彭希哲

(復(fù)旦大學(xué)人口與發(fā)展政策研究中心,上海200433)

十八屆五中全會(huì)提出要實(shí)施全面二孩政策,這是中國生育政策調(diào)整過程中的重大決定,是一項(xiàng)利人民利后代的改革措施。如果從1980年中共中央發(fā)表關(guān)于控制中國人口增長的公開信開始計(jì)算,以獨(dú)生子女為主要特征的生育政策已經(jīng)實(shí)施了30多年,這項(xiàng)政策的初始目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn),而政策實(shí)施形成的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)效應(yīng)不斷積聚,繼續(xù)維持政策不變的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本不斷增加,原來的生育政策必須適時(shí)地進(jìn)行完善和調(diào)整。全面二孩政策的實(shí)施意味著實(shí)行了30多年的一孩政策的終結(jié),實(shí)現(xiàn)中國國民不分城鄉(xiāng)地域統(tǒng)一的生育權(quán)利,對(duì)中國未來人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境資源的長期均衡發(fā)展將發(fā)揮重要作用。

1 正確認(rèn)識(shí)全面二孩政策對(duì)人口發(fā)展態(tài)勢(shì)的影響

實(shí)施全面二孩政策放松對(duì)育齡人群生育數(shù)量的政策限制,從人口增長的角度看主要目的是改善未來的人口年齡結(jié)構(gòu),延緩人口老齡化的速度,增加未來的勞動(dòng)力供給,有利于人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均衡。二孩政策的實(shí)施并不是為了解決當(dāng)前的所謂勞動(dòng)力減少或短缺問題,也不是為了延續(xù)“人口紅利”。短期內(nèi),因二孩生育導(dǎo)致出生數(shù)的增加意味著有更多的年輕女性因生育而暫時(shí)退出勞動(dòng)就業(yè),會(huì)使得實(shí)際就業(yè)人數(shù)在短期內(nèi)加速減少。全面二孩政策對(duì)勞動(dòng)力供給的積極作用至少要到15年以后才開始顯現(xiàn),勞動(dòng)年齡人口在未來20年間持續(xù)下降的趨勢(shì)可能也不會(huì)改變。同時(shí)出生人口的增加會(huì)提高少兒撫養(yǎng)比,進(jìn)一步加速人口紅利機(jī)會(huì)窗口的關(guān)閉。新增的出生人口會(huì)使得老年人口比重的增加速度減慢,但無法抵消日益增多的老年人口群體,對(duì)未來老年人口絕對(duì)數(shù)量的快速增長影響甚小,不可能從根本上扭轉(zhuǎn)人口老齡化的長期趨勢(shì)。

從人口發(fā)展的角度看,全面二孩政策的近期目標(biāo)人群主要是1970年代出生的非獨(dú)生子女群體,以及已經(jīng)在城市落戶的非獨(dú)生子女流動(dòng)人口群體和原先實(shí)行1.5孩政策的農(nóng)村人口。從目前的各種預(yù)測(cè)來看,二孩政策的實(shí)施可能會(huì)使中國在未來增加3 000多萬的年輕人口,這對(duì)一個(gè)有近14億人口的大國而言,增量并不是很大,但潛在的積極效應(yīng)是可觀的。當(dāng)然,盡管全面二孩政策對(duì)未來人口的長期發(fā)展趨勢(shì)的影響有限,但對(duì)中國社會(huì)的長期影響卻可能是深遠(yuǎn)的,特別是通過影響未來的非獨(dú)生子女一代人的成長而對(duì)未來的家庭和社會(huì)發(fā)展發(fā)生作用。不能僅僅以工具理性的視角來看待全面二孩政策的效果。

