林君榮林江華（.臺州市圖書館　浙江臺州　38000）（.溫嶺市橫峰文化站　浙江溫嶺　3759）

·工作研究·

橫峰文化站PPP雛形項目案例研究

林君榮1林江華2
（1.臺州市圖書館浙江臺州318000）
（2.溫嶺市橫峰文化站浙江溫嶺317519）

文化設施PPP項目已有的案例不多，特別是將PPP模式應用于基層文化設施建設。橫峰文化站通過運用非政府資金投入建設，到還清所有借款為止，歷時20年，最終達到文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)的融合發(fā)展之目的。通過這個案例，可以發(fā)現(xiàn)基層文化設施建設在運用PPP建設模式方面有值得研究的地方，基層文化項目可以發(fā)揮文化特有的聚集人氣特點，PPP項目可以將基層文化公益服務和公共文化服務社會化運作結(jié)合起來，達到雙贏的效果。

文化站；文化設施；PPP項目

1 橫峰文化站建設案例

1.1工程建設

橫峰街道位于浙江省臺州市溫嶺中心區(qū)北側(cè)，下轄27個行政村，本地人口3.2萬，外來人口6萬，是浙江省著名的鞋鄉(xiāng)。全街道擁有各類制鞋企業(yè)3200多家，年產(chǎn)鞋3億雙，民營經(jīng)濟比較發(fā)達。

橫峰文化站位于橫峰街道，整個設施建設項目歷時七年（1995—2001年），總建筑面積為8000平方米，主樓六層，土地性質(zhì)屬于國有劃撥，總征用土地8畝，總計投入1900萬元，邊建設邊開放。

文化站的建設資金來源于三部分：一是文化站長個人籌款（銀行貸款、社會借款）本息合計837萬元，貸款本金和利息在2002年開始分年歸還，2015年合計歸還760萬元，截至2015年底貸款余額為70多萬元；二是邊建設邊開放過程中的產(chǎn)業(yè)收入（含房租）1080萬元，占總投入的56％；三是上級補助14萬元。

從1995年至2015年，整個工程歷時20年，7年建設，延后14年還清貸款。

1.2事業(yè)發(fā)展

橫峰文化站20世紀80年代只有1名工作人員，站舍面積20平方米。截至2015年底，擁有編制內(nèi)人員4名、編制外（向社會招聘的各類文藝專業(yè)人才）44名。2013—2015年共開展各類文體培訓活動187期，培訓5000多人，免費播放電影660場，開展各類文藝演出450多場（其中公益性演出280多場）。

支撐文化站的產(chǎn)業(yè)可以分為兩類。一類是文化產(chǎn)業(yè)，有東海明珠藝術(shù)團（演出收入）、金三角廣告公司、劇場、溜冰場、臺球廳。其中，東海明珠藝術(shù)團參與臺州市、溫嶺市兩級文化下鄉(xiāng)演出招標，2015年，臺州市文化下鄉(xiāng)演出27場次、溫嶺市文化下鄉(xiāng)演出15場次，每年合計演出超過160場次。另一類是非文化產(chǎn)業(yè)，如超市（場地出租）、賓館（自己經(jīng)營）、幼兒園（后來停辦）、美容美發(fā)廳（兼顧東海明珠藝術(shù)團的演出化妝服務）等。

通過各種文化和非文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入，平均年創(chuàng)利180萬元左右。14年來一直按照4∶3∶3的比例分配經(jīng)營收入，即40％用于專業(yè)人才的工資福利和修繕經(jīng)費，30％用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和還貸付息，30％用于公共文化活動。也就是說，經(jīng)營收入的70％用于文化事業(yè)發(fā)展，30％用于歸還貸款。

2 橫峰文化站建設項目性質(zhì)探討

基層文化站屬于公益性文化設施，一般來說，此類項目都由各級政府投入建設并為當?shù)厝罕娞峁┕娣?。從橫峰文化站建設項目（下文簡稱橫峰案例）來看，其土地來自于國有劃撥，文化站只承擔征地費用。20世紀90年代，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（橫峰當時屬于鎮(zhèn)，后來改為街道）政府財力有限，文化站舍建設也是參差不齊，在這個背景下，橫峰文化站結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，利用個人銀行貸款興建文化站舍，是一個大膽而又具有一定風險的決定。

從“建設—事業(yè)發(fā)展—還款—事業(yè)進一步發(fā)展”這個過程來看，還貸任務已經(jīng)接近完成，似乎是一個完整而又完美的公共文化設施PPP項目。

