趙 陽　張 征

?

當(dāng)前的糧食形勢與政策選擇

趙 陽張 征

國之重在農(nóng)，民之重在食。倉廩實(shí)一直是中國歷代執(zhí)政者治國理政的頭等大事。近期，糧食相關(guān)政策在連年豐產(chǎn)中日益引起全社會(huì)高度關(guān)注，這主要是由于當(dāng)前我國糧食產(chǎn)銷格局發(fā)生了重大階段性的變化，糧食政策的走向變得更加敏感。一方面，糧食連續(xù)十二年豐收，國家的糧食安全戰(zhàn)略得到了充分保障；另一方面，國內(nèi)外市場價(jià)格倒掛，國內(nèi)庫存不斷攀升，財(cái)政和購銷壓力持續(xù)加大。在新的形勢下，有必要對(duì)出現(xiàn)的新情況、新問題進(jìn)行梳理，找出哪些是表象，哪些是深層問題，以更好明確下一步糧食政策的調(diào)整方向。

需要正確看待的幾個(gè)問題

（一）要?dú)v史性地評(píng)價(jià)最低收購價(jià)政策和臨時(shí)收儲(chǔ)政策

2003年，我國糧食產(chǎn)量為8614億斤，到達(dá)1990年以來13年的最低谷，糧食產(chǎn)量比當(dāng)年的需求量還少1100億斤。國內(nèi)糧食供應(yīng)缺口主要依靠消耗庫存進(jìn)行彌補(bǔ)，考慮到周轉(zhuǎn)糧和陳化糧，當(dāng)期的國家糧食庫存也降到歷史低點(diǎn)。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，許多傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)、中西部地區(qū)相當(dāng)一部分主要依靠農(nóng)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民收入增長困難，從1997年到2002年，農(nóng)民的人均收入平均只增長了3.9%，僅為城市居民收入平均增長率的一半，農(nóng)民的種糧積極性大為降低。可以說，糧食問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到國家安全和社會(huì)穩(wěn)定的大局。2004年5月，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》，即糧食流通體制改革總體方案，全面放開糧食收購市場和收購價(jià)格。與此同時(shí)，國家從2004年、2006年起在糧食主產(chǎn)區(qū)分別對(duì)稻谷、小麥實(shí)行最低收購價(jià)政策。2007年以來，先后對(duì)玉米、大豆實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策。這兩項(xiàng)政策的實(shí)行，初衷就是為了保護(hù)種糧農(nóng)民利益、調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、提高糧食產(chǎn)量、保障市場供給，同時(shí)，在國家宏觀調(diào)控下，充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，確保讓市場來決定糧食價(jià)格。糧食最低收購價(jià)政策和臨時(shí)收儲(chǔ)政策，是國家調(diào)整糧食供求關(guān)系的重要手段，也是保護(hù)農(nóng)民種糧積極性的“定心丸”。十一年來，這兩項(xiàng)政策起到的歷史作用是巨大的，對(duì)國內(nèi)糧食產(chǎn)量穩(wěn)步回升，對(duì)促進(jìn)農(nóng)民收入較快增長、有效提高我國抵御國際金融危機(jī)的能力都功不可沒。2008年，糧食產(chǎn)量再創(chuàng)歷史新高，近三年更是連續(xù)站上12000億斤的新臺(tái)階。

（二）如何看待當(dāng)前的糧食產(chǎn)銷形勢

當(dāng)前，糧食產(chǎn)銷問題的核心是兩大矛盾和兩大癥結(jié)。從矛盾看，一是國內(nèi)外糧食市場價(jià)格倒掛，替代品進(jìn)口沖擊國內(nèi)市場；二是“國家成為商家，市長代替市場”。從癥結(jié)看，一是最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策固化；二是糧食的購銷體制僵化。出現(xiàn)當(dāng)前這種局面，不是國內(nèi)糧食供求基本面發(fā)生了根本逆轉(zhuǎn)，也不是糧食生產(chǎn)出現(xiàn)了根本性問題，而主要是市場主體單一化造成了糧食購銷市場機(jī)制的扭曲，以及國內(nèi)外市場聯(lián)通的新格局使得宏觀調(diào)控的政策效能在不斷降低。

