陳 仲

(四川文理學(xué)院政法與公共管理學(xué)院,四川達(dá)州635000)

2014年以來(lái),習(xí)近平總書記多次提到“政治生態(tài)”問(wèn)題。生態(tài)原本是一個(gè)生物學(xué)概念,指自然界的天然狀態(tài),按照物競(jìng)天擇、適者生存、優(yōu)勝劣汰的自然法則運(yùn)行。良好的自然生態(tài)是各生態(tài)系統(tǒng)各元素之間處于平衡和可持續(xù)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。政治生態(tài)遵循的是政治運(yùn)行法則,即權(quán)力必須受到制約和監(jiān)督、權(quán)力為公。從“社會(huì)契約論”視閾來(lái)看,國(guó)家或權(quán)力產(chǎn)生的根源在于維護(hù)公共利益,只有為公的權(quán)力才能得到民眾的支持而具有執(zhí)政的合法性、運(yùn)行的可持續(xù)性。但理論上的自洽性、圓滿性難以遮蔽和解決現(xiàn)實(shí)政治中的矛盾性、殘缺性。古今中外,權(quán)力為私的濫用情形并不鮮見,較為極端的方式是國(guó)家權(quán)力歸屬君主個(gè)人或者家族所有的世襲政治,其實(shí)質(zhì)很大程度上是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部能上不能下的政治體制造成的。即使在領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的政治體制中,哪些人上與下以及如何上與下等問(wèn)題都會(huì)直接影響政治生態(tài)的好與壞。一般而言,通過(guò)什么樣的方式“上”者,在交接權(quán)力的過(guò)程中,也會(huì)按照相應(yīng)的方式來(lái)進(jìn)行。以公開、競(jìng)爭(zhēng)選拔而“上”與“下”的法治方式凸顯任人唯賢,這就為良好政治生態(tài)的建立奠定了基礎(chǔ),而以秘密、個(gè)別人說(shuō)了算而“上”與“下”的人治方式就難免任人唯親,為政治生態(tài)的惡化埋下了禍根。因此,要建設(shè)良好政治生態(tài),必須做到領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下法治化。生態(tài)更多地體現(xiàn)為動(dòng)態(tài)特質(zhì),環(huán)境更多地表現(xiàn)為靜態(tài)特征,環(huán)境再不好也有適合其生長(zhǎng)的動(dòng)植物,而生態(tài)失衡則會(huì)遭遇毀滅性的災(zāi)難。2015年7月起施行的《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的若干規(guī)定(試行)》是我國(guó)政治生活中的一件大事,必將極大地推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義政治生態(tài)文明建設(shè)。

1 權(quán)力濫用:不良政治生態(tài)的基本表征

不良政治生態(tài)主要是指在權(quán)力場(chǎng)域的較大范圍內(nèi)普遍存在著權(quán)力濫用現(xiàn)象,既可能表現(xiàn)為明顯的違法亂紀(jì),又可能表現(xiàn)為在“政治場(chǎng)域”中普遍存在的“潛規(guī)則”行為。