從PPP的定義來看，PPP（Public Private Partnership）模式，是指政府與私人組織合作，共同參與進行公共基礎設施建設和公共服務的一種模式。該模式以特許權(quán)協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果［1］。橫峰案例沒有具體的私人組織，只有站長個人貸款；沒有協(xié)議，只有銀行的借款合同；沒有特許經(jīng)營項目，只有經(jīng)常性的經(jīng)營收入。從以上幾方面分析，橫峰案例好像不屬于PPP項目范疇。

從資金來源來看，啟動資金主要來自于銀行貸款。政府貸款建設公共設施并不鮮見，各種投融資平臺為城市交通和市政等建設提供了大量的資金，而政府也通過財政、土地等收入來償還融資。但是，橫峰案例中的資金來源屬于文化站長個人籌款（主要部分是銀行貸款），非政府直接貸款，也沒有還貸的政府剛性承諾，還款渠道資金來源不確定。從這個層面來講，不同于政府貸款新建文化設施工程，屬于非政府資金投入。對于融資渠道，在實踐中，由于每個項目都有不同的特點，需要具體問題具體分析，至今仍然沒有一個公認的放之四海皆準的模式［1］。所以，橫峰案例不能因為出資對象是非私人組織就否定其PPP屬性。

從實際運營來看，站舍在建設過程中成立了“金三角文化發(fā)展公司”（站長兼任經(jīng)理），一直發(fā)展到今天，承擔了很多公益性的文化服務（街道給予一定的項目資金補助），其服務數(shù)量和質(zhì)量超過當?shù)仄骄?。從這個角度來講，屬于社會力量參與公共文化服務，發(fā)揮了PPP項目的運行優(yōu)勢。

從建設時間來看，橫峰案例第一期項目竣工于1996年，而PPP模式20世紀90年代起源于英國，主要解決英國當時的城市公共管理的效率問題。英國利用這種模式不僅建設和運營地鐵、橋梁、機場、電廠、水廠、污水與垃圾處理等，甚至利用這種模式建設和管理醫(yī)院和監(jiān)獄，英國采用PPP模式建設或運營的項目總投資超過1000億美元［2］。PPP模式是最近幾年的事，橫峰當時也沒有現(xiàn)成的PPP樣本可以參考和借鑒（就是在今天，文化設施中的PPP項目也不多見），屬于無意中探索和實踐了一種被今天稱之為PPP的建設模式。

從上述幾方面來看，橫峰文化站項目屬于PPP的早期樣本，或者說PPP模式的雛形。

3 對橫峰案例的深入研究

橫峰案例不僅為以后文化設施建設提供了一個樣本，還具有多方面研究的價值。

3.1建設項目的標準探討

一個建設項目的主要指標是使用面積，判斷一個項目是不是文化設施，主要看用于公共文化的面積和比例。從橫峰案例來看，文化用房（含圖書館、排練廳、演出劇場、辦公用房等）合計4000平方米，按照2015年文化站評估定級上等級標準，東部地區(qū)要求在500平方米以上；鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設標準（建標160—2012）規(guī)定，大型文化站（服務人口在5萬以上）建筑面積大于等于800平方米，橫峰文化站的面積已經(jīng)遠超這個標準。文化設施如此，文化設施的PPP項目也是如此，應該看主體是文化用房還是其他用房，橫峰文化站用于文化的面積4000平方米，占總面積的50％。

1600平方米的工程項目，50％既是文化設施的最低標準，也應該是PPP項目中文化設施面積的底線，如果低于這個比例，就很難稱之為文化設施PPP項目。

3.2建設資金來源的渠道探討

PPP項目一般都是社會資本通常對服務收費或者向用戶收費，獲得10年以上甚至更長時間的現(xiàn)金流［3］。對橫峰案例中投入資金主要來源于個人銀行貸款，起初沒有具體的還貸計劃，但是它具備“公共項目融資模式從傳統(tǒng)的信用融資向項目融資轉(zhuǎn)變”的特點，橫峰的貸款沒有體現(xiàn)在政府的資產(chǎn)負債表上。符合“財政有限擔保、財政信用有限介入或不介入融資安排，是PPP模式的關(guān)鍵特征”。其實，PPP并非只有一個模式。我國在這方面一直都在嘗試和探索，當然，橫峰的探索并非沒有意義，作為一個持續(xù)20年的文化設施建設、開發(fā)、利用工程，利用自身的造血功能，沒有給政府增添債務，而且為當?shù)厝罕娞峁┝嗣黠@優(yōu)于其他區(qū)域的公益免費服務，尤其難得。

如果對資金來源設定一個標準的話，可以把“非政府直接投入、或者非全部擔保的”資金均視為文化設施PPP的投入來源。

3.3日常運營和管理的模式探討

PPP模式的巨大生命力在于能“大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”［4］。橫峰所有的產(chǎn)業(yè)皆是市場化運作，不存在特許經(jīng)營問題，也是在市場充分競爭之下生存。

