關于權力腐敗與權力制約研究的幾個問題

□王世誼

摘要：腐敗是一種全球性的社會現象，并且總是同公共權力密切相關。應當對權力、權力腐敗、權力制約等基本概念進行厘清與準確界說。權力腐敗是由于多方面的原因綜合作用的結果。為此，必須找準權力腐敗與權力制約問題研究的著力點。在全面依法治國的軌道上懲治權力腐敗問題，通過加強社會監(jiān)督和民主政治建設制約權力腐敗，以科學態(tài)度與科學方法提升廉政領導力，從而深化和拓寬權力腐敗與權力制約的理論與實踐相結合的研究。

關鍵詞：權力腐敗;權力制約;研究

腐敗是一種全球性的社會現象，腐蝕著各國的政權基礎，成為世界各國施政者面臨的共同難題?！堵摵蠂锤s》指出：“腐敗對社會穩(wěn)定和安全所造成的問題和構成的威脅的嚴重性破壞了民主法制和價值觀、道德觀和正義，并危害著可持續(xù)發(fā)展和法治?！碑斍罢螌W的研究研討中，對于權力腐敗的現象、原因以及現實路徑等問題的研究，已有大量成果和眾多見解。但是，理論層面上的基礎性工作,比如核心學術用語的明確厘定、基本問題的準確設定和研究思路的科學選擇等仍然相對缺乏,這成為本文研究的目的。

一、權力腐敗及權力制約等相關概念厘定

概念是分析問題的邏輯起點，“概念引導我們探索”。①[奧]維特根斯坦：《哲學的邏輯》，商務印書館1962年版，第540頁。對于權力、權力腐敗、權力制約等基本概念的厘清與準確界說，將為研究新形勢下遏制權力腐敗、構建網絡反腐新模式與權力制約新形式提供基本的認識前提。

(一)權力及其基本特征

自人類進入文明社會，人際間的支配行為出現以來，權力就成為一種普遍的社會現象。在政治學學科發(fā)展史中，權力這一術語與政治學相生相伴，已成為政治學研究的核心內容之一。權力這一概念源于拉丁語“uatoris”，它通常是指個人或集團以維護其利益為目的，憑借某種物質或精神的力量，在有序結構的組織中對人的一種強制性的力量。國內外著名學者關于權力定義的論述主要有：(1)馬克思主義經典作家馬克思認為，權力是財產或資本所有者由于財產或資本享有所有權而獲得支配他人勞動的權力。(2)英國歷史學家阿克頓勛爵研究歷史得出的結論是：“權力，不管它是宗教還是世俗的，都是一種墮落的、無恥的和腐敗的力量?！彼倪@種思想的另一種經典表述是：“權力趨向腐敗，絕對權力導致絕對的腐敗”。這就是為當今世界民主政治國家所普遍接受的“權力腐敗論”。它告訴我們，任何一種權力，只要失去約束，就會由“趨向腐敗”變?yōu)榻^對的“實在的”腐敗。*張緒山：《“權力腐敗論”與現代民主政治》，《炎黃春秋》，2011年第3期。(3)德國學者馬克斯·韋伯認為：“權力意味著在一種社會關系里哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會?！?[德]馬克斯·韋伯：《經濟與社會(上卷)》，商務印書館1997年版，第81頁。按韋伯的說法，權力是存在于人和人之間的一種關系，即權力使用者與他人關系處于一種可以強制性貫徹自己意志的地位上。(4)詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯在《領袖論》中認為：“權力的兩個必備條件是動機和資源。缺少任何一個，權力就會崩潰?！?[美]詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯：《領袖論》，中國社會科學出版社1996年版，第12頁。(5)法國學者迪爾熱和美國學者艾薩克認為權力是一種不平等的關系，體現的是命令與服從的關系，是強權者和受命者之間統(tǒng)治和被統(tǒng)治的關系。(6)我國學者對于權力的主要看法包括：權力是合法確認和改變人際關系或處理他人財產或人身的能力，即一方憑借其所能控制和支配的同時又是對方必需的某些公共資源和價值從而單方面確認和改變法律關系，控制和支配他人財產或人身的能量和能力。權力是一柄雙刃劍，是一種“必要的罪惡”。權力運用得當，可以成為推動社會進步、促進人民福祉的強大力量；運用不當，則會成為阻礙社會發(fā)展，侵犯人民權利的專制工具。權力缺乏必要的制約和監(jiān)督，勢必會走向濫用和腐化。這是由權力運行的本性決定的，是適用任何一種政治制度的一條普遍規(guī)律。*董云虎：《論權力的制約和監(jiān)督》，《人權》，2006年第6期。一般來說，權力有強制性、影響性、抽象性等特征。