第一,官僚主義蔓延。官僚主義不同于官僚制,馬克斯·韋伯認(rèn)為官僚制是高效率的管理模式。斯廷奇康姆提出,如果每個(gè)人都清楚地意識(shí)到他在現(xiàn)有崗位上所展現(xiàn)的熟練技巧將會(huì)獲得晉升,那么這一動(dòng)力就是最強(qiáng)勁的,晉升制度將會(huì)使組織走向成功[1]198。然而,任何官僚組織都必然會(huì)出現(xiàn)“彼得原理”①即在等級(jí)制中,每個(gè)雇員都會(huì)升到其能力不夠的級(jí)別,不稱職的人待在他們不能勝任的崗位上,而稱職的人也會(huì)因升職而變得不稱職。,也即是“天花板”效應(yīng),當(dāng)一個(gè)人升到一定職位之后再無(wú)可能上升,因而工作怠惰再無(wú)工作熱情和激情,出現(xiàn)貝卡利亞所說(shuō)的“政治惰性”[2]187。羅伯特·默頓認(rèn)為所有官僚組織似乎都有兩個(gè)通病,一個(gè)是莫里斯所稱的“帥才傾向”,即管理者的能力往往言過(guò)其實(shí);另一個(gè)是“追求次要目標(biāo)的戰(zhàn)略傾向”,即在管理中普遍地采用人治做法[3]208,與之伴隨的現(xiàn)象必然是官本位思想的盛行,低效運(yùn)轉(zhuǎn)、庸才當(dāng)?shù)馈褐苽€(gè)性的“官僚綜合癥”。鄧小平對(duì)官僚主義的主要表現(xiàn)及其危害進(jìn)行了生動(dòng)的刻畫②官僚主義具體表現(xiàn)為:高高在上,濫用權(quán)力,脫離實(shí)際,脫離群眾,好擺門面,好說(shuō)空話,思想僵化,墨守成規(guī),機(jī)構(gòu)臃腫,人浮于事,辦事拖拉,不講效率,不負(fù)責(zé)任,不講信用,公文旅行,互相推諉,以至官氣十足,動(dòng)輒訓(xùn)人,打擊報(bào)復(fù),壓制民主,欺上瞞下,專橫跋扈,徇私行賄,貪贓枉法,等等。參見《鄧小平文選》(第二卷),人民出版社1994年版,第327頁(yè)。。同時(shí),還會(huì)出現(xiàn)“帕金森定律”問(wèn)題,即行政管理人員比一般雇員的增長(zhǎng)要快得多[1]325。高一級(jí)的管理者希望有更多低一級(jí)的管理者:一方面,可以隨意指揮下級(jí),實(shí)現(xiàn)動(dòng)口不動(dòng)手的“老板化”;另一方面,可以形成更大的、穩(wěn)定的官僚“利益共同體”。無(wú)過(guò)就是功的“太平官”必然出現(xiàn),很難有“為官一任,造福一方”的為民情懷,更遑論有什么創(chuàng)新的奮發(fā)有為。

第二,權(quán)力中心主義。從理論來(lái)看,無(wú)論是社會(huì)契約理論還是委托代理人理論都認(rèn)為權(quán)力源于對(duì)公民權(quán)利的保護(hù);從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,民主法治國(guó)家的權(quán)力同樣來(lái)源于人民的授權(quán),即權(quán)為民所有、權(quán)為民所賦。在專制條件下,統(tǒng)治階級(jí)一般都將權(quán)力作為實(shí)現(xiàn)小團(tuán)體利益和維護(hù)統(tǒng)治秩序的一種工具,權(quán)力要么來(lái)源于神授,要么來(lái)自于先王,而很少出自于人民大眾,這就必然出現(xiàn)權(quán)力者與民爭(zhēng)利的“寡頭統(tǒng)治鐵律”③指組織會(huì)呈現(xiàn)被選舉人統(tǒng)治選舉人、被授權(quán)人統(tǒng)治授權(quán)人、被委派代表統(tǒng)治委派人的情況,其產(chǎn)生原因主要是由于人性、政治階級(jí)的實(shí)質(zhì)、組織自身的特性。。通向權(quán)力的政治組織手段異化為終極目標(biāo),“主仆顛倒、反仆為主、倒主為仆”,整個(gè)政治關(guān)系發(fā)生錯(cuò)位,自然形成權(quán)力中心(本位)主義。權(quán)力中心主義產(chǎn)生的原因除了領(lǐng)導(dǎo)干部自身的權(quán)力欲望導(dǎo)致以外,更為根本的原因是所處的權(quán)力場(chǎng)域,即便是“哲人王”,一旦深陷其中也會(huì)難以自拔。領(lǐng)導(dǎo)干部為了了解民情社情進(jìn)行實(shí)地調(diào)查,但卻往往變成前呼后擁的“跑馬觀花”,下級(jí)匯報(bào)更多的是優(yōu)異成績(jī)而極少甚至無(wú)問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)干部在不完全了解權(quán)力邊緣,即社會(huì)底層真實(shí)信息的狀況下就進(jìn)行決策,這樣的決策當(dāng)然難免具有盲目性。盲目的決策不但破壞良好的政治生態(tài),而且還會(huì)禍國(guó)殃民。阿倫特在其《極權(quán)主義的起源》中專門描述了在領(lǐng)袖周圍筑起由精英組織組成的一種不透明的“神秘氣氛”,形成一種“不可觸及的優(yōu)勢(shì)”,使其“神秘化”[4]477。在極權(quán)政治垮塌之前,這種人造的神秘“權(quán)力場(chǎng)”可以胡作非為、為所欲為,不但可以吞噬人的生命,而且可以改變?nèi)诵浴?/p>

