朱作鑫

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城市生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與

朱作鑫

城市生態(tài)環(huán)境，一般是指圍繞城市居民而存在的，直接影響居民生存與健康的大氣、水、土地、森林等自然環(huán)境，以及在此基礎(chǔ)上形成的以城市建筑、道路、交通工具、綠化帶等為內(nèi)容的人工環(huán)境。作為城市存在和發(fā)展必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)，城市生態(tài)環(huán)境的好壞直接關(guān)系著城市發(fā)展水平和居民的生活質(zhì)量。我國改革開放以來，伴隨著城市經(jīng)濟高速增長、城鎮(zhèn)化進程不斷加快和城市居民生活水平顯著提高，城市生態(tài)環(huán)境也面臨著前所未有的壓力，大氣污染、水污染、土壤污染等破壞城市生態(tài)環(huán)境的事件時有發(fā)生，生態(tài)環(huán)境惡化在一定程度上成為城市未來發(fā)展的瓶頸。2015年12月20日，時隔37年后，中央城市工作會議在北京召開，會議強調(diào)城市發(fā)展要把握好生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系，城市工作要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標，努力把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。同時，會議還指出城市發(fā)展要善于調(diào)動各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，尊重市民對城市發(fā)展決策的參與權(quán)，鼓勵市民通過各種方式參與城市建設(shè)和管理。可見，良好的城市生態(tài)環(huán)境需要全社會的共同努力，尤其離不開社會公眾的有效參與，公眾參與成為今后城市生態(tài)環(huán)境治理的必然出路和選擇。

公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的主要模式

從國內(nèi)外實踐經(jīng)驗來看，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理主要有以下兩種模式：

一是政府主導(dǎo)下的公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理，主要包括引導(dǎo)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理方面的立法、行政決策、監(jiān)督執(zhí)法、宣傳教育等方面的內(nèi)容。一般而言，政府及管理部門作為公共事務(wù)的管理者，當(dāng)然具有治理城市生態(tài)環(huán)境的職能，包括采取立法手段對造成或者可能造成城市生態(tài)環(huán)境污染和損害的行為進行規(guī)制；采取行政手段，出臺行政決策，進行監(jiān)督執(zhí)法，對破壞或者可能破壞城市生態(tài)環(huán)境的行為進行約束、引導(dǎo)和處罰；還可以加強城市生態(tài)環(huán)境治理方面的宣傳教育活動。政府及管理部門在開展上述治理活動時，完全可以引導(dǎo)公眾參與到城市生態(tài)環(huán)境治理中來。比如，在立法和出臺涉及城市生態(tài)環(huán)境方面的行政決策時，引入公眾參與機制，聽取公眾的意見。

二是公眾自發(fā)參與城市生態(tài)環(huán)境治理。公眾自發(fā)參與屬于自我管理的范疇，由于經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)環(huán)境存在破壞作用，基于保護個人及家庭健康、維護城市生態(tài)環(huán)境等種種因素考慮，社會公眾對破壞或者可能破壞城市生態(tài)環(huán)境的行為往往持強烈的警惕、反對態(tài)度，當(dāng)有證據(jù)證明或者主觀感受到城市生態(tài)環(huán)境可能遭受侵害時，即使沒有政府引導(dǎo)，城市居民也可能自發(fā)地采取其認為有效的治理措施。在這種情況下，公眾可能采取的措施往往是多樣化的，比如，公眾可能會對政府及管理部門的行政不作為提起環(huán)境公益訴訟，或者通過投訴、舉報、信訪等方式要求政府及管理部門切實履行其治理生態(tài)環(huán)境的職責(zé)。

當(dāng)前我國公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理之現(xiàn)狀

隨著我國城市治理模式的不斷完善，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理，無論是體制機制還是實踐操作方面，都在不斷發(fā)展，取得了一定的成績。