社會主義國家中國奉行馬克思主義權力觀。其核心是立黨為公，執(zhí)政為民。具體包括：一是社會主義國家的權力來源于人民。人民是社會主義國家的主人，中國共產黨的執(zhí)政地位以及社會主義國家的一切權力，都是來自于人民。二是任何組織或者個人都必須在憲法和法律范圍內活動。執(zhí)政者的職責是代表并領導人民掌握和行使好國家的各項權力，為國家的安全、發(fā)展和富強服務，為人民群眾的團結、富足和安寧服務。三是運用權力必須自覺接受黨和人民的監(jiān)督，保證權力始終用來為國家和人民謀利益，絕不能把它變成謀取個人或少數人私利的工具。早在社會主義建設時期，鄧小平同志就明確指出，中國共產黨是人民群眾的全心全意的服務者，確認這個觀念，“就是確認黨沒有超乎人民群眾之上的權力，就是確認黨沒有向人民群眾實行恩賜、包辦、強迫命令的權力，就是確認黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權力?！?鄧小平：《鄧小平文選(第1卷)》，人民出版社2002年版，第123頁。這些重要論述，深刻揭示了社會主義國家權力的性質。

(二)權力腐敗的本質特征

關于“腐敗”一詞，《漢書·食貨志上》云：“太倉之粟。陳陳相因，充溢露積于外，腐敗不可食?！?《辭海(縮印本)》，辭海出版社1986年版，第86頁。后來逐漸演變?yōu)榉褐溉祟惖牡赖滦袨榛蛏鐣L氣的敗壞和墮落。在現代社會中，“腐敗”一般作為“權力腐敗”概念的簡稱。*林喆在《權力腐敗與權力制約》一書中從法哲學的角度界定了權力腐敗的概念和含義，指出權力腐敗是權力異化的極端形式，是權力職能的蛻變，有狹義與廣義之分；權力腐敗的社會評價也有白色腐敗、灰色腐敗與黑色腐敗三種。只要有權力存在的地方，就會有權力腐敗的可能。筆者認為，這些分析有一定的道理。腐敗總是同公共權力密切相關。權力腐敗就是權力職能的蛻變，即權力主體濫用公共權力或者偏離公共職責，借職務之便獲取個人的特殊利益，從而使國家政治生態(tài)發(fā)生病態(tài)變化的過程。公共權力之所以能換取巨大的利益，就是由于它具有一定的權威性和支配力量，這種權威性和支配力量的基礎則來自于公共權力本身的公共性。而在腐敗的行為模式中，公共權力實質上已經變成了私人的權力而喪失了公共性。但是，由于它保持著公共權力的外表并且仍處于其它公共權力的聯系中，它就仍然能像公共權力那樣對利益起實際的支配作用。這種公共權力轉化為私人權力的過程是腐敗的實質。從這個意義上看，腐敗的本質是公共權力的異化，公共權力腐敗是公共權力異化的極端表現形式。因此，公共權力腐敗是諸多腐敗的根源、軸心和實質，它演變成為腐敗的代名詞。

懲治權力腐敗是一個世界難題，這已為學術界所公認。權力腐敗的實質就是權力不受約束或約束不力而導致的以權謀私，反權力腐敗的根本目的在于解放和發(fā)展社會生產力。權力腐敗的政治本質，就在于國家權力的異化。社會主義國家在由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌過程中，權力腐敗導致收入分配高度兩極分化，其程度甚至可能超過利潤率穩(wěn)定的現代資本主義國家。目前我國的權力運行存在權力安排不盡合理、權力運行程序欠缺規(guī)范透明、權力運行的法治化程度較低等問題。從長遠看，權力腐敗破壞社會的公平正義原則，侵害公民的政治權利和社會權利，動搖執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎和社會基礎。當前腐敗蔓延勢頭沒有得到完全遏制，形勢依然嚴峻復雜的判斷沒有過時。黨的十八大總結了十六大以來懲治和預防腐敗的成功經驗，提出了要加強反腐倡廉教育和廉政文化建設、健全反腐敗法律制度、防控廉政風險、防止利益沖突、讓人民監(jiān)督權力、讓權力在陽光下運行等一系列重大問題和工作任務。堅決遏制腐敗蔓延勢頭、持之以恒糾正“四風”，是黨中央確定的政治任務，是形勢所迫，必將是一項長期的工作。

