□ 阮雯

特大城市安全風(fēng)險管理的比較與借鑒

□ 阮雯

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大城市和特大城市大量涌現(xiàn)，城市的安全風(fēng)險凸顯。對于特大城市安全風(fēng)險的管理，考驗城市當(dāng)局的城市治理水平和能力。本文通過對國內(nèi)外特大城市安全風(fēng)險管理的比較研究，提出將城市安全納入城市發(fā)展的整體規(guī)劃、建立適度集中的城市風(fēng)險管理機制、創(chuàng)建法治化的城市管理機制和培育公眾的安全意識和自救能力等對策建議，為我國特大城市的風(fēng)險管理提供有益的借鑒和啟示。

特大城市 安全風(fēng)險 風(fēng)險管理 比較 借鑒

在世界城鎮(zhèn)化過程中，人口快速向特大城市集聚，特大城市的數(shù)量不斷增加，規(guī)模變得越來越大。根據(jù)我國國務(wù)院2014年11月印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，城區(qū)常住人口500萬以上的城市稱為特大城市，我國包括北京、上海、重慶、天津以及廣州、深圳、杭州、武漢、西安等16個直轄市、省會城市以及計劃單列市均為特大城市。著名的“風(fēng)險社會”研究之父德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克曾指出，“目前中國可能正處于泛城市化發(fā)展階段，表現(xiàn)在城市容納問題、不均衡發(fā)展和社會階層分裂以及城鄉(xiāng)對比度的持續(xù)增高，所有這些都集中表現(xiàn)在安全風(fēng)險問題上?！保?］城市一旦發(fā)生安全風(fēng)險，不僅對城市現(xiàn)有的發(fā)展造成損害，同時由于城市形象受損，會進(jìn)一步影響城市的長遠(yuǎn)發(fā)展和競爭力。對于城市管理者而言，如果決策失誤和危機應(yīng)對不當(dāng)，城市災(zāi)難給居民帶來的財富損失和心理沖擊，極易激化矛盾，引發(fā)社會動蕩。

一、特大城市安全風(fēng)險的新特點和新趨勢

所謂城市安全風(fēng)險，是指由于城市人口密度大，人類活動高度聚集，城市系統(tǒng)的脆弱性顯著，使得城市系統(tǒng)及其構(gòu)成要素存在外在威脅和內(nèi)在隱患的可能性及其損失的不確定性。［2］特大城市由于人口高度聚集，人類活動強度非常大，它的災(zāi)害具有區(qū)別于一般小城市的一個重要特點，就是一旦發(fā)生災(zāi)害，往往具有強烈的擴(kuò)散性，且伴有衍生災(zāi)害，因而危害性特別強、輿論關(guān)注度特別高、心理沖擊性特別大。

（一）生態(tài)環(huán)境引發(fā)的安全風(fēng)險日益突出

隨著城市化、工業(yè)化的不斷推進(jìn)，全球氣候發(fā)生了顯著變化。生態(tài)環(huán)境破壞、自然災(zāi)害頻繁發(fā)生所帶來的安全風(fēng)險嚴(yán)重影響著城市的安全。

1.“卡特里娜颶風(fēng)”災(zāi)害致使新奧爾良市人口大量流失

2005年8月發(fā)生的“卡特里娜颶風(fēng)”被認(rèn)為是美國歷史上損失最大的自然災(zāi)害之一。颶風(fēng)造成的受災(zāi)范圍幾乎相當(dāng)于整個英國的國土面積，死亡人數(shù)超過1500人，財產(chǎn)損失高達(dá)800億美元。颶風(fēng)尤其給路易斯安那州的新奧爾良市帶來了毀滅性破壞，這個原本經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市因為颶風(fēng)的影響，成為繼底特律之后，美國第二個市區(qū)人口出現(xiàn)大規(guī)模下降的大城市，至今未能恢復(fù)。

2.中國的城市霧霾嚴(yán)重危害人們的身體健康

近年來，我國許多城市上空普遍出現(xiàn)了局地性、常態(tài)化的灰霾現(xiàn)象?；姻勃q如一個鍋蓋扣在城市上空，嚴(yán)重影響人們的生活和身體健康。大氣本來是一個有著自我容納、凈化和平衡的體系，由于大城市重工業(yè)的發(fā)展以及人類聚集導(dǎo)致的污染物排放過多和過于集中，打破了這種平衡，超越了極限，霧霾就成了城市揮之不去的頑疾。這種霧霾由于濃度高、時間長、近地面，對人們的健康構(gòu)成了持續(xù)危害。如南京作為一個有著800多萬人口的省會城市，近年來一直致力于產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，然而霧霾問題依然嚴(yán)重。2015年，南京PM2.5年均值為57微克每立方米，超標(biāo)0.63倍。對于大氣生態(tài)的治理是中國大城市面臨的共同挑戰(zhàn)，必須高度重視。

