卞 彬

(中共重慶市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部,重慶400041)

前不久發(fā)布的《2015中國(guó)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者問(wèn)卷跟蹤調(diào)查報(bào)告》顯示,近六成企業(yè)設(shè)備利用率低于75%。一般來(lái)說(shuō),工業(yè)設(shè)備利用率達(dá)到80%以上,才能算設(shè)備正常利用?！笆濉币?guī)劃建議中明確指出部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的突出問(wèn)題,中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定的重點(diǎn)任務(wù)均聚焦于調(diào)結(jié)構(gòu),這次會(huì)議與以往“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、三農(nóng)問(wèn)題、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生、改革開(kāi)放”的范式化表述截然不同。在去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五大任務(wù)中,將積極穩(wěn)妥化解產(chǎn)能過(guò)剩列為2016年經(jīng)濟(jì)工作的五大任務(wù)之首位。去產(chǎn)能需壯士斷腕,也顯示了中央力克痼疾的決心。

1 界定地方政府職能,破解“越位”和“缺位”的難題

結(jié)構(gòu)性的產(chǎn)能過(guò)剩和經(jīng)濟(jì)周期性的產(chǎn)能過(guò)剩一般可以通過(guò)市場(chǎng)自身的運(yùn)行和政府采取適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策得到緩解,我國(guó)現(xiàn)階段的產(chǎn)能過(guò)剩,最深層次的難題還是在于體制中存在不合理因素?；猱a(chǎn)能過(guò)剩是一場(chǎng)難打的硬仗,需要界定地方政府職能,破解“越位”和“缺位”,從根本上消除導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩的制度誘因。“法定職責(zé)必須為,法無(wú)授權(quán)不可為”是界定地方政府事務(wù)的基本準(zhǔn)則,也是去產(chǎn)能的基本價(jià)值取向。

1.1 “法無(wú)授權(quán)不可為”

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善,以及財(cái)政分權(quán)發(fā)展的過(guò)程中相對(duì)應(yīng)的體制機(jī)制改革的滯后,促使了體制性產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的出現(xiàn)。我國(guó)集中式政治體制和分權(quán)式財(cái)政體制的融合,使地方面臨政治競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的雙重競(jìng)爭(zhēng)壓力[1]。由于不同類型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模對(duì)推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用是不同的,在我國(guó)目前的財(cái)政分權(quán)體制下,以考核GDP增長(zhǎng)為核心的政府官員政治晉升體制,使得地方政府具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)干預(yù)企業(yè)投資。受部門利益、政治博弈和任期周期的影響,刺激了地方政府深度參與經(jīng)濟(jì)和投資過(guò)程,追求高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)成為地方官員競(jìng)爭(zhēng)的主要目標(biāo)。地方政府出于對(duì)地方財(cái)政收入的增加、政績(jī)的突顯等方面的考量,為獲得稅收返還并參與增量分成,各地政府都千方百計(jì)上馬利大稅高的產(chǎn)品或投資高稅收的投資項(xiàng)目。積極鼓勵(lì)、支持甚至是逼迫企業(yè)對(duì)GDP有顯著貢獻(xiàn)的項(xiàng)目進(jìn)行投資。從而導(dǎo)致了各地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同,部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的加劇,造成的實(shí)際產(chǎn)量和消費(fèi)量與一定技術(shù)水平下全要素投入的最佳產(chǎn)出的嚴(yán)重偏離現(xiàn)象。并且產(chǎn)能過(guò)剩從鋼鐵、有色金屬、建材、化工、造船等傳統(tǒng)行業(yè)向光伏、風(fēng)電、碳纖維等新興產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展?！胺o(wú)授權(quán)不可為”,一是把地方性權(quán)力列在清單上。以法無(wú)授權(quán)不可為作為保障,約束決策者的恣意,“權(quán)力清單”是賦權(quán)思維和法治限權(quán)的表現(xiàn)。法定權(quán)限即法無(wú)規(guī)定無(wú)權(quán)力,法治本身就是“控權(quán)”機(jī)制。習(xí)近平強(qiáng)調(diào),凡屬重大改革都要于法有據(jù),在整個(gè)改革過(guò)程中,都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式,這種提法可謂對(duì)改革和法律規(guī)則關(guān)系的“撥亂反正”。習(xí)近平最近講得最多的是“權(quán)力要關(guān)進(jìn)制度的籠子”,所謂“沒(méi)有規(guī)矩則不成方圓”。束縛住改革的隨意性把政府和各政府部門手上所運(yùn)用的權(quán)力以統(tǒng)計(jì)方式“列單公布”,讓社會(huì)和公眾知曉,以使權(quán)力置于陽(yáng)光下,接受監(jiān)督。杜絕地方政府濫用權(quán)力和“權(quán)利創(chuàng)造”(可以稱為地方政府“權(quán)利創(chuàng)造”現(xiàn)象)行為。如果沒(méi)有列入“權(quán)力清單”上的權(quán)力,就不是地方的權(quán)力,并且也不能隨便給自己增加其他權(quán)力。二是在制定市場(chǎng)主體的“負(fù)面清單”時(shí),也應(yīng)該出臺(tái)政府行為的“負(fù)面清單”,杜絕政府的“越位”行為。公權(quán)力具有單方性、主動(dòng)性、強(qiáng)制性的基本特征,不受約束的權(quán)力都會(huì)膨脹。法律在賦予公權(quán)力,與此同時(shí)也確立了公權(quán)力的界限和責(zé)任。突出對(duì)直接掌管資金分配和政策制定等單位和崗位的權(quán)力限制,規(guī)范和壓縮各種權(quán)力的自由裁量空間。如果缺乏制度的規(guī)范和強(qiáng)制約束,那么政府及其官員就可以隨心所欲,主觀隨意性大且不必為此承擔(dān)任何責(zé)任就難以避免?！爱a(chǎn)能過(guò)剩”“重復(fù)建設(shè)”“過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)”等類似問(wèn)題,會(huì)導(dǎo)致企業(yè)利潤(rùn)下降、虧損增加、產(chǎn)業(yè)組織惡化、加大金融風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)重浪費(fèi)資源。

