蔡華杰

(福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院,福建福州350108)

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明制度體系中的基礎(chǔ)性制度,基于產(chǎn)權(quán)的環(huán)境難題解決方案是國外學(xué)界青睞的對(duì)象,并形成主張自然資源私有化和反對(duì)私有化兩種相反的觀點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)提出要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度,那么,在健全該制度的過程中我們可以從國外學(xué)界的爭鳴中獲得什么啟示呢?

1 主張方:自然資源私有產(chǎn)權(quán)是破解環(huán)境難題的靈丹妙藥

在國外學(xué)界,主張自然資源產(chǎn)權(quán)私有化的學(xué)者之所以提出以產(chǎn)權(quán)明晰劃分作為環(huán)境保護(hù)的解決方案,往往是基于無產(chǎn)權(quán)的自然資源常常遭到濫用的現(xiàn)實(shí)。亞里士多德早就斷言:“一件事物為越多的人共有,人們對(duì)他的關(guān)心就會(huì)越少。人們最關(guān)心的是自己的事物,對(duì)公共事物則很少顧及?；蛘哒f,對(duì)于公共的一切,他們至多只關(guān)心其中與個(gè)人利益相關(guān)的事物?！盵1]441740年,休謨形容在一個(gè)有公共物品或服務(wù)存在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)中,“搭便車”的現(xiàn)象就不可避免。1883年,威廉·福斯特·里奧德(William Forster Lloyd)提出了一個(gè)關(guān)于公地的理論,認(rèn)為公共財(cái)產(chǎn)會(huì)被不計(jì)后果地使用。這些論斷與理論也就成為主張自然資源產(chǎn)權(quán)私有化的學(xué)者的基礎(chǔ)觀點(diǎn)。

1.1 產(chǎn)權(quán)的缺失是自然資源遭受濫用的原因

到了20世紀(jì)50年代,一些學(xué)者對(duì)無產(chǎn)權(quán)的自然資源領(lǐng)域進(jìn)行了個(gè)案研究,印證了亞里士多德的論斷。例如,珍斯·沃明(Jens Warming)、斯科特·戈登(Scott Gordon)和安東尼·斯科特(Anthony Scott)均對(duì)無產(chǎn)權(quán)的漁場進(jìn)行了研究,而且戈登還指出,對(duì)漁場個(gè)案的研究并不是特例,它同樣可以應(yīng)用到無主產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的自然資源行業(yè)中[2]。隨后,在20世紀(jì)60年代,先后形成了三個(gè)有較大影響力的公共事物悲劇的模型,即科斯的《社會(huì)成本問題》、奧爾森的《集體行動(dòng)的邏輯》以及哈丁的《公地悲劇》這三本著作中的模型?？扑寡芯苛送獠啃詥栴},他在探討時(shí)從一個(gè)具體的案例出發(fā),即某工廠的煙塵給臨近的財(cái)產(chǎn)所有者帶來的有害影響,指出這一悲劇的發(fā)生是產(chǎn)權(quán)界定不清導(dǎo)致的。奧爾森揭示了集體行動(dòng)的困境,他說:“認(rèn)為從理性的和尋求自我利益的行為這一前提可以邏輯地推出集團(tuán)會(huì)從自身利益出發(fā)采取行動(dòng),這種觀念事實(shí)上是不正確的。如果一個(gè)集團(tuán)中的所有個(gè)人在實(shí)現(xiàn)了集團(tuán)目標(biāo)后都能獲利,由此也不能推出他們會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)那一目標(biāo),即使他們都是有理性的和尋求自我利益的?！盵3]2哈丁則以無主產(chǎn)權(quán)的公地為例,指出牧民的自由放牧給公地帶來的悲劇性后果:“每個(gè)人都被鎖進(jìn)一個(gè)強(qiáng)迫他無限制地增加自己畜群量的系統(tǒng)——在一個(gè)有限的世界里。在這個(gè)相信公地自由使用的社會(huì)里,每個(gè)人都在追求自己的最大利益,但所有人們爭先恐后追求的結(jié)果最終是崩潰。公地的自由使用權(quán)給所有人帶來的只有毀滅?！盵4]152由此可見,三個(gè)模型表明,產(chǎn)權(quán)缺失或者界定不清均使理性人在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為對(duì)公共利益不關(guān)注、對(duì)公共產(chǎn)品不愛護(hù),并產(chǎn)生“搭便車”問題,從而造成自然資源的濫用結(jié)果。

