崔寒玉
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行憲之主體:人民及其代表
崔寒玉
[摘要]有憲不行,為民不主則無(wú)以建立起真正意義上的民主國(guó)家。實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代憲政要求的規(guī)范性不能僅僅訴諸于司法的協(xié)助,激進(jìn)的政治實(shí)踐也無(wú)法為憲法實(shí)施創(chuàng)造良好的前提。憲法及其實(shí)施的有效性,不能忽視人民及其代表的作用,憲法中的人民概念具有著政治性和規(guī)范性的合一,其重要性可見(jiàn)一斑。因而,要實(shí)現(xiàn)憲法的真正實(shí)施,就要從人民主權(quán)入手,把握人民概念在憲法中的基本內(nèi)涵及其在憲法實(shí)施中的作用,理解了憲法中的人民,才能樹(shù)立起人民中的憲法,進(jìn)而通過(guò)人民及其代表的形式來(lái)保證憲法的真正實(shí)施。
[關(guān)鍵詞]憲法實(shí)施;人民;人民代表;人大
憲法實(shí)施,是民主國(guó)家法制建設(shè)的基本內(nèi)涵與要求。針對(duì)憲法實(shí)施的實(shí)效性問(wèn)題,學(xué)界觀點(diǎn)紛繁。①有關(guān)憲法實(shí)施的相關(guān)論述,可參見(jiàn)翟國(guó)強(qiáng):《中國(guó)憲法實(shí)施的雙軌制》,載《法學(xué)研究》2014年第3期;莫紀(jì)宏:《憲法實(shí)施狀況的評(píng)價(jià)方法及其影響》,載《中國(guó)法學(xué)》2012年第4期;韓大元:《憲法實(shí)施與中國(guó)社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)型》,載《中國(guó)法學(xué)》2012年第4期;范進(jìn)學(xué):《憲法價(jià)值共識(shí)與憲法實(shí)施》,載《法學(xué)論壇》2013年第1期;張千帆:《憲法實(shí)施的概念與路徑》,載《清華法學(xué)》2012年第6期;王旭:《我國(guó)憲法實(shí)施中的商談機(jī)制:去蔽與建構(gòu)》,載《中外法學(xué)》2011年第3期。受西方司法審查制度的影響,有學(xué)者認(rèn)為沒(méi)有司法性的審查機(jī)制的憲法是架空的憲法,只有憲法司法化才是主要的憲法實(shí)施。②參見(jiàn)蔡定劍,《中國(guó)憲法的司法化路徑探索》,《法學(xué)研究》2005年第5期。然而,偏執(zhí)于將憲法的實(shí)施程度以法院判決實(shí)踐為衡量標(biāo)準(zhǔn)的做法,無(wú)法為現(xiàn)行憲法提供足夠的強(qiáng)力保證,同時(shí)也未必會(huì)使憲法實(shí)施得到應(yīng)有的重視。
從方法論的角度來(lái)講,現(xiàn)行憲法的實(shí)施,除了追求在一定意義上的司法性實(shí)施外,還有另外一種更現(xiàn)實(shí)的形式,即是一種附帶性的憲法實(shí)施。③即附屬性的憲法實(shí)施,憲法以附帶在政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中來(lái)貫徹落實(shí),具體內(nèi)容參見(jiàn)翟國(guó)強(qiáng):《中國(guó)憲法實(shí)施的雙軌制》,《法學(xué)研究》2014年第3期。此種實(shí)施形式比之司法性實(shí)施更為現(xiàn)實(shí),并且也的確是我國(guó)憲法實(shí)施的最普遍的實(shí)現(xiàn)方式。然而,如果此種意義上的憲法實(shí)施就是我們所追求的憲法實(shí)施的話,那么,我們所欲實(shí)現(xiàn)的法治社會(huì)便永遠(yuǎn)也不會(huì)來(lái)臨,憲法的實(shí)施也無(wú)法變得更為廣泛而具體,憲法作為根本法的重要性和根基性地位也無(wú)法得到足夠的重視,現(xiàn)代社會(huì)就一直停留在以權(quán)力主導(dǎo)為核心的政治生活之中。