(三)權力制約及其模式

權力作為政治生活中一個普遍的政治現象，它反映的是人與人之間的一種特殊的社會關系。所謂權力制約，就是對權力的限制和約束，是兩種或兩種以上的國家權力之間相互限制的一種權力關系。具體來講，就是權力所有者運用民主法治手段，通過多種有效途徑，對權力行使者進行限制和約束。*金太軍等：《行政腐敗解讀與治理》，廣東人民出版社2002年版，第255頁。權力之所以需要制約，是因為行使權力的人需要制約。人的本性有貪欲和私欲的一面，人對金錢、名望、地位等因素的追求和欲望是無止境的，而掌握權力能夠滿足人的利益訴求。從這個角度來說，制約權力也正是為了制約人的各種欲望。孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的經驗?！?[法]孟德斯鳩：《論法的精神(上冊)》，商務印書館2009年版，第154頁。從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。需要對權力支配的客觀對象進行合理的限制和監(jiān)督，以達到約束權力的目的。

如何有效防止濫用權力導致腐敗甚至影響社會的穩(wěn)定，自古以來就是世界各國關注的焦點問題之一，各國學者與政治家為此做出了努力探索。有關權力制約機制，從不同的角度去分析，可以給予其不同的分類。有的學者將之概括為四種模式：權力模式(以權力制約權力)、權利模式(以權利制約權力)、制度模式(以制度或法制制約權力)以及混合模式(以法律、權利、權力三者統(tǒng)一作為制約權力的手段)。也有學者把它概括為權力模式(以權力制約權力)、權利模式(以權利制約權力)、道德模式(以道德制約權力)。

中國特殊國情和人民當家作主的制度特性決定了絕不能照搬西方三權分立模式。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明。中國共產黨在國家政治生活中的核心作用與人民代表大會“議行合一”的政體形式也決定了中國不能采取外部分權的方式解決權力過于集中的問題，只能采取職能性分權，或者說管理性分權的方式來解決權力濫用與腐敗問題。構建權力制約體系是個系統(tǒng)工程，包括政黨、國家和社會三個方面。在戰(zhàn)略定位上，無論是改革還是反腐，都要在法治的框架下進行,把黨風廉政建設和反腐敗工作作為國家治理體系的重要組成部分。隨著法治國家的建設成長，反腐敗的行動中心將從政黨逐步擴大到國家與社會，形成政黨領導下的多元行動中心反腐敗體系。中國反腐敗體系的構建需要政黨、國家以及社會的有機聯動與合作。構建權力制約體系的緊迫任務是讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制和不易腐的保障機制。

黨的十八大以來，中國政府堅決執(zhí)行簡政放權，削減行政審批權，減少行政權力對經濟發(fā)展的干預，杜絕權力尋租，同時積極推進政府權力清單、責任清單，規(guī)范權力運行邊界，防止權力濫用，用實際行動詮釋了中國反腐倡廉的堅定信心和決心。筆者認為，這一職能性分權，就是黨的十八大報告提出的“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的機制”。決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權“三權”的劃分不是學術界傳統(tǒng)理解的行政“三分”，而是按照權力運行過程的職能分工原則來配置的權力結構和體制。所謂中國特色的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約與協調機制，就是在中國共產黨的領導下，以社會主義民主協商制度為基礎，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，在全面推行依法治國進程中，對“一府兩院”實行有效的監(jiān)督，將決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權在政黨組織、國家政權組織、社會組織、國家機構內部之間形成相互分權、相互制衡的權力結構和運行方式，從而形成相互制約又相互協調的相對閉合的權力運行制約制度體系。建立決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約相互協調機制，主要體現在兩個方面：一是制約，防止權力過分集中而產生的權力專橫、濫用、腐敗及決策失誤等主觀和客觀風險；二是協調，防止權力相互掣肘而產生的扯皮與低效。制約是給權力行使確定邊界和底線，規(guī)范權力運行，保證權力行使在權力預設的軌道上。協調則是給權力的行使提供便利，減少權力運行的阻力，保障權力有效運行。制約權力和協調權力，都是為了使權力減少風險和阻力，更好地為公共利益服務。