1.2 “法定職責(zé)必須為”

地方政府存在越位與缺位并存的現(xiàn)象,固然有著體制上的原因,但與財(cái)政支出法治約束乏力也不無(wú)關(guān)系。隨著財(cái)政分權(quán)的深化,地方政府從單純的政策執(zhí)行者變?yōu)榱擞凶陨砝孀非?有自身資源配置能力,成為自身在本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著特殊作用的理性主體。地方政府組織作為一個(gè)集團(tuán),主要追求的是預(yù)算最大化,促使各地從各自的利益出發(fā),這樣就有比較強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)推動(dòng)投資,發(fā)展該地區(qū)的經(jīng)濟(jì),這不僅加重了產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)能過(guò)剩,也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)[2]。分權(quán)下的地方政府因其產(chǎn)權(quán)的缺失及“經(jīng)濟(jì)人”的特性,為了吸引要素尤其是資本的流入,更傾向于增長(zhǎng)效應(yīng)明顯的基本建設(shè)投資,而在人力資本投資和公共服務(wù)投入上則缺乏動(dòng)力。重視工業(yè)制造業(yè)的發(fā)展,輕視了社會(huì)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。對(duì)有關(guān)民生的教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共支出產(chǎn)生了擠出效應(yīng),甚至有些還被推向市場(chǎng),直接導(dǎo)致公共產(chǎn)品支出和公共服務(wù)的空間和比例相對(duì)減少。在社會(huì)分化加劇、價(jià)值沖突增多的社會(huì)轉(zhuǎn)型期,人們之間出現(xiàn)不同的利益訴求甚至對(duì)立,當(dāng)下在中國(guó)大家感受到“帕累托改進(jìn)”給其帶來(lái)的好處在逐漸減少,而對(duì)社會(huì)不公的抱怨卻逐漸增多?！胺ǘ氊?zé)必須為”,一是改變政府主導(dǎo)的增長(zhǎng)方式、增長(zhǎng)主義傾向,明確提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)才是各級(jí)地方政府的最重要職能,是政府的法定責(zé)任,公共財(cái)政要從一般經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出,逐步降低在生產(chǎn)建設(shè)性支出所占比重。改變預(yù)算執(zhí)行的長(zhǎng)官意志和隨意性,人為增加預(yù)算、轉(zhuǎn)移用途的狀況。二是改變將GDP和財(cái)稅收入視為政績(jī)好壞和干部能否提拔重要的最主要指標(biāo)的做法。在削減GDP考核體系的同時(shí),對(duì)基層干部考核也要降低對(duì)招商引資業(yè)績(jī)的要求,增加轉(zhuǎn)型指標(biāo),加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)的考核權(quán)重。糾正過(guò)多以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、財(cái)政收入增長(zhǎng)速度為主要評(píng)定指標(biāo)的偏向。

