黃 璐

《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》(簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》)《中國(guó)足球協(xié)會(huì)調(diào)整改革方案》(簡(jiǎn)稱(chēng)《調(diào)整方案》)相繼出臺(tái)，中國(guó)足球領(lǐng)域掀起改革熱潮?！墩{(diào)整方案》中明確指出：“調(diào)整改革中國(guó)足球協(xié)會(huì)是中國(guó)足球改革發(fā)展的關(guān)鍵，是理順足球管理體制、創(chuàng)新足球管理模式的基礎(chǔ)?！薄墩{(diào)整方案》堅(jiān)持統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，基于中國(guó)國(guó)情與國(guó)際趨勢(shì)的緊密結(jié)合，切實(shí)推進(jìn)中國(guó)足協(xié)調(diào)整改革和中國(guó)足球改革發(fā)展?！墩{(diào)整方案》“指導(dǎo)思想”中指出：“建立符合中國(guó)社會(huì)發(fā)展要求和國(guó)際足球發(fā)展趨勢(shì)的管理模式，為中國(guó)足球發(fā)展提供組織保障，為深化體育管理體制改革探索道路。[1]”國(guó)際體育組織內(nèi)部普遍設(shè)有道德委員會(huì)(Ethics Commission)。基于西方民主國(guó)家“三權(quán)分立”的建制原則，在行業(yè)自治組織的內(nèi)部實(shí)現(xiàn)立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的相對(duì)獨(dú)立。道德委員會(huì)相當(dāng)于行業(yè)自治的“司法系統(tǒng)”，對(duì)體育社會(huì)組織的管理人員、雇員、會(huì)員協(xié)會(huì)、運(yùn)動(dòng)員、裁判員、經(jīng)紀(jì)人以及廣泛的利益相關(guān)者行使道德審查、監(jiān)督和裁決權(quán)。《調(diào)整方案》啟動(dòng)以來(lái)，行業(yè)內(nèi)部和廣大媒體不時(shí)曝出中國(guó)足協(xié)設(shè)立道德委員會(huì)的呼聲。筆者旨在回應(yīng)中國(guó)足協(xié)設(shè)立道德委員會(huì)這一緊迫議題，在符合中國(guó)國(guó)情和中國(guó)社會(huì)發(fā)展的要求下，借鑒國(guó)際足聯(lián)道德委員會(huì)的基本建制模式，對(duì)中國(guó)足協(xié)設(shè)立道德委員會(huì)的監(jiān)督功能、獨(dú)立性、基本建制等若干問(wèn)題展開(kāi)討論，為中國(guó)足協(xié)調(diào)整改革提供一些參考建議。

1 中國(guó)足協(xié)設(shè)立道德委員會(huì)的合法性

《總體方案》是引領(lǐng)中國(guó)足球改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，《調(diào)整方案》是實(shí)現(xiàn)《總體方案》良好開(kāi)局的先行配套政策?！犊傮w方案》第二大部分“調(diào)整改革中國(guó)足球協(xié)會(huì)”對(duì)組織內(nèi)部建制進(jìn)行了重點(diǎn)部署?！巴晟浦袊?guó)足球協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行程序和工作規(guī)則，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機(jī)制。”[2]這里的“決策權(quán)”“執(zhí)行權(quán)”“監(jiān)督權(quán)”在某種意義上相當(dāng)于政治建制的“立法權(quán)”“行政權(quán)”“司法權(quán)”的相對(duì)獨(dú)立。2012年版《國(guó)際足聯(lián)章程》關(guān)于組織建制問(wèn)題指出，“代表大會(huì)是國(guó)際足聯(lián)的立法機(jī)構(gòu)，也是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；執(zhí)委會(huì)是國(guó)際足聯(lián)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；秘書(shū)處是國(guó)際足聯(lián)的行政機(jī)構(gòu)；常務(wù)委員會(huì)和特別委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)助執(zhí)委會(huì)的工作并向其提供建議。國(guó)際足聯(lián)的法律機(jī)構(gòu)包括紀(jì)律委員會(huì)、道德委員會(huì)和申訴委員會(huì)。”《調(diào)整方案》對(duì)于實(shí)現(xiàn)體育行業(yè)自治，劃清政府與社會(huì)的邊界，讓體育社會(huì)組織復(fù)歸社會(huì)屬性，創(chuàng)新社會(huì)治理和釋放社會(huì)活力等方面具有積極的改革引領(lǐng)作用。《調(diào)整方案》“指導(dǎo)思想”要求“逐步形成依法自治、民主協(xié)商、行業(yè)自律的組織框架”。行業(yè)自治和自律離不開(kāi)國(guó)家法律層面的統(tǒng)一規(guī)制，也離不開(kāi)社會(huì)組織內(nèi)部的依法依規(guī)監(jiān)督，這是行業(yè)內(nèi)部自律和外部司法審查兩個(gè)層面的協(xié)同監(jiān)管。體育社會(huì)組織內(nèi)部設(shè)立道德委員會(huì)十分必要，同時(shí)也是全面深化社會(huì)組織改革發(fā)展中“行業(yè)自律”的客觀(guān)要求。

其一，國(guó)內(nèi)國(guó)際體育發(fā)展面臨嚴(yán)峻的反腐形勢(shì)，迫使中國(guó)足協(xié)高度重視足球行業(yè)的道德和腐敗問(wèn)題。步入新世紀(jì)，國(guó)際奧委會(huì)、國(guó)際足聯(lián)、國(guó)際田聯(lián)等國(guó)際體育組織相繼曝出大范圍的腐敗案件。這些腐敗案件絕大部分是由組織內(nèi)部缺乏獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)引發(fā)的，道德委員會(huì)的設(shè)立在一定程度上解決了組織建制存在的監(jiān)督缺位問(wèn)題。然而，國(guó)際體育組織內(nèi)部設(shè)立的道德委員會(huì)普遍缺乏獨(dú)立性。這一內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)一般隸屬于執(zhí)委會(huì)，在開(kāi)展組織內(nèi)部道德審查和反腐調(diào)查過(guò)程中，陷入組織內(nèi)部日趨復(fù)雜的裙帶關(guān)系不可自拔。如果調(diào)查對(duì)象官司纏身(外部司法力量介入調(diào)查)，就一定要等到該國(guó)司法機(jī)關(guān)處理結(jié)束(或在立案審查的壓力下)，再做出馬后炮的決定[3]。2015年國(guó)際足聯(lián)爆發(fā)大規(guī)模腐敗案件、國(guó)際田聯(lián)爆發(fā)大規(guī)模興奮劑案件。這些腐敗案件的不斷反復(fù)出現(xiàn)，致使組織內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的公信力。中國(guó)足壇在經(jīng)歷“8·25足球反腐案”之后，仍然面臨嚴(yán)峻的足球反腐形勢(shì)。道德和腐敗問(wèn)題是決定中國(guó)足球改革發(fā)展成敗的關(guān)鍵因素。既要借鑒國(guó)際足聯(lián)道德委員會(huì)的模式和經(jīng)驗(yàn)，看到國(guó)際體育組織道德委員會(huì)普遍存在的局限性，又要結(jié)合中國(guó)社會(huì)發(fā)展要求和中國(guó)足球發(fā)展實(shí)際，設(shè)立創(chuàng)新中國(guó)足協(xié)道德委員會(huì)的基本建制和工作程序。

