葉松東

新公共管理理論認(rèn)為，在公共服務(wù)中供給者與生產(chǎn)者可以是一種分離的關(guān)系，即政府是公共服務(wù)的供給主體，但可以通過市場化、社會化的方式來實現(xiàn)公共服務(wù)，以此促使公共服務(wù)的均等化、高效化。這為政府購買體育公共服務(wù)奠定了理論基礎(chǔ)。西方發(fā)達(dá)國家由于市場經(jīng)濟較為成熟，相關(guān)法制比較健全，加之體育產(chǎn)業(yè)、體育社團等發(fā)展相對完善，因此，體育公共服務(wù)的市場化和社會化程度都很高。其中，政府購買體育公共服務(wù)作為一種重要方式，在歐美等發(fā)達(dá)國家的社會體育開展中起著重要的推動作用。雖然政府購買體育公共服務(wù)在我國已經(jīng)開始運行，但由于我國政府在體育公共服務(wù)領(lǐng)域正處于職能轉(zhuǎn)型期，體育社會組織改革剛剛起步、體育企業(yè)發(fā)展還相對滯后，我國的政府購買體育公共服務(wù)仍處于初級發(fā)展階段。2015年，我國正式頒布實施了《中華人民共和國政府采購法實施條例》?！罢少彿ǖ诙l所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)?！盵1]這為政府購買體育公共服務(wù)在法律實踐上提供了重要依據(jù)。廣州、上海等經(jīng)濟發(fā)達(dá)城市作為試點城市率先在政府購買體育公共服務(wù)領(lǐng)域進行了積極探索，為我國全面實施政府購買體育公共服務(wù)提供了一定的實踐基礎(chǔ)。筆者擬從政府購買體育公共服務(wù)的內(nèi)涵、各主體的互動關(guān)系入手，結(jié)合廣州、上海購買體育公共服務(wù)的實踐經(jīng)驗，提出適宜我國特色的政府購買體育公共服務(wù)的發(fā)展策略，以豐富政府購買體育公共服務(wù)的理論與實踐研究。

1 政府購買體育公共服務(wù)的基本架構(gòu)

政府購買體育公共服務(wù)是指政府通過公開招標(biāo)、單一來源采購、競爭性談判等形式將原本由自身承擔(dān)的體育公共服務(wù)按照法律規(guī)定程序轉(zhuǎn)交給社會組織、企事業(yè)單位，以提高體育公共服務(wù)供給質(zhì)量和財政資金的使用效率，改善社會治理結(jié)構(gòu)，滿足公共利益[2]。

從政府購買體育公共服務(wù)的內(nèi)涵分析其架構(gòu)是準(zhǔn)確把握政府購買體育公共服務(wù)的關(guān)鍵。政府購買體育公共服務(wù)的構(gòu)成主要包括：購買主體、購買機制、購買程序和承接主體。體育公共服務(wù)的“公共利益性”“供給主體多元性” 和“政府主導(dǎo)性”特征決定了政府組織在純體育公共服務(wù)和基本體育公共服務(wù)中的絕對主導(dǎo)地位，以及在準(zhǔn)體育公共服務(wù)領(lǐng)域中的核心主導(dǎo)地位[3]。

(1)購買主體。政府部門以其公共服務(wù)職能以及體育公共服務(wù)的性質(zhì)決定了其必是體育公共服務(wù)的購買主體。在政府購買體育公共服務(wù)實踐中，省市體育局、行業(yè)主管部門是具體的購買主體，如：廣州市體育局、上海市體育局以及教育局等。

(2)購買機制。公開招標(biāo)、單一來源采購、競爭性談判是當(dāng)前最為流行的購買方式。按照國家體育總局發(fā)布的相關(guān)文件，體育公共服務(wù)大致可以劃分為：體育賽事服務(wù)、體育場館服務(wù)、體育信息服務(wù)、運動技能指導(dǎo)服務(wù)、特殊人群服務(wù)等。不同的體育公共服務(wù)各具特點，因此采用的具體購買方式也有所差異。例如：上海市體育局購買體育賽事服務(wù)則采用單一來源采購的方式，即直接交由上海市級體育社團完成。

(3)購買程序。依據(jù)《中華人民共和國政府采購法實施條例》，主要涉及購買主體及其代理人的權(quán)利與義務(wù)、招標(biāo)文件的具體內(nèi)容、承接主體的權(quán)利和義務(wù)以及評審專家的權(quán)利和義務(wù)等的具體規(guī)定，以保障政府購買體育公共服務(wù)的程序公平公正。例如：廣州市體育局委托第三方進行公開招標(biāo)。明確公布招標(biāo)的具體內(nèi)容和方式以及評審委員的負(fù)責(zé)人及其成員；完成招標(biāo)后依法公開，接受人民群眾監(jiān)督。