2 完善財(cái)政分權(quán)體制,構(gòu)建事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)緊密結(jié)合是中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的核心特征,目前中央政府和地方政府的委托代理關(guān)系實(shí)質(zhì)上是政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)的非對(duì)稱關(guān)系,出現(xiàn)了財(cái)權(quán)層層集中,事權(quán)層層下放,事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、不合理的交織現(xiàn)象。目前各地分配格局是從分灶吃飯延續(xù)過(guò)來(lái)的,不僅中央和省市分灶吃飯,省和市縣,甚至市縣也是分灶吃飯的。支出責(zé)任和財(cái)力保障的嚴(yán)重倒掛,引發(fā)了基層政府的財(cái)政收支困難。地方財(cái)政緊缺的現(xiàn)狀注定了地方政府會(huì)以各種方式斂財(cái),以滿足各類正當(dāng)或不正當(dāng)?shù)牡胤介_(kāi)支需求。

2.1 協(xié)調(diào)好中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系

中央政府利用自身在政治與行政上的權(quán)威地位,擁有調(diào)整財(cái)政關(guān)系的主動(dòng)權(quán),能夠比較隨意地變更事權(quán)與財(cái)權(quán)的分配格局。在現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制下,中央政府有足夠的能量來(lái)對(duì)地方進(jìn)行獎(jiǎng)懲,地方政府官員因而不得不追隨中央政府的政策導(dǎo)向,更多的是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)[3],從而形成了一種基于上級(jí)政府評(píng)價(jià)的“自上而下”的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)(Yardstick Competition),地方政府會(huì)努力爭(zhēng)取上級(jí)的財(cái)政撥款或補(bǔ)助?！芭懿垮X進(jìn)”“要飯財(cái)政”等難以避免,各地方的辦事處、駐京辦遍地開(kāi)花難以避免。去產(chǎn)能能否成功,關(guān)鍵是通過(guò)制度創(chuàng)新,根除產(chǎn)能擴(kuò)張的利益誘導(dǎo)機(jī)制。體制性的產(chǎn)能過(guò)剩需要協(xié)調(diào)好中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系,更科學(xué)地規(guī)范地方政府行為來(lái)逐步控制和緩解,這是去產(chǎn)能的重要途徑。本著權(quán)力制衡原則與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)相融和的目標(biāo)要求,遵循國(guó)家利益原則、受益原則、行政管理原則,建立與財(cái)政業(yè)務(wù)及管理相適應(yīng)的授權(quán)管理體系,突出權(quán)責(zé)對(duì)等。按照一級(jí)政府事權(quán)的不同層次對(duì)財(cái)力與事權(quán)匹配進(jìn)行模式再造,即由傳統(tǒng)的財(cái)力的路徑轉(zhuǎn)向事權(quán)的路徑,構(gòu)建財(cái)力與事權(quán)相匹配的運(yùn)行機(jī)制。而后者應(yīng)取決于公共物品的外部效應(yīng)的覆蓋范圍。外部效應(yīng)限于地區(qū)內(nèi)的公共物品應(yīng)主要由地方政府承擔(dān),盡可能保證政府活動(dòng)的受益人和成本負(fù)擔(dān)人范圍一致。

2.2 要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和直接支出比重

中國(guó)式財(cái)政分權(quán)在成功地為地方財(cái)政松綁,地方政府雖然逐漸獲得了支出的決定權(quán),但這種權(quán)力和其承擔(dān)的支出責(zé)任又是不一致的,造成了“事權(quán)屬地化”。導(dǎo)致支出責(zé)任的高度地方化在中國(guó)表現(xiàn)得十分突出,大量的支出事務(wù)如支農(nóng)、教育、衛(wèi)生、社保、城市建設(shè)、公共安全等主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源由地方政府負(fù)責(zé)籌集提供,基層政府是公共經(jīng)費(fèi)的支出主體。導(dǎo)致了支出責(zé)任在基層、財(cái)力分配在上級(jí)的不合理局面,基層政府財(cái)力困難而事權(quán)很重,加劇了地方政府預(yù)算外的亂收費(fèi)現(xiàn)象,千方百計(jì)地籌集非稅收入,形成所謂的“土地財(cái)政”等現(xiàn)象。

