喬冠宇，徐筱越（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西南寧530004）

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“智慧城市”建設(shè)中政府運(yùn)用行政指導(dǎo)的行為影響分析

喬冠宇，徐筱越
（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西南寧530004）

［摘要］建設(shè)以信息化和互聯(lián)化為特色的智慧城市成為當(dāng)前各地發(fā)展的新方向，政府在這一建設(shè)過程中承擔(dān)著規(guī)劃者和參與者的雙重角色，智慧化的城市要求政府行為更加高效和科學(xué)。在政府行政管理模式變革的趨勢(shì)下，服務(wù)型政府傾向于采用柔性化的行政指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對(duì)城市的管理和服務(wù)。但由于受傳統(tǒng)思想及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的制約，行政指導(dǎo)的作用發(fā)揮仍不成熟。本文從政府行為的角度，對(duì)行政指導(dǎo)運(yùn)用在智慧城市建設(shè)過程中將會(huì)出現(xiàn)的利弊影響進(jìn)行分析，并提出建議及思考。

［關(guān)鍵詞］智慧城市；政府行為；行政指導(dǎo)；利弊影響

一、前言

在“互聯(lián)網(wǎng)+”及“大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新”的背景下，信息技術(shù)及創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)成為了當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的新熱點(diǎn)，各地政府也將新型產(chǎn)業(yè)作為未來(lái)城市發(fā)展的主要支柱，以實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)。從2013年到2015年，國(guó)家公布了三批次智慧城市試點(diǎn)地區(qū)，表明以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、三網(wǎng)互聯(lián)為基礎(chǔ)的智慧城市已越來(lái)越被政府及社會(huì)民眾所接受。但在實(shí)際運(yùn)用中，由于其理論研究和實(shí)踐方案尚不成熟，智慧城市的建設(shè)也只是處于探索階段。如何良好地規(guī)劃和組織智慧城市的建設(shè)，秦洪花、李漢清、趙霞花指出智慧城市需要更加智能的城市規(guī)劃和管理，才能夠?qū)Τ鞘械沫h(huán)境保護(hù)、資源利用、市民就業(yè)發(fā)揮出應(yīng)有的積極作用［1］。因此，科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)籌必然離不開政府的管理，政府在城市化進(jìn)程中往往發(fā)揮著不可替代的功能。張庭偉指出，政府意志直接決定城市發(fā)展戰(zhàn)略，也直接影響企業(yè)集體利益和社會(huì)公眾權(quán)利。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，必須要加強(qiáng)依法治國(guó)和建立服務(wù)型政府的理念［2］。馬彥琳、劉建平認(rèn)為，政府行為應(yīng)由行政管理轉(zhuǎn)向公共服務(wù)、從計(jì)劃指令轉(zhuǎn)向行政指導(dǎo)，將主要職能從“計(jì)劃、管制、調(diào)控”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢{(diào)控、仲裁、服務(wù)”［3］。這一認(rèn)識(shí)將行政指導(dǎo)理念引入到了政府行為之中。在對(duì)行政指導(dǎo)概念的解釋上，羅豪才教授在其編著的《行政法》一書中做了詳細(xì)的說(shuō)明，他主要認(rèn)為運(yùn)用行政指導(dǎo)是需要得到行政相對(duì)人的同意或協(xié)助并采取非強(qiáng)制性手段，而且行政后果也不會(huì)直接產(chǎn)生法律效果［4］。之后的學(xué)者對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行了深入研究，彭向剛、曹靜暉指出行政指導(dǎo)具有柔軟性、靈活性和民主性等特征［5］。莫于川也指出它既不同傳統(tǒng)意義上的強(qiáng)權(quán)行政，也區(qū)別于直接產(chǎn)生法律效果的行政契約行為，行政指導(dǎo)對(duì)行政相對(duì)人更加柔性［6］。