其二，調(diào)整改革后的中國(guó)足協(xié)有權(quán)自主設(shè)立道德委員會(huì)?！犊傮w方案》中明確指出：“按照政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的原則調(diào)整組建中國(guó)足球協(xié)會(huì)。中國(guó)足球協(xié)會(huì)與體育總局脫鉤，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作計(jì)劃制定、財(cái)務(wù)和薪酬管理、人事管理、國(guó)際專(zhuān)業(yè)交流等方面擁有自主權(quán)。[2]”《調(diào)整方案》重申了以上內(nèi)容，并進(jìn)一步要求“按照政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的原則，實(shí)現(xiàn)中國(guó)足協(xié)與體育總局脫鉤，中國(guó)足協(xié)依法獨(dú)立運(yùn)行，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面擁有自主權(quán)。”其中在“健全專(zhuān)項(xiàng)委員會(huì)”改革方面明確提出了道德委員會(huì)等法律機(jī)構(gòu)建設(shè)的必要性和重要性，“參照國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，科學(xué)、合理設(shè)置各專(zhuān)項(xiàng)委員會(huì)；完善技術(shù)、競(jìng)賽、裁判、青少年、女足、新聞等委員會(huì)，充分加強(qiáng)其在業(yè)務(wù)領(lǐng)域的權(quán)威、專(zhuān)業(yè)地位；突出重視紀(jì)律、仲裁、道德與公平競(jìng)賽等法律機(jī)構(gòu)的建設(shè)，充分發(fā)揮其監(jiān)督、保障的重要作用?！盵1]專(zhuān)項(xiàng)委員會(huì)一方面要更好地組織開(kāi)展具體的足球業(yè)務(wù)工作，一方面要承擔(dān)法律的監(jiān)督保障功能。道德委員會(huì)作為專(zhuān)項(xiàng)委員會(huì)的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，在組織內(nèi)部道德審查、反腐調(diào)查與裁決方面充當(dāng)獨(dú)立角色和兼具獨(dú)有功能。同時(shí)，國(guó)際足聯(lián)章程要求各會(huì)員協(xié)會(huì)，在內(nèi)部設(shè)立各委員會(huì)并與國(guó)際足聯(lián)相對(duì)應(yīng)的委員會(huì)展開(kāi)緊密合作。

其三，中國(guó)足協(xié)調(diào)整改革置于整個(gè)社會(huì)組織改革的背景環(huán)境下，在“完善綜合監(jiān)管體制”方面具有高度統(tǒng)一性。《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》“總體要求”指出：“厘清行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能邊界，加強(qiáng)綜合監(jiān)管和黨建工作，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)成為依法設(shè)立、自主辦會(huì)、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會(huì)組織?！盵4]“加強(qiáng)綜合監(jiān)管工作”的范疇，包括社會(huì)組織的外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)督兩個(gè)范疇。既要接受政府各職能部門(mén)的必要監(jiān)管，接受?chē)?guó)家法律制度的必要規(guī)制，接受黨的各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，又要在社會(huì)組織內(nèi)部建立健全監(jiān)事制度，內(nèi)外結(jié)合，齊抓共管，協(xié)同治理。涉及社會(huì)組織內(nèi)部監(jiān)督問(wèn)題部分指出，“建立完善法人治理結(jié)構(gòu)。健全會(huì)員大會(huì)(會(huì)員代表大會(huì))、理事會(huì)(常務(wù)理事會(huì))制度，建立和健全監(jiān)事會(huì)(監(jiān)事)制度?！盵4]一些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)開(kāi)始嘗試探索調(diào)整改革后的內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)，設(shè)立道德委員會(huì)成為落實(shí)內(nèi)部監(jiān)督的一種有效形式，中國(guó)記協(xié)(中華全國(guó)新聞工作者協(xié)會(huì))的做法值得借鑒參考。中國(guó)記協(xié)于2015年12月29日成立新聞道德委員會(huì)。建立新聞道德委員會(huì)是新聞戰(zhàn)線(xiàn)深入貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重大舉措，是新聞戰(zhàn)線(xiàn)落實(shí)黨管媒體原則、堅(jiān)持以人民為中心工作導(dǎo)向的重要探索。新聞道德委員會(huì)把各級(jí)各類(lèi)新聞媒體和從業(yè)人員納入監(jiān)督范圍，通過(guò)新聞評(píng)議、媒體道歉、通報(bào)曝光等方式，在加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)、治理新聞界突出問(wèn)題方面發(fā)揮更大作用[5]。

中國(guó)足協(xié)設(shè)立道德委員會(huì)在發(fā)展形勢(shì)、自主性、改革背景三個(gè)方面凸顯必要性和合法性。如果進(jìn)一步追問(wèn)設(shè)立道德委員會(huì)的深層涵義，就如同“民主”概念發(fā)生的實(shí)踐狀況，依據(jù)民主化實(shí)踐的某些原則或理念，在量化方法的影響下，我們不再問(wèn)民主是或不是什么，而是問(wèn)一個(gè)政治系統(tǒng)若存在著民主的話(huà)，它民主到什么程度[6]。中國(guó)足協(xié)能不能設(shè)立道德委員會(huì)，正如定義民主國(guó)家一樣空洞乏力。也就是說(shuō)，中國(guó)足協(xié)具有充足的合法性自主設(shè)立“道德委員會(huì)”。決定設(shè)立“道德委員會(huì)”屬于組織內(nèi)部事務(wù)，這一事件本身并不具有實(shí)際意義。深入反思“道德委員會(huì)為何與何為”這一價(jià)值存在問(wèn)題，以及超越民主概念的空泛表述，對(duì)中國(guó)足協(xié)道德委員會(huì)的監(jiān)督功能、獨(dú)立性、基本建制等若干問(wèn)題展開(kāi)討論，或許更具有建設(shè)性意義。