3 深化投資體制改革,改革地方政府的政策性補(bǔ)貼

分稅制后,為了增加地方財(cái)政收入,緩解財(cái)政收支壓力,爭(zhēng)搶稅源財(cái)源,地方政府對(duì)本地企業(yè)和項(xiàng)目投資都十分重視,采取不同類型的政策性補(bǔ)貼。不僅扭曲了要素市場(chǎng)價(jià)格,壓低投資成本,形成企業(yè)自有投資過(guò)低所導(dǎo)致的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)外部化效應(yīng),而且扭曲了企業(yè)的投資行為,產(chǎn)業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng),部分行業(yè)盲目過(guò)度投資、低水平擴(kuò)張,從而導(dǎo)致了部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。投資體制扭曲背景下,地區(qū)對(duì)于投資的補(bǔ)貼性競(jìng)爭(zhēng)是導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩最為重要的原因。

3.1 改善地方政府的激勵(lì)機(jī)制

在財(cái)政分權(quán)體制下,無(wú)論是出于對(duì)增加地方GDP、財(cái)政收入還是官員晉升機(jī)會(huì)的考慮,地方政府具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)干預(yù)企業(yè)投資和利用各種優(yōu)惠政策招商引資。主要是通過(guò)給予企業(yè)土地優(yōu)惠政策、信貸支持以及環(huán)保審批等方面,直接干預(yù)投資項(xiàng)目的運(yùn)行。一是地方政府在招商引資過(guò)程中競(jìng)相提供各種優(yōu)惠條件,為了吸引和推動(dòng)對(duì)GDP有顯著貢獻(xiàn)的項(xiàng)目投資的招商引資,在土地的模糊產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)體制的缺陷和金融機(jī)構(gòu)的軟約束的背景下,使得低價(jià)出讓工業(yè)土地、犧牲環(huán)境和幫助企業(yè)獲取金融資源成為地方政府競(jìng)爭(zhēng)資本流入的重要手段。二是地方政府對(duì)自己轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)會(huì)盡量給予一些非市場(chǎng)手段的照顧和扶持。例如:運(yùn)用非市場(chǎng)化手段刻意降低部分產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入門檻;通過(guò)行政干預(yù)進(jìn)行地區(qū)市場(chǎng)保護(hù);低電價(jià)供應(yīng)以降低企業(yè)成本,等等。在政府的激勵(lì)機(jī)制下,企業(yè)獲得了極大激勵(lì),從而不斷擴(kuò)建、增建項(xiàng)目,使得部分行業(yè)特別是對(duì)地方GDP和財(cái)政收入有顯著貢獻(xiàn)的行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題尤為嚴(yán)重,造成的實(shí)際產(chǎn)量和消費(fèi)量與一定技術(shù)水平下全要素投入的最佳產(chǎn)出的嚴(yán)重偏離[4]。更糟糕的是在部分過(guò)剩行業(yè),一些企業(yè)為了攤薄單位產(chǎn)品成本、維持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),甚至繼續(xù)擴(kuò)大生產(chǎn),進(jìn)一步加劇了產(chǎn)能過(guò)剩局面。政策性補(bǔ)貼的變化和外生的隨機(jī)沖擊對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩和宏觀波動(dòng)影響不相上下。深化投資體制改革,切實(shí)實(shí)行政企分開(kāi)制度,充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用是削弱體制性因素對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩影響的重要環(huán)節(jié)。緩解產(chǎn)能過(guò)剩頑疾的根本途徑,還是應(yīng)該著力改善地方政府的激勵(lì)機(jī)制,按照企業(yè)主體、政府推動(dòng)、市場(chǎng)引導(dǎo)、依法處置的辦法,減少其進(jìn)行政策性補(bǔ)貼的沖動(dòng)。政府干預(yù)是必要的,但干預(yù)的方向應(yīng)調(diào)整,政府需要營(yíng)造市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)機(jī)制和投資環(huán)境,起到“孵化”而不是“規(guī)劃”作用。產(chǎn)業(yè)政策也是不可或缺的,但政策手段和導(dǎo)向要轉(zhuǎn)變,變“提供政策優(yōu)惠”為“提高企業(yè)能力”。不然政府直接的干預(yù)行為,使得企業(yè)不能完全從市場(chǎng)需求的角度來(lái)審視自身的投資行為,嚴(yán)重影響企業(yè)對(duì)自身投資行為的判斷,而且違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀規(guī)律,妨礙了相關(guān)企業(yè)甚至是整體行業(yè)的正常發(fā)展。

3.2 消除地方政府間財(cái)政惡性競(jìng)爭(zhēng)