第三,權(quán)力腐敗。權(quán)力腐敗是權(quán)力濫用的極端形態(tài),是不良政治生態(tài)最突出的表現(xiàn)。無(wú)論是權(quán)錢交易和權(quán)學(xué)(色)交易,還是“塌方式”“前腐后繼式”腐敗,其本質(zhì)都是以權(quán)謀私。自黨的十八大以來(lái),許多“老虎”“蒼蠅”落馬就說(shuō)明了我國(guó)的政治生態(tài)建設(shè)還有很大的空間。如果出現(xiàn)了以上權(quán)力濫用情形,不采取相應(yīng)的糾偏措施加以矯正,而是聽之任之,必然導(dǎo)致政治生態(tài)惡化。不良政治生態(tài),比如世襲政權(quán)容易培育出“一個(gè)自我膨脹的具有獨(dú)立生命的利益集團(tuán)”并最終演變?yōu)椤叭珖?guó)性災(zāi)難”[5]65-66,這種災(zāi)難最終演化為政治危機(jī),執(zhí)政者失去政權(quán)是遲早之事。習(xí)近平在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)政治生態(tài)污濁,從政環(huán)境就惡劣;政治生態(tài)清明,從政環(huán)境就優(yōu)良。政治生態(tài)和自然生態(tài)一樣,稍不注意就很容易受到污染,一旦出現(xiàn)問(wèn)題,再想恢復(fù)就要付出很大代價(jià)?，F(xiàn)實(shí)貪腐案件中所揭秘的“邊腐邊升”現(xiàn)象就是該下的領(lǐng)導(dǎo)干部不下,結(jié)果反而上,而正直清廉有為者該上,結(jié)果反而下,這些現(xiàn)象的存在在很大程度上污染了整個(gè)政治環(huán)境,破壞良好政治生態(tài)。因此,領(lǐng)導(dǎo)干部的上與下不但直接反映一個(gè)國(guó)家政治生態(tài)文明的發(fā)展程度,而且成為建設(shè)良好政治生態(tài)的重要突破口。

2 領(lǐng)導(dǎo)干部上與下:政治生態(tài)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

領(lǐng)導(dǎo)干部的“上”是指由“民”而“官”或由低一級(jí)官員升為高一級(jí)官員,“下”則與之相對(duì)。在領(lǐng)導(dǎo)崗位既定的情形下,有上者也就必然有下者,反之亦然。如何“上”,“上”需要滿足哪些基本條件,上任后有無(wú)任職期限,如何“下”,“下”的標(biāo)準(zhǔn)是什么,這些問(wèn)題直接影響甚至決定一個(gè)國(guó)家政治生態(tài)的發(fā)展。

從正面來(lái)看,在民主法治國(guó)家,領(lǐng)導(dǎo)干部“上”與“下”的條件都有明確的法律規(guī)定。領(lǐng)導(dǎo)干部通過(guò)競(jìng)選而“上”,任職有相應(yīng)期限,比如我國(guó)憲法規(guī)定國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院總理等重要職位連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆,美國(guó)憲法也有對(duì)總統(tǒng)任期不得連續(xù)超過(guò)兩屆的規(guī)定。上任之前的競(jìng)選、組織的考察,可以將最適合的人任用到相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)崗位上去,這在最大限度上排除了品德不過(guò)關(guān)、能力不過(guò)硬的人走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。同時(shí),對(duì)于不再繼續(xù)適合當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的人,可以中途換下,即使沒有及時(shí)換下,也只是在短期內(nèi)產(chǎn)生一些不良影響,不會(huì)對(duì)國(guó)家與社會(huì)再產(chǎn)生持續(xù)性危害。