歷史證明,激進(jìn)的政治實(shí)踐無(wú)法為憲法實(shí)施提供一個(gè)穩(wěn)定的秩序,也無(wú)法將憲法投入到常態(tài)的運(yùn)行之中,只能讓憲法在革命的熱浪中付之一炬。憲法實(shí)施不能簡(jiǎn)單地求助于司法機(jī)關(guān),應(yīng)該認(rèn)識(shí)到,憲法實(shí)施的有效性很大程度上取決于兩個(gè)主體的參與:人民與人大。人民以及人大二者在憲法實(shí)施中的地位,憲法規(guī)范給予了明確的規(guī)定,憲法序言最后一段中表述:“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則,并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”憲法第62條也賦予了人民代表大會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力。人民與人大在規(guī)則意義上被賦予了不同于其他行憲主體的規(guī)范義務(wù),比其他行政和司法機(jī)關(guān),前二者有著行憲的優(yōu)先性。同時(shí),現(xiàn)行“八二憲法”的實(shí)施正在由非常的政治化實(shí)施①這里的政治化實(shí)施不同于翟國(guó)強(qiáng)所提出的西方的政治化實(shí)施,在翟意義上的政治化實(shí)施限定于對(duì)于政治問(wèn)題的解決由政府部門來(lái)抉擇。參見(jiàn)翟國(guó)強(qiáng):《中國(guó)憲法實(shí)施的雙軌制》,載《法學(xué)研究》2014年第3期。同時(shí),政治憲法學(xué)框架下的政治化的憲法實(shí)施要求將憲法的根本法地位提到最高層面上來(lái),在由非常形態(tài)向日常憲政形態(tài)演進(jìn)的過(guò)程中,實(shí)現(xiàn)一種政制的回歸。轉(zhuǎn)向日常憲政形態(tài),如何調(diào)和人民民主專政政體與憲政法治要求的規(guī)范性從而實(shí)現(xiàn)一種政制的回歸,作為憲法正當(dāng)性來(lái)源的人民和作為代議制機(jī)關(guān)的人大在憲法實(shí)施中的作用是無(wú)論如何不能避而不談的。
憲法的實(shí)施要立足當(dāng)今的國(guó)情,“八二憲法”的改革性要求憲法實(shí)施必須切合時(shí)代,認(rèn)清憲法的實(shí)質(zhì)并對(duì)憲法有足夠的重視,“憲法是確保國(guó)家與社會(huì)分離的最高法治形式,象征著以法律馴服政治的最高理想?!薄?〕政治憲法學(xué)并不排斥憲法實(shí)施的法律性,反而追求在向日常政治的過(guò)渡中,實(shí)現(xiàn)憲法的法律性替代其政治性。〔2〕然而,轉(zhuǎn)型時(shí)期的憲法實(shí)施不能將其主要任務(wù)放在實(shí)現(xiàn)憲法的規(guī)范性上,因?yàn)橐?guī)范性不是轉(zhuǎn)型時(shí)期憲法的全部,政治性因素在憲法實(shí)施中的作用不容小覷,這即是為什么要突出人民在憲法實(shí)施中作用的首要因素。
憲法是人民意志的體現(xiàn),人民是憲法保護(hù)的對(duì)象,人民也是守衛(wèi)憲法的主體。無(wú)人民主權(quán)意志則無(wú)憲法。憲法將人民構(gòu)建為一個(gè)政治統(tǒng)一體,并使這一政治統(tǒng)一體保持著時(shí)間上的連續(xù)性,使得憲法與人民共生共存,憲政的可能以人民的認(rèn)同為根源,憲法必然以維護(hù)人民而存在。人民本質(zhì)上不是一個(gè)規(guī)范性概念,而更傾向于是一個(gè)政治性概念,但由于“八二憲法”的改革性,人民一詞才以種種不同的形式表現(xiàn)在憲法序言及正文中,人民使憲法的政治性凸顯出來(lái),但同時(shí)人民又以另外一種規(guī)范性的形式存在于憲法之中,即公民。
(一)人民在憲法中的兩重身份
現(xiàn)行憲法意義上的人民與民國(guó)時(shí)期使用的國(guó)民一詞有著近為相同的政治內(nèi)涵,都有著塑造政治認(rèn)同的作用,②民國(guó)時(shí)期梁?jiǎn)⒊瑯O力推崇民國(guó)觀念,意在為現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)提供一個(gè)較為穩(wěn)固的政治認(rèn)同基礎(chǔ)。但后期國(guó)民一詞內(nèi)涵又趨向于西方的公民概念。但也不完全相同,建國(guó)初期的《共同綱領(lǐng)》中的人民觀與群眾一詞相連,其政治內(nèi)涵沒(méi)有西方公民中的積極性,而是作為主權(quán)者卻相對(duì)缺乏主權(quán)意識(shí)。人民概念隨著時(shí)代變化,其范圍不斷擴(kuò)大,擺脫了文革時(shí)期相對(duì)狹隘的人民范圍劃分和階級(jí)斗爭(zhēng)精神,人民的外延逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榘磺锌梢詧F(tuán)結(jié)的力量的統(tǒng)一戰(zhàn)線,我國(guó)憲法中始終很明確地以修憲的形式改變著人民這一概念的外延,③從1954年憲法中的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)展到1982年憲法的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線,再到2004年第四修正案將統(tǒng)一戰(zhàn)線的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到包含全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛(ài)國(guó)者這一轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)了憲法中人民內(nèi)涵的不斷豐富,和人民范圍的不斷擴(kuò)展。