（二）危化品等事故災(zāi)害發(fā)生的頻率明顯增加

對城市危害最大的三種事故是交通事故、火災(zāi)、有毒化學(xué)品災(zāi)害。重化工時代的到來，使得城市對電力、化工產(chǎn)品的依賴度增加，此類災(zāi)害的發(fā)生頻度也日益增加。

1.日本福島核泄漏事故影響極其深遠(yuǎn)

2011年日本福島的核泄漏事件，是一起高新技術(shù)引發(fā)的事故災(zāi)難。該事件造成當(dāng)時福島12萬人接受核輻射檢查，由于核反應(yīng)堆的關(guān)閉，全日本電力供應(yīng)緊張。日本福島核災(zāi)害的影響非常嚴(yán)重，根據(jù)國際核事件分級表（INES），福島第一核電站事故屬于最高級別的核事故，它造成的危害和長遠(yuǎn)影響可以與前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站核泄漏事故相比。隨著人們對核電等新型能源的開發(fā)，城市應(yīng)該具有應(yīng)對此類安全風(fēng)險的能力。

2.天津市濱海新區(qū)?；穫}庫爆炸震驚全國

2015年8月12日發(fā)生的天津港瑞海公司危險品倉庫火災(zāi)爆炸事故，造成165人遇難、8人失蹤，798人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失68.66億元。這起特別重大的生產(chǎn)安全責(zé)任事故，不僅人員財產(chǎn)損失嚴(yán)重，對人們的心理沖擊巨大，災(zāi)害造成的后續(xù)生態(tài)影響也是長遠(yuǎn)的，它為城市的事故災(zāi)害防范特別是有毒物品的管理敲響了警鐘。

（三）傳染性疫情的公共衛(wèi)生事件頻發(fā)

由于特大城市人口密集以及流動性強，具有傳染性疫情的公共衛(wèi)生事件，對城市的安全具有極大的威脅。特別是一些新的傳染性疫情，由于人們的認(rèn)知度低，極易造成大范圍的社會恐慌。

1.北京非典疫情凸顯危機管理的重要性

2003年中國的非典（SARS）疫情，是中國城市危機管理的里程碑式事件。北京這個大城市從最初的渾然不覺，到引起恐慌和騷動。隨著事態(tài)的日益嚴(yán)重，政府開始強勢介入。兩位高管被免職，新的市長走馬上任。從信息的透明開始，政府采取了史無前例的措施，這場災(zāi)難終于漸漸平息。非典事件使得中國政府對于增強城市安全的風(fēng)險意識和突發(fā)事件應(yīng)對的必要性有了深刻認(rèn)識。

2.巴西里約日內(nèi)盧因寨卡病毒蒙上陰影

2016年年初，蚊子叮咬傳播的寨卡病毒在巴西引發(fā)了一輪較大疫情。與埃博拉病毒一樣，寨卡病毒可通過蚊子叮咬傳播給人類。如果孕婦感染，胎兒可能會受到影響，導(dǎo)致新生兒小頭癥甚至死亡。巴西政府自2016年2月起建立了寨卡病例強制性報告制度。根據(jù)衛(wèi)生部公布的流行病學(xué)報告顯示，僅2月至4月間巴西國內(nèi)新生兒小頭癥（很大幾率由寨卡病毒導(dǎo)致）確診數(shù)量累計超過1168例。在圣保羅、里約日內(nèi)盧等大城市，政府積極開展衛(wèi)生防疫、滅蚊等措施，環(huán)衛(wèi)工人清除衛(wèi)生死角，讓蚊子沒有容身之地。盡管如此，寨卡病毒還是給當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)甚至奧運會的召開帶來了很大影響。

（四）社會安全事件影響社會穩(wěn)定

城市突發(fā)社會安全事件，是對城市安全風(fēng)險管理能力的極大考驗。大城市由于人口密集，大型活動極易發(fā)生踩踏等安全事故。與此同時，作為社會、民族和宗教矛盾沖突的極端表現(xiàn)形式的暴力恐怖事件，也正在成為威脅特大城市安全的新頑疾。

1.上海外灘踩踏事故暴露安全管理能力的不足

2014年12月31日23時35分，在上海外灘舉行的跨年活動中，由于通往江邊觀景平臺的人行通道階梯處底部有人失衡跌倒，繼而引發(fā)多人摔倒、疊壓，致使擁擠踩踏事件發(fā)生，共造成36人死亡，49人受傷。因為此次事件發(fā)生在2015年新年的元旦，又是在城市管理水平相對較高的上海，因此引起了人們的廣泛關(guān)注。外灘的踩踏事故表明相關(guān)政府部門在城市安全方面的管理能力還有很大的提升空間。