二、智慧城市建設(shè)中的政府行為

（一）政府是智慧城市建設(shè)的主體之一

在推進(jìn)智慧城市建設(shè)的進(jìn)程中，政府作為特殊主體，擁有強(qiáng)制的行政權(quán)力和法律所賦予的各種行政職能，政府可以發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)管理職能和行政服務(wù)職能，采取經(jīng)濟(jì)措施、法律措施和必要的行政措施作用于智慧城市建設(shè)進(jìn)程中的制度規(guī)范、市場(chǎng)活動(dòng)等，以合理的方式指導(dǎo)市場(chǎng)、公眾和相關(guān)部門的行為，從而實(shí)現(xiàn)在智慧城市建設(shè)中資源的合理配置。由于智慧城市的特殊性，為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，需要政府在對(duì)數(shù)據(jù)、信息、技術(shù)共享上進(jìn)行協(xié)調(diào)，而政府部門本身則在國(guó)土資源、管網(wǎng)鋪設(shè)、人口統(tǒng)計(jì)等涉及國(guó)家安全的信息上擁有市場(chǎng)和公眾無(wú)法獲取的壟斷性資源，智慧城市的特點(diǎn)是信息化和互聯(lián)性，需要政府各部門以身作則，打破長(zhǎng)期的信息壁壘，共享所擁有的信息以形成城市智慧化所需的大數(shù)據(jù)，同時(shí)，對(duì)城市其他參與主體起到示范作用。

（二）政府規(guī)范智慧城市建設(shè)主體的行為

智慧城市的建設(shè)不同于一般的特色城市發(fā)展，智慧城市不僅要求政府提供扶持性政策，還要求政府制定具有強(qiáng)制力的行為規(guī)定。對(duì)于信息化程度更高的智慧城市而言，支撐城市運(yùn)作的是信息數(shù)據(jù)的自由流通和適用，因此，急需有統(tǒng)一的規(guī)范，保證這些龐大的資源能夠在城市的運(yùn)營(yíng)中得到合理流動(dòng)，城市參與主體的協(xié)同合作也都建立在這一基礎(chǔ)之上，由此，政府可通過制訂政策法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、城市建設(shè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)智慧城市群建設(shè)的各參與主體進(jìn)行規(guī)范。明確各主體的功能定位，規(guī)避產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和參與者惡意競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象。

（三）政府提供公共服務(wù)，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系

建設(shè)智慧城市需要鼓勵(lì)全社會(huì)的共同參與，企業(yè)和民眾為城市的發(fā)展提供動(dòng)力，政府則需要不斷完善公共服務(wù)職能。城市設(shè)施方面，在公共物品和準(zhǔn)公共物品的建設(shè)上進(jìn)行投資，加快建設(shè)智慧城市參與主體合作所需的交通、電信、城建等基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造理想的投資和合作環(huán)境；城市環(huán)境方面，引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人參與智慧城市建設(shè)，確立合作思想、加強(qiáng)對(duì)智慧城市的全面認(rèn)識(shí)，同時(shí)，也應(yīng)在合作中鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)參與建設(shè)主體的實(shí)力，通過對(duì)利益的合理分配，處理好各類社會(huì)關(guān)系，達(dá)到城市智慧化、政府高效化、社會(huì)和諧化的良性發(fā)展勢(shì)頭。

三、政府運(yùn)用行政指導(dǎo)的積極意義

（一）提升智慧城市建設(shè)參與主體的主動(dòng)性

現(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)外智慧城市建設(shè)都尚處于探索階段，沒有現(xiàn)成的模式可借鑒，這使得智慧城市建設(shè)模式的選擇存在較大風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)建智慧城市建設(shè)模式，原則上要根據(jù)自身實(shí)際情況來(lái)選擇。智慧城市建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的社會(huì)發(fā)展工程，取得社會(huì)各界的支持與合作是成功的關(guān)鍵［7］。智慧城市的建設(shè)不可能一蹴而就，要不斷在實(shí)踐探索中找到一條適合自身的發(fā)展模式。行政指導(dǎo)作為一種靈活、有效的行政管理手段，可以讓政府通過給予參與主體一定的主動(dòng)性，進(jìn)而將更多的精力用在頂層建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)上，將參與主體包含在一個(gè)系統(tǒng)中，讓主體們?cè)诮ㄔO(shè)中發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。例如，我國(guó)建設(shè)智慧城市大部分都面臨政策上頂層設(shè)計(jì)不夠完善、財(cái)政資金劃撥不及時(shí)兩大問題，這正是由于我國(guó)智慧城市建設(shè)處于初期，政府在面臨新型城市化發(fā)展階段難以避免的問題，根本原因是我國(guó)現(xiàn)在暫無(wú)針對(duì)智慧城市的專門行政法規(guī)。面對(duì)新問題，政府的統(tǒng)一指揮和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在某些領(lǐng)域并不能有效實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)制的行政命令可能會(huì)扼殺參與主體的創(chuàng)新選擇性。如智慧城市建設(shè)中的建設(shè)模式選擇上，各地的選擇模式各不相同，在同一的行政指導(dǎo)思想下我國(guó)出現(xiàn)了不同的各具特色的發(fā)展路徑，如武漢市強(qiáng)化指針方向，以智慧交通作為智慧城市的切入點(diǎn)；沈陽(yáng)市以重工業(yè)為基礎(chǔ)，發(fā)展智慧工廠，升級(jí)產(chǎn)業(yè)體制；北京市構(gòu)建了精細(xì)的智慧化城市管理體系，其中以智慧政務(wù)為主攻方向；承德市以國(guó)際旅游城市為主題，大力提升智慧旅游在智慧城市的比重。以行政指導(dǎo)性的思想，能夠最大程度地讓我國(guó)的智慧城市建設(shè)取得最具效率的成果。