二、權力腐敗的成因及其利益沖突根源

反腐敗斗爭事關改革成敗，反腐敗的成效如何、進展如何，直接關系著全面深化改革總目標的實現。權力腐敗導致中國政治生態(tài)惡化的根源在于傳統(tǒng)腐敗文化和專制制度的影響。權力腐敗是由于多方面的原因綜合作用的結果，既有個人主觀原因，又有歷史的原因，同時還有體制以及監(jiān)督等方面的原因。社會轉型時期，由于受到內外部錯綜復雜因素的合力沖擊，權力腐敗出現蔓延態(tài)勢。在腐敗的根源上，筆者認為，綜合權力的特點、運行方式、內在機制及其生存環(huán)境等因素，腐敗是主體、客體和環(huán)境合力作用的結果。腐敗的實質是公權私用，而導致政治腐敗的根本動因是“公權”與“私欲”的勾連,即權力的商品化、資本化和市場化。權力腐敗的典型形式表現在包括“不跑不送，原地不動”的潛規(guī)則、“拼搏不如拼爹”的特權現象、“琢磨事不如琢磨人”的投機鉆營、“干的不如看的”的論資排輩、“做事不如作秀”的形式主義、“擺平就是水平”的偽穩(wěn)定、“多栽花少栽刺”的好人主義、“劣幣驅逐良幣”的逆淘汰以及“不怕犯事只怕出事”的地方保護主義等。當前我國出現大量的非傳統(tǒng)腐敗，對反腐敗工作帶來巨大挑戰(zhàn)，其實質就是國家公共權力與社會私有資本結合——公共權力為私有資本打通運營障礙，私有資本在國家公共權力的保護下在非正規(guī)的渠道內不斷增值，最后兩者按照“出資比例”共同瓜分所得利益。這實際上是一種“相互交換”。公共權力和私有資本的結合需要兩個條件：一是公共權力的使用缺乏精確的限制；二是兩者的結合所帶來的巨大利益對雙方都具有無比的誘惑力。權力腐敗的生成原因分析見拙作《論權力腐敗的多維本質、顯著特征及其成因》*王世誼：《論權力腐敗的多維本質、顯著特征及其成因》，《中共浙江省委黨校學報》，2014年第6期。，限于篇幅，這里就不詳盡闡述了。

(一)利益沖突：權力腐敗的重要根源

對于公務人員來說，公共權力和私人資本的結合帶來的利益沖突是腐敗的重要根源，這是國際社會普遍認可的理論。公務人員如果不能正確處理好自己的私人利益，讓私人利益破壞了公共政策和行政行為的公正性、客觀性，利益沖突將會成為腐敗之源。何為利益沖突？有人將 “利益沖突”概括為政府官員公職上所代表的公共利益和其自身所具有的私人利益二者之間的沖突。*孔祥仁：《防止利益沖突從高官做起——美國、英國案例分析》，《河南社會科學》，2012年第2期。利益沖突是社會結構轉型的產物,它促成了各利益主體在“改革——多元利益——利益沖突——利益協調——制度創(chuàng)新”的利益關系模式中的博弈，具有兩面性。*陸平輝：《利益沖突的理念與實證分析》，《南京社會科學》，2003年第3期。在綜合當前學術界成果的基礎上，筆者認為廉政建設中的“利益沖突”這一概念主要是公務人員在行使公共權力的過程中，其私人、集團或部門利益與社會公共利益之間的沖突，即前后兩者的利益發(fā)生背離的一種狀態(tài)。

從“利益沖突”角度科學、準確地界定“腐敗”的含義。一般來說所謂公務人員利益沖突，是指公務人員在履行職責時其所代表的公共利益與其作為私人所具有的私人主體身份利益發(fā)生沖突，從而其公務主體身份可能不當地受到影響。在立法上，需要通過“定義”+“列舉”的方式界定利益沖突導致的腐敗行為。利益沖突有很多情形，根據私人利益的獲取方式和公共權力的運行方向，可以把利益沖突分為以下類型：交易型利益沖突、影響型利益沖突、旋轉型利益沖突。這三種類型利益沖突有明顯區(qū)別，但又是相互聯系、相互轉化的。*莊德水：《利益沖突：一個廉政問題的分析框架》，《上海行政學院學報》，2010年第5期。黨的十七屆四中全會在中共反腐倡廉歷史上第一次提出“建立健全防止利益沖突制度”，以強化監(jiān)督制約機制為保障,通過全面制度創(chuàng)新構建系統(tǒng)完備的反腐倡廉法規(guī)制度體系,是解決上述利益沖突的根本出路。

