權(quán)對(duì)等的三級(jí)行政管理體制。

二、在高新區(qū)試點(diǎn)“極簡(jiǎn)審批”

為吸引企業(yè)落地、減少政府干預(yù)、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，海口在高新區(qū)探索試點(diǎn)“極簡(jiǎn)審批”改革。一是實(shí)施“規(guī)劃代立項(xiàng)”。實(shí)現(xiàn)高新區(qū)美安新城總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、水務(wù)規(guī)劃、文物保護(hù)規(guī)劃、交通規(guī)劃等規(guī)劃的“多規(guī)合一”。二是高新區(qū)管委會(huì)統(tǒng)一編制美安新城的環(huán)境影響、水土保持等評(píng)價(jià)評(píng)估，以區(qū)域性評(píng)估取代單個(gè)項(xiàng)目評(píng)估，企業(yè)入園后不需再進(jìn)行上述評(píng)估；三是根據(jù)海南省人大常委會(huì)有關(guān)變通實(shí)施行政審批的精神，節(jié)水、抗震等事項(xiàng)不再由企業(yè)向政府報(bào)送審批，而是通過(guò)簽訂投資合同，由高新區(qū)管委會(huì)代辦服務(wù)，合同中明確相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，使得項(xiàng)目入園評(píng)估和審批時(shí)限得以大幅壓縮。

為保證“極簡(jiǎn)審批”在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)集中行政審批、整合事中事后監(jiān)管、實(shí)施綜合執(zhí)法，?？谑性诟咝聟^(qū)積極探索“一個(gè)部門審批、一個(gè)部門監(jiān)管、一支隊(duì)伍執(zhí)法”的行政管理體制。一是設(shè)置行政審批局（政務(wù)服務(wù)中心）。行政審批局承擔(dān)高新區(qū)所有行政審批事項(xiàng)，主要包括政府投資項(xiàng)目建議書審批、建設(shè)工程施工許可、城市排水許可、勞動(dòng)用工備案、出讓地轉(zhuǎn)讓登記等30項(xiàng)。同時(shí)協(xié)調(diào)保障垂管部門、市管部門進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心開(kāi)展審批服務(wù)工作，今后企業(yè)、群眾只需進(jìn)一個(gè)門就能辦理所有行政審批事項(xiàng)。二是設(shè)置行政監(jiān)管局。通過(guò)行政監(jiān)管局將高新區(qū)職責(zé)范圍內(nèi)的事中事后監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行整合，集中監(jiān)管高新區(qū)所承擔(dān)的30項(xiàng)項(xiàng)目審批。這有利于減少政府對(duì)市場(chǎng)不必要的干預(yù)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。三是設(shè)置行政執(zhí)法局。行政執(zhí)法局承擔(dān)高新區(qū)職責(zé)范圍內(nèi)的所有執(zhí)法工作，具體的執(zhí)法領(lǐng)域范圍包括市容環(huán)衛(wèi)、市政公用、城市綠化、工程建筑、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、燃?xì)夤芾?、部分工商管理、部分水?wù)、部分食藥監(jiān)、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)監(jiān)察等15個(gè)方面，做到一支隊(duì)伍管全區(qū)執(zhí)法工作。