一是從公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的依據(jù)來看，隨著近年來全面依法治國戰(zhàn)略的不斷深入推進，國家越來越重視通過立法手段來加強城市生態(tài)環(huán)境治理，從中央到地方出臺了多部法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，對公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理作出相應(yīng)規(guī)定，使公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理逐漸有法可依。比如，2014年新修訂的《環(huán)境保護法》第五條明確規(guī)定“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”，并在第五章中對“公眾參與”作了專門規(guī)定；《環(huán)境影響評價法》《大氣污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》和《水污染防治法》等相關(guān)法律也對公眾參與作了類似規(guī)定，明確了環(huán)境影響評價、大氣污染防治、環(huán)境噪聲污染防治和水污染防治等生態(tài)環(huán)境治理過程中的公眾參與權(quán)?！董h(huán)境保護法》作為城市生態(tài)環(huán)境治理的基本法，《大氣污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》和《水污染防治法》等相關(guān)法律是專門針對大氣、環(huán)境噪聲、水資源等生態(tài)環(huán)境治理的專門法，《環(huán)境影響評價法》則屬于程序性法律，這些法律共同構(gòu)成了公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的基本法律依據(jù)。在這些法律的框架下，各部門、各地方也出臺了一些法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，對公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理作出相應(yīng)規(guī)定，初步形成了公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的基本法律體系。

二是從參與城市生態(tài)環(huán)境治理的主體來看，參與城市生態(tài)環(huán)境治理的人員范圍不斷擴大。以往，主要是由人大代表、政協(xié)委員通過參政議政的方式，代表普通公民間接參與城市生態(tài)環(huán)境治理；現(xiàn)在，逐漸擴大到民間環(huán)保組織(NGO)和公民個人都能夠以自己的名義行使法定權(quán)利，直接參與城市生態(tài)環(huán)境治理。具體而言，以往一般只有人大代表或政協(xié)委員才能代表社會公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理，他們通過提出有關(guān)城市污染治理、城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)等議案和建議，對有關(guān)城市生態(tài)環(huán)境治理立法行使表決權(quán)等參與城市生態(tài)環(huán)境治理，這本質(zhì)上是一種間接參與。近年來，隨著公眾環(huán)境保護意識和參與意識的提高，可以參與城市生態(tài)環(huán)境治理的主體不再局限于人大代表或政協(xié)委員，社會公眾也可以通過成立民間環(huán)保組織或者個人直接參與城市生態(tài)環(huán)境治理，向政府發(fā)出聲音，在城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、建設(shè)、保護和可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮作用。比如，在《大氣污染防治法》《水污染防治法》修訂過程中已經(jīng)引入了公眾參與機制，公眾可以通過直接向立法機構(gòu)和行政機關(guān)表達意見和建議來參與立法。一些部門和地方人民政府還邀請民間環(huán)保組織、專家學(xué)者以及普通公民共同參與城市生態(tài)環(huán)境治理，聽取他們的意見和建議。

三是從公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的方式來看，近年來，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的方式不斷拓展，呈現(xiàn)出多樣化的特點。過去，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理主要集中在對破壞、污染城市生態(tài)環(huán)境的行為進行投訴、舉報、信訪等方式，這是一種被動參與的事后監(jiān)督方式。當(dāng)前，越來越多的社會公眾不再是僅僅通過事后監(jiān)督來被動參與城市生態(tài)環(huán)境治理，也不限于投訴、舉報、信訪等方式，而是通過參與城市生態(tài)環(huán)境治理立法、行政決策，自發(fā)組織開展宣傳教育以及依法提起公益訴訟等多種方式，主動參與城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、建設(shè)、治理等事前、事中和事后全過程。以公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理行政決策為例，目前，越來越多的城市居民主動要求參加行政機關(guān)組織召開的聽證會、論證會和座談會等決策程序，在會議上發(fā)表意見、表達觀點，對行政決策進行評價、評議，監(jiān)督政策執(zhí)行的權(quán)力，及時反饋政策實施成效，以便于行政機關(guān)吸納改進。

當(dāng)前我國公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理之不足

雖然近年來公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理在我國取得了長足的發(fā)展，但同國外先進城市相比，由于城市生態(tài)環(huán)境治理和公眾參與本身在我國都屬于新生事物，尚處在剛剛起步的階段，我國公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理在制度體系、參與意識和能力等諸多方面還存在明顯不足，有待進一步完善和加強：