2.巴黎恐怖襲擊事件震驚世界

2015年11月13日晚，就在G20土耳其安塔利亞峰會召開前夕，法國巴黎發(fā)生了一系列恐怖襲擊事件。法國總統(tǒng)奧朗德宣布全國進(jìn)入緊急狀態(tài)，并取消了G20峰會之行?？植婪肿硬扇《帱c襲擊，并在人員集中的音樂廳向民眾掃射，造成至少132人死亡。這次襲擊不僅死亡人數(shù)多，對當(dāng)?shù)氐穆糜魏拖M也產(chǎn)生了很大影響，根據(jù)法國財政部的估計，巴黎“11·13”恐怖襲擊事件造成了大約20億歐元（21億美元）的經(jīng)濟(jì)損失。為有效應(yīng)對恐怖襲擊這種重大的社會安全事件，相關(guān)部門的信息收集、快速反應(yīng)能力極其重要。

二、各國特大城市安全風(fēng)險管理的經(jīng)驗和教訓(xùn)

城市安全風(fēng)險存在著突發(fā)性、不確定性、緊迫性、連帶性等特點，對各國政府和城市當(dāng)局的風(fēng)險管理能力提出了嚴(yán)峻考驗。這其中既有成功的經(jīng)驗值得總結(jié)，也有失敗的教訓(xùn)值得吸取。

（一）國外城市風(fēng)險管理的經(jīng)驗和教訓(xùn)

1.新奧爾良“卡特里娜”颶風(fēng)災(zāi)害的教訓(xùn)

（1）對減災(zāi)工作不夠重視

美國是一個現(xiàn)代化程度很高，風(fēng)險管理體系相對完善的國家，然而在巨大的自然災(zāi)害面前，還是暴露了很多的不足。在“卡特里娜”颶風(fēng)中，新奧爾良市遭受巨大損失不是因由颶風(fēng)本身，而是防洪堤的決口。由于特殊的地理位置，這個城市的地勢平均低于海平面1.8到2.1米，所以防洪堤的建設(shè)非常重要。然而當(dāng)?shù)卣е鴥e幸的心理，甚至因為財政問題，還削減了加固堤壩的預(yù)算。當(dāng)大颶風(fēng)來臨時，防洪堤壩決口，造成整個城市80％的面積被淹，洪水幾個星期未退。

（2）抗災(zāi)的準(zhǔn)備工作不充分

由于民眾和政府都以為颶風(fēng)的災(zāi)害是可控的，政府下達(dá)強制撤離的命令過晚，導(dǎo)致大量市民在颶風(fēng)到達(dá)時沒有及時撤離。新奧爾良市政府只開放了超級體育館和會議中心作為避難所，然而大量涌入的災(zāi)民超過了避難所的容納能力。由于事先的應(yīng)急準(zhǔn)備工作不充分，各種生活必須品嚴(yán)重短缺，醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)護(hù)人員也配備不足。數(shù)萬災(zāi)民在高溫中長時間被困于滿是積水的避難場所內(nèi)，孤立無援、看不到希望，最后該市出現(xiàn)了大規(guī)模的搶劫事件，局勢失控。

（3）應(yīng)急通信設(shè)施準(zhǔn)備不足

一旦重大的災(zāi)害發(fā)生，災(zāi)區(qū)通信系統(tǒng)往往會癱瘓。這時候應(yīng)急通信的構(gòu)建就顯得尤為重要?！翱ㄌ乩锬取憋Z風(fēng)救援不力的一個重要原因就是沒有重建災(zāi)區(qū)通信系統(tǒng)的應(yīng)急計劃，也沒有儲備一定數(shù)量并能隨時調(diào)用的通信設(shè)備，造成溝通不暢，使得大量的救援車輛難以協(xié)調(diào)。待企業(yè)和專家緊急制定計劃、捐助移動通信設(shè)備重建災(zāi)區(qū)通信系統(tǒng)時，最佳的救援時機已經(jīng)延誤。此外，各個救援部門通信器材的不兼容也是應(yīng)急系統(tǒng)協(xié)調(diào)困難的另一個重要原因。

2.“倫敦地鐵爆炸案”的成功應(yīng)對

2005年7月7日，英國倫敦發(fā)生了地鐵爆炸案，造成56人死亡，700多人受傷。面對突如其來的城市恐怖襲擊，英國中央政府和倫敦地方政府展現(xiàn)了良好的危機應(yīng)對能力。

（1）有效的危機應(yīng)對機制

英國政府為應(yīng)對日益增長的恐怖襲擊威脅，在《反恐法》等法律的框架內(nèi)，制定了反恐預(yù)案，建立了能立即啟動、適應(yīng)特定危機環(huán)境的快速反應(yīng)機制。倫敦爆炸案發(fā)生后，倫敦市政府立即啟動緊急應(yīng)對方案。警察部門、消防部門迅速趕赴現(xiàn)場實施救援，倫敦醫(yī)療系統(tǒng)轉(zhuǎn)入重大事件運行模式，積極救治傷員。非政府組織也積極開展危機救助，對民眾進(jìn)行安撫。