全面放開二孩政策本身只是影響人口出生的外因,內(nèi)因是要看育齡家庭的生育意愿和實(shí)際的生育行為。人口生育政策近年來已經(jīng)在發(fā)生變化,2013年單獨(dú)二孩政策的推出是對(duì)獨(dú)生子女政策的重要調(diào)整。但過去兩年中,在“雙獨(dú)”和“單獨(dú)”政策實(shí)施的過程中,有大量符合政策條件的家庭卻選擇了不生育二孩,也就是說年輕的育齡人群對(duì)生育政策調(diào)整的響應(yīng)度并不是很高。在中國,人們的生育行為主要受到政府生育政策和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這兩大方面的影響。如果說在上世紀(jì)的70到90年代,中國育齡人群的生育行為還主要是受政府生育政策的制約,那么在最近的20年間,以80后和90后為主體的生育適齡人群,無論是個(gè)人背景還是社會(huì)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境都發(fā)生了很大的變化,其生育觀念已經(jīng)與上一代人有顯著的差異。諸多生育意愿調(diào)查都表明晚婚和小家庭已經(jīng)成為主流的婚姻家庭模式,政府生育政策對(duì)育齡人群生育意愿的約束作用不斷減弱。育齡人群更多地從個(gè)體的利益權(quán)衡來作出生育決定,是否多生一個(gè)孩子也決定于家庭對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)長期趨勢(shì)的預(yù)期和信心,具體而言,包括勞動(dòng)就業(yè)、子女教育、社會(huì)保障、環(huán)境資源、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等方方面面的現(xiàn)狀和未來發(fā)展方向。

2 通過配套社會(huì)政策推進(jìn)全面二孩政策的實(shí)施

對(duì)單獨(dú)二孩政策的評(píng)估研究表明大量家庭符合政策條件卻選擇不生育二孩,究其主要原因在于三大壓力,即經(jīng)濟(jì)壓力、照料子女的壓力、女性自身事業(yè)上發(fā)展的壓力,這一結(jié)論對(duì)于全面二孩政策仍然是適用的。因此,要實(shí)現(xiàn)二孩政策的預(yù)期目標(biāo),特別是要想讓生活在大城市的人口生育二孩,僅僅是生育政策的調(diào)整還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,必須出臺(tái)一系列的配套政策來推動(dòng),讓老百姓想生、敢生,并且能夠生好養(yǎng)好。短期來看,政府必須推出相應(yīng)的政策措施,針對(duì)育齡人群的后顧之憂加大公共服務(wù)等的投入,才能鼓勵(lì)更多的育齡家庭按政策生育。近年來我國育齡人群生育養(yǎng)育子女的經(jīng)濟(jì)成本不斷增長,這不僅是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果,同時(shí)也與正在開展的教育、衛(wèi)生、住房等改革密切相關(guān)。優(yōu)質(zhì)教育資源的供給不足和父母對(duì)子女接受高質(zhì)量教育的期望不斷提升,房價(jià)高企和年輕人口對(duì)住房需求的增加,與照料有關(guān)的勞動(dòng)力成本的持續(xù)上漲和家庭對(duì)家務(wù)勞動(dòng)社會(huì)化的要求穩(wěn)步增長,都使得年輕的育齡家庭承受日益沉重的經(jīng)濟(jì)壓力。同時(shí)不必要的攀比和新媒體的傳播效應(yīng)也加大了育齡人群的心理壓力。

政府作為最重要的公共服務(wù)提供者和資源配置者,有責(zé)任也有能力通過對(duì)公共資源的優(yōu)化配置和增加投入,從宏觀上緩解上述影響生育意愿的各種壓力。政府可實(shí)施以家庭為單位征收所得稅的稅制改革,生育二孩的家庭有更高的減稅額度,為愿意生育二孩的家庭減負(fù)。將義務(wù)教育延伸到學(xué)前階段,并加大對(duì)整個(gè)義務(wù)教育的投入,在一定程度上可以緩解生育二孩的經(jīng)濟(jì)壓力。政府有必要在托兒所、公辦幼兒園的建設(shè)上加大投入,并采取必要的政策措施鼓勵(lì)工作單位和民間資本參與嬰幼兒童的照料服務(wù)和教育服務(wù)的提供。同時(shí)積極推動(dòng)男性更多地參與到子女的生育養(yǎng)育過程中,讓男女性共同承擔(dān)家庭照料的責(zé)任。國外很多國家都已經(jīng)有了“男性產(chǎn)假”的相關(guān)法規(guī),中國可借鑒并采用靈活的制度安排,讓男性能夠同女性一樣,享有照料子女的假期。也可以以家庭為單位,夫妻雙方共享產(chǎn)假(具體時(shí)間長度還需論證),在保證女性足夠的產(chǎn)假的前提下,根據(jù)家庭的具體情況使產(chǎn)假可在夫妻中靈活調(diào)劑,在產(chǎn)假的總額度內(nèi)自由分配休假時(shí)間。男性更積極地參與到照料子女中有利于家庭關(guān)系的和睦,也能降低女性因?yàn)檎樟虾⒆佣鴰淼穆殬I(yè)發(fā)展損失,促使性別更平等。