1.2 以產(chǎn)權(quán)私有化的方式解決環(huán)境難題

既然產(chǎn)權(quán)的缺失是自然資源遭濫用的原因,那解決方案自然而然就是對(duì)自然資源賦予產(chǎn)權(quán),這也正是自由市場環(huán)境主義的主張,其核心觀點(diǎn)就是要求“建立一種完善界定的自然和環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度”[5]4。盡管他們認(rèn)為公共團(tuán)體也可以成為自然資源產(chǎn)權(quán)的主體,但他們更偏向于完全明確的自然資源私人財(cái)產(chǎn)權(quán)化,即通過徹底的出售或贈(zèng)予,將自然資源完全讓渡給私人個(gè)體、團(tuán)體或者公司。這種基于產(chǎn)權(quán),或者更確切地說,基于私有產(chǎn)權(quán)的解決方案,主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容。第一,產(chǎn)權(quán)必須界定清晰。如果個(gè)體要從善行中獲得收益,從惡行中得到懲罰,就必須對(duì)資源賦予清晰的產(chǎn)權(quán)。第二,產(chǎn)權(quán)必須得到保障。如果產(chǎn)權(quán)的使用無法得到有效監(jiān)督和保障,沖突就不可避免,產(chǎn)權(quán)交易也是不可能的。第三,產(chǎn)權(quán)必須可以轉(zhuǎn)讓。雖然界定清晰并能確實(shí)履行的產(chǎn)權(quán)可以使所有者獲得使用產(chǎn)權(quán)的收益,但是法律對(duì)銷售產(chǎn)權(quán)的限制卻會(huì)使所有者失去交易所能帶來的潛在收益?？紤]一下這種情形:漁民認(rèn)定一片水域的漁業(yè)價(jià)值會(huì)高于農(nóng)民用于灌溉的價(jià)值,如果禁止?jié)O民從農(nóng)民手中租用或者購買這片水域,交易的收益就無法兌現(xiàn),潛在的財(cái)富也無法創(chuàng)造。由此一來,農(nóng)民出售這片水域的動(dòng)力也會(huì)減少[5]22。

以產(chǎn)權(quán)私有化的方式解決環(huán)境問題,更重要的還在于產(chǎn)權(quán)制度能夠激勵(lì)所有者做出環(huán)境保護(hù)的行為,提供將外部性成本內(nèi)在化的動(dòng)力?！白杂墒袌霏h(huán)境主義通過創(chuàng)建自然資源私有產(chǎn)權(quán),將自我利益與資源管理聯(lián)系起來。產(chǎn)權(quán)驅(qū)動(dòng)著所有者為其行為的成本和收益負(fù)責(zé),并推動(dòng)能夠獲取高效率收益的市場交易?！盵6]3正如德姆賽茨所說:“產(chǎn)權(quán)的一個(gè)主要功能是導(dǎo)引人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵(lì)?！盵7]71多麗絲·福斯(Doris Fuchs)也認(rèn)為:“從經(jīng)濟(jì)的視角來看,產(chǎn)權(quán)能夠通過構(gòu)建消耗和投資決定來影響環(huán)境保護(hù)的潛能。決策者對(duì)自然資源的消耗和投資是建立在回報(bào)預(yù)期的基礎(chǔ)上的,當(dāng)使用稀缺資源能達(dá)到效用最大化時(shí),產(chǎn)權(quán)就能激勵(lì)決策者做出選擇。只要確保對(duì)收益的長遠(yuǎn)控制,決策者將有動(dòng)力保持資源的價(jià)值并相應(yīng)地做出消耗和投資決定。”[8]51

自由市場環(huán)境主義主張,政府不應(yīng)該對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行過多的管制,其主要職責(zé)應(yīng)該是對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定,創(chuàng)造條件保護(hù)產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)的可交易性,然后以市場機(jī)制解決環(huán)境問題。運(yùn)用市場機(jī)制應(yīng)對(duì)環(huán)境難題,主要是利用價(jià)格機(jī)制去自發(fā)調(diào)節(jié)生產(chǎn)者和消費(fèi)者的行為。對(duì)生產(chǎn)者來說,當(dāng)資源的價(jià)格上升,就為其提供了創(chuàng)新的動(dòng)力,推動(dòng)其尋找新的替代資源或者發(fā)明新的技術(shù)進(jìn)行開采。人們照明的原料從鯨油轉(zhuǎn)變?yōu)槭驼菍?duì)價(jià)格機(jī)制的反應(yīng)。19世紀(jì)初,人們普遍使用鯨油作為照明能源,占據(jù)市場大量份額,由此,在鼎盛時(shí)期,美國有將近一半的漁船從事捕鯨業(yè),但是隨著捕鯨業(yè)的飽和和鯨魚數(shù)量的下降,鯨油價(jià)格出現(xiàn)了上漲的趨勢,以至于“美國民眾發(fā)現(xiàn),晚間在油燈下閱覽書籍竟然成了一種奢侈的生活”[9]。鯨油價(jià)格的昂貴迫使人們尋找新的替代品,埃德溫·德雷克于1859年8月27日開鑿的第一口油井后來便取代鯨油成為照明的能源來源。對(duì)消費(fèi)者來說,由于資源和與其相關(guān)的商品價(jià)格的上升,消費(fèi)者會(huì)減少對(duì)其使用,他們會(huì)增加對(duì)已使用商品的次數(shù),或者回收利用商品,或者尋求該商品的替代物,或者提高商品的使用效率。例如,水價(jià)上漲到對(duì)消費(fèi)者來說為花園澆水很昂貴的時(shí)候,他們也許會(huì)不打理花園,或者改種需水量少的植物,或者重新利用廢水澆花。由此,資源經(jīng)濟(jì)學(xué)家或地理學(xué)家將上述市場機(jī)制調(diào)節(jié)資源的供給和需求稱為“市場反應(yīng)模型”[10]33-34。