2 國(guó)際足球行業(yè)自治的內(nèi)外部監(jiān)管特征

中國(guó)足協(xié)設(shè)立道德委員會(huì)，應(yīng)該在哪些方面發(fā)揮積極的作用。結(jié)合國(guó)際體育組織的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，道德委員會(huì)這一內(nèi)部機(jī)構(gòu)是新世紀(jì)以來(lái)組織治理改革的新事物，主要的產(chǎn)生背景是為了應(yīng)對(duì)外部司法審查和公共輿論的腐敗指控，為了解決組織內(nèi)部控制機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)存在的一系列重大問(wèn)題，挽救國(guó)際體育組織普遍面臨的公信力危機(jī)。這不是完全由全球治理形勢(shì)驅(qū)動(dòng)的主動(dòng)改革調(diào)整過(guò)程，而是由組織治理危機(jī)引發(fā)的被動(dòng)改革實(shí)踐過(guò)程；不是一個(gè)自主的組織結(jié)構(gòu)化演進(jìn)過(guò)程，而是一個(gè)不斷適應(yīng)和化解治理危機(jī)形成的倒逼局勢(shì)。1998年12月爆發(fā)奧運(yùn)史上影響最?lèi)毫拥摹胞}湖城丑聞”。國(guó)際奧委會(huì)陷入最嚴(yán)重的公信力危機(jī)，薩馬蘭奇治下的國(guó)際奧委會(huì)迅速出臺(tái)一攬子改革措施。1999年3月國(guó)際奧委會(huì)第108次特別全會(huì)決議成立道德委員會(huì)。這一標(biāo)榜“獨(dú)立性”的內(nèi)部機(jī)構(gòu)將廣泛的奧林匹克大家庭成員納入到正確的道德行為規(guī)范框架下，所有的奧林匹克大家庭成員必須接受道德約束和道德審查。

相比于國(guó)際奧委會(huì)，現(xiàn)金流十分充盈的國(guó)際足聯(lián)始終無(wú)法擺脫腐敗指控。國(guó)際足聯(lián)借鑒國(guó)際奧委會(huì)道德委員會(huì)的基本建制，于2006年6月國(guó)際足聯(lián)代表大會(huì)決議成立道德委員會(huì)。這一標(biāo)榜“獨(dú)立于國(guó)際足聯(lián)之外的檢察機(jī)構(gòu)”，將廣泛的利益相關(guān)者納入道德審查和反腐議程中，具體涉及腐敗、興奮劑、種族主義、操控比賽等道德問(wèn)題。2010年11月爆發(fā)“ISL腐敗案”?！癐SL腐敗案”是指國(guó)際體育娛樂(lè)和休閑集團(tuán)(ISL)大規(guī)模賄賂國(guó)際足聯(lián)官員案件，國(guó)際足聯(lián)隨即啟動(dòng)了“2011—2013年治理改革計(jì)劃”，針對(duì)道德審查和反腐治理問(wèn)題，特別設(shè)立“道德委員會(huì)改革工作組”和“透明度與合規(guī)性改革工作組”。2015年5月爆發(fā)“國(guó)際足聯(lián)腐敗窩案”，倒逼國(guó)際足聯(lián)重啟道德委員會(huì)改革議程。國(guó)際足聯(lián)“改革委員會(huì)”最新提案指出：強(qiáng)化2012年版《國(guó)際足聯(lián)章程》的“誠(chéng)信審查”原則，司法機(jī)構(gòu)的成員在選舉前應(yīng)接受道德委員會(huì)對(duì)委員的誠(chéng)信審查，國(guó)際足聯(lián)常務(wù)委員會(huì)的全部成員需接受強(qiáng)制和全面的道德審查，審查由獨(dú)立的評(píng)估委員會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施[7]。

國(guó)際足聯(lián)道德委員會(huì)的設(shè)立以及一系列改革調(diào)整，旨在遏制迅速蔓延的腐敗行為，從道德根性層面鏟除腐敗毒瘤。然而，以前是外患，現(xiàn)在則是內(nèi)憂(yōu)，面對(duì)組織行為突然出現(xiàn)的趨利性，業(yè)余體育組織固有的規(guī)范不足、法治缺失、監(jiān)管不力等缺陷暴露無(wú)遺，在強(qiáng)大的利益驅(qū)動(dòng)下，道德自律迅速失效[3]。體育行業(yè)沿襲的自治傳統(tǒng)，大部分國(guó)際體育組織的注冊(cè)地——瑞士法律中規(guī)定“非營(yíng)利組織不適用貪污罪”條款，以及組織內(nèi)部規(guī)定的“治外法權(quán)”。組織章程規(guī)定內(nèi)部糾紛不得提交國(guó)家司法部門(mén)處理，這些依賴(lài)自治傳統(tǒng)而生的“豁免原則”，進(jìn)一步縱容了組織內(nèi)部的腐敗行為。內(nèi)部監(jiān)督很難擺脫組織管理層的權(quán)力控制，無(wú)法確保道德委員會(huì)的獨(dú)立性。近兩年來(lái)，國(guó)際足聯(lián)、國(guó)際田聯(lián)、國(guó)際排聯(lián)、國(guó)際手聯(lián)等國(guó)際體育組織的一些高管人員相繼接受某些國(guó)家司法部門(mén)的調(diào)查，再現(xiàn)了“絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)導(dǎo)致腐敗”這一歷史鐵律。國(guó)際體育組織以自治的名義，試圖阻止外部司法機(jī)構(gòu)的介入調(diào)查，而事實(shí)上，行業(yè)自治不能獨(dú)立于法律之外，加強(qiáng)對(duì)國(guó)際體育組織的外部監(jiān)管已經(jīng)成為各國(guó)司法機(jī)構(gòu)的普遍共識(shí)。由美國(guó)司法部門(mén)領(lǐng)銜的2015年5月“國(guó)際足聯(lián)腐敗窩案”調(diào)查，聯(lián)合瑞士當(dāng)局已經(jīng)起訴了39名國(guó)際足聯(lián)高官和與之密切業(yè)務(wù)往來(lái)的人員，目前司法調(diào)查仍在進(jìn)行中。與此同時(shí)，瑞士當(dāng)局針對(duì)凸顯的私營(yíng)腐敗問(wèn)題，已經(jīng)加強(qiáng)了立法和監(jiān)管工作，將依照瑞士刑法追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任[8]。