從反面來(lái)看,在專制集權(quán)國(guó)家,領(lǐng)導(dǎo)干部的升遷浮沉完全決定于上級(jí),掌握在君主及其親信等少數(shù)人手中,這種人治狀態(tài)下的干部升遷,必然產(chǎn)生“長(zhǎng)官意志”現(xiàn)象,即“上級(jí)說(shuō)你行就行,不行也行;上級(jí)說(shuō)你不行就不行,行也不行”。在這樣一種政治生態(tài)下,必然出現(xiàn)“官大一級(jí)壓死人”“假民主真專權(quán)”的一言堂現(xiàn)象,下級(jí)絕對(duì)服從上級(jí),這必然培育出一些唯上級(jí)馬首是瞻的奴性官吏,這些官吏對(duì)下級(jí)頤指氣使,高高在上,完全是其上級(jí)的“翻版”。自上而下,一級(jí)壓一級(jí),層層加碼,官員不論大小都騎在人民頭上作威作福,勢(shì)必造成官民關(guān)系緊張。在高壓的政治環(huán)境下廣大人民群眾苦不堪言,民不聊生,生不如死,風(fēng)平浪靜的外表不能掩蓋其“波濤洶涌”的潛在危機(jī)。當(dāng)人民群眾的忍耐達(dá)到極限就會(huì)直接導(dǎo)致革命,社會(huì)進(jìn)入?yún)撬枷壬f(shuō)的“崇禎死彎”,即達(dá)到了政治生態(tài)的極端惡化程度。“一個(gè)專制君主,不論性情多么善良,也不能不在暗中摸索,從別人的報(bào)告中了解情況,依靠別人的幫助做出決定……什么地方有專制政體,什么地方就會(huì)永遠(yuǎn)有專制帶來(lái)的罪惡、反復(fù)無(wú)常和專橫迫害?！盵6]333-334“人存政舉、人亡政息”的歷史周期律必然反復(fù)重演。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,在民主法治不健全的轉(zhuǎn)型國(guó)家還存在著“能上不能下”“上下都未完全依法”的典型不良政治生態(tài)之病根。能上不能下或者都由個(gè)別人或者極少數(shù)人說(shuō)了算就是一種相對(duì)沒有限制的權(quán)力運(yùn)行狀態(tài),換句話說(shuō),就是上與下不決定于人之德才,而決定于與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的親疏度。“能上不能下”主要有兩層意思:一是指一個(gè)人一旦進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍,除非出現(xiàn)死亡或者重大犯罪等情形,一般都不會(huì)退出該隊(duì)伍;二是指“能升不能降”,即一旦權(quán)力者上升到一個(gè)更高的官位后,在以后的任職中就不會(huì)低于該官級(jí)。這在整個(gè)社會(huì)上形成了一種思維定勢(shì),一旦一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部還沒有“到點(diǎn)”就從領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來(lái),即使是沒有犯錯(cuò)誤的主動(dòng)辭職,在人們心目中也會(huì)自覺不自覺產(chǎn)生一種慣性想法,即該領(lǐng)導(dǎo)干部肯定是哪里出了問(wèn)題。眾口鑠金,有口難辯,大多數(shù)人都不愿意承擔(dān)“被問(wèn)題化”的風(fēng)險(xiǎn),這就造成即使一些領(lǐng)導(dǎo)干部厭倦了領(lǐng)導(dǎo)工作,也要“拖”到“退點(diǎn)”。同時(shí),在干部任用上一般都遵循年齡、資歷的原則,“很多部門往往把資歷深淺和輩分大小作為提升和使用人的主要依據(jù)”[7]。無(wú)論組織和個(gè)人,都得考慮“情面”,最差也得換一個(gè)“閑職”,實(shí)際是退而不下。領(lǐng)導(dǎo)干部任職期限與人事制度中的退休年齡混雜在一起,形成了實(shí)質(zhì)上的領(lǐng)導(dǎo)干部終身制。實(shí)際上,大多數(shù)權(quán)力者總是不想主動(dòng)退出“權(quán)力舞臺(tái)”,一方面是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為管理指揮別人總是比被別人管理指揮更好,另一方面是因?yàn)闄?quán)力的“附加利益”太多。再則上領(lǐng)導(dǎo)干部“上”與“下”的法律制度不完善,久而久之會(huì)造成以權(quán)力而非以權(quán)利為中心,以資歷而非以能力為中心,以領(lǐng)導(dǎo)人而非以事業(yè)為中心,完全背離了以人民群眾滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)、贊成不贊成的行為標(biāo)準(zhǔn),形成一種不良的政治生態(tài)。