2 反對(duì)方:自然資源公有產(chǎn)權(quán)也能破解環(huán)境難題

私有產(chǎn)權(quán)是解決環(huán)境難題的萬靈藥嗎?非也。正如有學(xué)者所指出的,“盡管私有產(chǎn)權(quán)是對(duì)稀缺、擁擠和沖突的重要答案,卻并不總是唯一的或最好的答案”[11]。其實(shí),就自然資源的產(chǎn)權(quán)而言,并非只有私有產(chǎn)權(quán)一種。根據(jù)布羅姆利的分類,產(chǎn)權(quán)可以分為四種:國家財(cái)產(chǎn)權(quán)、私人財(cái)產(chǎn)權(quán)、共有財(cái)產(chǎn)權(quán)和無財(cái)產(chǎn)權(quán)[12]31。其中的無財(cái)產(chǎn)權(quán)就是上述筆者所說的無主產(chǎn)權(quán),這是自由市場環(huán)境主義對(duì)環(huán)境問題的歸因。因此,對(duì)自然資源賦予產(chǎn)權(quán),除了私有產(chǎn)權(quán),還可將產(chǎn)權(quán)賦予國家或者共同體。同私有產(chǎn)權(quán)相比,國有產(chǎn)權(quán)和共有產(chǎn)權(quán)也是解決環(huán)境難題的重要手段。

2.1 國有產(chǎn)權(quán)在保護(hù)環(huán)境方面具有效率與有效性

在哈丁的《公地的悲劇》里,他提出的解決方案其實(shí)有兩種,除了私有化,還包括環(huán)境管制。但環(huán)境管制意味著對(duì)自然資源賦予公共所有權(quán)(由國家代表全體人民行使權(quán)利),繼而讓政府發(fā)揮作用解決環(huán)境問題。環(huán)境管制之所以是一種國家所有權(quán),是因?yàn)樵谶@其中體現(xiàn)了一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系,即政府有權(quán)對(duì)破壞環(huán)境的公眾或企業(yè)進(jìn)行管制,而公眾或企業(yè)有義務(wù)履行政府的管制。這樣一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系,如果沒有隱含或明示全體人民(由國家代理行使)對(duì)于自然資源的公共所有權(quán),那國家就不能對(duì)破壞自然資源的行為進(jìn)行管制了。

科爾指出:“自然資源的公共/國家所有權(quán)并非是罕見的或者偏離常規(guī)的,而是司空見慣的。”[13]25但是,固有的觀念認(rèn)為,國家在進(jìn)行環(huán)境管制時(shí)采取的命令控制型手段是高度無效率的。比如,美國1970年和1977年修訂的《清潔空氣法》,要求所有行業(yè)及其部門都必須遵守環(huán)保署的排放標(biāo)準(zhǔn),而不考慮不同行業(yè)或行業(yè)內(nèi)不同部門遵守法律的成本差異;它對(duì)新污染源施加最沉重的減排負(fù)擔(dān),卻導(dǎo)致那些舊企業(yè)盡量延長古老的、骯臟的設(shè)備的壽命,以此來避免建立更加昂貴的新工廠;它通過“防止顯著惡化”的管制計(jì)劃,要求那些空氣質(zhì)量優(yōu)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū),不能將其空氣質(zhì)量降到國家標(biāo)準(zhǔn)的程度,由此卻犧牲了該地區(qū)原本可以對(duì)空氣無害的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于這些說辭,科爾重溫了《清潔空氣法》的修訂歷史,指出由于控制大氣污染的技術(shù)限制(缺乏空氣污染的信息,包括嚴(yán)重程度、所需削減量等信息)和制度限制(缺乏足夠的人員來負(fù)責(zé)實(shí)施空氣污染管制),1970年的《清潔空氣法》和1977年的修正案在環(huán)境保護(hù)問題上的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)和命令控制型管制方法其實(shí)是明智的,大氣污染控制不僅有效率,也是有效的。從效率方面看,盡管大氣污染控制的費(fèi)用在不斷攀升,從1977年的159億美元增加到1990年的260億美元,但當(dāng)時(shí)的大氣污染控制項(xiàng)目并沒有昂貴到不可接受的程度。比如在1975年,美國用于大氣污染控制的支出僅僅占美國經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出的1%,而環(huán)保署的研究估計(jì)表明,《清潔空氣法》在1970年到1975年的社會(huì)凈收益是3 410億美元,1975年到1980年的社會(huì)凈收益翻了將近三番,高達(dá)9 090億美元,到1985年,凈收益增加到了11 300億美元,1990年增加到了12 200億美元。從有效方面看,從1977年到1990年,所有的標(biāo)準(zhǔn)污染物排放量都在下降,排放量平均下降了24%,空氣環(huán)境質(zhì)量大幅度提高,國家標(biāo)準(zhǔn)污染物的環(huán)境濃度從1981年到1988年平均下降了22.6%[13]79-90。