首先，國內(nèi)糧食供求基本面沒有發(fā)生重大變化，但國際市場形勢發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。從國內(nèi)糧食供求基本面看，我國糧食供需依然存在缺口。2012-2014年我國糧食產(chǎn)需缺口每年在1000億斤左右。據(jù)有關(guān)測算，2014-2015年度我國糧食消費(fèi)總量約在12500億斤左右，其中，稻谷約3867億斤，小麥約2278億斤，玉米約3392億斤，而當(dāng)年的糧食產(chǎn)量為12428億斤，其中，稻谷4165億斤，小麥2604億斤，玉米4492億斤，從糧食總量上看產(chǎn)需基本平衡，從品種結(jié)構(gòu)上看，除玉米產(chǎn)大于需1000多億斤外，稻谷、小麥產(chǎn)需亦基本平衡。2015年，我國還進(jìn)口了玉米、小麥（小麥粉）、稻谷和大米分別為94.6億斤、60.8億斤和67.5億斤。往年來看，在國際糧油價(jià)格出現(xiàn)持續(xù)上漲時(shí)，我們的托市政策是有效的，不但不會(huì)形成財(cái)政壓力，反而會(huì)有財(cái)政盈余。但近一個(gè)時(shí)期，恰逢國內(nèi)生產(chǎn)成本剛性上漲與國際大宗農(nóng)產(chǎn)品和原油價(jià)格走低“雙碰頭”，大宗農(nóng)產(chǎn)品的買方市場逐步形成。一方面，國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本剛性上漲的趨勢不會(huì)在短期內(nèi)改變。稻谷、小麥、玉米三種糧食畝均成本從2008年的562.42元/畝上漲到2014年的1068.57元。在未來一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)，這種“地板”抬升的趨勢仍將持續(xù)，這是由我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化不斷推進(jìn)的內(nèi)在規(guī)律決定的。另一方面，國際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格從2012年起進(jìn)入下行通道，國際原油價(jià)格波動(dòng)較大，自2008年7月達(dá)到每桶147.27美元后，一路震蕩下行，目前已跌破30美元。原油市場的疲軟使得玉米等大宗農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重影響，國內(nèi)糧食產(chǎn)品價(jià)格遇到了“天花板”。需要注意的是，這種狀況會(huì)不會(huì)在短期內(nèi)出現(xiàn)趨勢性逆轉(zhuǎn)，仍需進(jìn)一步深入研判。從目前最新的市場變化情況看，原油價(jià)格和國際大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)恢復(fù)性上漲很可能還需要較長時(shí)間。

其次，糧食生產(chǎn)形勢依然向好，但糧食購銷的市場機(jī)制遠(yuǎn)未理順。從調(diào)研情況看，農(nóng)民對(duì)當(dāng)前的最低收購價(jià)和臨儲(chǔ)政策是滿意的和衷心擁護(hù)的。因此，農(nóng)民種糧意愿和積極性10多年來一直保持相對(duì)穩(wěn)定，這也是我國糧食安全戰(zhàn)略最基本的防護(hù)墻。但隨著糧食政策性收購價(jià)格逐年提高、收儲(chǔ)品種擴(kuò)大，最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策逐漸背離了“托底收購”的初衷。受政策性糧食收購機(jī)制所限，執(zhí)行最低收購價(jià)和臨儲(chǔ)政策的主體單一，收儲(chǔ)規(guī)模過大，形成事實(shí)上的國家壟斷，即所謂“國家成了商家”。截至2015年底，我國糧食庫存已達(dá)新高，庫容緊張的問題相當(dāng)突出。而國家采取政策性收儲(chǔ)后，還要擇機(jī)將“托市糧”賣出，這“一進(jìn)一出”不僅扭曲了市場價(jià)格形成機(jī)制，而且改變了各類農(nóng)產(chǎn)品加工貿(mào)易企業(yè)的市場預(yù)期，相當(dāng)多企業(yè)不敢入市、不愿存糧，“稻強(qiáng)米弱、麥強(qiáng)面弱”等情況不斷出現(xiàn)。長此以往，糧食市場變成了政策市，市場活力明顯降低。從中儲(chǔ)糧的儲(chǔ)備變化中可以反映這種市場主體活躍度的變化。應(yīng)該說，“價(jià)格國家定、資金銀行貸、儲(chǔ)備財(cái)政補(bǔ)、虧損給掛賬”的畸形市場體制是病根。