（二）緩解智慧城市建設(shè)中的社會(huì)壓力

當(dāng)前，無(wú)論從我國(guó)的國(guó)家層面還是地方層面，政府仍沒有明確的關(guān)于智慧城市建設(shè)方面的立法和明文法規(guī)，而智慧城市的建設(shè)卻涉及多種問題。例如，智慧城市的建設(shè)是在大量的城市信息的收集基礎(chǔ)之上，這不僅要求政府將已有的信息互通互聯(lián)，也要求企業(yè)和市民大眾提供自身的信息和技術(shù)，這種感知層上的要求不免會(huì)引起社會(huì)大眾對(duì)于隱私安全的擔(dān)憂，若政府使用強(qiáng)制手段收集公眾信息資料，不僅會(huì)進(jìn)一步加深不滿情緒而且可能會(huì)喪失民眾對(duì)智慧城市這一工程建設(shè)的信心與支持。如果政府部門能夠運(yùn)用非強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)手段，比如，提供利好信息或政策的傾向等行政指導(dǎo)手段來(lái)引導(dǎo)行政相對(duì)人來(lái)認(rèn)識(shí)智慧城市建設(shè)進(jìn)程和其重大意義，有利于增加行政相對(duì)人對(duì)政府的信任感，減少行政相對(duì)人對(duì)政府行為的心理抵觸，減少政府信息收集部門與信息提供行政相對(duì)人之間的摩擦，減少事后補(bǔ)救的社會(huì)資源支出，從而提高建設(shè)效率。

（三）適應(yīng)政府行為的轉(zhuǎn)變

構(gòu)建服務(wù)型政府是我國(guó)改革開放進(jìn)程中的一個(gè)重要目標(biāo)，我國(guó)政府機(jī)關(guān)在努力創(chuàng)新和追求一種更加人性化、科學(xué)化、高效率的行政方式。行政指導(dǎo)以其不同于傳統(tǒng)強(qiáng)權(quán)式行政的特色出現(xiàn)，增加了政府管理部門的服務(wù)方式，以往存在于行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的不平等地位和暴力執(zhí)法模式被打破，政府行為充滿了柔性與溫和色彩。行政指導(dǎo)也在提高公民有序參與公共管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧方面，發(fā)揮了重要的作用。行政指導(dǎo)會(huì)在實(shí)踐中不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。而智慧城市建設(shè)的復(fù)雜性決定了在很長(zhǎng)一段時(shí)間政府將長(zhǎng)期參與其中，政府行政職能的轉(zhuǎn)變與城市的進(jìn)步提升會(huì)相輔相成。政府使用行政指導(dǎo)這一柔性的手段，放權(quán)減政，在與智慧城市建設(shè)主體的協(xié)調(diào)中，給予他們相應(yīng)的權(quán)利和主動(dòng)性，讓以后的城市走上更加智能而不是傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)一切的發(fā)展模式，不斷適應(yīng)法治政府和服務(wù)性政府的要求，這不僅是建設(shè)智慧城市對(duì)政府提出的要求，同時(shí)也是政府職能發(fā)展的必然轉(zhuǎn)變。

四、政府運(yùn)用行政指導(dǎo)的負(fù)面效應(yīng)