PPP項目要求將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)交給社會投資者，政府發(fā)揮引導和監(jiān)督作用，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”或“合作者”，把更多的精力集中在發(fā)展戰(zhàn)略和加強監(jiān)管上，減少對微觀事務的管理和干預［5］。

按照法人治理結(jié)構(gòu)要求，基層文化設施管理應該成立理事會制度。按照PPP模式要求，應該是成立文化站管委會，成員由政府代表（如文化站長）和出資方代表組成，主要職責是負責經(jīng)營管理、實施還款計劃、落實公益文化服務。而橫峰案例是以金三角文化發(fā)展公司和文化站的兩個機構(gòu)共同完成上述三大任務，兩者之間人員有交叉，分工也有重疊，也更有效率。

事業(yè)單位尤其是基層公益性文化事業(yè)單位，規(guī)模不大，一般基層文化站的工作人員不多，加上區(qū)域差異性大，很難走一條單一的法人治理結(jié)構(gòu)樣板之路，也很難用統(tǒng)一的理事會模式。橫峰案例的“文化發(fā)展公司+文化站”的模式也是對文化站管理模式的一種創(chuàng)新，特別是對文化實施PPP項目和帶有產(chǎn)業(yè)收入的文化站來說，有借鑒意義。

4 橫峰案例的啟示

4.1基層文化設施采用PPP模式的主要效用是提升公益文化服務效能

有學者提出，PPP項目有三大效用，能夠解開“融資平臺債務高”、公共服務“公共供給效率低”、公共領域“私人資本進入難”三個難題［1］。而從文化設施來說，除大型文化設施需要大筆的資金外，一般基層文化設施PPP項目都是比較小的項目，如橫峰街道處于東部發(fā)達地區(qū)，總站舍面積8千平方米，歷時7年累計投入也不到2千萬元。采用PPP模式建設基層文化設施案例不多，總資金量不大，只能說是部分解決“融資平臺債務高”難題；公共領域“私人資本進入難”不是最終目的；所以，解決公共文化服務“公共供給效率低”問題應該是主要目的和效用。提升基層公共文化的供給效率，從橫峰案例也可以看到，44位工作人員，僅開展各類文藝演出450多場（其中公益性演出280多場），每年平均160場。

PPP項目的商業(yè)運作模式會給公益事業(yè)服務方式帶來巨大的改變，目前的公益事業(yè)服務績效有待量化考核和提升。在人員編制控制越來越嚴格的今天，社會化服務（社會購買服務）將是一個普遍的現(xiàn)象?？梢詫⒐嫖幕聵I(yè)經(jīng)費納入PPP項目，采用一攬子協(xié)議來達到服務目的，政府要做的就是事前制定指標，事后考核評估。橫峰案例中的東海明珠藝術(shù)團在完成自身演出任務的基礎上，參加文化下鄉(xiāng)演出的招標，這客觀上起到了培育文化類社會組織的作用。

4.2基層文化設施PPP模式為基層文化單位管理、運行提供了另一種參考路徑

基層的公共文化供給效率，表現(xiàn)為投入產(chǎn)出比。PPP模式應該是一塊“他山之石”。參與PPP項目中的資金，是為逐利而來，如果參與的是社會資金，其要求在最短的時間內(nèi)收回成本，必然要求在總收入中加大還本付息的比例，降低事業(yè)費的支出比例，不利于事業(yè)的長期發(fā)展，同樣也會對后期收益造成影響繼而影響到社會資本的長期收益率。從橫峰案例來看，設立金三角文化發(fā)展公司，是為了開發(fā)和聚集資金，歸還貸款；從實際效果來看，以市場為導向分配資金和人力資源，走文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)的融合發(fā)展之路，客觀上也做大了文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)。

公益性事業(yè)單位開展法人治理結(jié)構(gòu)的目的應該是促進公益性提升，讓民眾享有更大的公益性文化服務項目和數(shù)量。從這點來看，橫峰文化站相應的職能，除了圖書館提供的閱讀服務、免費電影外，公益性的演出每年都在90場以上，這是一個不小的數(shù)據(jù)，差不多每4天就有一場。橫峰案例走的路徑是：籌資（包括貸款）進行設施建設，運用公司制管理模式（設立文化公司歸集資金還貸）。文化公司（含東海明珠藝術(shù)團）在承擔產(chǎn)業(yè)開發(fā)的同時，客觀上也提升了公益服務能力，增加了公益服務數(shù)量。利用倒逼機制，達到殊途同歸的目的。基層文化設施采用PPP模式不僅緩解了投入資金緊張的問題，還能帶來服務和管理上的轉(zhuǎn)型。