3 領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下法治化:良好政治生態(tài)的源頭活水

3.1 領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下制度化

領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下是民主法治社會(huì)的基本要求,領(lǐng)導(dǎo)干部的上與下都必須納入法治軌道。如果沒有法治作為后盾,就跳不出任人唯親之窠臼,也就難以建立良好政治生態(tài)。佛羅倫薩1434年到1494年的統(tǒng)治者經(jīng)常說(shuō),必須每隔五年徹底“整頓”一次國(guó)家,對(duì)違反生活方式的行為惡劣者嚴(yán)懲不貸[8]315。每隔一段時(shí)間的“整頓”和“清除”,對(duì)不合格者進(jìn)行更換,對(duì)嚴(yán)重違法者要進(jìn)行懲罰是領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的一種實(shí)踐。鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中就明確指出,要廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制度,同時(shí)需要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度,對(duì)各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的任期以及離休、退休等要按照不同情況區(qū)別對(duì)待,“任何領(lǐng)導(dǎo)干部的任職都不是無(wú)限期的”[9]332,他還主張打破“論資排輩”的落后習(xí)慣,要破格選拔人才。從理論上講,對(duì)于沒有辦法也不能分割的權(quán)力,只能借助法治,以法定方式規(guī)定權(quán)力范圍、權(quán)力運(yùn)行、權(quán)力任期、權(quán)力更換等,憲法正義也強(qiáng)調(diào)正當(dāng)?shù)厝〉脟?guó)家公職,對(duì)權(quán)力分配、議會(huì)和憲法法院的權(quán)力進(jìn)行控制,對(duì)規(guī)整權(quán)進(jìn)行約束等原則[10]233。如此既可以調(diào)動(dòng)更多優(yōu)秀的人熱心于公益事業(yè),參與公共管理,又可以有效避免權(quán)力作惡者繼續(xù)作惡。

一方面,法律應(yīng)規(guī)定“上”的條件。在中國(guó)古代,官員的“上”主要考慮人之“德”與“才”兩個(gè)大的方面,更加注重人之德。德指美德,傳統(tǒng)的仁義禮智信之“五?！焙投Y義廉恥“四維”都是對(duì)人之美德的一種闡發(fā),美德作為選官標(biāo)準(zhǔn)是古已有之的事情。根據(jù)《尚書·皋陶謨》記載,如何選拔官員,皋陶跟大禹討論,總結(jié)出“為政九德”,即“寬而栗,柔而立,愿而恭,亂而敬,擾而毅,直而溫,簡(jiǎn)而廉,剛而塞,強(qiáng)而義”。“九德”可以說(shuō)是官員道德水平的理想境界,推舉“德才兼?zhèn)洹敝渴强鬃又螄?guó)思想的重要觀點(diǎn)[11]。同時(shí),在國(guó)家管理過(guò)程中也主要強(qiáng)調(diào)德治,施行仁政?？鬃釉凇稙檎返拈_篇中就指出,“為政以德,譬如北辰居其所而眾星共之”“道之以政,齊之以刑,民免而無(wú)恥;道之以德,齊之以禮,有恥且格”,核心是要求統(tǒng)治者在內(nèi)的所有人都要“見賢思齊焉,見不賢而內(nèi)自省也”。以儒家思想為主線的中國(guó)傳統(tǒng)文化,特別強(qiáng)調(diào)官德,注重道德修養(yǎng),治國(guó)首先就得修身、齊家。修身放在第一位,只有當(dāng)個(gè)人品德達(dá)到了一定的要求和標(biāo)準(zhǔn),才有資格被納入選官范圍,用人先觀德,后察才。《貞觀政要》確立以“公平”“仁義”為準(zhǔn)繩的擇官準(zhǔn)則,在提拔、任用官員時(shí)往往比較注重對(duì)官員道德水平的考察[12]。墨子也主張不分親疏貴賤,要任人唯賢。在古希臘,個(gè)人品格體現(xiàn)為“行為莊重、考慮周全、公平正直、寬容大度、忠實(shí)可靠”,這些品質(zhì)連同“非凡軍事才能”構(gòu)成了極富魅力的性格組合[13]88。統(tǒng)治者不是富有“物質(zhì)上的黃金”,而是富有通往幸福所必需的那種“精神上的黃金”,即“善的和智慧的生活”[14]281。馬基雅維里在《論李維》中指出,當(dāng)羅馬共和國(guó)把執(zhí)政官一職授予公民時(shí)不講年齡與身世,但它總是追求德行;如果沒有世所罕見、登峰造極的德行,羅馬人是根本不可能征服其他人的;國(guó)家的真正強(qiáng)大,依靠的不是金錢,而是德行[8]202-300。中世紀(jì)的阿奎那也認(rèn)為,人們相互之間最顯著的差別在于個(gè)人的“知識(shí)和美德”,最優(yōu)秀的人應(yīng)該擔(dān)任統(tǒng)治者,統(tǒng)治的職責(zé)應(yīng)根據(jù)美德水平來(lái)進(jìn)行分配[13]240。中國(guó)共產(chǎn)黨有自己的干部選拔任用標(biāo)準(zhǔn),鄧小平1979年借用葉劍英提出的選拔接班人的三條標(biāo)準(zhǔn):一是堅(jiān)決擁護(hù)黨的政治路線和思想路線;二是大公無(wú)私,嚴(yán)守法紀(jì),堅(jiān)持黨性,根絕派性;三是有強(qiáng)烈的革命事業(yè)心和政治責(zé)任心,有勝任工作的業(yè)務(wù)能力。此外,還需要有充沛的精力[9]222。