在智慧城市建設(shè)進(jìn)入快車道發(fā)展的今天，關(guān)于智慧城市建設(shè)的法律法規(guī)沒有健全，政府行為沒有被給予充分支持的情況下，行政指導(dǎo)所具有的柔性可以彌補(bǔ)行政命令和行政立法的剛性有余而柔性不足的缺陷，還可以充分調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人的主動(dòng)性來(lái)解決智慧城市發(fā)展太快可能帶來(lái)的問題，使智慧城市的建設(shè)依法、合理、有序進(jìn)行。但是行政指導(dǎo)自身的彈性和柔性等一系列我們認(rèn)為的優(yōu)點(diǎn)就象一把“雙刃劍”，在智慧城市建設(shè)的探索階段，政府運(yùn)用行政指導(dǎo)手段也可能會(huì)面臨以下幾點(diǎn)困境：

（一）實(shí)施行政指導(dǎo)容易出現(xiàn)走形式現(xiàn)象

智慧城市建設(shè)的主管部門如果在實(shí)施行政指導(dǎo)時(shí)缺乏正確的認(rèn)識(shí)，在實(shí)踐中很容易出現(xiàn)走形式的現(xiàn)象，達(dá)不到行政指導(dǎo)應(yīng)有的效果。盡管部分政府部門開始嘗試運(yùn)用行政指導(dǎo)解決社會(huì)問題，而且眾多學(xué)者及專家也在積極對(duì)行政指導(dǎo)運(yùn)用中所需的補(bǔ)充方式和法律法規(guī)進(jìn)行完善，取得了一定的社會(huì)效應(yīng)，政府部門應(yīng)當(dāng)更加大膽地積極運(yùn)用。但是，現(xiàn)在還有許多政府公務(wù)人員對(duì)行政指導(dǎo)從思想上缺乏深入的認(rèn)識(shí)，甚至有一些行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員對(duì)行政指導(dǎo)的概念等基本問題都缺乏正確的理解，更談不上能在指揮智慧城市建設(shè)中正確運(yùn)用行政指導(dǎo)了。還有的公務(wù)人員態(tài)度不正確，受傳統(tǒng)管理行為影響較深，至今對(duì)行政指導(dǎo)仍持否定、排斥或忽視的態(tài)度，因此，在行政工作中不愿或不敢采用行政指導(dǎo)措施。于是，這部分的公務(wù)人員為了完成崗位職責(zé)或完成工作安排，在工作中往往就會(huì)出現(xiàn)走形式的行政指導(dǎo)。為了防止政府運(yùn)用行政指導(dǎo)“有名無(wú)實(shí)”和走形式，應(yīng)建立健全針對(duì)智慧城市建設(shè)政府行政指導(dǎo)使用制度，提高有關(guān)人員對(duì)行政指導(dǎo)的認(rèn)識(shí)，使之能夠積極并正確的運(yùn)用行政指導(dǎo)。

（二）行政指導(dǎo)發(fā)生異化

行政指導(dǎo)作為積極行政執(zhí)法的一種方式，不具有直接強(qiáng)制性，但因?yàn)樾姓黧w其特殊的地位，很容易異化為強(qiáng)制性的行政方式。對(duì)于行政指導(dǎo)，行政相對(duì)人應(yīng)該是可以依照自己的意愿選擇是否接受。但是，為了確保實(shí)施行政指導(dǎo)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)往往以其法律上的權(quán)力作為后盾。行政指導(dǎo)異化的現(xiàn)象在行政實(shí)務(wù)中是客觀存在的，比如某些基層政府將行政指導(dǎo)異化為具有強(qiáng)制性的行政命令、行政處罰等。又比如采取公布不服從行政指導(dǎo)的相對(duì)人的姓名或在其他方面故意刁難或限制等，迫使相對(duì)人不得不服從行政指導(dǎo)等，從而違反了行政指導(dǎo)的本意，使行政指導(dǎo)帶上了事實(shí)上的強(qiáng)制性，背離了行政指導(dǎo)的本質(zhì)，同時(shí)侵害了相對(duì)人的行為選擇權(quán)和有關(guān)合法權(quán)益。為了防止政府主導(dǎo)的智慧城市建設(shè)中行政指導(dǎo)手段的異化，應(yīng)對(duì)行政指導(dǎo)主體加以必要的規(guī)制和約束，同時(shí)為行政指導(dǎo)相對(duì)人提供可行的救濟(jì)途徑。