從國(guó)際足球發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)行業(yè)監(jiān)督一般采用“一內(nèi)一外”“內(nèi)外結(jié)合”的協(xié)同治理方式。“內(nèi)部監(jiān)督”是指國(guó)際足聯(lián)法律機(jī)構(gòu)行使的權(quán)力，道德委員會(huì)的設(shè)立和正常運(yùn)轉(zhuǎn)是重要的表現(xiàn)形式；“外部監(jiān)管”是指對(duì)當(dāng)事人具有司法管轄權(quán)的各國(guó)司法機(jī)構(gòu)行使的權(quán)力，例如法國(guó)司法部門(mén)對(duì)國(guó)際田聯(lián)前主席迪亞克涉嫌“間接腐敗”和私下金錢(qián)交易問(wèn)題提起訴訟，巴西反貪局對(duì)國(guó)際排聯(lián)主席格拉薩展開(kāi)腐敗瀆職調(diào)查等。雖然國(guó)際足聯(lián)極力排斥外部司法力量的介入，但國(guó)際足聯(lián)陷入大規(guī)模的腐敗境地使其喪失了公信力，各國(guó)司法機(jī)構(gòu)介入調(diào)查成為糾正國(guó)際足聯(lián)沿著正確道路前進(jìn)的客觀(guān)需要。結(jié)合中國(guó)足協(xié)調(diào)整改革的內(nèi)外部政策環(huán)境考慮，落實(shí)行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督的功能，必須采用“內(nèi)外結(jié)合”的協(xié)同治理模式。

3 中國(guó)足球行業(yè)自治實(shí)行內(nèi)外部監(jiān)管的必然要求

十八大以來(lái)，黨和國(guó)家在“釋放改革紅利、激發(fā)社會(huì)活力”方面做出積極努力，相繼出臺(tái)了一系列改革政策。2013年3月14日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。其中明確指出：“必須處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方的關(guān)系……真正做到該管的管住管好，不該管的不管不干預(yù)，切實(shí)提高政府管理科學(xué)化水平。[9]”同時(shí)對(duì)“改革社會(huì)組織管理制度”進(jìn)行了戰(zhàn)略布局。后繼出臺(tái)的一攬子涉及社會(huì)組織改革的政策文件，諸如《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》《總體方案》《調(diào)整方案》等，是對(duì)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的進(jìn)一步深化和政策配套。關(guān)于全面深化社會(huì)組織改革的基本思路，是明確界定政府職能部門(mén)的權(quán)力邊界，推行權(quán)力清單制度，諸如《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，促進(jìn)了政府監(jiān)管職能與具體業(yè)務(wù)的分離。《調(diào)整方案》全面貫徹了政府監(jiān)管與具體業(yè)務(wù)分離的改革思路。在“理順中國(guó)足協(xié)與國(guó)務(wù)院體育行政部門(mén)的關(guān)系”中明確提出：“中國(guó)足協(xié)與體育總局脫鉤改革完成后，體育總局不再具體參與足球業(yè)務(wù)工作。體育總局對(duì)中國(guó)足協(xié)給予必要的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督管理。[1]”也就是說(shuō)，政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者既相對(duì)獨(dú)立，又是協(xié)同發(fā)展的關(guān)系。中國(guó)足協(xié)調(diào)整改革遵循了三者協(xié)同發(fā)展關(guān)系的基本制度設(shè)計(jì)，既要充分體現(xiàn)體育社會(huì)組織的自主性和重要性，又要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，將政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織三者的改革與發(fā)展整合在一起，從整體上探討體育社會(huì)組織的改革與發(fā)展問(wèn)題[10]。

中國(guó)足協(xié)調(diào)整改革進(jìn)一步加大了組織內(nèi)部的自主性，進(jìn)一步加強(qiáng)了組織在引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展中的突出作用?！墩{(diào)整方案》既是對(duì)組織自主性的授權(quán)，又是對(duì)開(kāi)展具體足球業(yè)務(wù)功能的移交。“中國(guó)足協(xié)要全面貫徹落實(shí)黨和國(guó)家關(guān)于體育工作的路線(xiàn)、方針、政策，承擔(dān)并完成國(guó)家交辦的各項(xiàng)任務(wù)”。中國(guó)足協(xié)的獨(dú)立性和自主性，乃至體育行業(yè)自治改革問(wèn)題，并不是脫離政府職能部門(mén)的監(jiān)管，而是創(chuàng)新綜合監(jiān)管方式，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管力度。這充分體現(xiàn)在“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”方面，也是貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》關(guān)于“更好發(fā)揮政府作用”的重要舉措。中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)(試行)》中明確指出，“加強(qiáng)對(duì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤的社會(huì)組織黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保脫鉤不脫管。[11]”《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》同時(shí)指出：“加快轉(zhuǎn)移適合由行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承擔(dān)的職能。行政機(jī)關(guān)對(duì)適合由行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承擔(dān)的職能，制定清單目錄，按程序移交行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承擔(dān)，并制定監(jiān)管措施、履行監(jiān)管責(zé)任?！本唧w的監(jiān)管改革思路是“完善綜合監(jiān)管體制”。既要完善政府綜合監(jiān)管體系，健全監(jiān)督管理機(jī)制，諸如民政、財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)等各職能部門(mén)要按照各自的職能分工承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，又要發(fā)揮黨的紀(jì)律監(jiān)督、專(zhuān)業(yè)化和社會(huì)化的第三方監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、監(jiān)事會(huì)內(nèi)部監(jiān)督等綜合監(jiān)督的作用，最終“促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)成為依法設(shè)立、自主辦會(huì)、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會(huì)組織”。