以就業(yè)而言,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在為女性事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)的同時(shí),也使女性面臨更為嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì),營造男女平等公正的就業(yè)環(huán)境還任務(wù)艱巨。政府要在婦女權(quán)益保障法的基礎(chǔ)上,通過各種預(yù)防措施防止婦女因生育而造成職業(yè)晉升受阻或在工作的其他方面受到損害。雖然我國已基本消除了對(duì)女性就業(yè)的公開歧視,但隱形歧視仍然普遍存在,而全面二孩政策的實(shí)施有可能加劇這種隱形歧視。一些用人單位有可能為了自身的經(jīng)濟(jì)利益不招聘女性,特別是不招聘未婚和未育的女性,或者對(duì)準(zhǔn)備生育二孩的女員工采取不公平的對(duì)待。政府要實(shí)施更加強(qiáng)有力的政策措施和監(jiān)督,已有的相關(guān)規(guī)定應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行,也要前瞻性地研究新的政策手段。同時(shí),企業(yè)因女性員工的生育可能會(huì)影響營收和利潤,政府應(yīng)介入并建立相關(guān)機(jī)制分擔(dān)這部分成本,如進(jìn)一步完善生育保險(xiǎn)制度、擴(kuò)大覆蓋范圍和延長享受時(shí)間、推進(jìn)更加靈活的就業(yè)模式等。在鼓勵(lì)企事業(yè)單位建設(shè)托兒所和幼兒園以緩解女性員工的工作家庭沖突時(shí),一方面是企業(yè)要承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任,另一方面政府可對(duì)企業(yè)自辦的托兒所和幼兒園給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。

類似這樣的針對(duì)育齡人群的配套措施還不夠,應(yīng)形成一攬子整合的政策措施。此外,全面二孩政策實(shí)施以后對(duì)以往為實(shí)施獨(dú)生子女政策所實(shí)行的各種法規(guī)政策條例都需要及時(shí)地清理、修訂、完善或取消,從嚴(yán)格控制生育過渡到鼓勵(lì)育齡人群按政策生育,形成對(duì)二孩家庭公平的政策環(huán)境。諸如原來實(shí)行的獨(dú)生子女補(bǔ)貼、政府評(píng)估的一票否決權(quán)、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收等都需要作相應(yīng)的調(diào)整。以往實(shí)施獨(dú)生子女政策所產(chǎn)生的遺留問題,包括對(duì)失獨(dú)家庭的支持等也需要在新形勢(shì)下進(jìn)一步完善。其他政策法規(guī)也應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整,比如我們的住房管理部門以往主要都是按照三口之家的住房需求來界定房屋性質(zhì)的,而全面二孩會(huì)直接影響家庭對(duì)居住面積和房間需求的變化,因此,需要修改完善與房屋市場(chǎng)管理相關(guān)的政策法規(guī)。

3 重構(gòu)家庭政策和家庭倫理體系

全面二孩政策的實(shí)施使家庭再一次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。在過去的幾十年間,中國的家庭規(guī)模不斷縮小,家庭在傳承文化、撫小養(yǎng)老、社會(huì)穩(wěn)定等方面的能力也不斷下降。與此同時(shí),中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程又使中國的家庭被重新賦予了重要的保障和福利職責(zé),面臨巨大的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn),擴(kuò)大的家庭成員之間的傳統(tǒng)互助模式再次成為中國家庭應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和適應(yīng)變遷的重要屏障,中國家庭結(jié)構(gòu)在不斷簡單化的過程中也日益呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的特征。全面二孩政策的順利實(shí)施需要家庭作為支撐,同時(shí)也會(huì)成為中國家庭模式變化的新作用力。中國和諧社會(huì)的建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的深化都需要家庭發(fā)揮更加積極的作用,我們?cè)趶?qiáng)調(diào)重視家庭是中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)的同時(shí),卻沒有形成相對(duì)完整的家庭政策體系。家庭模式在轉(zhuǎn)變,需要通過相關(guān)的社會(huì)政策來幫助家庭恢復(fù)傳統(tǒng)功能或具備承擔(dān)新功能的能力,社會(huì)政策只有建立在家庭功能和需求的基礎(chǔ)上才能為社會(huì)成員提供有效的幫助[1],特別是對(duì)家庭承擔(dān)養(yǎng)育子女和老人的責(zé)任提供有效支持。與此同時(shí),需要在傳承傳統(tǒng)家庭觀的同時(shí),研究發(fā)展并提倡在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下的新型家庭觀(包括孝道),這在一億多獨(dú)生子女正在成為中國社會(huì)的中堅(jiān)力量時(shí)更加顯得重要和緊迫。