（2）暢通的信息溝通渠道

城市危機一旦發(fā)生，信息傳遞至關(guān)重要，對于救災(zāi)和減災(zāi)的意義重大。倫敦地鐵爆炸案發(fā)生后，由于太多的手機用戶同時發(fā)送短信和打手機，造成倫敦部分地區(qū)手機通話癱瘓。為保證倫敦災(zāi)區(qū)的通話順暢，當(dāng)時英國最大的通信供應(yīng)商啟動備用通話寬帶，果斷關(guān)閉英國部分地區(qū)的手機用戶信號，優(yōu)先保障災(zāi)區(qū)通話寬帶的通暢。同時，政府在信息的溝通和引導(dǎo)上做得非常成功，使得民眾在危機面前很快消除了恐懼感，人們變得冷靜和團(tuán)結(jié)。

（3）危機防范意識普及性強

普及公共危機防范意識的一個重要途徑是經(jīng)常性地組織有針對性的演習(xí)活動。倫敦警方和相關(guān)部門經(jīng)常在事故易發(fā)地點組織不同規(guī)模的演習(xí)，邀請市民參加，提高他們對公共安全事件的應(yīng)對和自救能力。倫敦地鐵受到襲擊后，人們熟練地戴上救護(hù)人員遞來的氧氣面罩，相互攙扶，井然有序地撤離，即使在黑暗的隧道里也沒有發(fā)生自相踩踏等事故，表現(xiàn)出極高的素質(zhì)。

（二）國內(nèi)城市風(fēng)險管理的經(jīng)驗和教訓(xùn)

我國在城市安全管理方面近年來盡管取得了一些成績，但普遍存在著立法不完備、風(fēng)險意識不強、應(yīng)急反應(yīng)體制和機制不完善、應(yīng)急技術(shù)薄弱、缺乏實戰(zhàn)經(jīng)驗、民眾自救能力不強等問題。

1.上海2015年元旦踩踏事故的教訓(xùn)

（1）城市安全的風(fēng)險意識不強

我國是一個人口眾多的國家，公共場所經(jīng)常擁擠不堪，人滿為患，這似乎已經(jīng)成為一種社會常態(tài)。正是這種“習(xí)以為?！?，為上海外灘踩踏事故留下了隱患。政府和活動舉辦方對大型群眾性活動的安全問題缺乏風(fēng)險評估意識，預(yù)防準(zhǔn)備不足，責(zé)任心不強。當(dāng)外灘出現(xiàn)第一個人員聚集高峰期時，有關(guān)部門沒有及時啟動應(yīng)急預(yù)案，導(dǎo)致管理窗口錯失，公共危機隨之發(fā)生。

（2）政府危機應(yīng)對能力不足

外灘踩踏事故的發(fā)生，反應(yīng)出我國城市在突發(fā)危機事件上應(yīng)對能力的不足。一是信息溝通和引導(dǎo)不及時、不充分。有關(guān)部門因擔(dān)心人群密集出現(xiàn)意外，已經(jīng)決定取消外灘跨年燈光秀，但有關(guān)消息卻沒有盡早發(fā)布和廣泛告知，政府和社會、民眾之間信息溝通不充分，導(dǎo)致很多人以為跨年燈光秀照常舉行，為外灘踩踏事故的發(fā)生留下了隱患。二是風(fēng)險評估能力不足。外灘燈光秀被取消后，政府對外灘的安保采取了降級處理：即由原來的市公安局負(fù)責(zé)變成由黃浦區(qū)公安分局負(fù)責(zé)，市政府有關(guān)部門的重心也予以轉(zhuǎn)移，這給事故處置的指揮和協(xié)調(diào)帶來很大的困難。三是應(yīng)急管理能力不強。根據(jù)城市風(fēng)險管理的有關(guān)規(guī)定，當(dāng)人口聚集超過一定數(shù)量之后，應(yīng)啟動相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。上海市有關(guān)部門沒有在第一時間作出反應(yīng)，從而錯失了寶貴的第一應(yīng)對時間。當(dāng)人流出現(xiàn)對沖、踩踏事故發(fā)生時，有關(guān)力量根本無法及時進(jìn)入現(xiàn)場，從而使得危機爆發(fā)、事態(tài)失控。

（3）民眾和社會組織缺乏互助精神

踩踏事故在我國并不少見，首先民眾要有風(fēng)險意識，盡量避免前往人群大量集聚的地方。一旦發(fā)生這種事件，大家要有一定的規(guī)則意識，發(fā)揮互助和謙讓精神，避免事態(tài)升級。在外灘的踩踏事故中，民眾顯然缺乏相應(yīng)的互助精神。從社會治理和城市危機防治的層面來說，社會組織有著不可或缺的作用。在上海外灘踩踏事故中，沒有看到相關(guān)的社會組織發(fā)揮作用，例如對群眾展開急救措施，或在第一時間組織群眾自救。