第三，國家政策性托市拋售的調(diào)節(jié)機(jī)制仍然有效，但國內(nèi)外糧食市場高度聯(lián)通和不同糧食品種間替代效應(yīng)增強(qiáng)降低了調(diào)控效能?？傮w來看，除大豆外的主要糧食品種國內(nèi)產(chǎn)銷是基本平衡的，國家巨量收儲(chǔ)理應(yīng)對(duì)市場產(chǎn)生巨大影響，但事實(shí)上效果有限，這一方面與國內(nèi)消費(fèi)低迷有關(guān)，另一方面也與當(dāng)前的配額制度和原料替代有很大關(guān)系。我國是通過配額制度控制糧食進(jìn)口規(guī)模的，2015年玉米關(guān)稅稅率配額為720萬噸，其中非國營貿(mào)易所占比例僅為40%。由于國內(nèi)玉米價(jià)格比國際玉米價(jià)格高出近三成，又囿于配額限制，促使國內(nèi)加工企業(yè)尋求沒有配額管理的大麥、高粱、玉米酒糟粕（DDGS）和木薯等廉價(jià)替代品以降低生產(chǎn)成本。2015年我國進(jìn)口大麥、高粱、木薯干和玉米酒糟粕（DDGS）分別為214.6億斤、214億斤、184億斤和136.4億斤?？鄢朴么篼湥吡?、大麥和DDGS對(duì)玉米的替代作用達(dá)到385億斤左右。這使我們糧食調(diào)控政策的實(shí)施面臨更加復(fù)雜的環(huán)境和約束條件，一方面是國內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛產(chǎn)生的進(jìn)口需求刺激，國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)受到巨大影響，另一方面是由于技術(shù)的進(jìn)步使得糧食品種之間原來封閉的能量環(huán)被打開，相互之間的替代效應(yīng)開始顯現(xiàn)。這種替代性使糧食的宏觀調(diào)控政策的設(shè)計(jì)難度更大，操作效果更具不確定性。

新形勢下糧食政策的調(diào)整方向

在新形勢下，我們要正確處理好短期策略與長期戰(zhàn)略、國內(nèi)生產(chǎn)與國外供給、政府干預(yù)與市場配置、農(nóng)民增收與糧食生產(chǎn)之間的關(guān)系。調(diào)整完善糧食購銷政策要明確糧食安全的戰(zhàn)略穩(wěn)定與戰(zhàn)術(shù)調(diào)整之間的區(qū)別。既要瞻前，不能沖擊糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性和打擊農(nóng)民種糧積極性；又要顧后，順勢而為地化解庫存攀升、財(cái)政壓力加大的現(xiàn)實(shí)矛盾，做好國際市場變化的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，秉持“堅(jiān)守戰(zhàn)略、穩(wěn)中有變、激活市場”的原則，按照2016年中央一號(hào)文件提出的“改革完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度。堅(jiān)持市場化改革取向與保護(hù)農(nóng)民利益并重，采取‘分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)’的辦法，完善農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控制度”的基本要求，從改進(jìn)糧食收購政策、拓展市場空間、加強(qiáng)主體培育、提升轉(zhuǎn)化水平等方面綜合施策、穩(wěn)步調(diào)整，促進(jìn)我國糧食產(chǎn)銷制度進(jìn)一步完善。

（一）保護(hù)農(nóng)民種糧積極性的政策基點(diǎn)不能動(dòng)搖

我國是十三億多人口的大國，必須把飯碗牢牢端在自己手上，這是由我國的特殊國情的決定的，堅(jiān)持新時(shí)期的國家糧食安全戰(zhàn)略，在任何時(shí)候都不能有絲毫動(dòng)搖。2014年的中央一號(hào)文件明確提出，抓緊構(gòu)建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略，即綜合考慮國內(nèi)資源環(huán)境條件、糧食供求格局和國際貿(mào)易環(huán)境變化，實(shí)施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略符合我國國情和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段要求，對(duì)穩(wěn)定我國糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給和調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性都具有重大的歷史性作用，要毫不動(dòng)搖地予以堅(jiān)持。要看到，農(nóng)民的種糧積極性是保障我國糧食安全的底線，這條防線決不能失守。在當(dāng)前形勢下，要繼續(xù)執(zhí)行并完善稻谷、小麥最低收購價(jià)政策。讓最低收購價(jià)托住農(nóng)民種糧成本的底，保證農(nóng)戶的基本收益，保護(hù)農(nóng)戶的種糧積極性。