黨和國(guó)家對(duì)體育社會(huì)組織改革的外部監(jiān)管要求十分明確，同時(shí)指明了可操作性的改革方案。社會(huì)組織實(shí)行嚴(yán)格的外部監(jiān)管，并不代表組織內(nèi)部監(jiān)督就沒(méi)有必要，內(nèi)部監(jiān)督制度設(shè)計(jì)就可以缺位。社會(huì)組織改革對(duì)“完善綜合監(jiān)管體制”的目標(biāo)要求，包括了政府監(jiān)管、黨的監(jiān)督、第三方監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督等全方位的協(xié)同治理，在接受體育社會(huì)組織外部監(jiān)管的基礎(chǔ)上，建立健全組織內(nèi)部監(jiān)督體制機(jī)制?！犊傮w方案》和《調(diào)整方案》結(jié)合足球行業(yè)發(fā)展實(shí)際，進(jìn)一步明確了“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”的重要地位和引領(lǐng)作用?！犊傮w方案》明確要求“健全各級(jí)足球協(xié)會(huì)黨的組織機(jī)構(gòu)，按照黨管干部原則和人才政策，加強(qiáng)協(xié)會(huì)思想政治工作和干部日常管理。中國(guó)足球協(xié)會(huì)設(shè)立黨委，由體育總局黨組領(lǐng)導(dǎo)。[2]”《調(diào)整方案》同時(shí)要求“加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。中國(guó)足協(xié)成立紀(jì)委，履行監(jiān)督責(zé)任，充分發(fā)揮監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)職責(zé)”[1]。毫無(wú)疑問(wèn)，在黨和國(guó)家“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局下，中國(guó)足協(xié)調(diào)整改革實(shí)行內(nèi)外部監(jiān)管是“完善綜合監(jiān)管體制”的客觀(guān)要求，也是對(duì)建立“治理規(guī)范、行為自律”的社會(huì)組織的實(shí)際需要。

4 國(guó)際足聯(lián)道德委員會(huì)建制模式的借鑒與啟示

國(guó)際體育組織道德委員會(huì)的功能不盡相同。結(jié)合中國(guó)足協(xié)的自治傳統(tǒng)，中國(guó)足協(xié)設(shè)立道德委員會(huì)與國(guó)際足聯(lián)道德委員會(huì)不可一概而論。任海教授認(rèn)為，國(guó)際奧委會(huì)道德委員會(huì)在某種意義上相當(dāng)于我國(guó)的紀(jì)律檢查委員會(huì)[3]。一直以來(lái)，中國(guó)足協(xié)缺乏內(nèi)部的“司法系統(tǒng)”。中國(guó)足協(xié)官網(wǎng)也從未公開(kāi)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置情況。按照各大門(mén)戶(hù)網(wǎng)站透露的信息，2010年中國(guó)足協(xié)內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整為7大部門(mén)，分別為綜合部、外事部、技術(shù)部、職業(yè)足球發(fā)展和監(jiān)管部、競(jìng)賽管理部、國(guó)家隊(duì)管理部、青少年和社會(huì)足球發(fā)展部。也有觀(guān)點(diǎn)指出，中國(guó)足協(xié)執(zhí)行機(jī)構(gòu)(即主席會(huì)議)下設(shè)咨詢(xún)、財(cái)務(wù)、競(jìng)賽、女子足球、青少年足球、學(xué)校足球、裁判、法規(guī)、科學(xué)技術(shù)、教練、安全、新聞、外事、紀(jì)律等專(zhuān)項(xiàng)委員會(huì)。由于原中國(guó)足協(xié)未設(shè)立道德委員會(huì)，符合組織內(nèi)部“司法系統(tǒng)”條件的只有“紀(jì)律委員會(huì)”。紀(jì)律委員會(huì)依據(jù)《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則》賦予的職責(zé)和權(quán)限，負(fù)責(zé)審查處理《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則》規(guī)定的違規(guī)違紀(jì)行為。而事實(shí)上，根據(jù)2015年2月新版《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則》內(nèi)容，廣泛涵蓋了比賽違規(guī)違紀(jì)、賄賂、賭博、反興奮劑、不正當(dāng)交易與關(guān)聯(lián)關(guān)系等方方面面的違規(guī)違紀(jì)與道德問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則》在某種程度上統(tǒng)攝了國(guó)際足聯(lián)頒布的《國(guó)際足聯(lián)道德規(guī)范守則》《國(guó)際足聯(lián)紀(jì)律準(zhǔn)則》《國(guó)際足聯(lián)行為準(zhǔn)則》《國(guó)際足聯(lián)公平競(jìng)賽準(zhǔn)則》等文件。雖然實(shí)現(xiàn)了足球違規(guī)違紀(jì)和道德問(wèn)題的統(tǒng)一性，但在具體的道德規(guī)范、行為認(rèn)定、公平競(jìng)賽、紀(jì)律處罰程序等方面卻略顯粗糙，還有待進(jìn)一步的修訂完善。中國(guó)足協(xié)紀(jì)律委員會(huì)也不僅僅負(fù)責(zé)審查處理在中國(guó)足協(xié)主辦的比賽中出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)行為，同時(shí)也具備類(lèi)似于國(guó)際足聯(lián)道德委員會(huì)的各項(xiàng)審查裁決功能。例如，2013年02月18日，中國(guó)足協(xié)紀(jì)律委員會(huì)對(duì)中國(guó)足壇反賭掃黑中出現(xiàn)的違紀(jì)單位和個(gè)人進(jìn)行了處罰。33人被判罰終身禁止從事足球活動(dòng)，25人被判罰5年內(nèi)禁止從事足球活動(dòng)[12]。如果置換為國(guó)際足聯(lián)處理此類(lèi)案件，審查與處罰權(quán)應(yīng)歸屬道德委員會(huì)。也就是說(shuō)，中國(guó)足協(xié)紀(jì)律委員會(huì)涵蓋了組織內(nèi)部“司法系統(tǒng)”的全功能，并行使了國(guó)際足聯(lián)道德委員會(huì)的監(jiān)督功能。簡(jiǎn)而言之，中國(guó)足協(xié)紀(jì)律委員會(huì)的全功能在某種意義上相當(dāng)于國(guó)際足聯(lián)紀(jì)律委員會(huì)和道德委員會(huì)的功能疊加。