2.2 共有產(chǎn)權(quán)在自然資源可持續(xù)利用方面具有效率與有效性

共有產(chǎn)權(quán)是一種區(qū)別于國家所有或個(gè)體私人所有,而由部分人或集體所有的產(chǎn)權(quán)制度。共有產(chǎn)權(quán)最容易被誤解為無財(cái)產(chǎn)權(quán),這是因?yàn)樵谝粋€(gè)共同體中,沒有哪一個(gè)成員可以宣稱對(duì)共同體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。但是,在歷史與現(xiàn)實(shí)中不乏存在生態(tài)方面成功的共有產(chǎn)權(quán)案例。埃莉諾·奧斯特羅姆介紹了瑞士的托拜爾,日本的平野莊、中生莊、良木家莊,以及西班牙的韋爾塔,這些地區(qū)對(duì)土地、草場、水體等自然資源均實(shí)行共有產(chǎn)權(quán)制度[14]68-122。丹尼爾·科爾介紹了英格蘭的開放田野制度,南美安第斯山脈的共有田野農(nóng)業(yè),日本入會(huì)地的共有土地以及土耳其漁業(yè)資源上的共有權(quán)利[13]121-130。其實(shí),共有產(chǎn)權(quán)與哈丁所講的公地是有區(qū)別的。公地的特征是不具有排他性,沒有正式或非正式制度的管制,任何人都可以自由獲取,因此,哈丁所描述的公地悲劇其實(shí)是自由獲取的悲劇。而共有產(chǎn)權(quán)不僅具有排他性特征,而且還受正式制度或者非正式的約定習(xí)俗的管制。

共有產(chǎn)權(quán)的排他性表現(xiàn)在未經(jīng)共同體組織的同意,非共有組織的成員不能享用共有產(chǎn)權(quán)。在英格蘭的開放田野制度中,每個(gè)單個(gè)的小塊土地的名義上的所有人能夠排斥所有其他人在其土地上耕種。在土耳其地中海沿岸的卡姆利克礁湖,合作式的漁業(yè)活動(dòng)排他性地控制了漁業(yè)資源,合作組織的成員限于臨近村莊的住戶,但不包括大農(nóng)戶和其他單位有工資收入的人,合作組織成員還通過在他們的漁業(yè)水面上有規(guī)律的巡邏,來保護(hù)他們的共有權(quán)利。有時(shí),共同體成員對(duì)非共同體成員的排他性是非常強(qiáng)烈的,詹姆斯·艾奇遜(James Acheson)就曾指出,要成為漁業(yè)共同體的新成員要花費(fèi)相當(dāng)長的時(shí)間,甚至是那些屬于當(dāng)?shù)貪O民家庭的成員也是如此,這樣一種規(guī)范是防止?jié)O業(yè)資源遭過度開發(fā)的根本[15]65。

共有產(chǎn)權(quán)的管制性特征體現(xiàn)在共同體的用益權(quán)上。一是由共同體成員自行組建管制機(jī)構(gòu),制定正式的規(guī)則或制度對(duì)成員進(jìn)行監(jiān)督和懲處。在瑞士的托拜爾,1517年制定并沿用至今的規(guī)則規(guī)定,居民在高山牧地放養(yǎng)的牛的數(shù)量不得超過他們?cè)诙疚桂B(yǎng)的牛的數(shù)量。在日本的平野、中生、良木家村莊,村民成立村莊代表會(huì)議,制定詳細(xì)授權(quán)規(guī)則,規(guī)定一戶家庭能從共有土地每一種有價(jià)值的產(chǎn)品中得到多少份額,以及在什么條件下才能得到這些產(chǎn)品。在西班牙的韋爾塔,農(nóng)民選舉產(chǎn)生的官員負(fù)責(zé)用水沖突的解決以及嚴(yán)重缺水時(shí)決定給水的順序和時(shí)間。二是形成了有利于資源可持續(xù)利用的文化,包括倡導(dǎo)合作共享、相互尊重的文化以及對(duì)自然存在物頂禮膜拜的宗教文化,這類文化的形成反過來又促進(jìn)共同體對(duì)資源的可持續(xù)利用。加拿大“第一民族”(First Nations)組織的學(xué)者克里斯托弗·漢尼拔-佩希(Christopher Hannibal-Paci)介紹了北美印第安人的克里族人(Cree)和齊佩瓦人(Ojibwe)對(duì)鱘魚業(yè)的共有產(chǎn)權(quán),捕撈鱘魚的合作文化推動(dòng)了對(duì)鱘魚的可持續(xù)利用[16]。宗教文化中對(duì)自然物的頂禮膜拜也是管制共同體成員的重要文化因素。在尼日爾,索可人(Sorko)每年都舉行宗教儀式祭拜河神,那些打破河流魚儲(chǔ)量的可再生水平的行為將受到懲罰,重者將被禁止捕魚。德里克·沃爾(Derek Wall)指出:如果將神話用于環(huán)境的可持續(xù)性,那它就是理性的;宗教所提倡的禁忌可以用來防止樹木、魚和其他環(huán)境資源的過度開發(fā)[17]55-56。