(4)承接主體。體育公共服務(wù)的承接主體主要包括體育社團和體育企業(yè)等。其中體育社團主要承接體育賽事運作、運動技能指導(dǎo)、運動保健信息傳播等；而體育企業(yè)則主要承接體育場館服務(wù)、部分體育賽事等。例如：上海區(qū)社區(qū)體育協(xié)會組織社區(qū)體育配送活動，邀請體育方面的專家、學(xué)者或教練深入到社區(qū)，為大眾講授運動與保健、運動技能等方面的知識，讓大家足不出戶便可以享受到優(yōu)質(zhì)的體育公共服務(wù)；廣州市體育局購買體育場館服務(wù)，其中大部分的承接主體為體育企業(yè)和涉及體育產(chǎn)業(yè)的非體育企業(yè)。

2 購買主體與承接主體的互動關(guān)系

政府購買體育公共服務(wù)中的購買主體和承接主體等共同構(gòu)成了體育公共服務(wù)的供給主體。其中體育行政部門是體育公共服務(wù)的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)體育公共服務(wù)的供給，但其具體生產(chǎn)則可以由體育社團和體育企業(yè)完成，即實現(xiàn)體育公共服務(wù)供給者與生產(chǎn)者的分離。因此，在購買主體與承接主體中，兩者首先是平等的契約關(guān)系，其次才是相互促進的關(guān)系，最后表現(xiàn)為相互制約的關(guān)系。

2.1 平等的契約關(guān)系

政府購買體育公共服務(wù)的購買方式與購買程序決定了其購買主體和承接主體之間平等的契約關(guān)系，雙方是合作關(guān)系，而不是上下級關(guān)系；購買主體與承接主體圍繞公開招標(biāo)的內(nèi)容簽訂相應(yīng)的合同，雙方就各自的權(quán)利與義務(wù)達(dá)成一致；購買主體主要向承接主體提供資金，而承接主體則按照購買主體的要求提供相應(yīng)的體育公共服務(wù)，雙方各司其職，按照契約行事，共同提供體育公共服務(wù)。

2.2 相互促進關(guān)系

政府簡政放權(quán)，構(gòu)建“小政府、大社會”的治理格局是政府職能轉(zhuǎn)變的實踐路徑?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》中明確提出了體育產(chǎn)業(yè)對于促進國家經(jīng)濟發(fā)展的重要意義，以及扶持體育企業(yè)、體育社團，充分發(fā)揮市場資源配置在促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要作用?？梢哉f，體育社團、體育企業(yè)處于歷史的發(fā)展機遇期。從目前的情況來看，我國的體育社團仍然存在官辦二重性問題，而我國的體育產(chǎn)業(yè)無論是體量還是影響力都難以跟上經(jīng)濟社會的發(fā)展步伐。政府購買體育公共服務(wù)為體育社團和體育企業(yè)創(chuàng)造了發(fā)展與完善自我的機遇。通過政府購買體育公共服務(wù)，一方面為體育社團和體育企業(yè)注入了資金，為其提供了財政支持和發(fā)展平臺，使其在體育公共服務(wù)中實現(xiàn)自我超越；另一方面加快了政府職能轉(zhuǎn)變的進程，緩解了政府的壓力，使其將更多的精力放到宏觀政策制定以及監(jiān)督保障中。

2.3 相互制約關(guān)系

公共服務(wù)作為政府的其中一項職能，是否供給、怎樣供給、供給如何都需要公眾的監(jiān)督。而體育社團作為一個集自發(fā)性、非營利性于一體的能獨立承擔(dān)民事法律責(zé)任的法人組織，則能充分發(fā)揮對政府的監(jiān)督作用。“非政府體育組織將成員所具有的權(quán)利以組織的形式匯總——集合行使，能夠形成共識性的意志和訴求，從而在戰(zhàn)略層面形成強大的具有影響力的社會權(quán)力。[4]”在宏觀層面，政府有提供體育公共服務(wù)的義務(wù)，而體育社團集合所有社團成員的共同意愿，具有監(jiān)督政府提供體育公共服務(wù)的權(quán)利；在微觀層面，政府購買體育公共服務(wù)使購買主體與承接主體構(gòu)成了平等的契約關(guān)系，政府則有權(quán)監(jiān)督承接主體的運行過程以及最終結(jié)果。無論是宏觀層面承接主體對購買主體的監(jiān)督，還是微觀層面購買主體對承接主體的約束，都體現(xiàn)出二者相互制約的關(guān)系。這里的制約關(guān)系是正向的、積極的，能促使不同主體更好發(fā)展的關(guān)系。