雖然地方政府缺乏獨(dú)立的稅權(quán),但是在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制下,各地方政府能夠展開(kāi)事實(shí)上的政府間財(cái)政惡性競(jìng)爭(zhēng)行為。地方政府往往通過(guò)對(duì)上爭(zhēng)取稅收優(yōu)惠政策、對(duì)內(nèi)展開(kāi)稅收競(jìng)爭(zhēng)。政府間財(cái)政惡性競(jìng)爭(zhēng)的具體表現(xiàn),包括稅收的違法減免、財(cái)政返還、人情引稅、買賣稅款、稅收強(qiáng)征、稅收打折、濫用征稅裁量權(quán)、支出結(jié)構(gòu)扭曲和隨意減免規(guī)費(fèi)等。政府間財(cái)政惡性競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)危害,包括對(duì)稅法剛性的損害、稅源流失、支出結(jié)構(gòu)失衡和擾亂財(cái)政分配秩序等方面。一是當(dāng)前各級(jí)政府紛紛建立了融資平臺(tái)向銀行大量借款搞建設(shè),使地方政府的債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大。要抓緊時(shí)間對(duì)地方融資平臺(tái)拆開(kāi)包進(jìn)行清理,對(duì)地方政府的債務(wù)進(jìn)行甄別,如果能夠轉(zhuǎn)為PPP項(xiàng)目的,就不算在里面了;如果不能轉(zhuǎn)為PPP項(xiàng)目的政府債務(wù),就納入置換。二是程序是以多數(shù)人和多元利益并存為基礎(chǔ)的社會(huì)調(diào)整機(jī)制,政府必須在程序上符合規(guī)范,在實(shí)體上符合權(quán)限,不能肆意發(fā)揮。習(xí)近平強(qiáng)調(diào):“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中,都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式?！秉h的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中特別要求重大決策必須“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”確定為法定程序。防止在法律明令禁止的情況下,通過(guò)變通繞道的辦法,以“內(nèi)部規(guī)定”“紅頭文件”等途徑確立“授權(quán)”的合法性。在法律體系已基本建立的今天,“先行思維”仍然在各地的改革施政者腦中形成慣性,為了培養(yǎng)地方稅源財(cái)源,通過(guò)制定稅收優(yōu)惠政策,甚至是一事一議,簽訂書(shū)面合作協(xié)議,如“先征后退”“即征即退”和“先征后返”等形式來(lái)實(shí)現(xiàn),只要是主政者認(rèn)為出效果的政策和措施,只要能夠達(dá)到其目標(biāo),不顧是否違法。三是要調(diào)整地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)性投資體制,優(yōu)化地方政府的競(jìng)爭(zhēng)性行為。特別是要防止地方政府以行政性方式推動(dòng)產(chǎn)能的增長(zhǎng),如通過(guò)低價(jià)供給土地,低價(jià)用電,稅收優(yōu)惠,財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等方式推動(dòng)投資。奠定市場(chǎng)機(jī)制在化解產(chǎn)能過(guò)剩中的決定性地位,讓各類企業(yè)在同一競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則下平等競(jìng)爭(zhēng),避免企業(yè)因“所有制”身份不同享受巨大政策差異。要明確產(chǎn)業(yè)政策不是對(duì)某一產(chǎn)業(yè)的特殊優(yōu)惠政策,在執(zhí)行過(guò)程中不宜直接出臺(tái)對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行干涉的政策和條例。而盡量不用政府之手或計(jì)劃之手直接指揮要素的流動(dòng)方向,把投資決策權(quán)歸還企業(yè)和市場(chǎng),逐步消除負(fù)外部性對(duì)投資行為的影響,減少對(duì)要素市場(chǎng)的價(jià)格干預(yù)。只要市場(chǎng)不被扭曲,市場(chǎng)規(guī)律就會(huì)逐漸產(chǎn)生優(yōu)勝劣汰效應(yīng),使企業(yè)能夠成為自主決策、自主投資、自我約束、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的真正的市場(chǎng)主體,實(shí)施跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制減量化兼并重組,退出部分產(chǎn)能。

4 改革稅收體制,探索間接稅的征收環(huán)節(jié)

我國(guó)財(cái)稅體制改革已經(jīng)明確“逐步提高直接稅比重”的方向,這有利于從財(cái)稅制度上遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張。但是也要看到,提高直接稅比重是一個(gè)逐步的過(guò)程。因此面對(duì)目前突出的投資沖動(dòng)和產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題,通過(guò)“逐步提高直接稅比重”來(lái)解決是遠(yuǎn)水難解近渴的問(wèn)題。