(二)防止利益沖突：反腐敗的根本之道

當前中國社會經濟矛盾的根源很多同腐敗有關，人民群眾深惡痛絕。利益沖突和權力腐敗有著密切聯系。腐敗都具有“以權謀私”的特征，最容易發(fā)生在公共領域與私人領域的交界處，特別是工程建設、土地轉讓、產權交易、醫(yī)藥購銷、政府采購、資源開發(fā)和經銷等重點領域。權力腐敗的背后往往是利益沖突，即利益沖突發(fā)生在先，權力腐敗在后。從近年來所查處的重大腐敗案件中揭示其發(fā)生的內在因素，就有許多典型的利益沖突。利益沖突與腐敗在范圍、程序和危害性上存在較大差別，比如有些腐敗形式與利益沖突不具有重合性、腐敗行為受刑事制裁、利益沖突則不受刑法調節(jié)而受行政倫理法和黨紀政紀法規(guī)調節(jié)、腐敗有著比利益沖突更為嚴重的公共利益的侵害性等等。在公務人員的腐敗行為受到法律制裁之前，利益沖突行為早已發(fā)生在法律法規(guī)的空白處或監(jiān)管不嚴處，也早已引起人民群眾的普遍不滿，只是難以加以嚴厲制裁。單純的防止利益沖突制度設計并不能完全堵死公共權力與私有資本結合的空間，這的確成為治理腐敗的一個難題。但這絲毫不能消除處理利益沖突問題的重要性及其對腐敗行為的根源性作用，治理腐敗必須要注意管理和防止利益沖突。*莊德水：《利益沖突：一個廉政問題的分析框架》，《上海行政學院學報》，2010年第5期。因此，預防腐敗，必須不斷推動全面從嚴治黨，要盡最大努力防止利益沖突，阻斷“公權”與“私欲”的勾連，讓“公權”不“私用”，限制權力與私有資本的結合。

管理和防止利益沖突是預防腐敗的一個重要預設前提，即將思想預防、制度預防和技術預防等結合起來，推進預防腐敗工作深入開展。筆者認為，現階段做好防止利益沖突工作的核心，在于圍繞權力和利益之間的關系，從制度層面上對權力與利益作合理界定，建立“權力阻斷”機制，阻斷政府部門和公務人員以權謀私的通道，使公共權力與私人利益相分離，從而達到有效預防腐敗的目的。對利益沖突的處理方式包括禁止、剝離、回避和限制，針對不同的利益沖突情況適用不同的措施。關鍵是要找到防止利益沖突的有效著力點，通過制度、機制在公共利益和個人利益之間設置一個“防火墻”、隔離帶”，對可能引發(fā)的利益沖突設置預防機制，起到預防腐敗的作用。國外這方面都有非常成功的實踐經驗。比如加拿大政府頒布《利益沖突章程》，并針對現任和退休的公職人員制定了《公職人員利益沖突與離職后行為準則》；美國的《利益沖突法》是一部刑事法律，規(guī)定了相應的罰金刑和有期徒刑；英國針對高級官員制定了一項“利益聲明”制度，要求官員在參與決策之前首先說明擬決策事項是否關聯到個人利益。*李松：《利益沖突成為“腐敗之源” 專家建議立法》，《瞭望新聞周刊》，2010年3月8日。目前我國防止利益沖突的制度規(guī)定不夠完善，一些制度規(guī)定不僅散見在各種準則、條例、報告之中，很不系統(tǒng)，而且制度規(guī)定約束的對象各不相同，原則、尺度也不夠統(tǒng)一，其中許多“不準”沒有相應的懲罰性條款，缺乏可操作性。應當借鑒國外防止公務員利益沖突的法治成功經驗，研究如何將防止利益沖突納入法治化軌道，對資產處理、財產信托、職務回避、離職后再就業(yè)等容易引發(fā)利益沖突的事項進行嚴格、明確、具體的法律規(guī)制，并在條件成熟時制定適合中國國情的《防止利益沖突法》和《反腐敗法》。*王世誼：《當代中國反腐敗問題探析》，《新視野》，2011年第1期。