3 廣州、上海市政府部門購買體育公共服務(wù)的案例分析

體育公共服務(wù)的劃分方式多種多樣，按其性質(zhì)劃分，體育公共服務(wù)可以劃分為純體育公共服務(wù)和準(zhǔn)體育公共服務(wù)。純體育公共服務(wù)包括：體育法律法規(guī)的完善、體育方針政策的制定、體育公共設(shè)施的建設(shè)、體育外交、體育行政管理等；準(zhǔn)體育公共服務(wù)包括全民健身活動的組織開展、體質(zhì)健康測試、體育技能培訓(xùn)等[5]。純體育公共服務(wù)一般由政府直接供給，而準(zhǔn)體育公共服務(wù)很多地區(qū)是通過政府購買提供。廣州、上海市分別在政府購買體育場館服務(wù)、體育社團服務(wù)方面開展了具體實踐。

3.1 廣州市體育局購買體育場館服務(wù)的案例分析

2015年和2016年廣州市體育局分兩批向社會購買體育場館服務(wù)，主要采用政府公開招標(biāo)采購的方式進行。這為新時期政府購買體育公共服務(wù)開啟了嶄新的視角。廣州市體育局作為購買主體委托廣州有德招標(biāo)代理有限公司進行公開招標(biāo)，并通過廣州市體育局網(wǎng)站、政府采購網(wǎng)等媒介進行了廣泛的宣傳，公布了項目預(yù)算、內(nèi)容和要求。2015年第一批項目預(yù)算為825.8萬元；此次招標(biāo)計劃入圍第一批場館300家，招標(biāo)資格有效期一年；入圍場館獲得政府購買社會體育場館公共服務(wù)商資格，可作為承接主體與購買主體廣州市群眾體育指導(dǎo)中心簽訂政府購買公共服務(wù)合同，獲得場館惠民開放補助。采購方對入圍場館每半年進行一次績效考評，并在場館顯著位置懸掛政府購買標(biāo)志。具體包括：羽毛球館100家，每個區(qū)至少5家；乒乓球館40家，每個區(qū)至少2家；網(wǎng)球場館40家，每個區(qū)至少2家；足球場館40家，每個區(qū)至少2家；籃球場館40家，每個區(qū)至少2家；游泳場館40家，每個區(qū)至少2家。按照《政府采購法》等法規(guī)對供應(yīng)商資格、提出場地條件提出明確要求。經(jīng)過審核與綜合評估，共有68家羽毛球場館、8家乒乓球場館、4家網(wǎng)球場館、26家足球場館、7家籃球場館、9家游泳場館中標(biāo)。2016年2月發(fā)布的政府購買體育場館服務(wù)預(yù)算為1 800萬元；計劃招標(biāo)220家場館入圍，入圍資格有效期為兩年；具體操作程序與第一批保持一致[6]。

從第一批中標(biāo)的組織看，承接主體既有體制內(nèi)的單位，也有體制外的單位，且體制外企業(yè)所占比例更高。說明有更多的企業(yè)投入到體育產(chǎn)業(yè)中，并且有些企業(yè)已經(jīng)修建了體育場館，且這些場館位于居民聚集區(qū)，在一定程度上彌補了廣州市體育場館分散、不能很好滿足居民鍛煉需求的弊端。從購買機制看，整個購買過程規(guī)范有序。前期的公開招標(biāo)通知詳細(xì)說明了項目的內(nèi)容、要求以及招標(biāo)程序，并按區(qū)域與項目進行了合理分配。在采購過程中，委托第三方進行招標(biāo)，規(guī)避了政府的尋租行為，并公布了評審委員會負(fù)責(zé)人和成員，使得招標(biāo)工作更加公開和透明，后續(xù)的績效考評也對企業(yè)有了一定的激勵，以保障體育場館服務(wù)的有效供給。