每一次的更改不僅意味著人民概念在憲法意義上的重要性,而且也體現(xiàn)了憲法民主性的不斷增強(qiáng)。對(duì)于“八二憲法”中的人民概念,學(xué)者們有著迥然不同的解讀,相對(duì)于規(guī)范憲法,政治憲法在各個(gè)方面都更加重視這一概念在憲法上的作用,人民概念的多重含義使其在政治憲法研究中擁有著無(wú)法撼動(dòng)的地位,但是,從此角度上來(lái)解讀人民或者說(shuō)強(qiáng)調(diào)這一概念的目的何在?無(wú)論是從盧梭的人民主權(quán)學(xué)說(shuō)來(lái)理解人民與公意概念,還是借鑒阿克曼等英美派對(duì)人民廣泛性、積極與消極的詮釋,都不能全面地闡述和理解人民在“八二憲法”中的地位。中國(guó)憲法中的人民概念有著本土性的生發(fā)機(jī)制,無(wú)論從何種角度解讀憲法規(guī)范意義上的人民概念,都不能忽視其內(nèi)在于中國(guó)國(guó)家建構(gòu)歷史圖景下的政治內(nèi)涵,從《共同綱領(lǐng)》、“五四憲法”到“八二憲法”及其修正案的歷史演進(jìn)中,應(yīng)該看到人民概念在面對(duì)歷史現(xiàn)實(shí)所產(chǎn)生的憲法規(guī)范上的變化,這足以表明現(xiàn)行憲法意義上的人民概念必然包含了修憲者對(duì)人民概念所期望實(shí)現(xiàn)的政治訴求。人民的政治統(tǒng)一體是現(xiàn)代民主制的精髓,人民概念在憲法中外延的擴(kuò)大是實(shí)質(zhì)平等的范圍的擴(kuò)大,是將越來(lái)越多的具有同質(zhì)性的對(duì)國(guó)家建構(gòu)有能動(dòng)性的力量納入到憲法中人民的框架之內(nèi)。對(duì)人民意志的重要性的察覺(jué),是憲法進(jìn)步性的體現(xiàn)。
從憲制發(fā)生學(xué)的角度而言,民主國(guó)家憲法的確立是通過(guò)人民為建立國(guó)家而賦予憲法以根本法地位,憲法的正當(dāng)性來(lái)源于人民的賦權(quán),脫離了人民意志的憲法就如同被抽離了骨骼,無(wú)法成形或再現(xiàn)完整的主權(quán)國(guó)家的形象。當(dāng)憲法以人民意志加以確立之后,人民的地位和作用并不因此而消失,而僅僅是消隱,將其權(quán)利的行使全權(quán)交于一個(gè)代替其決斷的主權(quán)國(guó)家代表。
然而,人民是否就此就不在活躍于憲法框架下的政治舞臺(tái)之上,或者說(shuō)人民就此就任憑其代表者為其操持全部的權(quán)利而不聞不問(wèn)?顯然非也。人民,從制憲者身份到成為憲法保護(hù)者的身份,這一群體時(shí)刻地、不間斷地、長(zhǎng)久地存在于憲法之中,不是形式意義上的而是實(shí)質(zhì)意義上地,不是靜止的而是動(dòng)態(tài)地,不是單一形式地而是多元樣態(tài)地,以一個(gè)主權(quán)者的身份,以一個(gè)制憲者的身份,以一個(gè)憲法實(shí)施者的身份而寓于憲法之中。
從制憲者向憲法實(shí)施者位置的轉(zhuǎn)化,使人民的概念在外延和內(nèi)涵上都有了轉(zhuǎn)變,以制憲者身份為主的人民更多意義上是一種極端政治性的存在,以其政治正當(dāng)性提供憲法制定的正當(dāng)性,而作為憲法實(shí)施者的人民,是要將規(guī)范性的身份融入人民概念,其在憲法中則表現(xiàn)為“公民”或“全體各族人民”等概念,從而成為護(hù)憲和守憲的前提。