而就自由市場環(huán)境主義者所關(guān)心的效率問題,科爾也引用達(dá)爾曼的研究作了回應(yīng)。他指出,就開放田野制度之下的放牧而言,村莊共有財(cái)產(chǎn)權(quán)組織與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)體制相比更有效率,不僅降低了標(biāo)識(shí)和保護(hù)個(gè)人權(quán)利的成本,還能夠以比個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)更低的成本使得放牧的規(guī)模收益最大化。在談到南美安第斯山脈的開放田野制度時(shí),他同樣指出,開放田野制度能取得好的實(shí)踐效果,是基于以下幾個(gè)原因:控制放牧規(guī)模能夠獲得重大收益;排他成本,例如同圍欄相比較高;已有的村民管理制度使得集體決策的交易成本可以控制。正因?yàn)槿绱?采取共有田野農(nóng)業(yè)是有效率的。

2.3 自然資源的商品化與市場化存在矛盾與問題

將自然商品化,福斯特貶之為經(jīng)濟(jì)簡化論,并指出了其中相互交織的三個(gè)矛盾:自然與社會(huì)相互分離的矛盾;將自然的內(nèi)在價(jià)值簡化成市場價(jià)值的矛盾;以金錢關(guān)系而不是以生態(tài)原則對(duì)待自然的矛盾[18]24-25。拉里·盧曼(Larry Lohmann)也指出,將氣候條件商品化面臨著氣候作為使用價(jià)值的物理屬性與氣候作為交換價(jià)值的社會(huì)屬性之間的矛盾;氣候條件的整體性與氣候商品的局部性占有之間的矛盾;溫室氣體影響的具體性與市場手段的抽象性之間的矛盾;解決氣候變化的道德性與碳市場的投機(jī)性之間的矛盾[19]85-107。凱倫·巴克爾(Karen Bakker)也指出,私有化不是解決水資源危機(jī)的萬靈藥,全球水資源問題是個(gè)分配問題,稀缺是一種社會(huì)性建構(gòu),在很多情形下,不是水資源的稀缺而是水資源沒有得到恰當(dāng)?shù)拈_發(fā)和分配[20]217-218。

他們也認(rèn)為,碳市場的運(yùn)行伴隨著嚴(yán)重的社會(huì)問題。一是碳排放配額分配方面的不公平。碳排放配額不僅免費(fèi)分配給污染嚴(yán)重的企業(yè),而且其獲得的配額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他小型組織或機(jī)構(gòu),例如大學(xué)和醫(yī)院,導(dǎo)致這些小型機(jī)構(gòu)被迫向企業(yè)購買配額。據(jù)尼克·戴維斯介紹,在英國有18所大學(xué)就處于這種境地,曼切斯特大學(xué)需要支付92 500英鎊去購買排放權(quán)[21]153。羅曼·菲力(Romain Felli)通過回溯哈耶克、科斯和戴爾斯三位思想家關(guān)于環(huán)境治理的新自由主義主張,指出排放權(quán)的分配應(yīng)該完全由市場機(jī)制掌控,實(shí)際上是為了私人投資者價(jià)值生產(chǎn)的最大化[22]。二是生產(chǎn)者和消費(fèi)者在市場中的地位不平等。生產(chǎn)者往往將排放限制的成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者,這給消費(fèi)者帶來了沉重的負(fù)擔(dān),卻給生產(chǎn)者帶來了豐厚的利潤。據(jù)荷蘭代爾夫特公司的研究,2005—2008年,幾乎所有符合歐盟排放貿(mào)易體系所需的成本都轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上,而由此獲得的利潤高達(dá)140億英鎊[23]。而據(jù)世界野生動(dòng)物基金會(huì)的研究,英國、德國、意大利、西班牙和波蘭五國的電力生產(chǎn)商通過提高電價(jià)的方式在歐盟排放貿(mào)易體系第二階段牟取了230—710億歐元的利潤[24]。三是給第三世界國家的社會(huì)動(dòng)蕩埋下了禍根。全球碳市場的形成產(chǎn)生了新的殖民主義形式——“碳殖民主義”,北方發(fā)達(dá)國家通過氣候政策進(jìn)一步控制南方發(fā)展中國家,特別是通過清潔發(fā)展機(jī)制的實(shí)行來獲取碳信用或者碳補(bǔ)償。而在南方國家,大規(guī)模種植單一作物占用了大量的土地,這不僅破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài),例如生物多樣性的喪失、地下水位的失衡、除草劑和殺蟲劑帶來的污染等,而且給那些依靠這些土地生存的農(nóng)村社區(qū)帶來了貧困,大量的原住民被驅(qū)趕出去,例如一家挪威公司在實(shí)行碳匯項(xiàng)目的過程中就驅(qū)逐了烏干達(dá)13個(gè)村莊的8 000居民。同時(shí),有的工廠中的工人沒有健康和安全保障,常常飽受有毒化學(xué)物品和塵粒的侵?jǐn)_,而水質(zhì)的污染同樣給那些以漁業(yè)為生的漁民帶來了生計(jì)困難。所有這一切均為社會(huì)的動(dòng)蕩埋下了禍根[25]。

3 啟示:正確認(rèn)識(shí)和充分發(fā)揮我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度及其功能