（三）政府喪失對(duì)參與主體的協(xié)調(diào)規(guī)劃強(qiáng)制力度

我國(guó)建設(shè)智慧城市面臨的問題眾多，其中最重要的一點(diǎn)包括政府的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌力度不夠，頂層建設(shè)不完善這一類問題，這說(shuō)明在指揮智慧城市建設(shè)中，政府的行政手段使用得并不成功。在信息匯集上，智慧城市的參與主體往往各自為政，信息部門私自占有而不愿與其他部門分享，這就形成了信息孤島現(xiàn)象，完全不符合智慧城市建設(shè)所要求的大數(shù)據(jù)匯集、統(tǒng)籌分配的基礎(chǔ)原則。在大數(shù)據(jù)匯集上，政府相對(duì)于其他參與主體最具權(quán)威性和發(fā)言權(quán)，政府的行政行為能夠很好地在這方面發(fā)揮作用，但行政指導(dǎo)的特別是指導(dǎo)和建議，并不具有強(qiáng)制力，有些參與主體并未充分認(rèn)識(shí)到智慧城市建設(shè)的重要性和信息共享的意義，在使用自身部門私有信息可以獲得巨大財(cái)富的傳統(tǒng)思想上，可能會(huì)對(duì)政府的行政指導(dǎo)性建議不予理睬，嚴(yán)重影響智慧城市建設(shè)的協(xié)調(diào)性，不利于政府對(duì)城市的整體規(guī)劃。因此，建議政府在使用行政指導(dǎo)對(duì)參與主體進(jìn)行指揮的過程中，一方面要加強(qiáng)智慧城市相關(guān)思想的宣傳，讓參與主體認(rèn)識(shí)到其重要性，另一方面要加強(qiáng)智慧城市協(xié)調(diào)建設(shè)的相關(guān)法規(guī)制定的進(jìn)程，讓智慧城市的建設(shè)在法治的程序中進(jìn)行，而政府在法規(guī)之外提供指導(dǎo)性支撐。

五、小結(jié)

在構(gòu)建智慧城市的時(shí)候，一方面要充分發(fā)揮政府行政指導(dǎo)的積極作用，強(qiáng)化服務(wù)理念，激發(fā)新興技術(shù)及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動(dòng)力，完成好智慧城市建設(shè)中的頂層設(shè)計(jì)，有效實(shí)現(xiàn)政府的規(guī)劃和協(xié)調(diào)職能；另一方面要完善行政指導(dǎo)的制度建設(shè)如政策性法規(guī)的出臺(tái)、救濟(jì)制度的補(bǔ)充等，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)主體的思想引導(dǎo)以適應(yīng)柔性化的管理方式，規(guī)避智慧城市建設(shè)中政府運(yùn)用行政指導(dǎo)的消極影響。最終實(shí)現(xiàn)政府的決策和行為適應(yīng)城市智慧化發(fā)展的需要，再以城市轉(zhuǎn)型帶動(dòng)政府行為的變革，在大數(shù)據(jù)和云計(jì)算的平臺(tái)上，政府作出最優(yōu)決策。但智慧城市作為一種新型的城市發(fā)展模式，國(guó)內(nèi)各地的試點(diǎn)地區(qū)仍處于建設(shè)初期階段，各種實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還很不充分，因此，政府如何更好地發(fā)揮行政指導(dǎo)的作用，不斷解決智慧城市建設(shè)中將會(huì)面臨的新問題，還有待政府部門和廣大學(xué)者深入的思考探究。

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The Government Using the Administrative Guidance in the Construction of “Wisdom City”Impact Analysis of Behavior

QIAO Guan-yu，XU Xiao-yue
（Guagxi Unversity，Nanning 530004，China）

Abstract：The wisdom of the construction of informatization and Internet into characteristics around the city become the new direction of development，thegovernment in the construction process of bear the dual role of planners and players，the wisdom of the city called on the government behavior is more efficient and scientific. Under the trend of government administrative management mode change，service-oriented government tend to adopt flexible administrative guidance to the management and service of the city. But due to the restriction of the traditional thought and the social and economic conditions，the administrative guidance role play is still immature. From the perspective of government behavior，on the operation of administrative guidance can appear in the heart of the wisdom urban construction process the pros and cons of effect is analyzed，and put forward Suggestions and thinking.

Key words：wisdom city；government behavior；administrative guidance；advantages and disadvantages

［中圖分類號(hào)］D035

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1009-6566（2016）01-0021-04

［收稿日期］2015-10-25

［作者簡(jiǎn)介］喬冠宇（1991—），男，河南信陽(yáng)人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理。