由于中國(guó)足協(xié)紀(jì)律委員會(huì)屬于組織內(nèi)部的“專(zhuān)項(xiàng)委員會(huì)”，受到中國(guó)足協(xié)執(zhí)行部門(mén)的直接管轄，也可以說(shuō)是受到中國(guó)足協(xié)行政系統(tǒng)的直接領(lǐng)導(dǎo)，這種上下級(jí)的隸屬關(guān)系，致使中國(guó)足協(xié)紀(jì)律委員會(huì)缺乏獨(dú)立性，紀(jì)律委員會(huì)的執(zhí)法范疇集中在運(yùn)動(dòng)員、俱樂(lè)部違規(guī)違紀(jì)方面，在涉及內(nèi)部管理人員的違規(guī)違紀(jì)和道德問(wèn)題缺乏審查力度，組織內(nèi)部長(zhǎng)期處于道德監(jiān)督權(quán)的缺位狀態(tài)。加之中國(guó)足協(xié)很大程度上扮演了國(guó)家體育政策和國(guó)家意志執(zhí)行者的角色，致使組織內(nèi)部缺乏創(chuàng)新活力，盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的裙帶關(guān)系比較嚴(yán)重，內(nèi)部道德監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。中國(guó)足協(xié)紀(jì)律委員會(huì)名義上具有道德審查處理的職能，而事實(shí)上又無(wú)法獨(dú)立對(duì)組織內(nèi)部腐敗等道德問(wèn)題展開(kāi)有效的調(diào)查與裁決。這一缺乏獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)屬性與國(guó)際足聯(lián)道德委員會(huì)面臨的窘境如出一轍，淪為名存實(shí)亡的“馬后炮”機(jī)構(gòu)，即國(guó)家司法部門(mén)如果不介入道德案件調(diào)查，組織內(nèi)部就不會(huì)主動(dòng)做出審查處理。道德審查與監(jiān)督的功能亟待從紀(jì)律委員會(huì)中分離出來(lái)，紀(jì)律委員會(huì)僅承擔(dān)對(duì)比賽違規(guī)違紀(jì)行為的審查裁決功能。比賽紀(jì)律和道德審查分離的機(jī)構(gòu)設(shè)置符合國(guó)際體育組織的組織框架，同時(shí)從足球業(yè)務(wù)開(kāi)展的角度，也為全面提升兩個(gè)不同職能機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性和運(yùn)行效率創(chuàng)造了制度條件，分設(shè)紀(jì)律委員會(huì)和道德委員會(huì)具有可行性。

結(jié)合中國(guó)足協(xié)調(diào)整改革的實(shí)際情況，中國(guó)足協(xié)紀(jì)律委員會(huì)不能兼顧行使組織內(nèi)部監(jiān)督和道德審查的職能，應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)承擔(dān)組織的內(nèi)部監(jiān)督功能。《調(diào)整方案》為“加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)”要求在組織內(nèi)部成立紀(jì)委。這一紀(jì)委機(jī)構(gòu)設(shè)置是獨(dú)立于世界體系的中國(guó)特色，充分體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，也是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向各領(lǐng)域延伸的重要舉措?！墩{(diào)整方案》在“加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)”的內(nèi)容框架中提出“成立紀(jì)委”的必然要求，這里的“紀(jì)委”不同于紀(jì)律委員會(huì)這一“專(zhuān)項(xiàng)委員會(huì)”，不屬于具體的足球業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)從“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”的改革背景下深入理解?！凹o(jì)委”又稱(chēng)“紀(jì)律檢查委員會(huì)”，是中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。由于中國(guó)足球改革發(fā)展廣泛納入足球行業(yè)利益相關(guān)者代表進(jìn)入中國(guó)足協(xié)的管理層和決策層，黨員干部比例將呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，“紀(jì)委”對(duì)非黨員干部不具有調(diào)查權(quán)力。但是依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條的規(guī)定，“凡是知道案件情況的組織和個(gè)人都有提供證據(jù)的義務(wù)”，因而中國(guó)足協(xié)紀(jì)委在“協(xié)助調(diào)查”的名義上又具備了對(duì)組織內(nèi)部任何個(gè)人、成員協(xié)會(huì)以及廣泛的利益相關(guān)者的道德審查權(quán)限。

中國(guó)足協(xié)紀(jì)委實(shí)際擁有的內(nèi)部監(jiān)督權(quán)限，與道德委員會(huì)的道德審查權(quán)限是否形成職能沖突，也就是說(shuō)，設(shè)立兩個(gè)監(jiān)督職能相近的內(nèi)部機(jī)構(gòu)是否會(huì)造成“多頭監(jiān)管”的局面，也可能面臨“推諉扯皮”、效率低下的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。從內(nèi)部監(jiān)督功能的落實(shí)與可操作性方面來(lái)看，中國(guó)足協(xié)紀(jì)委和道德委員會(huì)各有側(cè)重，紀(jì)委屬于中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律監(jiān)察部門(mén)，由紀(jì)委審查處理廣泛且日趨復(fù)雜的道德問(wèn)題，有違《國(guó)際足聯(lián)章程》關(guān)于國(guó)家足協(xié)獨(dú)立性之規(guī)定，也有違國(guó)際通行的做法。中國(guó)足協(xié)紀(jì)委在監(jiān)督促進(jìn)黨的建設(shè)工作，保持黨的先進(jìn)性方面具有突出作用。相比較而言，道德委員會(huì)成員選任一般來(lái)自社會(huì)各界的權(quán)威人士。這些權(quán)威人士具有廣泛的社會(huì)影響力和公信力，同時(shí)也是對(duì)社會(huì)監(jiān)督形式的一種融入。從國(guó)際體育組織內(nèi)部監(jiān)督面臨的困境來(lái)看，道德委員會(huì)普遍缺乏獨(dú)立性，也限制了道德委員會(huì)所能發(fā)揮的道德監(jiān)督作用。正值國(guó)家推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，清理“僵尸企業(yè)”之際，如果中國(guó)足協(xié)道德委員會(huì)不能擁有更大范疇的自主性和獨(dú)立性，也必將淪為“僵尸機(jī)構(gòu)”，僅僅為滿(mǎn)足對(duì)外宣傳的需要，以及針對(duì)組織內(nèi)部違規(guī)違紀(jì)與道德行為的“選擇性審查”工具。2015年5月27日爆發(fā)的“國(guó)際足聯(lián)腐敗窩案”就是典型例證。國(guó)際足聯(lián)道德委員會(huì)接受執(zhí)委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，道德委員會(huì)名義上可以對(duì)組織內(nèi)部任何個(gè)人行使道德審查與裁決的權(quán)力，而事實(shí)上一些國(guó)際足聯(lián)高官總能躲避道德審查，道德委員會(huì)淪為一個(gè)趨炎附勢(shì)的“僵尸機(jī)構(gòu)”，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制只是應(yīng)付外部輿論和司法審查壓力的一種“障眼法”，導(dǎo)致國(guó)際足聯(lián)陷入大面積的、系統(tǒng)性的腐敗中，陷入國(guó)際足聯(lián)發(fā)展史上最大的治理危機(jī)。中國(guó)足協(xié)道德委員會(huì)應(yīng)汲取深刻教訓(xùn)，以“頂層設(shè)計(jì)”引領(lǐng)機(jī)構(gòu)調(diào)整改革實(shí)踐，創(chuàng)新各項(xiàng)機(jī)制設(shè)計(jì)，強(qiáng)化道德委員會(huì)的獨(dú)立性。這種基于“獨(dú)立性”的組織治理結(jié)構(gòu)改革，能夠增進(jìn)利益各方主體的協(xié)商民主，凝聚足球改革發(fā)展共識(shí)，提升治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)效率和治理行動(dòng)能力，從根本上克制組織內(nèi)部的“工具性”思維，即用一種修改過(guò)的紀(jì)律準(zhǔn)則處罰具有針對(duì)性的行為，用典型的“形式法治”掩蓋“人治”[13]。從實(shí)現(xiàn)“依法治體”和“實(shí)質(zhì)法治”的深遠(yuǎn)意義上，強(qiáng)化道德委員會(huì)的獨(dú)立性。或者說(shuō)道德委員會(huì)具有某些方面的獨(dú)立性并能夠獨(dú)立到何種程度，決定了這一機(jī)構(gòu)設(shè)置切實(shí)落實(shí)內(nèi)部監(jiān)督權(quán)的成敗，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)組織治理結(jié)構(gòu)改革的初衷。