2.香港公眾參與城市安全建設(shè)的經(jīng)驗

香港作為亞洲的一個國際化大都市，一個特大型城市，一直非常重視城市的安全建設(shè)，被公認(rèn)為是世界上最安全的城市之一。城市管理當(dāng)局有協(xié)同治理的理念，依托社區(qū)動員民眾廣泛參與，實現(xiàn)社會共同治理。

（1）高素質(zhì)志愿者的示范、輻射作用

在應(yīng)對城市安全風(fēng)險方面，香港通過招募志愿者的方法，并對他們進(jìn)行相關(guān)知識的培訓(xùn)推行，使他們既具有專業(yè)的知識，又有使命感。例如在消除火災(zāi)隱患方面，香港消防處實行了“消防安全大使”、“樓宇消防安全特使”計劃，招募大量的能執(zhí)行消防安全特殊使命的志愿人員，并對他們進(jìn)行消防安全知識的培訓(xùn)。當(dāng)這些有意愿、有時間、有熱情的志愿者回到他們各自的崗位，充分發(fā)揮個人的示范作用時，就如同社會網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中的一個個節(jié)點。而通過這些“大使”和“特使”的示范作用和輻射作用，更多的社會成員被帶動起來，加入到預(yù)防火災(zāi)的行動者隊伍中間。［3］

（2）以社區(qū)為單位推動民眾參與治理

香港非常注重以社區(qū)為單位，推動居民參與城市暴力犯罪的預(yù)防和治理、公共衛(wèi)生疫情的應(yīng)對等。香港的社區(qū)警政可以追溯到上個世紀(jì)60年代，運作得非常成熟。香港在18個區(qū)都成立了撲滅罪行委員會，其成員除了幾位政府工作人員以外，大部分為來自地區(qū)各界別的非官方委員。這些撲滅罪行委員會的重要任務(wù)就是宣傳撲滅罪行的信息，并鼓勵社區(qū)居民參與地區(qū)內(nèi)的犯罪預(yù)防工作。［4］為有效應(yīng)對公共衛(wèi)生疫情，香港政府鼓勵社區(qū)特別是公共村屋展開清潔活動，鼓勵居民舉報可能助長傳染病傳播的不良衛(wèi)生習(xí)慣。這種社區(qū)參與行動，很好地起到了教育民眾的效果。

（3）對民眾開展行之有效的安全教育

香港對公眾的安全教育特別注重公民的參與性、可操作性和即時性。2009年，香港政府發(fā)布了《天災(zāi)應(yīng)變計劃》，以系統(tǒng)指導(dǎo)公眾應(yīng)對來自自然災(zāi)害的威脅。從這份應(yīng)變計劃可以看出，為了應(yīng)對自然災(zāi)害，確保城市安全，香港特區(qū)不僅強調(diào)政府部門的工作（如天文臺、緊急監(jiān)援中心、消防處、警務(wù)處、機場管理局、新聞處、民政事務(wù)總署），而且重視動員社會力量，主張公眾參與。［5］在安全教育的即時性方面，香港做得非常成功。相關(guān)職能部門往往以最近發(fā)生的安全事故作為教材，對民眾開展即時的現(xiàn)場教學(xué)。例如一個地方剛剛發(fā)生了火災(zāi)事故，趁著附近居民對火災(zāi)記憶猶新，消防人員會及時跟進(jìn)開展教育，提高民眾的防火意識，效果非常明顯。

三、國內(nèi)外特大城市安全風(fēng)險管理的借鑒和啟示

我國城市化進(jìn)程正處在加速推進(jìn)中，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人口高度集聚的同時，城市的脆弱性、風(fēng)險性也在增加，因此加強城市安全風(fēng)險的管理非常重要。借鑒國內(nèi)外特大城市的管理經(jīng)驗，我國的城市管理可以從綜合減災(zāi)和應(yīng)急管理兩方面入手，樹立科學(xué)的理念，采取切實可行的措施，來全面提升城市安全的治理能力。

1.將城市安全納入城市發(fā)展的整體規(guī)劃

規(guī)劃對于城市的管理和安全至關(guān)重要。對于我國的城市管理者而言，把城市管理的“關(guān)口前移”，在思想上要著手解決普遍存在的“輕規(guī)劃、重建設(shè)、輕管理”現(xiàn)象，進(jìn)一步提高規(guī)劃對建設(shè)、管理指導(dǎo)重要性的認(rèn)識。［7］我國當(dāng)前的城市安全防災(zāi)規(guī)劃仍以各部門制定的防災(zāi)專業(yè)規(guī)劃和根據(jù)災(zāi)害事故種類制定的應(yīng)急處置預(yù)案為主導(dǎo)。今后的城市管理應(yīng)當(dāng)在對各種災(zāi)害類型進(jìn)行綜合評估的基礎(chǔ)上，把城市安全提升到城市發(fā)展的戰(zhàn)略高度，納入城市發(fā)展的整體規(guī)劃。樹立綜合防災(zāi)、減災(zāi)的理念，整合資源、做好規(guī)劃。