反腐本身不是目的，而是推進全面深化改革和實現社會公共利益的重要手段。社會上評價反腐是否具有成效，除了一系列查辦案件和被處理人員的數據外，還要看反腐是否給自身帶來實際利益、幸福感是否提升以及是否感受到做人的尊嚴。反腐敗離開利益格局的調整，就會使其失去利益依托并陷入空轉。應當看到，增進利益是反腐的一個落腳點，而防止利益沖突則是構建廉政風險防控機制的著力點，因為利益沖突易發(fā)的關鍵領域和重要部位，其廉政風險會相應地嚴重，發(fā)生腐敗的可能性也會越大。要加強對利益沖突的預警，分析查找廉政風險點上可能的各種利益沖突形態(tài)，一旦出現廉政風險的苗頭，要立即進行提前防范。此外，反腐敗法規(guī)制度建設必須要求嚴格的公務人員利益切割，涉及到利害關系必須回避，由于我國是有著悠久的人情文化傳統(tǒng)的國度，如何在法制建設中恰當平衡值得研究，要避免立法流于一紙空文，必須深入探討。任何制度要取得預期績效，都需要適宜的制度環(huán)境，在防止利益沖突的制度設計上，必須創(chuàng)造有利于防止利益沖突的社會文化和制度環(huán)境， 建立均衡合理的社會結構。

三、找準權力腐敗與權力制約問題研究的著力點

治理腐敗是國家治理的重要領域，是國家治理職能和對象的重要組成部分，國家治理體系和治理能力現代化內含著治理腐敗能力的現代化。筆者認為，權力腐敗和權力制約問題研究應著力于以下幾點：

(一)在全面依法治國的軌道上治理權力腐敗問題

法治是治國理政的基本方式?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》鮮明提出了“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的命題，強調堅持以法治思維和法治方式反對腐敗。法治反腐必將成為我國未來反腐方式的新常態(tài)。法治思維是相對于人治思維而言的,它要求各級領導干部在治國理政中堅持法律至上,約束權力,按法定職責和程序辦事,自覺接受法律監(jiān)督和承擔法律責任。法治是國家治理包括腐敗治理現代化的基本要求，實現治理現代化的主要的標志就是要全面貫徹落實依法治國基本方略，用法治精神來構建國家治理體系和提升國家治理能力。黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國的決定奠定了法治反腐的理論邏輯和制度框架，必須依法反腐,將構建權力制約和監(jiān)督體系與各項深化改革措施同步推進,在價值取向上相輔相成，在探索過程中相互促進，把法治反腐的要求和措施體現到各項改革制度建設之中，在改革整體布局中找準權力制約和監(jiān)督體系的實踐定位,扎好扎牢關住權力的制度之籠。只有在深化改革中打破利益固化的藩籬，推進治理腐敗能力現代化，才能堅持正確的改革方向，實現改革成本最小化、成果最大化。當前應全面構建中國特色的反腐敗法治體系，防止國家法律與黨內法規(guī)之間的錯位或者越位。具體言之，就是以推進反腐敗的國家立法為先導，盡快啟動反腐敗法典編纂，構建一個完整的、體系化的反腐敗法律體系，為反腐敗工作的法律適用提供方便。與此同時，盡快修改“立法法”和修訂“黨內法規(guī)制定規(guī)則”，嚴格黨內法規(guī)與國家法律在反腐敗立法中各自的邊界，實現依法治國與依規(guī)治黨一體推進。

(二)社會監(jiān)督是對權力腐敗的有力制約

近年來黨內監(jiān)督隨著反腐敗斗爭的深入正不斷得到強化，這是有目共睹的。在黨內監(jiān)督系統(tǒng)、行政監(jiān)督系統(tǒng)和社會監(jiān)督系統(tǒng)的政治生態(tài)中，健全權力科學配置、程序有效控制、信息充分公開、責任嚴格追究、監(jiān)督多元并舉的權力運行制約和監(jiān)督體制機制。強有力的社會監(jiān)督既能夠監(jiān)督公共權力是否依法運作，又能夠有效防范體制內監(jiān)督部門與政府的共謀行為?？v觀腐敗治理比較好的國家和地區(qū)，莫不是依靠人民群眾來監(jiān)督權力，將公民和社會組織參與反腐敗的權利和義務在法律中進行明確界定和嚴格保護。在當代中國，社會監(jiān)督的實現困難重重。如，當前我國擔負社會監(jiān)督的主體是誰？是在黨的領導下的政協、工青婦組織、新聞媒體還是新社會組織？社會監(jiān)督是多數人的監(jiān)督還是少數人的監(jiān)督？自下而上的監(jiān)督如何具體的實現？*任鐵纓：《反腐敗與社會監(jiān)督》，《中共中央黨校學報》，2009年第4期。由于社會公眾難以明晰政府內部各項工作的具體環(huán)節(jié)，因而無法得知哪一環(huán)節(jié)容易產生腐敗以及他們是如何搞腐敗的。因此，社會監(jiān)督不僅需要有效的信息公開還需要一定技術的支撐。從建立和完善監(jiān)督體制和機制入手，切實加強對權力運行的監(jiān)督。社會監(jiān)督要通過公開透明的民主程序、立法機關的監(jiān)督和公共信息的獲取而得以實現。新媒體監(jiān)督是一柄“雙刃劍”。要正確看待和化解網絡上的社會負面情緒，鼓勵新媒體對反腐敗斗爭發(fā)揮特殊正能量，努力讓新媒體成為緩解社會上對立情緒的解壓器，提升黨和政府公信力的顯示器，解決老百姓利益訴求的助推器。要建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。這是深化政治體制改革的重要任務，也是通過制度改革確保權力規(guī)范運行的重要任務。