人民一詞在憲法上的不同表述使其擁有了不同的身份,作為政治統(tǒng)一體的人民在實(shí)施憲法的過(guò)程中以單一個(gè)體形式和以共同體形式的樣態(tài)表現(xiàn)出來(lái),上述已對(duì)人民概念的政治內(nèi)涵予以解讀,那么,談及公民是一種憲法上的人民概念的體現(xiàn),也許同主流觀點(diǎn)相違背。因?yàn)橹髁魍J(rèn)為公民概念無(wú)法等同于人民,認(rèn)為人民是一個(gè)整體性的概念而公民概念卻是一個(gè)個(gè)體性的概念,二者不可同日而語(yǔ),并且在現(xiàn)行憲法中,二者在憲法規(guī)范的不同章節(jié)也不能混用,即現(xiàn)行憲法上的公民概念主要出現(xiàn)在公民權(quán)利一章,而在憲法序言及其總綱中則相對(duì)而言采取了人民概念這一表述。但筆者認(rèn)為,在現(xiàn)行憲法規(guī)范框架內(nèi)的公民與人民都擁有除去政治性要素之外的規(guī)范性要素,所以,從憲法實(shí)施的目標(biāo)看來(lái),作為憲法實(shí)施者的人民從實(shí)然角度上講,不排除以一種獨(dú)立個(gè)體的身份來(lái)實(shí)施憲法,人民本身包含了一種個(gè)體統(tǒng)一性,這也是在公民身份實(shí)施憲法所應(yīng)當(dāng)遵循的標(biāo)準(zhǔn),公民實(shí)施憲法的方式可能是多元的,但目標(biāo)始終是統(tǒng)一的。人民的內(nèi)涵在幾次修憲中都有著不同程度的變化,但公民概念卻一直相對(duì)規(guī)范化和穩(wěn)定。那么,排除側(cè)重點(diǎn)的不同,公民和人民在憲法上就毫無(wú)相似可言了嗎?在此,筆者并不是要摒棄二者之間的區(qū)別將其混淆通用,而是想指認(rèn),從制憲者身份轉(zhuǎn)變之后,人民一詞在憲法實(shí)施中的呈現(xiàn)形式是無(wú)法排除公民施憲的可能的。
(二)憲法中的人民與人民中的憲法
對(duì)人民概念的學(xué)理解釋歷來(lái)是復(fù)雜而深?yuàn)W的,從哲學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等不同角度來(lái)探討人民,都會(huì)從不同側(cè)面反映出人民的不同特性,憲法學(xué)意義上的人民即包含了哲學(xué)抽象意義上的、倫理性的內(nèi)涵,也應(yīng)然包含著作為規(guī)范的憲法所追求的個(gè)體的集合。將政治性因素永久地排除出憲法學(xué)的研究是凱爾森理論的要點(diǎn)之一,然而縱觀中國(guó)憲制發(fā)生史的路徑,改革憲法的雙重屬性是無(wú)法被漠視的,憲法條文也明確顯現(xiàn)了人民概念的政治性追求,即它在憲法中為人民主權(quán)國(guó)家的規(guī)范建構(gòu)提供了正當(dāng)性基礎(chǔ),并同時(shí)包含了作為權(quán)利義務(wù)主體的公民個(gè)體的集合,并且將更多的倫理性賦予其意涵之中。
憲法中的人民,不能僅僅化約為公民的全體,雖然從規(guī)范法學(xué)角度上講,二者的化約是完全可能的,但民主的真正內(nèi)涵絕不是一個(gè)數(shù)量上的優(yōu)勢(shì),人民在憲法中的表現(xiàn)也不能完全等同于一個(gè)個(gè)體公民的集合。當(dāng)我們能認(rèn)清人民在憲法中的內(nèi)涵,也就能使得人民在憲法實(shí)施中的作用發(fā)揮到極致。憲政需要民主與法制的結(jié)合,體現(xiàn)民主的政治自然不能缺乏人民的參與。議會(huì)制下憲法與法律的正當(dāng)性無(wú)不在改革之中受到大眾民主〔3〕這一脫離國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制力控制的力量的挑戰(zhàn)。當(dāng)憲法意義上的兩種人民的概念需要加以調(diào)和之時(shí),單純求助于人大對(duì)憲法實(shí)施的監(jiān)督已無(wú)法適應(yīng)和滿足人民對(duì)憲法實(shí)施的要求。因而,公民意識(shí)在此就承擔(dān)了保障憲法實(shí)施的實(shí)效性的責(zé)任,即廣泛的、普遍的、內(nèi)在的對(duì)憲法價(jià)值的認(rèn)同使人民意識(shí)中有憲法的影子,然后逐漸地將憲法映像于普遍的政治認(rèn)同之中,這是憲法有效實(shí)施的必然要求。這需要人民的能動(dòng)與憲法的能動(dòng)相互結(jié)合,使人民意識(shí)中有憲法。
但早期建國(guó)立憲時(shí)期“國(guó)權(quán)先于民權(quán),救亡壓倒了啟蒙”,〔4〕因而導(dǎo)致了人民意識(shí)中的憲法價(jià)值內(nèi)涵大大縮減。人民中的憲法,意指憲法只有落實(shí)到人民之中才能發(fā)揮其最廣泛的效力,“憲法是凝聚社會(huì)價(jià)值、整合社會(huì)不同價(jià)值并達(dá)成社會(huì)共識(shí)價(jià)值的核心載體,憲法所確認(rèn)的價(jià)值自然是社會(huì)共同體的核心價(jià)值?!薄?〕只有人民護(hù)憲,才能使憲法實(shí)施有足夠的貫徹力和執(zhí)行力。憲政作為立國(guó)之根本原則與獨(dú)裁相對(duì),獨(dú)裁政治以民眾信仰為基礎(chǔ),而憲政則以人民之智慧為基礎(chǔ),人民政治之智慧只能在政治生活中求之。民治與憲政亦是密不可分,“民治為體,憲政為用,二者相輔而行而現(xiàn)代民主國(guó)家之實(shí)質(zhì)乃具?!薄?〕因而,只有憲法作用于人民之中才能實(shí)現(xiàn)民主國(guó)家的目標(biāo),對(duì)憲法文本的尊重和敬畏是人民護(hù)憲的應(yīng)然表現(xiàn),理智的修養(yǎng)和自治經(jīng)驗(yàn)的培養(yǎng)是人民憲法精神的體現(xiàn)。