從國外學(xué)者對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是否應(yīng)該私有化并以此作為解決環(huán)境問題的爭論中,我們可以看出,自由市場環(huán)境主義將自然資源遭受濫用歸因于自然資源的無主產(chǎn)權(quán),并將無主產(chǎn)權(quán)等同于公有產(chǎn)權(quán),因此主張將自然資源私有化。我國自然資源公有產(chǎn)權(quán)的地位以及以往幾十年自然資源遭受濫用的狀況,似乎與自由市場環(huán)境主義的描述具有一定的契合性,如果依此思路下去,必定要走上自然資源私有化的歧途。但是,自由市場環(huán)境主義所主張的將產(chǎn)權(quán)賦予私人或私營團(tuán)體,將環(huán)境成本內(nèi)化的思想,似乎又有“誰破壞,誰負(fù)責(zé)”的可取性。因此,如何從產(chǎn)權(quán)的角度看待我國自然資源遭受濫用,以及竭力克服這一現(xiàn)狀所做的努力是首先要清醒認(rèn)識(shí)的問題之一。

3.1 正確認(rèn)識(shí)我國自然資源遭受濫用的產(chǎn)權(quán)因素

在筆者看來,我國自然資源公有產(chǎn)權(quán)的形成是一個(gè)自然歷史過程,自然資源遭受濫用不是自然資源公有產(chǎn)權(quán)本身引起的,反而是自然資源所有權(quán)人不到位的結(jié)果,克服這一困境就要求所有權(quán)人的歸位。

首先,應(yīng)該明確的是我國自然資源公有產(chǎn)權(quán)的形成是一個(gè)自然歷史過程,有著自身演進(jìn)的內(nèi)在邏輯和客觀必然性。體現(xiàn)法權(quán)關(guān)系的產(chǎn)權(quán)植根于人們的物質(zhì)生活及其所形成的關(guān)系,產(chǎn)權(quán)是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的上層建筑。因此,一個(gè)社會(huì)的所有制就是這個(gè)社會(huì)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系的決定因素。我國自然資源公有產(chǎn)權(quán)的確立和變遷正是由所有制所決定。以土地資源為例,從新中國到社會(huì)主義改造尚未完成的過渡時(shí)期,由于生產(chǎn)資料公有制尚未完全確立,土地的產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)了公有與私有并存的結(jié)構(gòu),1954年的憲法除了規(guī)定自然資源的國有和全民所有,在第八條還規(guī)定:“國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)?！鄙鐣?huì)主義改造從根本上確立了公有制以后,過渡時(shí)期的小農(nóng)土地私有產(chǎn)權(quán)就消失了,土地產(chǎn)權(quán)完全被國家產(chǎn)權(quán)或集體產(chǎn)權(quán)所取代。改革開放逐步形成公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度后,盡管土地依舊是國有和集體的二元格局,但使用權(quán)從所有權(quán)中剝離出來,可以視為對(duì)所有制變遷的一種回應(yīng)和調(diào)整。

其次,應(yīng)該明確的是自然資源遭受濫用不是公有產(chǎn)權(quán)本身引起的,反而是公有產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)人不到位的結(jié)果。有學(xué)者認(rèn)為,我國的自然資源法律制度沒有明晰自然資源的產(chǎn)權(quán)主體[26]335。其實(shí)不然,我國現(xiàn)行憲法的第九條和第十條明確規(guī)定了包括土地在內(nèi)的自然資源歸國家所有或者集體所有,不能將國家或集體所有視為無主產(chǎn)權(quán),否則就混淆了公共所有權(quán)與無主產(chǎn)權(quán)的區(qū)別了。指責(zé)國家所有權(quán)的學(xué)者也許依舊認(rèn)為,自然資源的國家所有會(huì)導(dǎo)致從“大家都有”到“人人皆無”的局面,抽象的國家必須尋找代理人及其委托人代表全體人民管理國有自然資源,但是,在多級(jí)委托代理的過程中往往會(huì)產(chǎn)生代理人與他的委托人利益目標(biāo)的差異,委托人會(huì)認(rèn)為其所控制的自然資源并非他們私人所有,因此在進(jìn)行決策的時(shí)候不會(huì)受到經(jīng)濟(jì)和生態(tài)損失,這些損失就外化給公眾。