（1）在城市安全規(guī)劃上進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

在城市建設(shè)的規(guī)劃上，我國的大城市要向一些先進(jìn)的國家和城市學(xué)習(xí)，進(jìn)行系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。例如，德國部分城市在防洪規(guī)劃中采取了強制性標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)本地區(qū)的特點規(guī)定城市建筑不透水面積最大不超過3.3％。日本的機場跑道建設(shè)有新的、更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，以便公路、鐵路、水運在災(zāi)害中遭受破壞時，飛機能更好地發(fā)揮作用。在發(fā)達(dá)國家，城市地下綜合管廊（共同溝、共同管道）的規(guī)劃和建設(shè)非常成熟，是保障城市安全運行的重要基礎(chǔ)設(shè)施和“生命線”。地下綜合管廊解決了城市管線建設(shè)成本高、安全可靠性低、承載能力不足、路面反復(fù)開挖帶來的事故頻發(fā)、抗?jié)衬芰Σ?、揚塵污染等安全問題。巴黎在下水道設(shè)計規(guī)劃、功能建設(shè)、管理維護(hù)方面堪稱是完美的典范。始建于1833年的巴黎地下管線共同溝，如今已經(jīng)是一個總長度約100公里、功能完備的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，在城市的安全運行方面發(fā)揮了巨大的作用。我國的大城市應(yīng)該在“城市總體規(guī)劃”下編制“城市地下公共空間利用規(guī)劃”，把地下綜合管廊建設(shè)作為“十三五”規(guī)劃的一項重要內(nèi)容加以推進(jìn)，提升城市地上地下應(yīng)對災(zāi)害的能力，保障城市的安全運行，立足經(jīng)濟(jì)和社會的長遠(yuǎn)、良性發(fā)展。

（2）完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)、避難功能

城市應(yīng)該具備災(zāi)害防御空間和災(zāi)害應(yīng)急空間。對一個城市而言，其空間防災(zāi)功能主要表現(xiàn)在以下一些方面：城市道路要提供必要的防災(zāi)、隔離、救援飛機起降的空間；城市廣場、公園等公共場所要具備防災(zāi)、臨時安置的能力；城市水系與濱水空間要提供防火、抗災(zāi)等功能；城市地下空間要發(fā)揮防災(zāi)、避難的作用，尤其要重視地下綜合管廊的建設(shè)，提高城市的抗災(zāi)能力和安全性。［8］總之，特大城市在道路、公共空間、基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)中要充分考慮其防災(zāi)、抗災(zāi)和減災(zāi)的功能。目前已建成的防災(zāi)、避難場所要有明顯的標(biāo)識，要利用各種渠道告知民眾，并創(chuàng)造機會讓民眾親自體驗。

（3）堅持“綠色發(fā)展”、維護(hù)城市生態(tài)安全

城市化進(jìn)程的加速，使得人們往往只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不重視生態(tài)保護(hù)。一旦城市的生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞，對自然災(zāi)害的防御能力就會下降，災(zāi)害的危害性就會大大增強。新奧爾良市在城市建設(shè)中為了建造觀光區(qū)和住宅區(qū)，破壞了大量濕地，原本用作洪水緩沖帶的地區(qū)也用來發(fā)展旅游業(yè)和商業(yè)。這種短視的行為使得城市在海潮和洪水的襲擊面前變得不堪一擊，所以說自然生態(tài)的破壞是造成新奧爾良市在颶風(fēng)中損失慘重的一個重要原因。我國在城市和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展中，一定要始終堅持“綠色發(fā)展”理念，從城市的長遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)，高度重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，加強濕地、洪水緩沖帶等自然資源和區(qū)域的保護(hù)，防止過度開發(fā)，保持和增強城市的減災(zāi)、抗災(zāi)功能。特大城市要加快發(fā)展和培育新興產(chǎn)業(yè)的步伐，逐步淘汰高污染產(chǎn)能，做到“綠色生產(chǎn)”。要高度重視節(jié)能減排工作，使用清潔能源，加大汽車尾氣等污染源的治理工作。相關(guān)的城市管理部門要加強對城市污染源的監(jiān)管力度，同時注重工作方法的創(chuàng)新，動員廣大市民積極參與城市的“綠色治理”，把城市打造成“天更藍(lán)”、“水更清”的宜居城市。

2.建立適度集中的城市風(fēng)險管理機制

各國在應(yīng)對城市突發(fā)安全風(fēng)險的過程中，普遍經(jīng)歷了一個從“事后賑災(zāi)”到“事前防災(zāi)”的過程，逐步形成了一個“完善法律、預(yù)防在先、適度集中”的城市風(fēng)險管理機制。