公民以一種單獨(dú)個(gè)體的形式呈現(xiàn)于憲法之中,成為人民在憲法篇章中重要的表現(xiàn)形式,因而一部分的人民義務(wù)以公民的形式表現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)然,形成公民的憲法價(jià)值共識(shí)①有關(guān)憲法價(jià)值共識(shí)的內(nèi)容,參見(jiàn)范進(jìn)學(xué):《憲法價(jià)值共識(shí)與憲法實(shí)施》,載《法學(xué)論壇》2013年第1期。固然重要,但公民在憲法實(shí)施過(guò)程中的作用還不限于此?,F(xiàn)代社會(huì),公民的個(gè)人意識(shí)已經(jīng)覺(jué)醒,公民資格既是獲得自由的手段又是成為自由本身的途徑。②See,J.G.A.Pocock,“The Ideal of Citizenship Since Classical Times”,in Ronald Beiner,ed.,Theorizing Citizenship(State University of New York Press,1995),p32.公民所維系的利益已不是個(gè)人,而是公共利益,寄托公共精神?!?〕阿克曼的二元民主理論同時(shí)肯定了政治精英和人民作為憲法改革原動(dòng)力的重要作用。公民在憲法實(shí)施中的作用即表現(xiàn)出公民的非私人性③即阿克曼的公民身份的劃分,將公民分為私人公民和政治公民,具體內(nèi)容參見(jiàn)阿克曼著,汪慶華譯,《我們?nèi)嗣瘢旱旎?,中?guó)政法大學(xué)出版社2013年版。—建立在一定共識(shí)與道德基礎(chǔ)上的公民護(hù)憲,這種非私人性在西方傳統(tǒng)公民概念中表現(xiàn)為一種“道德的、理想主義的、精神的、積極的、參與的、共同體主義的甚至是英雄主義的”④Peter Riesenberg,Citizenship in the Western Tradition,The University of North Carolina Press,1992,xviii-xix.,其認(rèn)為以道德的公共性促進(jìn)政治的合理運(yùn)行是實(shí)現(xiàn)法治的前提,也是由非常政治向日常政治轉(zhuǎn)化的路徑之一。針對(duì)于以公民政治身份的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的憲法實(shí)施,不能單純地強(qiáng)調(diào)公民的基本權(quán)利的文本釋義,(當(dāng)然這并不是說(shuō)公民權(quán)的保障是憲法的次要目標(biāo),而是說(shuō)在實(shí)現(xiàn)公民護(hù)憲的過(guò)程中,單純強(qiáng)調(diào)憲法對(duì)公民權(quán)的保護(hù)作用并不能將憲法的實(shí)施落到實(shí)處),理性化、常態(tài)化、正?;墓窠逃亲尮裨趹椃▽?shí)施中發(fā)揮作用的關(guān)鍵,〔8〕阿克曼所提及的公民的二重身份并不是在美國(guó)憲法一家才有的現(xiàn)象,“八二憲法”的文本之中對(duì)公民一詞的多重稱呼也體現(xiàn)出其“雙重政治憲法之復(fù)調(diào)結(jié)構(gòu)中的革命邏輯”〔9〕。同時(shí),規(guī)范的建構(gòu)權(quán)力無(wú)法擺脫人民的決斷,并需要人民在決斷之后以憲法及其實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)政治的日?;蜕鐣?huì)的安定性。那么,決斷后的人民,即在制憲權(quán)行使完畢后的憲法實(shí)施階段,人民又是以怎樣的形式而實(shí)現(xiàn)憲法的?人民實(shí)施憲法的另一種形式應(yīng)運(yùn)而生。
強(qiáng)調(diào)憲法實(shí)施中的人大作用,不同于將人大視為制憲者代表這一命題,憲法實(shí)施中的人大作用已不以凸顯其制憲權(quán)主體⑤有關(guān)制憲權(quán)問(wèn)題的論述可以參見(jiàn)陳端洪:《制憲權(quán)與根本法》,中國(guó)法制出版社2010年版。為目的,而是以實(shí)現(xiàn)憲法制度下的憲政法治為目的,是在人民自我決斷和退隱后,以代表制的形式對(duì)憲定權(quán)的實(shí)施。⑥參見(jiàn)陳端洪:《人民必得出場(chǎng)》,載陳氏著《制憲權(quán)與根本法》,中國(guó)法制出版社2010年版,第93頁(yè)。因而,充分發(fā)揮人大實(shí)施憲法過(guò)程中的規(guī)范性作用以替代單純政治權(quán)力的強(qiáng)力干預(yù),是進(jìn)一步推進(jìn)人大監(jiān)督憲法實(shí)施的關(guān)鍵。