這里有必要借鑒參考國(guó)際足聯(lián)道德委員會(huì)的建制模式，對(duì)建立符合中國(guó)社會(huì)發(fā)展要求的道德委員會(huì)建制模式提供一些建設(shè)性意見(jiàn)。國(guó)際足聯(lián)“2011—2013年治理改革計(jì)劃”對(duì)道德委員會(huì)進(jìn)行了大刀闊斧的改革，《國(guó)際足聯(lián)道德規(guī)范守則》同時(shí)完成了更新完善，在概念定義、結(jié)構(gòu)性、合規(guī)性、民主程序等方面都有很大的提升。《道德規(guī)范守則》文本內(nèi)容也由2009年版的21條進(jìn)一步規(guī)范細(xì)化到2012年版的88條。國(guó)際足聯(lián)道德委員會(huì)調(diào)整改革的最大創(chuàng)新是引入“兩院制”模式。道德委員會(huì)分設(shè)“調(diào)查院”和“裁決院”，將調(diào)查與裁決兩個(gè)工作環(huán)節(jié)分離。調(diào)查院負(fù)責(zé)對(duì)違反《國(guó)際足聯(lián)道德規(guī)范守則》的行為進(jìn)行調(diào)查取證；裁決院負(fù)責(zé)調(diào)查報(bào)告的復(fù)審、追加調(diào)查與裁決。國(guó)際足聯(lián)道德委員會(huì)實(shí)行的“兩院制”模式，在某種程度上借鑒了西方民主政治的“兩院制”基本建制，但在民主化程序和實(shí)質(zhì)民主方面均表現(xiàn)出較大的差異。以國(guó)際奧委會(huì)為代表的國(guó)際體育組織歷來(lái)堅(jiān)持精英自治的傳統(tǒng)，國(guó)際奧委會(huì)實(shí)行的是逆向代表制。國(guó)際足聯(lián)表現(xiàn)出一定的議會(huì)制民主特征，成員選任一般實(shí)行代表大會(huì)(包括6大區(qū)域足聯(lián)代表大會(huì))或執(zhí)委會(huì)投票選舉制度，也有類(lèi)似于國(guó)際足聯(lián)“威斯敏斯特體系”由高級(jí)官員任命組建“內(nèi)閣”(專(zhuān)項(xiàng)委員會(huì))的民主化形式。

國(guó)際足聯(lián)道德委員會(huì)在實(shí)質(zhì)民主方面也不同于西方民主政治的“兩院制”基本建制。國(guó)際足聯(lián)道德委員會(huì)“調(diào)查院”具有立案調(diào)查的權(quán)限，并撰寫(xiě)調(diào)查報(bào)告提交“裁決院”審議。這種復(fù)審制的民主化機(jī)制設(shè)計(jì)，能夠在很大程度上避免“調(diào)查院”在立案審查的后續(xù)裁決環(huán)節(jié)中“先入為主”的觀(guān)念，有利于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利。由于中國(guó)與西方政治制度具有較大差異，中國(guó)足協(xié)道德委員會(huì)借鑒“兩院制”基本建制，不符合中國(guó)特色社會(huì)主義的基本政治制度要求，但在一些民主化形式方面可以引入一些創(chuàng)新的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。國(guó)際足聯(lián)道德委員會(huì)“裁決院”具有復(fù)審的功能，這一功能與我國(guó)啟動(dòng)的新一輪司法體制改革具有某種程度的切合性。《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革的實(shí)施方案》中明確提出“健全檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制”的重要改革舉措。這一改革舉措主要指向建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，對(duì)于中國(guó)足協(xié)道德委員會(huì)建立健全內(nèi)部道德審查的檢察權(quán)同樣具有政策指導(dǎo)意義。

中國(guó)足協(xié)調(diào)整改革應(yīng)緊密結(jié)合中國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，探索建立符合中國(guó)社會(huì)發(fā)展要求、司法體制改革要求、國(guó)際足球發(fā)展趨勢(shì)的內(nèi)部監(jiān)督體制機(jī)制?；诘赖挛瘑T會(huì)復(fù)審制的機(jī)制設(shè)計(jì)，突出“調(diào)查”和“復(fù)審”兩個(gè)環(huán)節(jié)的相對(duì)獨(dú)立，亦可將道德委員會(huì)分設(shè)為“調(diào)查院”和“復(fù)審院”。兩院獨(dú)立設(shè)置，兩套人員配置?！罢{(diào)查院”僅負(fù)責(zé)對(duì)違反道德規(guī)范行為的調(diào)查環(huán)節(jié)；“復(fù)審院”負(fù)責(zé)審議由“調(diào)查院”提交的調(diào)查報(bào)告。在特殊情況下(重大且關(guān)系復(fù)雜性案件)可啟動(dòng)“復(fù)審院”牽頭進(jìn)行追加調(diào)查，強(qiáng)化善治的“透明性”原則，在利益各方的知情、參與下做出相關(guān)裁決。中國(guó)足協(xié)道德委員會(huì)在處罰權(quán)限方面不能逾越司法權(quán)限，僅限定于足球行業(yè)內(nèi)部的處罰范疇。道德委員會(huì)的處罰內(nèi)容包括：警告、譴責(zé)、罰款、退還獎(jiǎng)項(xiàng)、停賽、禁入更衣室或替補(bǔ)席、禁入球場(chǎng)、禁止參加任何與足球有關(guān)的活動(dòng)等[16]。2015年版《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則》有關(guān)道德處罰規(guī)定與國(guó)際足聯(lián)保持一致，其中涉及“威脅”與“賭博”的條款，要求“有任何本款行為構(gòu)成刑事責(zé)任的，構(gòu)成違法犯罪的，移交有關(guān)司法部門(mén)處理”[17]。堅(jiān)持內(nèi)部處罰與司法介入相結(jié)合，充分尊重“用盡體育行業(yè)內(nèi)部救濟(jì)原則”[18]，建立司法干預(yù)機(jī)制，規(guī)避體育行業(yè)自治成為“法外之地”[19]。