3.2 上海市體育局購買體育社團服務(wù)的案例分析

從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，體育社團是政府體育公共服務(wù)的良好合作伙伴，這與體育社團的自發(fā)性、非營利性、合法性等特性息息相關(guān)。有關(guān)這一方面的政府購買體育公共服務(wù)的實踐，我們可以從上海市民體育大聯(lián)賽(政府組織)與體育社團的合作雙贏中得到經(jīng)驗及啟示。上海市民體育大聯(lián)賽是由上海市體育局、市級機關(guān)工作黨委、市農(nóng)委、市總工會、團市委、市婦聯(lián)等政府組織共同倡議發(fā)起的一種市民體育大聯(lián)賽。該項聯(lián)賽秉持“項目導(dǎo)向、賽事導(dǎo)向、團隊導(dǎo)向”的賽事方針和“多元辦賽、多方參賽、集中決賽”的辦賽原則，按照“政府主導(dǎo)、協(xié)會舉辦、中介協(xié)助、媒體參與、企業(yè)支持”的工作理念，創(chuàng)新辦賽模式和動員方式，并積極整合賽事資源，鼓勵和發(fā)動廣大市民積極參與體育賽事活動，激發(fā)和引導(dǎo)市民科學(xué)健身的熱情，促進市民健身生活化、社會化、大眾化和專項化?？梢哉f上海市體育局以上海市民體育大聯(lián)賽為依托(競標(biāo))購買體育社團公共服務(wù)的模式，在全國起到了典型的示范效應(yīng)。

2015年上海市體育局委托上海申權(quán)招標(biāo)咨詢有限公司，采用單一來源采購的方式購買體育社團服務(wù)。經(jīng)過為期三天的激烈競標(biāo)，最終50個競賽項目分別由51家單位中標(biāo)，其中足球、籃球、排球、游泳、乒乓球、羽毛球、網(wǎng)球、跳水、射箭、傳統(tǒng)武術(shù)、跆拳道、輪滑、門球、臺球、體育舞蹈項目、舞龍舞獅、木蘭拳、健美、電子競技、攀巖、健美操、健身排舞、花樣跳繩、龍舟等47個體育賽事由體育社團中標(biāo)(承辦)，另外自行車、帆船和擊劍三項分別由俱樂部、公司中標(biāo)(承辦)。這些賽事項目在設(shè)置過程中，充分考慮賽事的兼容性和賽事覆蓋廣度。既有大眾喜聞樂見的球類項目，也有在小眾群體間流行的高智爾球、花樣跳繩、跳水；既有適合老年人的木蘭拳、門球、練功十八法，也有符合中青年和白領(lǐng)職工人群口味的臺球、飛鏢、劍道，還有青少年熱衷的電子競技、輪滑、跆拳道；既有充滿民俗味兒的武術(shù)、龍舟、風(fēng)箏，也有“高端洋氣上檔次”的帆船、擊劍、體育舞蹈，且各級賽事的總量達(dá)到近5 000場[7]。而作為體育賽事和體育活動組織不可或缺的體育社團，在上海市民體育大聯(lián)賽中不僅扮演了重要角色，而且自身發(fā)展問題也得到了很好解決。另外，在“政府主導(dǎo)、協(xié)會舉辦、中介協(xié)助、媒體參與、企業(yè)支持”的工作理念，及創(chuàng)新辦賽模式，堅持政府與社團互動，扶持體育社團發(fā)展情況下，體育社團的自我造血功能得到顯著增強。通過政府購買體育公共服務(wù)，真正實現(xiàn)了體育社團與政府的合作雙贏。作為政府在體育公共服務(wù)領(lǐng)域中的天然合作伙伴，國內(nèi)許多省份的體育社團因多種因素并未發(fā)揮它應(yīng)有的作用。處于變革期的體育社團也需要展示自我的舞臺，而上海市體育局采用單一來源采購體育社團服務(wù)的實踐，既有利于推動我國體育社團的自我完善與發(fā)展，也為我國體育社團的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供了現(xiàn)實動力。

4 政府購買體育公共服務(wù)的發(fā)展策略

盡管我國在體育公共服務(wù)供給實踐方面有了一定的進步，但由于我國體育公共服務(wù)事業(yè)起步晚，政府與社會處于轉(zhuǎn)型期，體育社團、體育企業(yè)發(fā)展緩慢等原因，導(dǎo)致我國的政府購買體育公共服務(wù)依舊存在購買方式單一、監(jiān)管機制不健全、購買內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)不清晰、體育社團與體育企業(yè)發(fā)展滯后等問題。這些問題嚴(yán)重制約了我國體育公共服務(wù)的發(fā)展。為進一步推動體育公共服務(wù)的發(fā)展，提出以下策略。

4.1 實現(xiàn)購買方式的多元化

在政府購買體育公共服務(wù)中，公開招標(biāo)是其主要方式，而單一來源采購和競爭性談判在購買過程中用的較少。雖然公開招標(biāo)從形式上看能保障政府購買體育公共服務(wù)的公平性，但因不同體育公共服務(wù)的性質(zhì)不同，所以購買方式也應(yīng)該有所差異。這有助于進一步提升體育公共服務(wù)的供給效率和供給質(zhì)量。例如：采用競爭性談判購買體育器材，可以直接邀請幾家品質(zhì)過硬、口碑好的企業(yè)參與，提高工作效率，在一定程度上保障體育公共服務(wù)的質(zhì)量。