(一)人民代表大會(huì)在憲法及其實(shí)施中的重要地位
處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的憲法,其中作為制憲權(quán)主體代表的人民代表大會(huì)是制憲機(jī)關(guān)和日常代表機(jī)構(gòu)的合一,⑦參見(jiàn)陳端洪:《一個(gè)政治學(xué)者和一個(gè)憲法學(xué)者關(guān)于制憲權(quán)的對(duì)話》,載陳氏《制憲權(quán)與根本法》,中國(guó)法制出版社2010年版,第23頁(yè)。代表權(quán)限和職能隨著其地位的改變而轉(zhuǎn)化,人民代表大會(huì)承擔(dān)了普通代表⑧這里普通代表的概念是借用于西耶斯對(duì)代表的劃分,普通代表的概念(ordinary representatives)也可翻譯成常任代表,其擔(dān)負(fù)著依據(jù)憲法規(guī)定的組織形式行使為維持良好的行政管理所必需的那一部分權(quán)力。西耶斯著,馮棠譯,張芝聯(lián)校,《論特權(quán)第三等級(jí)是什么?》,商務(wù)印書(shū)館1990年版,第63頁(yè)。的主要職責(zé),其代表著共同體意志資格權(quán)的不可剝奪和意志行使的可委托性,〔10〕人大通過(guò)憲法條文得到授權(quán),作為代表人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān),保證和維護(hù)憲法的根本性,并以人民代表的身份保證憲法的實(shí)施。
必須明了的是,人大在維護(hù)憲法實(shí)施中的地位和作用是無(wú)法和人民的地位完全一致的,“在憲法實(shí)施中,人民代表大會(huì)的意志永遠(yuǎn)無(wú)法完全等同于人民的根本意志”〔11〕。但不能因此就否認(rèn)人民代表大會(huì)的代表性,畢竟人民代表大會(huì)絕對(duì)擁有著為了維護(hù)良好秩序而存在的那一部分被委托的權(quán)力。同時(shí),在規(guī)范意義上,人民代表大會(huì)也擁有監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé),其對(duì)憲法實(shí)施監(jiān)督的權(quán)力是來(lái)源于憲法的授權(quán),因而,人民代表大會(huì)對(duì)憲法實(shí)施的職責(zé)有著政治性和規(guī)范性的雙重要求。①這里筆者并不打算探討憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督之間的關(guān)系問(wèn)題,旨在論證人大在憲法實(shí)施中發(fā)揮的功能作用的正當(dāng)性和必要性。對(duì)于二者的關(guān)系問(wèn)題的論述可參見(jiàn)范進(jìn)學(xué):《憲法實(shí)施:到底實(shí)施什么?》,載《學(xué)習(xí)與探索》2013年第1期。
人大監(jiān)督憲法實(shí)施已在一定程度上有了憲法的授權(quán)以及憲法性法律的補(bǔ)充保障機(jī)制,在《立法法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》等都有關(guān)于人大如何進(jìn)行憲法監(jiān)督的具體配套制度,人大在實(shí)施憲法中的不可替代作用就體現(xiàn)在這些條文中,規(guī)范給予了人大監(jiān)督憲法實(shí)施的制度性基礎(chǔ)。同時(shí),亦不能忽視,在合法性之外,還有正當(dāng)性需要考慮。
談及正當(dāng)性問(wèn)題,必然涉及人大作為憲法實(shí)施主要義務(wù)主體的必然性和優(yōu)勢(shì)。就憲法自身特點(diǎn)而言,其本身的綱領(lǐng)性使其無(wú)法像其他法律一樣作為審判或行政的直接依據(jù),無(wú)論從文本自身的角度而言,還是從不同于西方普通法傳統(tǒng)的社會(huì)背景而言,〔12〕人民代表大會(huì)都具有相較于司法和行政機(jī)關(guān)更為適合的資格成為憲法實(shí)施的主要義務(wù)主體。首先,司法性質(zhì)的審查機(jī)構(gòu)僅限于處理與其性質(zhì)相稱的法律問(wèn)題,而不應(yīng)涉足政治問(wèn)題。