5 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)足球協(xié)會(huì)設(shè)立道德委員會(huì)具有可行性，是切實(shí)落實(shí)體育社會(huì)組織內(nèi)部監(jiān)督的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)體育行業(yè)內(nèi)外部監(jiān)管的重要一環(huán)。在中國(guó)社會(huì)組織改革和創(chuàng)新社會(huì)治理的背景下，中國(guó)足協(xié)紀(jì)律委員會(huì)應(yīng)擺脫對(duì)“紀(jì)律”概念的廣義理解，破除紀(jì)律委員會(huì)全功能設(shè)計(jì)存在的局限性，回歸對(duì)審查處理在中國(guó)足協(xié)主辦的比賽中出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)行為這一專(zhuān)職功能；中國(guó)足協(xié)道德委員會(huì)主要承接對(duì)違反道德規(guī)范行為的審查與裁決功能。由于中國(guó)足協(xié)道德委員會(huì)在基本建制、獨(dú)立性、民主程序等方面具有較大的解釋空間，這也為道德委員會(huì)能否發(fā)揮應(yīng)有的內(nèi)部監(jiān)督功能增添了很大變數(shù)。中國(guó)足球協(xié)會(huì)設(shè)立道德委員會(huì)不能停留在形式化民主方面，由于涉及組織內(nèi)部的重大利益，必須強(qiáng)化道德委員會(huì)的獨(dú)立性。中國(guó)足協(xié)應(yīng)當(dāng)建立健全組織內(nèi)部檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制，可參考借鑒國(guó)際足聯(lián)道德委員會(huì)的基本建制，將“調(diào)查”和“復(fù)審”兩個(gè)環(huán)節(jié)分離，將道德委員會(huì)分設(shè)為“調(diào)查院”和“復(fù)審院”，強(qiáng)化案件復(fù)審功能，保障當(dāng)事人的權(quán)利。這里僅對(duì)中國(guó)足協(xié)設(shè)立道德委員會(huì)的可行性，諸如中國(guó)足協(xié)道德委員會(huì)的監(jiān)督功能、獨(dú)立性、基本建制等若干問(wèn)題展開(kāi)討論，旨在為中國(guó)足協(xié)設(shè)立道德委員會(huì)這一緊迫議題建言獻(xiàn)策。對(duì)于民主程序和操作性層面，諸如中國(guó)足協(xié)道德委員會(huì)的職能與權(quán)限、獨(dú)立性的體制機(jī)制設(shè)計(jì)、成員選任、工作程序(合規(guī)性)、裁決過(guò)程等方面問(wèn)題還需要進(jìn)一步的深入研究。

[1] 國(guó)務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議辦公室.關(guān)于印發(fā)中國(guó)足球協(xié)會(huì)調(diào)整改革方案的通知[EB/OL].http://www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1227/6838823.html.

[2] 新華社.中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案[N].人民日?qǐng)?bào),2015-03-17(6).

[3] 任海.國(guó)際奧委會(huì)演進(jìn)的歷史邏輯——從自治到善治[M].北京:北京體育大學(xué)出版社,2013.

[4] 新華社.中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2015-07/08/content_2894118.htm.

[5] 新華社.中國(guó)記協(xié)新聞道德委員會(huì)成立[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2015-12/29/content_5029269.htm.

[6] (美)喬萬(wàn)尼·薩托利.民主新論:當(dāng)代論爭(zhēng)[M].馮克利,閻克文譯.上海:上海人民出版社,2015.

[7] FIFA.2016 FIFA Reform Committee report presented to the Executive Committee [EB/OL].http://www.fifa.com/governance/news/y=2015/m=12/news=2016-fifa-reform-committee-report-presented-to-the-executive-committee-2741751.html.

[8] Jens Sejer Andersen.The Year That Killed the Autonomy of Sport[EB/OL].http://www.playthegame.org/news/comments/2015/021_the-year-that-killed-the-autonomy-of-sport/.

[9] 新華社.國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案[EB/OL].http://www.gov.cn/2013lh/content_2354443.htm.

[10] 傅振磊.我國(guó)體育社會(huì)組織改革與發(fā)展的思考[J].浙江體育科學(xué),2016(1):8～12.

[11] 新華社.中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)(試行)》[N].人民日?qǐng)?bào),2015-09-29(11).

[12] 新華網(wǎng).中國(guó)足協(xié)紀(jì)律委員會(huì)對(duì)足球腐敗案違紀(jì)單位和個(gè)人處罰一覽表[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/sports/2013-02/18/c_114715382.htm.

[13] 高軍東.法治視角下的中國(guó)足協(xié)及其《紀(jì)律準(zhǔn)則及處罰辦法》[J].天津體育學(xué)院學(xué)報(bào),2011(2):145～148.

[14] (法)托克維爾.論美國(guó)的民主(典藏全譯本)[M].周明圣譯.北京:中華書(shū)局,2014.

[15] 蘇力.法條主義、民意與難辦案件[J].中外法學(xué),2009(1):93～111.

[16] FIFA.FIFA Code of Ethics,2012 edition[EB/OL].http://resources.fifa.com/mm/document/affederation/administration/50/02/82/codeofethics_v211015_e_neutral.pdf.

[17] 中國(guó)足球協(xié)會(huì).關(guān)于印發(fā)《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則》的通知[EB/OL].http://www.fa.org.cn/bulletin/other/2015-03-05/465887.html.

[18] 王家宏,陳華榮.用盡體育行業(yè)內(nèi)部救濟(jì)原則反思——兼談奧運(yùn)會(huì)對(duì)我國(guó)社會(huì)治理的部分影響[J].體育與科學(xué),2009(1):1～4.

[19] 譚小勇.依法治體語(yǔ)境下的體育行業(yè)自治路徑[J].上海體育學(xué)院學(xué)報(bào),2016(1):37～45.