另一方面,法律應(yīng)明確“下”的理由?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨政干部任用工作條例》規(guī)定了提拔擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)所應(yīng)該具備的工作經(jīng)歷、文化程度、身體條件等“上”的基本資格以及免職、辭職、降職等“下”的基本情形?！锻七M(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的若干規(guī)定(試行)》明確規(guī)定了“下”的理由,即到齡免職、任期屆滿離任、問(wèn)責(zé)處理、調(diào)整不適宜任職干部、健康原因、違紀(jì)違法免職等。更多地指向本人以外的客觀原因,可以借鑒諸如新加坡等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn):如果屬于違法犯罪而“下”的領(lǐng)導(dǎo)干部,就將永遠(yuǎn)取消其“上”的資格。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,還應(yīng)該增加由于領(lǐng)導(dǎo)干部自身主觀原因的主動(dòng)辭職,這需要完善領(lǐng)導(dǎo)干部辭職的相關(guān)法律規(guī)定。

3.2 領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下程序化

相對(duì)于“下”而言,“上”是領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入權(quán)力場(chǎng)的關(guān)口,如何“上”是維持良好政治生態(tài)的“第一道防線”,要通過(guò)嚴(yán)密的程序篩選出優(yōu)秀人才,將德才不合格者阻止在關(guān)口之外。民主法治社會(huì)采用競(jìng)爭(zhēng)性選舉的方法來(lái)任命領(lǐng)導(dǎo)干部,在此過(guò)程中當(dāng)然也包含著候選人的提名、自薦、推薦等程序。黨的十八大報(bào)告提出要完善競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部方式,提高選人用人公信度,不讓老實(shí)人吃虧,不讓投機(jī)鉆營(yíng)者得利,黨的十八屆三中全會(huì)又強(qiáng)調(diào)要改革和完善干部考核評(píng)價(jià)制度,改進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部辦法。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨政干部任用工作條例》明確規(guī)定公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗是選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的重要方式之一。有競(jìng)爭(zhēng)才有比較,有比較才能夠區(qū)分出優(yōu)劣,比如一些地方曾經(jīng)試行過(guò)的“公推直選”“政治競(jìng)選”使優(yōu)秀人才能夠在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出,從而走上領(lǐng)導(dǎo)崗位,為國(guó)家和社會(huì)做貢獻(xiàn)。競(jìng)爭(zhēng)性選舉就猶如“賽場(chǎng)選馬”,雖然不能選擇出最好的“千里馬”“上等馬”,但至少可以最大限度避免“病馬”“劣馬”“鈍馬”。一般而言,選舉產(chǎn)生的官員認(rèn)為工作是否有效取決于公眾的滿意度而非那些最有權(quán)勢(shì)的“特別利益集團(tuán)”。因此,取信于民而不是討好于民成為選舉官員的工作原則,取信于民就得為大眾服務(wù),為民服務(wù)本身就是美德,在服務(wù)過(guò)程中又塑造美德、提升美德。選舉被認(rèn)為是代議制民主的最重要內(nèi)容,有沒有競(jìng)爭(zhēng)性選舉不僅成為評(píng)判一個(gè)政治制度是否民主的最重要的“標(biāo)尺”[15]45,而且也成為一個(gè)國(guó)家政治生態(tài)是否良好的基本標(biāo)志。只有在競(jìng)爭(zhēng)條件下產(chǎn)生并在法治約束下的權(quán)力才不會(huì)異化為私人謀利的工具,才可以有效避免“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆淘汰效應(yīng),避免懶政、庸政、散政,確保勤政、廉政、能政。值得注意的是領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下是指崗位上領(lǐng)導(dǎo)干部的變化,而崗位本身未變。在良好政治生態(tài)中,領(lǐng)導(dǎo)干部的上下通道都應(yīng)該是暢通的,無(wú)論是自薦、推薦而“上”,還是主動(dòng)請(qǐng)求辭職或者其他原因而“下”,都要按照嚴(yán)格程序來(lái)進(jìn)行,因?yàn)槌绦蚧旧砭褪欠ㄖ蔚幕疽x。