②美國(guó)法院回避“政治問(wèn)題”(political question)的司法闡述,參見(jiàn)Marbury v.Madison,5 U.S.137(1803);Baker v.Carr,369 U.S.186(1962)。司法的局限性使其在改革時(shí)期無(wú)法行使憲法實(shí)施的重任。其次,作為行政機(jī)關(guān)的政府,其行政行為的運(yùn)行都應(yīng)當(dāng)依法行使,但其身份性質(zhì)亦限定了其無(wú)法成為憲法實(shí)施真正的守護(hù)者,行政由立法賦權(quán),沒(méi)有廣泛代表性的立法機(jī)關(guān)在先,無(wú)法言及依法行政的問(wèn)題。因而,為了保證憲法的實(shí)施能在最大程度上實(shí)現(xiàn)制憲者意志,由人大作為憲法實(shí)施的主要義務(wù)主體,在理論和實(shí)踐上都足以證成。
(二)改革憲法中人民代表大會(huì)的規(guī)范運(yùn)行
代議制機(jī)關(guān)的憲法實(shí)施,不能因?yàn)橹贫鹊膶?shí)效性制約而否認(rèn)其為了追求民主而創(chuàng)設(shè)制度的努力,人民代表大會(huì)制度行使人民政權(quán)意在實(shí)現(xiàn)對(duì)政府治權(quán)的控制,只有代議制民主的實(shí)現(xiàn),才能使政府權(quán)力得到有效制約和運(yùn)用。代議機(jī)關(guān)憲法實(shí)施的正當(dāng)性源于其是人民的代表,代表的正當(dāng)和決策行為的正當(dāng)影響著代議機(jī)關(guān)的程序和實(shí)體正義。代表的廣泛性和規(guī)范性表現(xiàn)為在政治權(quán)威之下每個(gè)人在政治人格上的平等。代表決策的科學(xué)化是否可能達(dá)成公意的高度我們不得而知,但不能否認(rèn),當(dāng)制度性設(shè)計(jì)能夠規(guī)范決策任意性以保證代議制機(jī)關(guān)決策合理性的嘗試,是不應(yīng)當(dāng)被視為無(wú)意義的。對(duì)代表機(jī)制的規(guī)范化,能夠促使其忠實(shí)而獨(dú)立地對(duì)民意進(jìn)行表達(dá),程序性要求往往在一定程度上會(huì)對(duì)實(shí)體制度的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不可忽視的促進(jìn)作用。大眾民主未必能產(chǎn)生比代議制民主更好的治理效果,以數(shù)量取勝的代表性未必是民主的最佳形式,相反的是,沒(méi)有經(jīng)過(guò)審慎決策而挑選出代表的大眾,極有可能是激進(jìn)的、革命的、不穩(wěn)定的因素?!坝涩F(xiàn)實(shí)和歷史制約導(dǎo)致的民主性瑕疵,應(yīng)隨社會(huì)進(jìn)步和科技發(fā)展對(duì)現(xiàn)實(shí)制約的超越,運(yùn)用解釋技術(shù),予以彌補(bǔ)?!薄?3〕將人民的憲法意識(shí)與其代議制機(jī)關(guān)的政治道德相結(jié)合的憲法,是西方傳統(tǒng)國(guó)家謀求憲法實(shí)施的前提。若能將二者都運(yùn)用在“八二憲法”的實(shí)施之中,那么,即使我們?nèi)狈椪鹘y(tǒng),也足以推進(jìn)憲政制度的建設(shè)和實(shí)踐,憲法的實(shí)施就可將其綱領(lǐng)性條文通過(guò)規(guī)范性的解讀而落實(shí)。
現(xiàn)行憲法的改革性促生了代議機(jī)關(guān)憲法實(shí)施的與時(shí)俱進(jìn),即人大在進(jìn)行憲法實(shí)施的過(guò)程中應(yīng)不失時(shí)宜地做出向規(guī)范憲法轉(zhuǎn)變的實(shí)施策略。為保證憲法實(shí)施決策的合理性,需要對(duì)其過(guò)程進(jìn)行條件匹配,從憲法實(shí)施角度而言,體現(xiàn)代議制民主的人民代表大會(huì)制度要實(shí)現(xiàn)其代表的合法性與正當(dāng)性,必然要以其廣泛的代表性為基礎(chǔ),這種代表性的保障不能以數(shù)量來(lái)衡量,而選舉的正當(dāng)性程序能保證這一標(biāo)準(zhǔn)的有序?qū)崿F(xiàn)。
實(shí)施的規(guī)范效力還應(yīng)當(dāng)取決于其實(shí)施目標(biāo)的合理性,憲法實(shí)施不能脫離條文本身,也不能脫離實(shí)際,憲法的存在不是理想的,而是現(xiàn)實(shí)的?!?4〕憲法的實(shí)施不能背離其制憲的目的,即維護(hù)人民主權(quán)。那么,人大實(shí)施憲法就應(yīng)建立在這一目標(biāo)之上,代表的民主性和目標(biāo)的合理性不以當(dāng)下眼前利益為價(jià)值取向,而應(yīng)當(dāng)基于歷史傳統(tǒng)與長(zhǎng)治久安。秩序的實(shí)現(xiàn)以制度保障為前提,因而轉(zhuǎn)型時(shí)期,要實(shí)現(xiàn)憲法實(shí)施的規(guī)范性模式,就同樣需要遵循規(guī)范秩序中所包涵的“事先已經(jīng)起作用的價(jià)值共識(shí)”〔15〕。