（二）探索完善“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”政策

將保農(nóng)民收入的政策功能從當(dāng)前“價(jià)補(bǔ)合一”的政策中剝離開來，探索“價(jià)補(bǔ)分離”的方式，即發(fā)揮市場供求在價(jià)格形成中的基礎(chǔ)性作用，政府在市場之外給予農(nóng)民合理的補(bǔ)貼。特別是對(duì)于當(dāng)前產(chǎn)需、存儲(chǔ)矛盾比較突出的玉米，要按照市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)收儲(chǔ)制度改革，在使玉米價(jià)格反映市場供求關(guān)系的同時(shí)，綜合考慮農(nóng)民合理收益、財(cái)政承受能力、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展等因素，建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。國家按照“生產(chǎn)成本+基本收益”的原則，在實(shí)現(xiàn)設(shè)定收儲(chǔ)價(jià)的同時(shí)，利用現(xiàn)有補(bǔ)貼制度調(diào)整的契機(jī)，合理提高對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼額度。同時(shí)，在市場糧食價(jià)格過高時(shí)，政府則可以對(duì)低收入消費(fèi)群體給予消費(fèi)補(bǔ)貼；在市場糧價(jià)過低時(shí)，執(zhí)行“托底價(jià)”收購預(yù)案，一方面可以有效保護(hù)農(nóng)民利益，另一方面讓價(jià)格形成完全由市場決定，客觀地反映市場的供求關(guān)系。

（三）積極應(yīng)對(duì)當(dāng)前“去庫存”難題

當(dāng)前玉米庫存高企，如何有效化解庫存壓力已成為較為緊迫的現(xiàn)實(shí)難題。而稻谷面臨的高庫存問題也將接踵而至，需要及早謀劃最低收購價(jià)政策改革完善方案?！案邘齑妗钡漠a(chǎn)生既與糧食流通政策有關(guān)，也與農(nóng)民、企業(yè)儲(chǔ)糧方式的改變有關(guān)。從長遠(yuǎn)看，要用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路，積極有效推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。從當(dāng)前應(yīng)急性“去庫存”思路來看，一是化整為零。對(duì)于超期儲(chǔ)存糧部分可以通過與貸款貼息、稅費(fèi)減免等政策相掛鉤定向銷售給糧食深加工企業(yè)，同步推進(jìn)糧食儲(chǔ)加一體化改革，對(duì)積極參與的相關(guān)企業(yè)給予優(yōu)先儲(chǔ)糧和銷售資格。二是整體轉(zhuǎn)化。將儲(chǔ)存糧食轉(zhuǎn)化為儲(chǔ)存燃料乙醇，在當(dāng)前油價(jià)偏低的情況下，可采取企業(yè)代儲(chǔ)乙醇的辦法將超期存糧掛賬銷售給乙醇加工企業(yè)，以緩解倉容庫存壓力。