3.3 領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行公開化

“上”與“下”猶如比賽中接力棒的“交”與“接”,不但權(quán)力的交接需要公開,而且權(quán)力的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程都需要公開。權(quán)力運(yùn)行公開是法治的題中之義,不僅可以有效預(yù)防和及時(shí)處理權(quán)力濫用,而且是領(lǐng)導(dǎo)干部“上”與“下”的最重要依據(jù)。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn),有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直要到遇到界限的地方才休止?！盵16]184這個(gè)界限不僅表現(xiàn)為權(quán)力制衡的以權(quán)力制約權(quán)力,而且更重要地體現(xiàn)為以民眾主權(quán)的權(quán)利監(jiān)督權(quán)力。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,無(wú)論哪一個(gè)國(guó)家,腐敗案件的曝光多數(shù)都?xì)w功于群眾,因?yàn)椤霸俳苹暮傄搽y以逃脫群眾的火眼金睛”?！耙坏螜?quán)'披上‘公共意志'的道德外衣,并以‘主權(quán)者'的口氣聲稱不可分割和不受約束,便極有可能演化為自命不凡的現(xiàn)代‘僭政'。雅各賓派專政說(shuō)明了這一點(diǎn)?！盵17]在法治保障良好的政治生態(tài)里,領(lǐng)導(dǎo)干部即使“下”了也不能完全免除責(zé)任,正如黨的十八屆四中全會(huì)指出的那樣,要建立重大決策終身責(zé)任追究制度即責(zé)任倒查機(jī)制。在我國(guó),國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民,因此人民群眾是決定領(lǐng)導(dǎo)干部上與下的最佳評(píng)判者。為此,必須要保障人民群眾對(duì)于權(quán)力的有效監(jiān)督,這自然需要賦予人民群眾廣泛的言論表達(dá)自由權(quán),言論表達(dá)自由是良好政治生態(tài)的重要標(biāo)志。