改革憲法的改革性,要求人大在憲法的實(shí)施中應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)憲法政治性與規(guī)范性的交錯(cuò),但不能無(wú)視憲法所要求的穩(wěn)定性,“所有法律思想都力圖協(xié)調(diào)穩(wěn)定必要性和變化必要性這兩種彼此沖突的要求。”〔16〕從“五四憲法”到“八二憲法”的演進(jìn)過(guò)程,憲法在顛簸中不斷地完善,卻在一定程度上影響了其穩(wěn)定性因素,“八二憲法”及其修正案試圖通過(guò)更為平緩的方式來(lái)保證憲法的穩(wěn)定性,憲法權(quán)威也在緩慢改革中被逐漸樹(shù)立起來(lái)。面對(duì)憲法實(shí)施的現(xiàn)代境況,增強(qiáng)人大施憲者的憲法意識(shí)和憲法權(quán)威在人大運(yùn)作過(guò)程中的地位,是施憲的重要前提。“一個(gè)政治體系應(yīng)當(dāng)構(gòu)成一個(gè)法律帝國(guó)而非人的帝國(guó),這是共和主義傳統(tǒng)的一個(gè)主要原則。”①E.g.J.Harrington,The Commonwealth of Ocean,ed.J.G.Pocock,Cambridge:Cambridge University Press,1992,pp.20-21.轉(zhuǎn)引自理查德·貝拉米著,田飛龍譯,《政治憲政主義:民主合憲性的一種共和主義辯護(hù)》,法律出版社2014年版,第104頁(yè)。要實(shí)現(xiàn)憲法實(shí)施的有效性,必須要確保憲法意識(shí)在具有代表性的人大內(nèi)部樹(shù)立起來(lái),成為其實(shí)施行為合法性與正當(dāng)性的基礎(chǔ)。
人民及其代表是憲法實(shí)施不可忽略的主體力量,縱觀世界憲政建設(shè)的歷史,民主國(guó)家的發(fā)展都以不斷進(jìn)步的人民及其代表來(lái)衡量一國(guó)人民憲政②關(guān)于人民憲政的英語(yǔ)文獻(xiàn),參見(jiàn)Richard Parker,Here,the People Mule;A Constitutional Populist Manifesto,Harvard University Press,1994;Iarry Kramer,The People Themselves:Popular Constitutionalism and Judicial Review,Oxford University Press,2004。的實(shí)現(xiàn)程度。有憲不行,為民不主則無(wú)以建立起真正意義上的民主國(guó)家。離開(kāi)了憲法就無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的民權(quán),因而憲法的實(shí)施在國(guó)家構(gòu)建過(guò)程中才顯得格外的重要?,F(xiàn)實(shí)意義上的憲法實(shí)施可以從實(shí)質(zhì)和形式③有關(guān)憲法實(shí)施的程序性實(shí)施等內(nèi)容,參見(jiàn)張千帆,“憲法實(shí)施的概念與路徑”,載《清華法學(xué)》2012年06期。的不同角度進(jìn)行,但實(shí)質(zhì)意義上的憲法實(shí)施并不因?yàn)閼椃ㄗ鳛檎畏ň蜔o(wú)法在行政機(jī)關(guān)的自愿實(shí)施外獲得更為廣泛意義上的憲法實(shí)施,政治憲法學(xué)視角下的憲法實(shí)施具有包容性和改革性并進(jìn)的特點(diǎn),憲法實(shí)施必然走到最后會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣褚饬x上的憲法實(shí)施。
行憲之路不能沒(méi)有人民及其代議機(jī)關(guān)在場(chǎng),脫離了人民的憲法是偽憲,是專制,是秩序的終結(jié)。認(rèn)清憲法實(shí)施之路徑要求,一味強(qiáng)調(diào)司法至上的理論家才是現(xiàn)實(shí)的革命者,重視人民,取信于民是建國(guó)之本,也是憲法得以真正實(shí)施的必要條件。
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(責(zé)任編輯:謝蓮碧)
[作者簡(jiǎn)介]崔寒玉,北京航空航天大學(xué)法學(xué)院博士研究生。 北京 100191
[收稿日期]2015-11-02