□　郭　林

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民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設：核心問題、基本理念與優(yōu)化路徑

□郭林

摘要：民間資本為建設養(yǎng)老服務體系的重要主體之一。目前，民間資本參與中國養(yǎng)老服務體系建設在財力、物力、人力和規(guī)制等方面存在突出問題。理性的選擇是，在更加關注社會目標和注重精神滿足等理念的引導下，準確定位養(yǎng)老服務提供者的功能，完善資金保障、稅收優(yōu)惠和信貸扶持政策，加強建設用地供應和場所扶持力度，強化人力資源開發(fā)與管理，構(gòu)建有效的評價與監(jiān)管機制。

關鍵詞：民間資本；養(yǎng)老服務；基本理念；優(yōu)惠政策

一、引言

自20世紀末至今，中國養(yǎng)老保障資金制度已獲得較大發(fā)展。如何在繼續(xù)優(yōu)化資金機制的同時，大力完善養(yǎng)老服務體系，促進“老有所養(yǎng)”目標的實現(xiàn)，為今后提升中國社會保障制度質(zhì)量的主要方向之一。*郭林：《民營資本參與養(yǎng)老服務體系建設的研究現(xiàn)狀與思考》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》，2014年第2期。近年來，《老年人權(quán)益保障法》(2012年修訂)以及《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》(2013年)、《關于加快推進健康與養(yǎng)老服務工程建設的通知》(2014年)和《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》(2015)等政策文件規(guī)定了民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設的方式、領域范圍以及用地、稅收、補貼等優(yōu)惠政策。特別是，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出，要“全面放開養(yǎng)老服務市場，通過購買服務、股權(quán)合作等方式支持各類市場主體增加養(yǎng)老服務和產(chǎn)品供給。”可以說，這對民間資本參與中國養(yǎng)老服務體系建設提供了政策支撐。但是，在政策實踐中，民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設尚有一定問題待破解，亦存理念誤區(qū)須匡正。

中國民間資本的投資主體是指除政府、國有企業(yè)、外商以外的投資者(涵蓋組織與個人)*郭林等：《民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設：典型經(jīng)驗與未來方向》，《探索》，2014年第4期。。廣大學者認為，民間資本的有效參與是優(yōu)良養(yǎng)老服務體系建成的關鍵推力。但通過梳理文獻發(fā)現(xiàn)，已有研究對養(yǎng)老服務體系建設中民間資本參與的分析有兩點不足：從研究內(nèi)容看，該方面的觀點內(nèi)嵌為養(yǎng)老服務體系建設、養(yǎng)老服務的責任分擔、重構(gòu)福利國家等研究的一部分，專題剖析鮮見；基于研究路徑，該主題的論述以宏觀定性方法為主，從實地調(diào)研資料和數(shù)據(jù)出發(fā)的討論不足*郭林：《民營資本參與養(yǎng)老服務體系建設的研究現(xiàn)狀與思考》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》，2014年第2期。。為在一定程度上彌補上述缺憾，本文結(jié)合針對S和Y兩省的調(diào)研資料*S省和Y省民間資本參與養(yǎng)老服務體系的建設已經(jīng)取得了一定成績，且兩省進入人口老齡化社會的時間均早于全國平均水平(1999年)，特別是前者老齡化的時間比全國早了10多年，其民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設的步伐走在了全國前列或至少不落后于全國平均水平。因此，以上述兩省作為重點考察對象，可總結(jié)典型問題，為其他地區(qū)提供借鑒。，對民間資本參與中國養(yǎng)老服務體系建設的核心問題、基本理念與優(yōu)化路徑進行了研究。

二、民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設的核心問題*如無特別說明，下文所述的養(yǎng)老服務機構(gòu)包括一般意義上的機構(gòu)養(yǎng)老服務提供者和社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心，它們既可在固定場所應用一定設施或設備為老年人提供服務，也能在被服務者住所為其提供居家養(yǎng)老服務。

(一)財力資源十分缺乏

1．屬性扭曲，民辦養(yǎng)老服務提供者自身融資能力差。養(yǎng)老服務業(yè)具有高風險經(jīng)營屬性。一方面，在養(yǎng)老服務機構(gòu)中，老人受到意外傷害事故的發(fā)生幾率較高。一旦與被服務者及其家庭甚至家族發(fā)生糾紛和沖突，養(yǎng)老服務提供者一般會陷入被動和弱勢境地。如果雙方訴諸公堂進入司法程序，結(jié)果往往是養(yǎng)老服務提供者需要承擔高額賠付和損失。同時，養(yǎng)老服務機構(gòu)資金運行規(guī)律為，初建需量大，回收期限長。這致使在養(yǎng)老服務體系發(fā)展中，除了自由資金，民間資本的參與很多時候需要外圍融資渠道的鼎力支持。