由于人們的思維方式、視角、所處環(huán)境的不同,對(duì)同一個(gè)人是否可以“上”的問(wèn)題,一定會(huì)有不同的聲音,不可能絕對(duì)統(tǒng)一。這不同的聲音就好比生物多樣性,任何一個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)的良好發(fā)展都需要以生物多樣性的存在為前提,如果一個(gè)自然系統(tǒng)中只有一種生物,就必然造成生態(tài)失衡,最終的結(jié)果是這種單一的生物也難以生存。因此,對(duì)于執(zhí)政者而言,應(yīng)該聽得到不同的聲音和表達(dá),歷史上所有盛世產(chǎn)生的一個(gè)重要原因是有一位開明的君主,不但能夠聽得進(jìn)不同意見,而且能夠充分發(fā)揮人民群眾的創(chuàng)造性作用,這就自然形成了權(quán)力與權(quán)利之間的良性互動(dòng)。如果將不同的聲音視為“異己”加以打壓、封殺,久而久之,就會(huì)形成不敢說(shuō)的不良局面。未公開表達(dá)并不代表不會(huì)以其他方式表達(dá),萬(wàn)馬齊喑并不代表沒有聲音,潛藏著的可能還是“一邊倒”的反對(duì)之聲。壓制不同意見是愚蠢之做法,不僅沒有阻止思想運(yùn)動(dòng),有時(shí)反而加速這個(gè)運(yùn)動(dòng)[18]192。暢通渠道,充分利用各種媒體廣開言路,學(xué)會(huì)傾聽來(lái)自各方對(duì)在職領(lǐng)導(dǎo)干部的不同評(píng)價(jià),兼聽則明,在調(diào)查核實(shí)弄清事實(shí)真相的基礎(chǔ)上,按照相關(guān)法律規(guī)定決定領(lǐng)導(dǎo)干部的“上”與“下”是法治國(guó)家的基本要求。我國(guó)憲法明確規(guī)定公民對(duì)權(quán)力行使者有批評(píng)、建議、控告、申訴等權(quán)利,這不僅是主權(quán)者的權(quán)利,而且是維持良好政治生態(tài)的必備條件。如果說(shuō)監(jiān)督權(quán)力是政治生態(tài)良性運(yùn)行的防御系統(tǒng),具有“殺菌”和防止肌體發(fā)生“癌變”的功能,那么對(duì)腐敗分子的嚴(yán)懲不貸則是政治生態(tài)良性運(yùn)行的救濟(jì)系統(tǒng),具有矯正的功能。與此同時(shí),在權(quán)力場(chǎng)域,人格獨(dú)立是良好政治生態(tài)的重要前提。從橫向看,要有效避免官官相護(hù)、互相包庇的不良現(xiàn)象,應(yīng)該形成一種相互制約、相互監(jiān)督的良好狀態(tài);從縱向看,上下級(jí)之間要形成和諧關(guān)系,以為人民服務(wù)為統(tǒng)領(lǐng)和歸宿,各自在職權(quán)范圍內(nèi)履職,尤其要避免下級(jí)在上級(jí)面前完全失去人格尊嚴(yán),要在真理面前保持判斷的獨(dú)立性?？傮w來(lái)看,如果權(quán)力的縱向、橫向、側(cè)向等多個(gè)面向都暴露在陽(yáng)光下,權(quán)力也就真正被關(guān)進(jìn)了籠子里,就可以最大限度地避免權(quán)力濫用。從“四十位教授同臺(tái)競(jìng)技一個(gè)處長(zhǎng)崗位”到有些廳級(jí)干部主動(dòng)辭職的現(xiàn)象,在一定程度上說(shuō)明只有從制度設(shè)計(jì)層面上減少權(quán)力的“附加利益”,并有效防止權(quán)力可能帶來(lái)的任何“隱形利益”,領(lǐng)導(dǎo)干部的“上”與“下”才可能真正成為一件再尋常不過(guò)之事。

總之,領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下法治化是良好政治生態(tài)的關(guān)鍵?！澳苌夏芟隆被蛘摺翱缮峡上隆笔侵敢环N權(quán)力的運(yùn)行狀態(tài),一個(gè)人既應(yīng)有從士兵升為將軍的競(jìng)爭(zhēng)勇氣、拼搏精神,也應(yīng)有從將軍到士兵的坦然接受、從容面對(duì)的態(tài)度。同時(shí)“上”“下”是相對(duì)的,從權(quán)力的來(lái)源看,人民群眾或者說(shuō)被管理方有權(quán)決定誰(shuí)上誰(shuí)下,但從權(quán)力的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行來(lái)看,權(quán)力以國(guó)家機(jī)器作為堅(jiān)強(qiáng)的后盾,為了大家的共同利益,所有人都要敬畏權(quán)力。大家都應(yīng)有一個(gè)共識(shí):如果沒有處于“上位”的有權(quán)威的公共權(quán)力,社會(huì)就陷入無(wú)政府狀態(tài),必然退回到弱肉強(qiáng)食的“叢林時(shí)代”。良好的政治生態(tài)蘊(yùn)含著權(quán)力不是什么榮譽(yù),而是一種責(zé)任、使命和擔(dān)當(dāng),領(lǐng)導(dǎo)干部的上與下,由民而官、由官而民本身就是一種政治生活方式。不僅如此,“上得去、下得來(lái)”還指領(lǐng)導(dǎo)干部的一種健康政治心態(tài)?！锻七M(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的若干規(guī)定(試行)》是一部重要黨內(nèi)法規(guī),牽住了權(quán)力運(yùn)行的“牛鼻子”,使權(quán)力在正常的軌道運(yùn)行。能上能下是干部任職的一種方式、一種樣態(tài)、一種自然狀態(tài),更是常態(tài)。從本質(zhì)來(lái)看,領(lǐng)導(dǎo)干部是一種職權(quán),更是一種責(zé)任,是一個(gè)為民行使權(quán)力的過(guò)程,任何一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職位之前是普通群眾,卸任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后又變成普通群眾,領(lǐng)導(dǎo)干部的“上”與“下”真正體現(xiàn)了從群眾中來(lái),到群眾中去。

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