4.1 間接稅采取在銷售環(huán)節(jié)上征收

去產(chǎn)能能否成功,關(guān)鍵是通過(guò)制度創(chuàng)新,根除產(chǎn)能擴(kuò)張的利益誘導(dǎo)機(jī)制。產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題不是短期形成的,化解過(guò)剩也不是一年兩年能夠完成的,必須做好制度配套準(zhǔn)備,著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),在改革稅收體制上做文章,才能打贏這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。我國(guó)的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅等主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅,借鑒一些國(guó)家的間接稅(流轉(zhuǎn)稅)主要在終端的銷售環(huán)節(jié)征收的經(jīng)驗(yàn),建議在間接稅(流轉(zhuǎn)稅)的征收環(huán)節(jié)方面作一些調(diào)整,對(duì)間接稅采取在銷售環(huán)節(jié)上進(jìn)行征收。我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩已呈現(xiàn)出行業(yè)面廣、過(guò)剩程度高、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)等特點(diǎn),這是由于我國(guó)稅制是以增值稅、營(yíng)業(yè)稅等間接稅為主體,而且稅款的征收環(huán)節(jié)主要放在生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)。也就是說(shuō)制造行業(yè)的產(chǎn)品只要生產(chǎn)出來(lái),不管企業(yè)是否盈利賺錢,就已經(jīng)先繳付了稅收,而且這是政府財(cái)政收入的重要來(lái)源。因此,對(duì)各級(jí)政府而言,投資越多、生產(chǎn)規(guī)模越大,財(cái)政收入也就越多,能夠干的事就越多,政績(jī)也就越突出。在這種利益機(jī)制誘導(dǎo)下,任何一個(gè)地方都會(huì)把做大GDP、增加財(cái)政收入作為頭等任務(wù),在這樣的指揮棒指揮下,各個(gè)地區(qū)當(dāng)然傾向于扶持高投入、高產(chǎn)出的行業(yè),各地競(jìng)相優(yōu)惠爭(zhēng)搶項(xiàng)目,甚至在產(chǎn)能已經(jīng)過(guò)剩的情況下還不斷增加投入。

4.2 降低財(cái)政分權(quán)制度對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩的影響程度

間接稅(流轉(zhuǎn)稅)本身有諸多直接稅(所得稅)所不具備的優(yōu)點(diǎn),如稅收征管便利和方便等。并且間接稅(流轉(zhuǎn)稅)能夠在銷售環(huán)節(jié)征收,意味著只要有人居住、只要在當(dāng)?shù)叵M(fèi),就能產(chǎn)生相應(yīng)的稅源。當(dāng)?shù)叵M(fèi)就會(huì)帶來(lái)當(dāng)?shù)卣鄳?yīng)財(cái)政收入,而不需要依賴在當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)狀況和能力。設(shè)計(jì)這種財(cái)稅制度,地方政府為了避免本區(qū)域內(nèi)有稅收創(chuàng)造能力的居民流失,會(huì)竭力地提高財(cái)政的運(yùn)行效率、提高公共產(chǎn)品供給的滿意程度,有利于引導(dǎo)地方政府把更多精力放到改善居住環(huán)境和教育資源,并以此吸引更多人前來(lái)旅游、居住、就業(yè)和消費(fèi)?？梢远糁频胤秸^(guò)分熱衷于招商引資,淡化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),重視結(jié)構(gòu)改革,克服重生產(chǎn)而忽視消費(fèi),重產(chǎn)業(yè)而忽視宜居,重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視環(huán)境的現(xiàn)象。更加重視社會(huì)保障、社會(huì)穩(wěn)定、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、居民收入和居民健康狀況,抑制低效率、高污染、高能耗項(xiàng)目的投資,降低財(cái)政分權(quán)制度對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩的影響程度,防止部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的加劇。在體制機(jī)制上做文章,根除產(chǎn)能過(guò)剩的利益誘導(dǎo)機(jī)制。

5 構(gòu)建產(chǎn)能過(guò)剩的退出機(jī)制

只要制度設(shè)計(jì)合理和機(jī)制有效,去產(chǎn)能的進(jìn)程一定可以加速。但是現(xiàn)行財(cái)稅體制下,缺乏過(guò)剩產(chǎn)能的退出機(jī)制安排。現(xiàn)行財(cái)稅體制下,鼓勵(lì)投資、鼓勵(lì)生產(chǎn)的政策措施很多,而對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能、落后產(chǎn)能的退出則缺乏制度和政策的合理安排,基本上是“有進(jìn)無(wú)退”。