(三)通過民主政治建設制約權力腐敗

如何充分發(fā)揮民主政治建設對權力制約和監(jiān)督的作用，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制和不易腐的保障機制，是一個需要研究的重大現實問題。第一，如何通過民主政治實現對權力的制約和監(jiān)督？社會主義民主政治的實質和核心在于人民對公共權力的制約，權力是否屬于人民，人民是否擁有民主，是決定國家權力能否得到有效制約的基本條件。但社會主義社會中的人民怎么樣才能真正當家作主？第二，如何明確權力歸屬，樹立正確權力觀，從源頭上預防領導干部職務利益“特權化”。如何實現民主對權力的監(jiān)督？預防和反對任何形式的特權思想和特權行為，社會監(jiān)督是一支不可或缺的重要力量，也是一支可以依靠的、持久的、廣泛的力量。社會主義民主與法治還不夠發(fā)達和完善，在很大程度上制約民主對權力的監(jiān)督作用，這主要表現在：多元化監(jiān)督主體并存導致缺乏有序性和統(tǒng)一性；現行領導體制導致監(jiān)督制約主體缺乏必要的獨立性；監(jiān)督規(guī)范不完善、不具體，缺乏系統(tǒng)性和權威性；監(jiān)督運行單向，方法單一，導致功能不全，制裁不力。第三，如何通過政治體制改革實現以權力制約和監(jiān)督權力？以權力制約權力，就是將公共權力劃分為若干個部分，交由不同的權力主體來分別掌握，使之相互獨立、彼此牽制、保持均衡關系，達到防止權力惡性擴張和異化的目的。第四，如何健全公民監(jiān)督機制以權利制約和監(jiān)督權力？以權利制約權力的作用機制體現的是在國家與社會分野之后社會對國家的監(jiān)督和制約，是權力制約觀念的根源和制約途徑的起點。其關鍵點在于對權利與權力作出界定并厘清二者的相互關系。第五，如何以黨性制約和監(jiān)督權力？健全黨內民主制度以黨內民主制約和監(jiān)督權力，是執(zhí)政黨防止重大決策失誤、保證黨的團結統(tǒng)一、加強黨風廉政建設、有效遏制腐敗的迫切需要。第六，如何以輿論制約和監(jiān)督權力？推進權力運行的公開透明，以輿論制約和監(jiān)督權力是增強黨的執(zhí)政能力的內在要求，也是防止權力異化的重要手段和社會主義民主政治的重要原則。*江西省社科院、江西省社聯課題組：《當前國際國內形勢對反腐倡廉建設帶來的新影響》，《江西社會科學》，2009年第6期。當務之急是在依憲治國和依法執(zhí)政的框架下，科學配置權力，嚴格劃分不同權力的使用邊界，明確執(zhí)行權對決策權負責，決策權、執(zhí)行權都必須無條件地接受監(jiān)督權的制約，并通過法律和制度確定下來。與此同時,依法進行執(zhí)政黨內部的立法、司法、行政權的權力配置關系,通過加強行政監(jiān)督系統(tǒng)中決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的分權與制衡，繼續(xù)簡政放權，深化權力清單、負面清單、責任清單制度改革，“要以權力瘦身為廉政強身，緊緊扎住制度圍欄，堅決打掉尋租空間，努力鏟除腐敗土壤?！?李克強：《政府工作報告——2015年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上》，《人民日報》2015年3月17日，第1版。