三、推進(jìn)資源下沉和執(zhí)法重心下移

海口市以基層需求為導(dǎo)向，推動(dòng)資源下沉，將審批、管理、服務(wù)、執(zhí)法重心下移，把更多的人力、物力、財(cái)力等資源投向基層，努力形成市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）責(zé)任明確、職權(quán)清晰、責(zé)權(quán)對(duì)等的管理體制。一是推進(jìn)編制資源下沉。市政府工作部門的行政管理事權(quán)下放區(qū)、鎮(zhèn)（街）后，原則上承擔(dān)該項(xiàng)事權(quán)的人員編制、經(jīng)費(fèi)和技術(shù)裝備等資源隨同下放。根據(jù)市級(jí)下放各區(qū)事權(quán)的實(shí)際情況，將近1000名市級(jí)行政編制和事業(yè)編制下沉各區(qū)，并要求各區(qū)將下沉的行政事業(yè)編制總數(shù)的2/3向鎮(zhèn)（街道）下放，下沉的編制主要用于增強(qiáng)鎮(zhèn)（街道）城管執(zhí)法、政務(wù)服務(wù)、安全生產(chǎn)執(zhí)法、建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督等機(jī)構(gòu)的人員力量。市級(jí)重點(diǎn)加大對(duì)區(qū)機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度。二是根據(jù)事權(quán)下放的實(shí)際，全面核減市級(jí)政府工作部門的行政編制，并下沉給各區(qū)，增強(qiáng)區(qū)級(jí)政府力量。撤銷職權(quán)和人員編制已全部下放的機(jī)構(gòu)。例如，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)督權(quán)下放區(qū)級(jí)后，該局人員編制下沉用于組建區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法大隊(duì)。價(jià)格監(jiān)督檢查權(quán)下放各區(qū)后，將原來(lái)市物價(jià)局管理的四個(gè)區(qū)物價(jià)監(jiān)督檢查分局分別整體移交給四個(gè)區(qū)，各區(qū)設(shè)置區(qū)物價(jià)監(jiān)督檢查局。三是推進(jìn)城管執(zhí)法重心下移。市級(jí)城管執(zhí)法的全部行政處罰權(quán)下放各區(qū)，市城管執(zhí)法支隊(duì)更名為市城市管理督察支隊(duì)，負(fù)責(zé)全市城管執(zhí)法工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、考核、評(píng)估，不再直接負(fù)責(zé)執(zhí)法工作，由區(qū)城管執(zhí)法隊(duì)伍開(kāi)展統(tǒng)一執(zhí)法。四是推進(jìn)財(cái)政資金下沉。完善市、區(qū)財(cái)政收入分配和支出責(zé)任劃分機(jī)制，在現(xiàn)行財(cái)政體制不變的情況下，從2016年起，每年通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付方式向四個(gè)區(qū)定額補(bǔ)助1億元，確保各區(qū)承接的事權(quán)順利運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，加大各區(qū)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督管理力度，提高定額補(bǔ)助資金的使用績(jī)效。

四、加強(qiáng)職能監(jiān)管

一是建立事權(quán)下放后的監(jiān)管制度。針對(duì)行政管理權(quán)下放后出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，區(qū)、鎮(zhèn)（街）建立了行政許可首問(wèn)負(fù)責(zé)制、一次性告知制、服務(wù)承諾制、限時(shí)辦結(jié)制和責(zé)任追究制等制度，從制度層面規(guī)范下放行政審批事項(xiàng)，切實(shí)做好事權(quán)下放后的監(jiān)管工作。二是加強(qiáng)對(duì)事權(quán)下放后的監(jiān)督檢查。市級(jí)事項(xiàng)、機(jī)構(gòu)、編制、資金等資源下沉區(qū)、鎮(zhèn)（街）后，市級(jí)加大監(jiān)督檢查力度，通過(guò)開(kāi)展行政審批業(yè)務(wù)定期和不定期專項(xiàng)檢查、行政審批業(yè)務(wù)隨機(jī)抽查，督促區(qū)、鎮(zhèn)（街）切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，努力減少事項(xiàng)下放可能出現(xiàn)的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。三是健全“三張清單”。建立政府部門權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單并對(duì)外公開(kāi)，推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序和責(zé)任法定化。同時(shí)，制定“監(jiān)管清單”，嚴(yán)格問(wèn)責(zé)追究。對(duì)照權(quán)力清單，對(duì)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的檢查事項(xiàng)，建立隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單。法律法規(guī)規(guī)章沒(méi)有規(guī)定的，一律不得擅自開(kāi)展檢查；法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的檢查事項(xiàng)，要大力推廣隨機(jī)抽查。四是加強(qiáng)網(wǎng)上行政審批建設(shè)。市、區(qū)各部門要加快推進(jìn)電子政務(wù)和網(wǎng)上行政審批建設(shè)，進(jìn)一步精簡(jiǎn)和規(guī)范審批流程，提高審批效率。五是強(qiáng)化事權(quán)下放后的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控。市級(jí)部門加強(qiáng)對(duì)行政審批事項(xiàng)下放后的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，把下放的審批、執(zhí)法權(quán)作為監(jiān)控重點(diǎn)，組織人員查擺廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，編制流程圖，并制定防控措施，化解事權(quán)下放帶來(lái)的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（作者系?？谑芯庌k主任）