（1）建立高規(guī)格的風(fēng)險管理機構(gòu)

適度集中的管理模式意味著城市風(fēng)險管理機構(gòu)的規(guī)格要高，市領(lǐng)導(dǎo)要兼任機構(gòu)的首腦，目的是建立一種能立即啟動、適應(yīng)特定危機環(huán)境的快速反應(yīng)機制。這種反應(yīng)機制要有相對統(tǒng)一的模板，能在最短的時間內(nèi)讓公安部門、消防部門、政府其他職能部門以及醫(yī)療系統(tǒng)、通信維護(hù)部門、信息溝通部門迅速進(jìn)入重大事件運行模式，互相協(xié)調(diào)和配合，控制和解除城市安全風(fēng)險。快速反應(yīng)機制要包括政府和社會組織、私人企業(yè)以及公眾的合作，這是一種全民參與的模式。

（2）完善城市安全風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)

現(xiàn)代城市災(zāi)害的特點凸顯了城市重大危險源辨識、風(fēng)險評價以及重大事故預(yù)警、應(yīng)急救援等的重要性，因此制定風(fēng)險預(yù)案、完善風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)非常重要。一是根據(jù)安全事故的分類制定預(yù)案。針對諸如重大災(zāi)害防災(zāi)、災(zāi)害性天氣處理（臺風(fēng)、暴雨、高溫）、園區(qū)疏散、大型公共活動安全事件、恐怖事件等都要建立相應(yīng)的預(yù)案。相關(guān)部門要對國內(nèi)外特大城市發(fā)生的風(fēng)險事件進(jìn)行跟蹤研究，總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，不斷完善相應(yīng)的預(yù)案。二是基于大數(shù)據(jù)的監(jiān)測、評估和預(yù)警系統(tǒng)。城市的安全有賴于對風(fēng)險的預(yù)防、監(jiān)測和評估。對于風(fēng)險源、危機征兆進(jìn)行有效的、常態(tài)化的預(yù)警與監(jiān)測，能及時察覺風(fēng)險并做出正確的評估，在風(fēng)險來臨時及時地向有關(guān)部門發(fā)出警報，采取行動，從而以較少的代價化解風(fēng)險。這其中包括建立高效統(tǒng)一的預(yù)警信息收集網(wǎng)絡(luò)、常態(tài)化的風(fēng)險評估系統(tǒng)和預(yù)警預(yù)報發(fā)布制度。

（3）高度重視危機應(yīng)對中的通信保障問題

在城市安全危機應(yīng)對體系中，尤其要考慮重大災(zāi)害發(fā)生后，通信暢通的保障問題。要有重建災(zāi)區(qū)通信系統(tǒng)的應(yīng)急計劃，儲備一定數(shù)量并能隨時調(diào)用的通信設(shè)備，要注重移動通信設(shè)施的配備數(shù)量、通信器材的兼容性問題。現(xiàn)在城市各職能部門出于保密、安全的考慮，使用不同的通信頻率，在發(fā)生緊急狀態(tài)的情況下，保證各個參與救援的部門之間聯(lián)絡(luò)的暢通是一個大問題?？紤]到城市地下空間的拓展，一旦地下空間交通設(shè)施發(fā)生突發(fā)事故，地面和地下能保持聯(lián)絡(luò)至關(guān)重要。

3.創(chuàng)建法治化的城市管理機制

在“依法治國”的大背景下，政府治理能力現(xiàn)代化的一個重要標(biāo)志是法治化能力。在城市管理和安全風(fēng)險治理方面，建立完備的法規(guī)體系、執(zhí)行和管理網(wǎng)絡(luò)以及溝通渠道顯得尤其重要。

（1）建立完備的城市管理法規(guī)體系

完備的法規(guī)體系是城市管理法制化的基礎(chǔ)，也是城市安全運行的制度保障。針對城市管理各個層面的法律體系必須完備，立法要具有可操作性，讓城市管理執(zhí)法人員在執(zhí)法中有法可依。在現(xiàn)階段，特別要注重公民文明行為等方面的立法和規(guī)范，倡導(dǎo)維護(hù)城市安全的公民行為，營造愛護(hù)環(huán)境和家園的良好氛圍。

（2）嚴(yán)格執(zhí)法確保城市安全運行

要保證城市執(zhí)法的順利開展，首先要對相關(guān)單位和城市居民進(jìn)行法制教育。讓大家充分了解有關(guān)城市安全的法律法規(guī)，為今后的嚴(yán)格執(zhí)法打下良好基礎(chǔ)。城市管理的執(zhí)法力度要大，嚴(yán)字當(dāng)頭。對于污染環(huán)境、威脅城市安全的行為要堅決查處。同時要運用好罰款、不文明行為記錄制度等方式，提高民眾的文明素養(yǎng)和愛護(hù)環(huán)境的理念，防止流行病傳播等威脅城市安全的現(xiàn)象發(fā)生。城市管理的執(zhí)法、稽查隊伍必須素質(zhì)精良，發(fā)揮城市守護(hù)者的主體作用，要和社會各階層的群眾監(jiān)督一起，構(gòu)建城市安全運行的網(wǎng)絡(luò)體系。