一是制度供給明顯匱乏。如前所述，當(dāng)前我國公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的基本法律體系雖然已經(jīng)初步形成，但需要看到的是，由于公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理在我國實踐經(jīng)驗尚少，與之相關(guān)的理論研究也不多，相關(guān)法律因此規(guī)定得比較原則，缺少具有可操作性的制度措施，對具體的參與過程要求、參與深度、參與范圍、相關(guān)權(quán)利義務(wù)及其保障機制等內(nèi)容都沒有詳細規(guī)定，不利于規(guī)范和引導(dǎo)社會公眾合法有序地參與城市生態(tài)環(huán)境治理，給公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理造成了障礙。

二是公眾參與意識和能力顯著不足。一方面，從公眾參與意識來看，雖然社會公眾心理上總是渴望擁有更為優(yōu)良的城市生態(tài)環(huán)境，但在“各人自掃門前雪”“搭便車”等傳統(tǒng)利己思想熏陶下，絕大部分公眾缺少主動參與城市生態(tài)環(huán)境治理的意識，很少積極主動參與治理，而城市發(fā)展目標的錯位，使得城市生態(tài)環(huán)境治理宣傳工作缺位，進一步導(dǎo)致公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理意識薄弱，大部分城市居民既不知道自己在城市生態(tài)環(huán)境治理中的權(quán)益，也不知道如何運用法律手段來維護自己的權(quán)益，最終降低了公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的有效程度。另一方面，從公眾參與能力來看，城市生態(tài)環(huán)境治理本身是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及城市學(xué)、生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域，不僅需要參與者具有主動參與的意識，更需要有全面的教育背景和深厚的知識儲備，以及深刻了解本城市的生態(tài)環(huán)境和治理現(xiàn)狀，這顯然不是普通社會公眾所具備的。公眾參與意識和能力上的不足體現(xiàn)在具體實踐中，可能會造成兩種極端現(xiàn)象：一種是公眾漠視并放棄法律賦予的參與城市生態(tài)環(huán)境治理權(quán)利，不愿意主動參與城市生態(tài)環(huán)境治理，導(dǎo)致法律規(guī)定形同虛設(shè)，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理成為空談；另一種現(xiàn)象則是由于公眾缺少必要的參與城市生態(tài)環(huán)境治理能力，對城市生態(tài)環(huán)境治理缺乏了解，導(dǎo)致人云亦云，還可能對城市發(fā)展過程中本屬合理正常的開發(fā)行為產(chǎn)生誤解，甚至可能被一些不法分子和別有用心之人利用，出現(xiàn)打著保護城市生態(tài)環(huán)境旗號的極端行為和事件。

三是行政機關(guān)管理理念滯后。長期以來，行政機關(guān)一直習(xí)慣于包辦一切，形成“大政府、小社會”的行政管理體制。在城市生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域也存在這種情況，管理部門往往習(xí)慣從便利行政管理的角度出發(fā)思考問題，并未完全理解公眾參與對于城市生態(tài)環(huán)境治理的意義，在實施城市生態(tài)環(huán)境治理時容易“大包大攬”，很少引入公眾參與機制，甚至認為公眾參與會對行政決策造成消極影響，影響行政效率。這種管理理念上的滯后還突出體現(xiàn)在行政機關(guān)對民間環(huán)保組織的態(tài)度上，如前所述，由于城市生態(tài)環(huán)境治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，充分發(fā)揮民間環(huán)保組織的技術(shù)、人員等優(yōu)勢對公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理具有重要意義，然而實踐中由于擔(dān)心民間環(huán)保組織“唱反調(diào)”、不好控制等種種原因，行政機關(guān)對民間環(huán)保組織參與城市生態(tài)環(huán)境治理往往持謹慎或者消極態(tài)度，這在一定程度上降低了公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的有效性。

完善公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理之建議

要改變我國公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的不足之處，就需要從制度建設(shè)、觀念轉(zhuǎn)變和能力提升等主要方面入手，進一步完善公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的制度建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的滯后理念，提升公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的能力，才能真正發(fā)揮公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的效果。