(四)以科學態(tài)度與科學方法提升廉政領導力

腐敗對中國共產黨的政治權威以及政府合法性構成了嚴重挑戰(zhàn)，極大地損害了黨和政府在人民群眾心目中的形象，削弱了其執(zhí)政黨地位，成為現階段迫切需要解決的重大問題。從那些腐敗重災區(qū)的情況看，這場致力于拔“爛樹”、治“病樹”、正“歪樹”的廉政風暴，查殺貪腐病毒、滌蕩官場污垢，著力凈化政治生態(tài)，營造廉潔從政良好環(huán)境，有助于落實全面從嚴治黨的要求。如何提高權力制約和監(jiān)督機制的系統(tǒng)性和有效性，如何以科學態(tài)度與科學方法提升廉政領導力，有不少難題亟需破解。

全面從嚴治黨是一種系統(tǒng)設計，其基礎在全、關鍵在治、要害在嚴。全面從嚴治黨只有進行時，沒有完成時，必須努力做到治標和治本的統(tǒng)籌兼顧、自律和他律的雙管齊下、思想建黨和制度治黨的緊密結合、制度建設和執(zhí)行落實的有機統(tǒng)一、自上而下和自下而上的雙向互動。廉政領導力決定全面從嚴治黨目標的制定和實現。學界認為，所謂“廉政領導力”，是指領導者以自身的權力、能力和魅力對廉政建設的過程和結果產生的一種正向影響力。*杜治洲、吳新華：《“廉政領導力”：被輕視的反腐元素》，《北京日報》2014年10月13日，第20版。反腐敗必須依靠制度，制度具有不可替代的重要作用，沒有廉政領導力，就沒有制度執(zhí)行力?！胺ㄒ?guī)制度的生命力在于執(zhí)行。貫徹執(zhí)行法規(guī)制度關鍵在真抓，靠的是嚴管”。*習近平：《在中共中央政治局第二十四次集體學習時的講話》，《人民日報》2015年6月28日，第1版。由于反腐敗斗爭還在深入開展，目前人們對廉政領導力的新情況把握不夠精準，相關研究中淺表性與空泛性問題比較突出，特別是對策性研究缺乏可操作性，許多研究難點問題至今沒有突破，對如何通過體制改革提升廉政領導力，理論界這方面的研究還處于起步階段。廉政領導力是未來中國反腐敗的關鍵因素，如何從戰(zhàn)略高度對廉潔政治目標的實現路徑進行頂層設計，如何在保證政治穩(wěn)定和社會穩(wěn)定的前提下推進反腐敗工作，將是對國家領導人廉政領導力的一個挑戰(zhàn)。為此，要加強廉政領導力建設，強化廉政領導力研究的學術含量。

(五)深化和拓寬權力腐敗與權力制約的理論與實踐相結合的研究

“四個全面”戰(zhàn)略布局對新時期治理權力腐敗問題提出了新的要求，全面深化改革與國家治理現代化也要求作為治理主體而存在的政黨領導、國家法治與社會監(jiān)督的功能都應該得到充分發(fā)揮。權力的特性決定了權力走向腐敗的過程，不同環(huán)境和條件下的不同人是千差萬別、各不相同的，但有其共有的規(guī)律和特點。筆者認為，在推進國家治理現代化和全面推進依法治國的背景下，應該按照黨的十八大報告提出的“健全權力運行制約和監(jiān)督體系”這一總體要求，花更多的精力研究權力腐敗中的一些規(guī)律性與必然性，像研究總結經濟建設規(guī)律那樣研究總結反腐敗斗爭的經驗與規(guī)律。反復發(fā)生的問題要從規(guī)律上找原因，普遍發(fā)生的問題要從體制機制上找原因。要拓展權力腐敗與權力制約研究的視野，由意識形態(tài)轉向政策分析，挖掘權力腐敗與權力制約問題的深層次理論，構建權力腐敗與權力制約理論的分析框架。同時，深入分析現實生活中阻礙遏制治理權力腐敗與政治體制改革的各種社會矛盾，探討其政策取向，真正使理論研究與解決實際問題相結合，而不僅僅是停留于書齋案頭的純學術研究。特別是要加強反腐敗機制的實現路徑研究，探索構建不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制和不易腐的保障機制，推進全面從嚴治黨邁上新臺階?！?/p>

(責任編輯：楊仙麗)

中圖分類號：D630.9

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)01-0101-008

基金項目：國家社科基金重點項目“習近平總書記全面從嚴治黨重要論述研究”(編號：2015ADJ009)。

作者簡介：王世誼，江蘇省行政學院廉政教育研究中心主任、二級教授，主要研究方向為當代中國政治與廉政建設。

收稿日期：2015-10-11