4.培育公眾的安全意識和自救能力

現(xiàn)代政府是一個有限責(zé)任政府。面對城市突發(fā)性安全事件，政府是第一責(zé)任人，首當(dāng)其沖。同時，社會組織、公民也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。要總結(jié)世界各國和各大城市的管理經(jīng)驗，公共安全事務(wù)必須有廣泛的社會參與性，才能取得良好的效果。面對日益頻發(fā)的城市風(fēng)險，政府要有意識地提高民眾的安全意識、危機意識、自救意識和互助意識，并提供參與風(fēng)險管理的渠道。

（1）構(gòu)建教育體系、培養(yǎng)安全意識

安全城市的構(gòu)建不僅要依靠相關(guān)職能部門的管理和控制，也有賴于民眾安全文化的自覺。因此，必須重視公民的安全教育和安全文化的培育。要在國民教育體系中開設(shè)防災(zāi)、抗災(zāi)課程，課程的安排必須具有參與性、可操作性。可以用即時發(fā)生的、鮮活的事故案例進(jìn)行教學(xué)，教學(xué)方式也要創(chuàng)新，可以邀請專業(yè)人士擔(dān)任教員，讓孩子們在參與中培養(yǎng)安全意識和行動能力。對于市民的安全宣傳教育，可以效仿香港消防處的“打鐵趁熱”方法，在某一地區(qū)發(fā)生事故后，消防、公安等相關(guān)部門的人員可以借機聯(lián)絡(luò)附近的單位、社區(qū)和學(xué)校，進(jìn)行現(xiàn)場宣傳和教學(xué)，提高教育的有效性和針對性。

（2）重視演習(xí)活動、提高應(yīng)對風(fēng)險的行動能力

普及城市安全意識、提高城市風(fēng)險應(yīng)對能力的一個重要途徑是組織有針對性的演習(xí)活動。公安、消防、醫(yī)療、城管等部門要定期舉行聯(lián)合性的抗災(zāi)、反恐等演習(xí)，地點可以選擇在風(fēng)險易發(fā)地帶，邀請各個層面的市民參加，讓他們有身臨其境的現(xiàn)實感，培養(yǎng)他們的危機意識和抗災(zāi)行動能力，包括風(fēng)險防范、自救能力和互助精神。

（3）在城市安全管理中提供民眾參與的渠道

政府部門在制定城市安全風(fēng)險預(yù)案時，要設(shè)計社會組織和民眾參與的環(huán)節(jié)，同時要對預(yù)案進(jìn)行廣泛宣傳，培養(yǎng)社會各界的城市共同體意識和參與意識。在城市的日常管理中，對危害城市安全的行為要有相應(yīng)的處罰依據(jù)，并根據(jù)法律法規(guī)建立不良行為記錄制度。為了提高監(jiān)管和處罰的有效性，法律法規(guī)對公民舉報和監(jiān)督危及城市管理和安全的行為要有激勵和保護(hù)措施，形成“城市安全、人人有責(zé)”的良好氛圍。而一旦發(fā)生危及城市安全的緊急事件，政府部門在自身積極應(yīng)對的同時，要暢通與社會組織、私人企業(yè)和廣大民眾的溝通、協(xié)調(diào)渠道，保證他們有機會參與救援，發(fā)揮他們的互助和自救精神，提高城市危機應(yīng)對的凝聚力和處理能力。

風(fēng)險與城市發(fā)展總是如影隨形的，有效預(yù)防和科學(xué)治理特大型城市安全風(fēng)險需要建立長效機制，并在具體的風(fēng)險處理和應(yīng)對中不斷總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)。同時，對國內(nèi)外特大城市發(fā)生的安全風(fēng)險事故要做好追蹤研究工作，舉一反三，真正做到警鐘長鳴。只有這樣，才能為城市的健康發(fā)展提供安全支撐。

［1］烏爾里希.貝克、劉寧等.風(fēng)險社會政治學(xué)［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2005（1）.

［2］郭葉波.特大城市安全風(fēng)險防范問題研究［J］.中州學(xué)刊，2014（6）.

［3］華智亞.香港的城市安全建設(shè)與公眾參與［J］.城市觀察，2013（2）

［4］趙來軍.特大城市安全風(fēng)險的全過程治理［J］.探索與爭鳴，2015（3）.

［5］王守睿.美國城市管理經(jīng)驗借鑒［J］.特區(qū)實踐與理論，2013（6）

（責(zé)任編輯：黃鵬進(jìn)）

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：1243（2016）06-0042-007

作者：阮雯，中共杭州市委黨校副教授，主要研究方向：公共行政與社會保障。郵編：310024