在長期的歷史發(fā)展進(jìn)程中,中國社會(huì)形成了完整的家庭倫理道德體系,以此為基礎(chǔ)規(guī)范中國人在家庭中的行為準(zhǔn)則和長幼秩序,包括縱向的代際關(guān)系和橫向的夫婦、兄弟等倫理關(guān)系,并形成“家國同構(gòu)”的文化傳統(tǒng)。傳統(tǒng)的家庭倫理首先被五四運(yùn)動(dòng)所沖擊,并在其后的近百年中進(jìn)一步受到削弱,尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和人口發(fā)展態(tài)勢(shì)的快速轉(zhuǎn)變更是在家庭本身和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面從根本上顛覆了傳統(tǒng)的家庭倫理和家庭功能。在中國社會(huì)進(jìn)入全面深化改革的重要機(jī)遇期,家庭再度成為發(fā)展政策和社會(huì)和諧的關(guān)注焦點(diǎn)。習(xí)近平近年來多次強(qiáng)調(diào)家庭建設(shè)和家庭教育的重要性,指出不論時(shí)代發(fā)生多大變化,不論生活格局發(fā)生多大變化,都要重視家庭建設(shè),將家庭視為國家發(fā)展、民族進(jìn)步、社會(huì)和諧的重要基點(diǎn)[2]。

因此,以全面二孩政策的實(shí)施為契機(jī),重構(gòu)與中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)相符合的、以傳統(tǒng)文化為基礎(chǔ)的新型家庭倫理,并以此作為家庭政策的理論基礎(chǔ),同時(shí)營造良好的有利于新型家庭倫理的傳播和推廣的文化氛圍。在關(guān)注“民生”的總體政策導(dǎo)向中實(shí)施家庭政策,提高家庭政策的行政效率,最終形成一個(gè)政府、市場(chǎng)、社區(qū)和社會(huì)組織都有責(zé)任、動(dòng)力和行動(dòng)來幫助家庭承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任的制度框架。家庭政策不僅要提升家庭延續(xù)傳統(tǒng)功能的能力,還要使中國家庭在生態(tài)文明、社會(huì)建設(shè)和文化傳承等長期發(fā)展戰(zhàn)略中成為主體。

4 因地制宜,關(guān)注城鄉(xiāng)地區(qū)間的差異

城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間影響生育的因素存在很大差異,配套的政策措施也應(yīng)當(dāng)是因地制宜的。中國以往的計(jì)劃生育實(shí)踐有巨大的城鄉(xiāng)和地區(qū)差異[3],差異不僅體現(xiàn)在各地不同的生育政策和項(xiàng)目實(shí)踐,也反映在各地差異性的育齡人群生育意愿和總體生育率水平上。全面二孩政策的實(shí)施在政策上縮小了這種差異,但還保留了原先對(duì)一部分人口,主要是少數(shù)民族群體更為寬松的生育限制。中國巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異對(duì)育齡人群生育意愿差異的影響也不會(huì)迅速消失,因而各地在執(zhí)行二孩政策過程中需要的配套政策措施也會(huì)有差異性。

還需要特別關(guān)注的一個(gè)問題是實(shí)施全面二孩政策對(duì)不同地區(qū)的影響存在差異。全面二孩政策對(duì)上海等東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的影響可能不大,而對(duì)于中西部地區(qū)的影響可能會(huì)大一些。但在其他涉及公共服務(wù)的領(lǐng)域,尤其在教育領(lǐng)域中西部地區(qū)未來將面臨很大壓力。目前中國的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)基本是納入地方財(cái)政,與地方政府的財(cái)政能力直接相關(guān)。近年來中國政府在落實(shí)整體教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的4%這一標(biāo)準(zhǔn)方面取得了很大的進(jìn)展,東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)較高的發(fā)展水平使地方政府投入較多的教育資源,但即使嚴(yán)格按照GDP的4%標(biāo)準(zhǔn)投入教育經(jīng)費(fèi)也并不算充足。出生數(shù)的增加在若干年后就會(huì)轉(zhuǎn)化成對(duì)教育資源的需求,對(duì)這種因生育政策調(diào)整造成可能的新的地區(qū)差異,中央政府要通過轉(zhuǎn)移支付或統(tǒng)籌的辦法,盡可能給予中西部地區(qū)更多的教育及其他資源支持,縮小東西部之間本來就已存在的教育資源和教育水平差距,從制度上防止出生人群素質(zhì)逆淘汰的發(fā)生。公共服務(wù)均等化在地區(qū)層面的差異應(yīng)當(dāng)在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)和戶籍制度的改革過程中得到有效的改善。