5.1 淘汰落后產(chǎn)能、消滅“僵尸企業(yè)”

化解過(guò)剩產(chǎn)能必須從解決‘僵尸企業(yè)'入手。如果產(chǎn)能過(guò)剩的情況延續(xù)下去,等經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定受到影響,“感冒變成肺炎”,就麻煩大了,所以要盡快采取行動(dòng)。但是,當(dāng)前經(jīng)濟(jì)正在底部徘徊,在經(jīng)濟(jì)下行筑底周期內(nèi),保增長(zhǎng)可能降低地方政府化解過(guò)剩產(chǎn)能的努力和決心。所以,地方政府寧可企業(yè)虧本賠錢,也要讓其維持生產(chǎn),決不輕言退出[5]。在本地企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善面臨淘汰時(shí),地方政府又往往會(huì)人為地阻止地方企業(yè)破產(chǎn)淘汰,阻礙落后產(chǎn)能的退出和跨區(qū)域兼并重組的進(jìn)行。地方政府通過(guò)稅收補(bǔ)貼、強(qiáng)制貸款、強(qiáng)行擴(kuò)張需求等方式,“力挺”老化供給。當(dāng)前,一些地方政府為了防止本地區(qū)經(jīng)濟(jì)下滑,組建所謂的“救市基金”,譬如助保金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金、助保貸,通過(guò)地方政府的力量來(lái)給企業(yè)增加信用,降低銀行信貸的風(fēng)險(xiǎn),使得一些應(yīng)該淘汰的企業(yè)變成了“僵尸企業(yè)”。解決這些問(wèn)題,需要妥善處理好以下三個(gè)問(wèn)題。一是清除部分地方政府為了社會(huì)穩(wěn)定而阻撓企業(yè)破產(chǎn)重組等行為?，F(xiàn)行財(cái)稅體制下,各地是誰(shuí)有生產(chǎn)規(guī)模誰(shuí)有稅收的收入,去產(chǎn)能可能還會(huì)給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和地方財(cái)政收入帶來(lái)下行壓力。二是產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)多有大量負(fù)債,有些企業(yè)債權(quán)債務(wù)關(guān)系非常復(fù)雜。企業(yè)既有對(duì)銀行的負(fù)債,也有上下游企業(yè)之間的應(yīng)付賬款,以及企業(yè)之間的擔(dān)保等。這些錯(cuò)綜復(fù)雜的“三角債”給企業(yè)兼并重組和破產(chǎn)清算都帶來(lái)很大難度,處理不好還會(huì)造成連鎖反應(yīng)。三是去產(chǎn)能可能會(huì)對(duì)本就繁重的穩(wěn)增長(zhǎng)任務(wù)帶來(lái)進(jìn)一步壓力。誰(shuí)要退出,則需承擔(dān)一系列企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、大量企業(yè)職工轉(zhuǎn)崗安置等復(fù)雜問(wèn)題,當(dāng)?shù)卣幚聿缓萌菀自斐善髽I(yè)內(nèi)部和社會(huì)的不穩(wěn)定。按照市場(chǎng)倒逼、企業(yè)主體、地方組織、中央支持、依法處置的辦法,清除部分地方政府為了社會(huì)穩(wěn)定而阻撓企業(yè)破產(chǎn)重組等行為,加快破產(chǎn)清算案件審理,有序退出過(guò)剩產(chǎn)能[6]。只有讓失敗者退出,才能改變“僵尸企業(yè)”橫行的格局。因?yàn)槿绻傲νΑ苯┦髽I(yè),將影響生產(chǎn)要素向新供給轉(zhuǎn)移。因?yàn)殡m然可以在短期內(nèi)拖延老化供給產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的暴露,吸收部分過(guò)剩產(chǎn)品,延緩僵尸企業(yè)的淘汰進(jìn)程,但從長(zhǎng)期來(lái)看是阻礙了生產(chǎn)要素按照要素貢獻(xiàn)和邊際報(bào)酬進(jìn)行分配。