這些問題的產(chǎn)生,在筆者看來,不是公有產(chǎn)權(quán)自身所引起的,而恰恰是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)的所有人——國家或者集體沒有采取措施利用和保護(hù)好產(chǎn)權(quán),并導(dǎo)致所有權(quán)人自身權(quán)益的受損,換言之,也就是所有人不到位的結(jié)果。哈丁在1994年的一篇文章中還澄清了人們對(duì)公地悲劇的誤解,他指出公地悲劇產(chǎn)生的原因并非公地本身,而是缺乏管理的結(jié)果[27]。正如十八屆三中全會(huì)對(duì)我國生態(tài)環(huán)境問題所做的分析:“我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問題,一定程度上與體制不健全有關(guān),原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位,所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)?！盵28]110而所有權(quán)人的歸位,也就是不斷克服上述問題的過程,這可以在我國的自然資源產(chǎn)權(quán)方面的立法和制度變遷的過程中窺見一斑。新中國成立后,剛確立自然資源的公有產(chǎn)權(quán)制度時(shí),只明確是國家所有或全民所有,如1954年憲法第六條規(guī)定:“礦藏、水流,由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源,都屬于全民所有?！逼渲?“全民”確實(shí)是一個(gè)非常抽象的政治概念,從法律上看并不是一個(gè)所有者,因此必須由“國家”代表行使,而“國家”依舊是個(gè)抽象的法律主體,其權(quán)力的行使需要有一定的執(zhí)行機(jī)關(guān)。自20世紀(jì)90年代中期以來,我國修訂了幾個(gè)主要的自然資源單行法,并于2007年通過了《物權(quán)法》,進(jìn)一步明確和強(qiáng)化了各種自然資源的所有者,并規(guī)定由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán),而且隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,自然資源的使用權(quán)同所有權(quán)分離,并逐漸從無償取得向有償獲取轉(zhuǎn)變。從“全民”到“國家”再到“國務(wù)院”,并最終明確個(gè)體對(duì)自然資源的使用權(quán),這一過程其實(shí)就是將自然資源物權(quán)化的過程,即賦予具體的個(gè)人、法人對(duì)所擁有的自然資源具有排他性的權(quán)利,從而自然資源的國家所有權(quán)就分散到具體的個(gè)人或法人手中進(jìn)行使用,克服了“人人皆無”或者自然資源屬于無主產(chǎn)權(quán)的問題。而關(guān)于代理人與他的委托人利益目標(biāo)的差異等問題,顯然是自然資源資產(chǎn)管理體制的問題,只要不斷全面深化管理體制改革,定能逐步克服這些問題。

3.2 充分發(fā)揮自然資源公有產(chǎn)權(quán)的公共性功能

從國外關(guān)于自然資源產(chǎn)權(quán)私有化或公有化的主張中,我們可看出前者注重自然資源的產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確和市場機(jī)制的激勵(lì)作用,但它忽視了在這一過程中可能產(chǎn)生的社會(huì)問題,而后者則充分挖掘了公有產(chǎn)權(quán)利用自然資源的效率和有效性特征,因此,采納雙方的合理之處,規(guī)避不足之處,為我國完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的啟示在于:政府在對(duì)自然資源確權(quán)的基礎(chǔ)上,在綜合、適度利用市場機(jī)制的過程中,要充分發(fā)揮自然資源公有產(chǎn)權(quán)的公共性功能,實(shí)現(xiàn)自然資源經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的最佳配置。

政府首先要“對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記,形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”[28]73。確權(quán)為市場交易提供了基礎(chǔ)。市場化改革的合理性在于它提供了環(huán)境保護(hù)的某種激勵(lì)。其實(shí),我們現(xiàn)在并不是不知道解決包括氣候變化在內(nèi)的各種環(huán)境問題的方向和手段,關(guān)鍵在于如何打破固有的生產(chǎn)方式和生活方式,讓企業(yè)產(chǎn)生轉(zhuǎn)向合生態(tài)化的生產(chǎn)方式的偏好,以及讓公眾產(chǎn)生轉(zhuǎn)向合生態(tài)化的生活方式的偏好,這是逐步向經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展邁進(jìn)的重要驅(qū)動(dòng)力。而制度經(jīng)濟(jì)學(xué)以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為前提所進(jìn)行的成本效益分析,以效率為導(dǎo)向、利潤最大化和成本節(jié)約為“誘餌”驅(qū)使企業(yè)和公眾行為轉(zhuǎn)變的市場機(jī)制,正體現(xiàn)了在此意義上的合法性。目前,我國逐步建立起自然資源有償使用的制度,在土地、林木、礦產(chǎn)、海域等自然資源領(lǐng)域推行市場化改革,逐步引入資源出讓和轉(zhuǎn)讓的市場交易制度,在大氣資源領(lǐng)域,逐步建立并完善碳排放權(quán)及其交易制度,這些均是利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方法引導(dǎo)企業(yè)自覺向合理利用自然資源的方向轉(zhuǎn)化。

但是,從上述爭鳴中,有兩點(diǎn)需要注意:一是不能把確權(quán)和權(quán)利的交易視為利用市場機(jī)制的唯一手段,而應(yīng)該綜合利用其他市場機(jī)制共同發(fā)揮作用?？扑巩a(chǎn)權(quán)交易理論是排斥庇古稅的,但不可否認(rèn),征收碳稅可以在一定程度上糾正市場錯(cuò)誤的價(jià)格信號(hào),政府對(duì)那些能提供清潔能源的企業(yè)給予補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì),都是很好的一種經(jīng)濟(jì)手段。二是根據(jù)具體的制度和技術(shù)條件,在深化市場交易試點(diǎn)的基礎(chǔ)上適時(shí)穩(wěn)健地推行市場化機(jī)制。美國《清潔空氣法》的歷史告訴我們,貿(mào)然推進(jìn)市場化改革必將付出巨大的成本代價(jià),其成功取決于諸多技術(shù)和制度條件的成熟。環(huán)保部與中科院就北京霧霾成因產(chǎn)生的分歧就說明我國在技術(shù)方面存在的不足。因此,在面對(duì)嚴(yán)重的霧霾問題時(shí),《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》仍是以政府的環(huán)境管制為主,而在談及排污權(quán)交易時(shí),均帶有“試點(diǎn)”字眼,例如,十八大報(bào)告中的“積極開展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)”,《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》第六條的“推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)”,《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》第二十三條的“擴(kuò)大排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)范圍”。