（四）著手重點(diǎn)改革糧食收儲(chǔ)制度

糧食收儲(chǔ)制度是糧食產(chǎn)銷制度的核心，直接影響到國家糧食安全、農(nóng)民利益保護(hù)、國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展、收儲(chǔ)主體構(gòu)成、政策性金融信貸結(jié)構(gòu)等一系列糧食利益攸關(guān)方，具有極其重要的戰(zhàn)略地位。在現(xiàn)在的糧食收儲(chǔ)政策設(shè)計(jì)中，糧權(quán)歸國家，企業(yè)要盈余，糧食收儲(chǔ)主體的政策性職能和經(jīng)營性職能混淆不清。下一步，要“政策的歸政策，市場的歸市場”，按照“有限目標(biāo)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、多元參與”的思路，進(jìn)一步健全糧食儲(chǔ)備政策。將糧食中央戰(zhàn)略儲(chǔ)備、市場調(diào)控儲(chǔ)備和商品貿(mào)易糧的管理機(jī)制相互剝離，合理劃分戰(zhàn)略儲(chǔ)備、調(diào)節(jié)儲(chǔ)備和商業(yè)周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備之間的責(zé)任。鼓勵(lì)糧食加工和流通企業(yè)參與糧食儲(chǔ)備?？赏ㄟ^政府購買服務(wù)的方式，逐步建立適應(yīng)我國糧食市場特點(diǎn)的社會(huì)化糧食儲(chǔ)備服務(wù)機(jī)制，引導(dǎo)和支持具備條件的多元化市場主體參與糧食儲(chǔ)備和流通，以分散儲(chǔ)備成本，激發(fā)市場活力。同時(shí)，強(qiáng)化糧食市場的分級(jí)機(jī)制建設(shè)，以有效引導(dǎo)提高我國糧食產(chǎn)品的質(zhì)量。

（五）對(duì)重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施有效的進(jìn)出口調(diào)控

下一步的國內(nèi)糧食總量調(diào)節(jié)要有全球視野，樹立大食物安全意識(shí)。在國內(nèi)生產(chǎn)、國外進(jìn)口和庫存的關(guān)系上，要注重保持總量和結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡，加強(qiáng)對(duì)糧食的進(jìn)出口統(tǒng)一管控制度建設(shè)。同時(shí)，鑒于大麥、高粱、玉米酒糟粕（DDGS）和木薯對(duì)國內(nèi)飼料用糧產(chǎn)生了較強(qiáng)的替代作用，在特定時(shí)間段內(nèi)，可以采取貿(mào)易救濟(jì)、進(jìn)口許可、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及反傾銷等非關(guān)稅手段有效調(diào)節(jié)相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，避免大量進(jìn)口過度沖擊國內(nèi)生產(chǎn)和打壓市場價(jià)格，以緩解糧食國內(nèi)外市場價(jià)格倒掛的矛盾，減少對(duì)國內(nèi)糧食市場的負(fù)面影響。在調(diào)控手段運(yùn)用上，要增加調(diào)控措施的透明度，更多地通過發(fā)布生產(chǎn)、進(jìn)口、庫存、消費(fèi)等信息，有效引導(dǎo)市場預(yù)期。

（六）加快發(fā)展我國糧食信息引導(dǎo)權(quán)

我國是糧食生產(chǎn)、貿(mào)易和消費(fèi)大國，應(yīng)擁有與之相稱的價(jià)格形成和交易機(jī)構(gòu)，可以考慮加快建設(shè)具有國際影響力的糧食交易中心，設(shè)立相應(yīng)的中國糧食指數(shù)。建設(shè)有國際影響力的糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品交易中心，有利于發(fā)現(xiàn)價(jià)格、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定市場，掌握保障糧食供給的國際主動(dòng)權(quán)。目前，我國已經(jīng)形成了大規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品期現(xiàn)貨市場和較為發(fā)達(dá)的金融市場，具備了發(fā)展成為國際農(nóng)產(chǎn)品交易中心的基礎(chǔ)條件，應(yīng)充分發(fā)揮大連商品交易所、鄭州商品交易所的農(nóng)產(chǎn)品期貨交易國際影響力，抓緊制定具體措施，加快實(shí)施步伐。

（七）對(duì)糧食產(chǎn)銷制度進(jìn)行一攬子改革方案設(shè)計(jì)

在確保糧食有效供給、農(nóng)民穩(wěn)定增收、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提下，應(yīng)抓緊研究實(shí)施糧食產(chǎn)銷制度綜合改革方案，增強(qiáng)扶持政策的配套性和協(xié)調(diào)性，構(gòu)建糧食政策綜合改革的框架。特別是要將財(cái)政補(bǔ)貼、金融服務(wù)、市場購銷、加工轉(zhuǎn)化、庫存儲(chǔ)備、進(jìn)出口調(diào)節(jié)、價(jià)格形成機(jī)制、消費(fèi)導(dǎo)向等一系列體制機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，綜合施策。

作者單位：中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室