一是完善公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的制度建設(shè)。針對當(dāng)前涉及公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理有關(guān)法律規(guī)定過于原則的問題，首要任務(wù)是應(yīng)當(dāng)抓緊完善相關(guān)法律制度。考慮到《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《大氣污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》和《水污染防治法》等法律作為全國人大常委會出臺的基本法，不可能對公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的每一項具體制度措施都一一作出規(guī)定，從我國的立法理論和立法實踐出發(fā)，可以授權(quán)有立法權(quán)的部門和地方在上位法規(guī)定的基本原則、基本制度和基本精神范圍內(nèi)，通過出臺部門規(guī)章和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等形式，根據(jù)實際情況對公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的范圍、方式、渠道、程序等作出具體詳細的規(guī)定。這樣一來，既可以讓基本法確定的各項基本制度和基本原則“落地生根”，也可以讓公眾參與更加符合實際情況，使公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理各個方面都有法可依，從而更好地規(guī)范和引導(dǎo)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理。

二是要提高公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的意識和能力。環(huán)境治理歸根到底是人的行為，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理意識的好壞和能力的高低直接關(guān)系到參與行為的水平，最終影響公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的有效性、科學(xué)性。因此，不斷提升公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的意識，幫助他們掌握城市生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)知識，增強其參與城市生態(tài)環(huán)境治理的能力，是公眾有效參與城市生態(tài)環(huán)境治理必不可少的前提。國家應(yīng)當(dāng)全方位地宣傳生態(tài)環(huán)境治理的重要性，提高公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的意識；通過營造良好的社會輿論氛圍，實現(xiàn)公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理意識的相互作用；通過加強法制教育，使公眾了解自己的環(huán)境權(quán)益和義務(wù)，樹立其社會責(zé)任感和參與意識；通過加強生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、城市學(xué)等方面的專業(yè)知識教育，使公眾能夠掌握一定的生態(tài)環(huán)境保護和治理等知識，具備相應(yīng)的治理能力。

三是要轉(zhuǎn)變相對滯后的公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理理念。這主要是對行政機關(guān)而言的。一方面，要轉(zhuǎn)變政府及管理部門在城市生態(tài)環(huán)境治理中的理念，科學(xué)界定環(huán)保、市政、道路交通等城市管理職能部門的職能，分清哪些事該管，哪些事不該管，退出那些不該管、也管不好的領(lǐng)域，把政府角色從行政主導(dǎo)型變成提供服務(wù)型，從傳統(tǒng)的管制型管理方式向民主化管理方式轉(zhuǎn)變，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能。

另一方面，政府及管理部門要充分認識到民間環(huán)保組織、普通公眾在城市生態(tài)環(huán)境治理中的作用，對民間環(huán)保組織、普通公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理持更為務(wù)實、開放和包容的態(tài)度，對民間環(huán)保組織、普通公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)加強規(guī)范和引導(dǎo)而非消極排斥。政府及管理部門對民間環(huán)保組織、普通公眾依法依規(guī)參與城市生態(tài)環(huán)境治理的行為應(yīng)當(dāng)積極支持，并重視傾聽他們的訴求和呼聲；而對民間環(huán)保組織、普通公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理過程中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，也要毫不姑息，堅決依法予以制止和查處，做到“兩手都要抓、兩手都要硬”。

結(jié)語

城市生態(tài)環(huán)境問題是工業(yè)化及城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展引發(fā)的一個公共管理問題，這一問題的本質(zhì)是如何保障經(jīng)濟社會與資源環(huán)境全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的問題。從社會治理層面看，更多的則是如何保障社會公眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益、完善并克服政府在生態(tài)環(huán)境治理上失靈的問題。在城市生態(tài)環(huán)境治理中，城市居民是最主要的利益相關(guān)者，充分調(diào)動公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的積極性，提升其參與能力，并從制度層面為公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理建立起完善機制，對于妥善解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種城市生態(tài)環(huán)境問題，提高城市生態(tài)環(huán)境治理的民主化、法制化程度，提升城市生態(tài)環(huán)境治理水平等方面將會起到更為積極和重要的作用。

作者單位：國務(wù)院法制辦公室