同時(shí),自由市場環(huán)境主義對(duì)自然資源私有化的偏好,最主要的原因在于他們認(rèn)為私有化及產(chǎn)權(quán)的市場交易是最有效率的做法。而什么才是最有效率的方式呢?他們的評(píng)判方法就是進(jìn)行成本效益分析,即以最少的成本實(shí)現(xiàn)資源利用的最大效益,這里的“成本”主要是經(jīng)濟(jì)成本。僅僅以經(jīng)濟(jì)效益的高低這樣單一的維度去構(gòu)建自然資源產(chǎn)權(quán)體系的話,就會(huì)出現(xiàn)反對(duì)私有化方學(xué)者所指出的若干問題。在筆者看來,構(gòu)建一個(gè)健全的自然資源產(chǎn)權(quán)體系應(yīng)該不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)效益的高低,還應(yīng)該兼顧生態(tài)效益和社會(huì)效益,形成經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益的最優(yōu)配置。

一方面,自由市場環(huán)境主義僅將自然資源視為一種經(jīng)濟(jì)價(jià)值,而忽視了生態(tài)價(jià)值。自由市場環(huán)境主義是以經(jīng)濟(jì)回報(bào)或者物質(zhì)回報(bào)來激勵(lì)自然資源使用者合理利用自然資源,這種方式的施行首先假定了自然資源使用者只關(guān)心經(jīng)濟(jì)利益,然后計(jì)算自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,從而對(duì)使用者起到激勵(lì)或約束的作用。但我們要問的是:人們只關(guān)心經(jīng)濟(jì)回報(bào)或物質(zhì)回報(bào)嗎?生態(tài)系統(tǒng)只具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值嗎?用貨幣就能完全體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價(jià)值嗎?顯然不是。試想,我們?nèi)绾螌?duì)待那些僅具有生態(tài)價(jià)值而沒有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的自然資源?我們是不是也要將其生態(tài)價(jià)值先轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值,計(jì)算出其貨幣表現(xiàn)然后加以開發(fā)利用呢?其實(shí)不然,有時(shí)保護(hù)自然資源不一定要賦予其經(jīng)濟(jì)價(jià)值,而是通過“保育”,讓自然資源成為“寂靜的地方”。

另一方面,自由市場環(huán)境主義僅把產(chǎn)權(quán)視為人與物之間關(guān)系的一種表達(dá),并將終極目標(biāo)落在“物”的最大使用效用上,從而忽視了產(chǎn)權(quán)本應(yīng)具有的人與人之間關(guān)系的一種表達(dá)。我國國有自然資源產(chǎn)權(quán)在逐漸物權(quán)化的過程中也引發(fā)了不少?zèng)_突,忽視產(chǎn)權(quán)所體現(xiàn)的人與人的關(guān)系,就會(huì)導(dǎo)致在自然資源產(chǎn)權(quán)配置過程中公正問題的凸顯。為此,我們既要發(fā)揮國有產(chǎn)權(quán)的公共性功能,又要尊重基于集體產(chǎn)權(quán)的地方生態(tài)實(shí)踐。國有產(chǎn)權(quán)正是在創(chuàng)設(shè)各種市場化的使用權(quán)的過程中,發(fā)揮規(guī)范和約束作用,這也是自然資源國有產(chǎn)權(quán)公共性功能回歸的體現(xiàn)。自然資源國有產(chǎn)權(quán)是與我國社會(huì)主義制度的建立聯(lián)系在一起的,被視為社會(huì)主義的重要標(biāo)志。“在資本主義中,所有權(quán)沒有為了調(diào)控總分配而加以系統(tǒng)地建構(gòu),而在社會(huì)主義下,有這種建構(gòu)行動(dòng),其目的是為了平等分配權(quán)力和資源?！盵29]71因此,自然資源國有產(chǎn)權(quán)發(fā)揮公共性功能,就是指通過一定程度的國家公權(quán)干預(yù),對(duì)自然資源進(jìn)行公平配置,不僅要確保全體公民可以平等、自由地利用自然資源和共享自然資源使用的收益,而且要確保人與自然的和諧發(fā)展。除了要發(fā)揮自然資源國有產(chǎn)權(quán)的公共性功能,國外學(xué)者對(duì)共有產(chǎn)權(quán)的肯定也啟示我們應(yīng)當(dāng)尊重基于集體產(chǎn)權(quán)的地方生態(tài)實(shí)踐。那些以自然資源為基礎(chǔ)的當(dāng)?shù)厝嗣裨陂L期的實(shí)踐過程中形成了不少合生態(tài)的、基于共有制度的生存與生產(chǎn)方式,貿(mào)然或粗暴地對(duì)共有制度進(jìn)行變更,不僅會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣竦纳?jì)造成威脅,而且會(huì)對(duì)環(huán)境造成破壞。所以,我們應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)?shù)厝说纳鷳B(tài)實(shí)踐,在不得已要進(jìn)行干預(yù)的情況下要通過制度設(shè)計(jì)確保當(dāng)?shù)厝藚⑴c自然資源的共管,將他們的智慧吸納到生態(tài)環(huán)境的共同建設(shè)中。

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