5 通過整體性治理實(shí)現(xiàn)全面二孩政策的目標(biāo)

總之,全面二孩政策的推出是整個(gè)生育政策調(diào)整過程中的一個(gè)重要階段,對(duì)國家長期均衡發(fā)展有利,也給予育齡家庭更多生育決定的自由。但我們也必須認(rèn)識(shí)到生育政策的調(diào)整不是萬應(yīng)靈藥,生育政策的調(diào)整會(huì)延緩人口老齡化的速度,但不可能扭轉(zhuǎn)老齡化的長期趨勢(shì)。因此,養(yǎng)老金、退休年齡、醫(yī)保、戶籍等制度性的改革不會(huì)因?yàn)樯叩恼{(diào)整而放慢步伐。

實(shí)現(xiàn)全面二孩政策的目標(biāo)還需要整體性的、完善的配套政策,牽涉到地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、貧富之間、男女之間乃至不同年齡群體之間的平等和利益調(diào)整。國家在實(shí)施全面二孩政策的同時(shí)必須加以充分考慮,使各個(gè)利益群體在政策調(diào)整過程中利益不受損害或達(dá)到共贏的狀態(tài)。由于城鄉(xiāng)和各地區(qū)影響生育的因素存在很大差異,配套的政策措施也應(yīng)當(dāng)是因地制宜的。需要相關(guān)政府部門通過政策優(yōu)化、資源組合的方式,實(shí)現(xiàn)各種由政府部門實(shí)施的配套政策,提供更好的生育養(yǎng)育的相關(guān)公共服務(wù),切實(shí)解決育齡夫妻的后顧之憂,將兩孩生育政策落到實(shí)處。以“家庭為中心”的家庭政策體系應(yīng)當(dāng)是中國未來社會(huì)建設(shè)和民生領(lǐng)域深化改革的最重要領(lǐng)域之一,并與普遍二孩政策相配套,在生育政策調(diào)整的過程中及時(shí)推出并實(shí)施。需要對(duì)各種各樣可能采用的政策措施進(jìn)行充分的論證,讓好的政策能夠很好地得到落實(shí)。

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代,網(wǎng)絡(luò)和媒體日益成為日常生活的必需品,人們的生育觀念不斷受到周圍環(huán)境的影響。社會(huì)輿論的引導(dǎo)、公共服務(wù)的改善、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)周期性的變化、全球化和城鎮(zhèn)化的深化都有可能對(duì)人們的生育觀念產(chǎn)生影響,導(dǎo)致生育意愿進(jìn)一步下跌或回升。政策調(diào)整不是萬能的,但從政策上打破制約生育意愿的瓶頸,進(jìn)一步激發(fā)生育意愿才有望進(jìn)一步釋放生育潛力,實(shí)現(xiàn)全面二孩政策的人口目標(biāo)。通過整體性治理機(jī)制[4],優(yōu)化政策設(shè)計(jì)和效能,合理配置政策資源,充分調(diào)動(dòng)各行為主體的參與,廣泛利用各種政策工具和傳播媒介,使人口政策調(diào)整成為實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的重要戰(zhàn)略措施。

參考文獻(xiàn):

[1] 張秀蘭,徐月賓.建構(gòu)中國的發(fā)展型家庭政策[J].中國社會(huì)科學(xué),2003(6):84-96.

[2] 中共中央國務(wù)院舉行春節(jié)團(tuán)拜會(huì)習(xí)近平發(fā)表重要講話[N].人民日?qǐng)?bào),2015-02-18.

[3] 郭志剛,張二力,顧寶昌,王豐.從政策生育率看中國生育政策的多樣性[J].人口研究,2003(5):1-10.

[4] 竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理,2008(10):52-58.