5.2 防止“劣勝優(yōu)汰”的逆向選擇

一是低端附加值以及能源消耗量大的企業(yè)必須退出市場(chǎng),通過(guò)關(guān)停并轉(zhuǎn),用產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和關(guān)閉等方式加快清理退出,這是不能有任何猶豫的。前不久發(fā)布的《2015中國(guó)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者問(wèn)卷跟蹤調(diào)查報(bào)告》顯示,近六成企業(yè)設(shè)備利用率低于75%。一般來(lái)說(shuō),工業(yè)設(shè)備利用率達(dá)到80%以上,才能算設(shè)備正常利用。淘汰落后產(chǎn)能是經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn),抓住了矛盾的關(guān)鍵點(diǎn)。在供給老化階段,供給無(wú)法創(chuàng)造等量的需求,任何一個(gè)單位的新資源投入,只能創(chuàng)造出1/N倍的需求,降低資源的配置效率,削弱經(jīng)濟(jì)的自我循環(huán)能力,最終會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)資源分配的扭曲和浪費(fèi)。因此,要更加注重運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)手段、法治辦法來(lái)化解產(chǎn)能過(guò)剩。通過(guò)財(cái)政稅收政策,對(duì)推進(jìn)企業(yè)兼并重組給予一定的支持。中央設(shè)立專項(xiàng)資金,對(duì)地方和企業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助,這個(gè)獎(jiǎng)補(bǔ)的資金主要用于人員的安置?，F(xiàn)在中央財(cái)政安排1 000億元專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金,重點(diǎn)用于支持去產(chǎn)能過(guò)程中人員分流安置。堅(jiān)決管住產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)新上項(xiàng)目,防止出現(xiàn)“借尸還魂”現(xiàn)象,嚴(yán)禁建設(shè)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目,實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)保、能耗、安全、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),防止形成新的產(chǎn)能過(guò)剩。

二是因地制宜、分類有序的處理。經(jīng)濟(jì)下行期市場(chǎng)會(huì)將一些企業(yè)排擠出市場(chǎng),這種排擠是否真正淘汰了低效率企業(yè)具有不確性。同樣的產(chǎn)能,質(zhì)量不同、檔次不同,對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響以及對(duì)環(huán)境的污染程度相差迥異?；猱a(chǎn)能過(guò)剩還是一項(xiàng)技術(shù)活,宏觀調(diào)控之手如果干預(yù)不當(dāng),也會(huì)“錯(cuò)殺”好企業(yè)。比如,有些行業(yè)屬于結(jié)構(gòu)性過(guò)剩,即“低端過(guò)剩、高端不足”,這類過(guò)剩行業(yè)中也有產(chǎn)品市場(chǎng)需求旺盛的好企業(yè),如果一刀切式地用“限貸”“斷糧”的辦法推動(dòng)化解產(chǎn)能過(guò)剩,反而會(huì)影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)[7]。因此,要對(duì)行業(yè)產(chǎn)能進(jìn)行結(jié)構(gòu)細(xì)分,確定生產(chǎn)能力超額供給的領(lǐng)域和范圍。按照“消化一批、轉(zhuǎn)移一批、整合一批、淘汰一批”的途徑,盡可能多兼并重組、少破產(chǎn)清算?！按龠M(jìn)新供給形成新動(dòng)力”和“去產(chǎn)能”好比是同方向并排而行的兩條河流,要用“騰籠換鳥(niǎo)”的思路,通過(guò)兼并重組進(jìn)行重新整合,提質(zhì)增效,通過(guò)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式等新財(cái)富形態(tài),實(shí)現(xiàn)新的商業(yè)價(jià)值、新的需求、新的市場(chǎng),進(jìn)而形成新供給和新動(dòng)力。

三是去產(chǎn)能要建立健全過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度。黨的十八屆三中全會(huì)更是明確提出,要“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核辦法”。建立過(guò)程可倒查、效益可查詢、責(zé)任可追究的追溯機(jī)制,任何失職或?yàn)^職的違法行為都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)于違規(guī)行為應(yīng)明確和嚴(yán)格懲罰措施,建立過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度,明確過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究范圍、追究程序、追究方式等。把對(duì)單位的處罰和對(duì)個(gè)人的處罰結(jié)合起來(lái),從根本上觸動(dòng)違法違紀(jì)責(zé)任人的切身利益。

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[4]耿強(qiáng),江飛濤,傅坦.政策性補(bǔ)貼、產(chǎn)能過(guò)剩與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)——引入產(chǎn)能利用率RBC模型的實(shí)證檢驗(yàn)[J].中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì),2011(05):29-38.

[5]付保宗,郭海濤.美日的產(chǎn)能過(guò)剩及其應(yīng)對(duì)措施[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2011(03):72-74.

[6]江飛濤,等.地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)、體制扭曲與產(chǎn)能過(guò)剩的形成機(jī)理[J].中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì),2012(06):46-58.

[7]國(guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)[EB/OL].(2013-10-15).http:∥politics.people.com.cn/n/2013/1015/c1001-23210728.html.