4.2 建立健全監(jiān)管機制

無論是政府購買體育公共服務(wù)，還是其他合作方式，政府作為體育公共服務(wù)的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)對體育公共服務(wù)實行監(jiān)控，以保障公民的體育權(quán)利和體育公共服務(wù)的效率與質(zhì)量?！敖⒔∪倔w育公共服務(wù)績效評價體系和嚴(yán)格的問責(zé)制——以公民是否需要為中心，以公眾是否滿意為尺度?！盵8]是公眾體育權(quán)利得到有效保障的重要方式。

4.3 完善購買內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)

政府購買體育公共服務(wù)作為一種實用性高，且符合多方利益的供給方式，在實踐中已經(jīng)顯現(xiàn)了它的價值。雖然，北京、上海、廣州等經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)通過政府購買提供了多種類型的體育公共服務(wù)，但從現(xiàn)狀來看，購買內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)不清晰仍然是阻礙這一方式發(fā)展的重要因素。一方面，沒有明確的價格標(biāo)準(zhǔn)。購買主體與承接主體會因資金問題產(chǎn)生分歧從而影響體育公共服務(wù)供給；另一方面，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)也會導(dǎo)致地域之間體育公共服務(wù)的非均衡發(fā)展，甚至出現(xiàn)強者愈強、弱者愈弱的馬太效應(yīng)。因此，進一步完善購買內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)顯得至關(guān)重要。

4.4 扶持體育社團發(fā)展

“西方國家的政府在體育公共服務(wù)領(lǐng)域側(cè)重宏觀管理和政策投入，體育社團承擔(dān)事務(wù)性工作，政府與體育社團相互合作。”[8]不光是在西方，在我國的體育公共服務(wù)事業(yè)中，體育社團也發(fā)揮著巨大的作用。由于多種原因，我國的體育社團一直有官民二重性，這嚴(yán)重制約了體育社團的獨立發(fā)展。因此，政府應(yīng)當(dāng)扶持體育社團的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，通過資金、制度等培育體育社團，推動體育社團的發(fā)展，為體育社團的獨立運作奠定基礎(chǔ)。

4.5 激發(fā)體育企業(yè)潛力

體育企業(yè)作為體育公共服務(wù)的承接主體，在其供給中發(fā)揮著重要的作用。我國體育產(chǎn)業(yè)正處于發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，激發(fā)體育企業(yè)的潛力，使更多的體育企業(yè)成為體育公共服務(wù)的承接主體，無論是對政府、公眾，還是對企業(yè)都有巨大的紅利。但從目前的承接主體看，體育企業(yè)并未在政府購買體育公共服務(wù)中發(fā)揮相應(yīng)的作用。一方面，我國的體育企業(yè)在規(guī)模、影響力仍處于發(fā)展的初級階段；另一方面，已經(jīng)相對成熟的體育企業(yè)其經(jīng)營理念需要發(fā)生轉(zhuǎn)變，承擔(dān)一定的體育公共服務(wù)對于塑造企業(yè)形象、提升體育企業(yè)影響力的責(zé)任。

[1] 中華人民共和國政府采購法實施條例[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/2015-02/27/content_2822395.htm.

[2] 徐家良，趙挺.政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實困境與路徑創(chuàng)新：上海的實踐[J].中國行政管理，2013(8):26～30.

[3] 周愛光.從體育公共服務(wù)的概念審視政府的地位和作用[J].體育科學(xué)，2012(5)：64～70.

[4] 宋亨國，周愛光.非政府體育組織的含義、自治形態(tài)及我國社會體育組織的轉(zhuǎn)型[J],體育學(xué)刊，2016(3)：1～7.

[5] 朱毅然.政府購買體育公共服務(wù)研究[J].西安體育學(xué)院學(xué)報，2015(6)：641～646.

[6] 廣州市體育局購買社會體育場館公共服務(wù)商資格入圍項目(第一批)中標(biāo)公告[EB/OL]. http://www.quntitong.cn/sport/platformnotice/platformDetail.

[7] 2015年上海市民體育大聯(lián)賽[EB/OL].http://sports.eastday.com/dzt/SMDLS/index.html.

[8] 易劍東.中國體育公共服務(wù)研究[J].體育學(xué)刊，2012(2)：1～10.