4.3基層文化設施PPP模式具有獨特優(yōu)勢，但是具體應用需要從實際出發(fā)

文化產(chǎn)業(yè)屬于新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展空間巨大，但是具有很大的不確定性。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)消費能力不高，西部偏遠地區(qū)本來人數(shù)不多，一些文化經(jīng)營項目并不一定就能有持續(xù)的現(xiàn)金流和營利能力。所謂，一個成功的PPP項目，不應只局限在滿足利益相關(guān)方的需求，獲取短期利益，還應挖掘項目長期的價值提升空間并帶動項目周邊地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)［6］。橫峰在1995年建站之初，該地段還沒有開發(fā)，文化站建成后，慢慢聚集人氣，在周邊形成了一個繁華的商業(yè)街區(qū)，使得文化站的租金收入水漲船高。

公益性文化設施提供免費的基本服務，所需的經(jīng)費都是財政撥款，而提高使用績效是這些資金使用的必然要求。要求服務更廣的人口、提供更多的服務內(nèi)容，這點與PPP項目具有一致性，反之，一個冷冷清清的站舍不僅沒有人員光顧，也就沒有商業(yè)開發(fā)和經(jīng)營的價值，人流是現(xiàn)金流的前提。一般來說，一個地區(qū)成熟的文化中心，同時也是商業(yè)中心或次中心。這是文化設施PPP項目的優(yōu)勢之一。

文化市場的培育是長期的，不會一蹴而就，而PPP項目中的合作期限（或者說還款期限）也都在5～10年，或者更久。期限上的一致性帶來行動的同步，共同培育一方市場，這也是文化設施PPP項目的優(yōu)勢。政府要避免急功近利，橫峰案例從規(guī)劃建設到全部還清貸款一共用了20年。越是經(jīng)濟欠發(fā)達地方，越要加大扶持力度，不能利用PPP模式減少政府自身對文化的投入。

5 結(jié)語

通過橫峰案例，從建立架構(gòu)角度出發(fā)，我們可以得出結(jié)論，一個完美的基層文化設施PPP項目除了一般融資、還款功能外，應該還有兩個理想目標：一是通過文化PPP項目，聚集當?shù)厝藲?，讓文化設施成為當?shù)卣嬲饬x上的文化地標；二是結(jié)合社會化服務，培育一支當?shù)氐奈幕丈鐣M織隊伍。

橫峰文化站建設工程是文化設施PPP模式的雛形，未來可以通過研究其產(chǎn)權(quán)構(gòu)成，厘清歸屬，達到進一步完善“公司制+文化站”管理模式的目的，也為各地提供借鑒樣本?！皺M峰模式”的成功有其客觀條件，在一些人口較多、消費力較強的城鎮(zhèn)，可以結(jié)合區(qū)域規(guī)劃調(diào)整，實施“有條件”復制；基層文化設施PPP項目有獨有的優(yōu)勢，通過PPP項目的內(nèi)在要求和文化站社會化服務的有效對接，達到提升基層文化站活力和績效的雙重效果，橫峰的實踐也是如此。

［1］周雁翔.PPP：創(chuàng)新投融資新模式［J］.金融博覽，2014（5）：20-21.

［2］邵宇.PPP模式下政府角色的轉(zhuǎn)換［N］.上海證券報，2014-10-28（A01）.

［3］龐東梅.多方著手推廣PPP模式 頂層設計需先行［N］.金融時報，2014-03-31.

［4］武若思，王春成.PPP模式與公共項目財政投資的轉(zhuǎn)型［J］.中國財政，2014（3）：44-46.

［5］王培成.詳解PPP融資［J］.財經(jīng)，2014（12）：51.

［6］孟春，楊雯淇.澳大利亞運用PPP模式健全文化市場體系［N］.中國經(jīng)濟時報，2014-08-19（5）.

A Case Study of PPP Prototyped Project for Hengfeng Cultural Center

There are not many cases of Cultural facilities PPP projects，especially the PPP model which is applied to the construction of grass-roots cultural facilities.Hengfeng culture stationultimately has spent 20 years to achieve the purposes of the integrated development of cultural industries and cultural undertakings by using the investment of non-government funds to the construction utill all loans have been paid off.From this case，we can find that local cultural facilities construction in the application of PPP construction mode is worthy of study. Grass-roots cultural projects can play culture specific characteristics of gathering popularity.PPP projects can combine grassroots public cultural service and public cultural service together to achieve a win-win result.

cultural station；cultural facilities；PPP project

G242

A

林君榮，男，臺州市圖書館副館長，副研究館員；林江華，男，溫嶺市橫峰文化站站長，群眾文化館員。

2016-05-18