當前，我國民辦非企業(yè)型的養(yǎng)老服務機構(gòu)的運行機制存在著私人資產(chǎn)與社會資產(chǎn)、營利與非營利性、私益與公益之間的混淆，這種狀況對公益原則、市場規(guī)則、私人財產(chǎn)權(quán)益和政府管理造成了很大的扭曲或不便。具體而言，民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)為了享受優(yōu)惠扶持政策，多數(shù)選擇在民政部門登記注冊的屬性為公益性的民辦非企業(yè)單位。而民辦非企業(yè)單位適用下述政策：出資人不享有任何財產(chǎn)權(quán)利、不能分紅、沒有貸款資格、不準設立分支機構(gòu)。也就是說，其產(chǎn)權(quán)屬于社會(國家)的，且經(jīng)營收益不能分配給出資人，無法從銀行獲得融資貸款。上述兩種屬性的扭曲錯位影響了民間資本投資積極性，制約了行業(yè)發(fā)展。

2．引導機制乏力，資金優(yōu)惠有限。近年各地都出臺了優(yōu)惠政策，支持民間資本參與建設民辦非企業(yè)型養(yǎng)老服務機構(gòu)，但其含金量不高。中央要求地方政府安排養(yǎng)老服務體系建設資金，包括機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老的建設與運行補助、為困難老人購買居家養(yǎng)老服務的補助，加上高齡老年人的補貼，地方財政每年需要支付大量資金，壓力較大。據(jù)調(diào)研資料，Y省級財政沒有針對養(yǎng)老服務機構(gòu)的補貼資金，大部分直轄地市出臺了補貼政策，但是補貼標準太低，最高的建設補貼標準僅為一次性3000元/床，最高和最低的運營補貼分別為150元/床/月和10元/床/月。2012年，S省養(yǎng)老服務機構(gòu)共被減免房產(chǎn)稅約8萬元，城鎮(zhèn)土地使用稅20余萬元，稅收優(yōu)惠政策扶持力度較小。同時，S省政府文件規(guī)定的針對養(yǎng)老服務機構(gòu)的用水、用電、用氣、用暖和有線電視等減免政策，在部分市縣得不到落實。此外，針對民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設，當前并沒有有效的政府信貸扶持政策實施細則。

而在工商部門注冊登記的企業(yè)型養(yǎng)老服務機構(gòu)，享受政府扶持優(yōu)惠政策的水平更低，面臨著很高的商業(yè)地價成本和稅費負擔?？傊瑑?yōu)惠政策“雷聲大、雨點小”，對民間資本吸引力不大。

上述籌資難題會導致如下后果：其一，一些規(guī)模過大的養(yǎng)老服務提供者要么定位高端、高收費，其會在短期內(nèi)提供價格過高的針對高端消費群體的養(yǎng)老服務，但往往導致入住率不高的后果，進而使得利潤率較低，不利于其自身可持續(xù)發(fā)展；要么注重套現(xiàn)快的“養(yǎng)老地產(chǎn)”，輕專業(yè)配套的養(yǎng)老服務，以規(guī)避投資風險；或上述兩種情況兼而有之。例如，當前很多大城市的高端養(yǎng)老服務機構(gòu)空置率很高實為資源的極大浪費。其二，對于自有資金實力不足的大部分民間養(yǎng)老服務機構(gòu)而言，其條件不佳、收費標準較低，處于微利狀態(tài)，提供的服務質(zhì)量差。在S省和Y省所調(diào)研的14家民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)中，大部分依靠民間借貸解決融資困難問題，其年利息率高達10%—20%。

(二)物力資源嚴重不足

土地和社區(qū)養(yǎng)老服務用房問題成為制約民間資本進入養(yǎng)老服務領域的主要瓶頸之一。造成此問題的主要原因一是規(guī)劃缺位。在進行城市規(guī)劃之時，并未留出適當養(yǎng)老用地；在新建小區(qū)和老城區(qū)改造規(guī)劃設計中，大多沒有考慮必要的養(yǎng)老服務場所。二是把握不準?！独夏耆藱?quán)益保障法》等已經(jīng)作了規(guī)定：“非營利性養(yǎng)老服務設施用地，可以依法使用國有劃撥土地或農(nóng)民集體所有土地?！钡?，什么是“非營利性”沒有很明確的政策界定，地方政府不好把握，土地劃撥在很多地方成為一紙空談。

(三)人力資源狀況不佳

當前，中國養(yǎng)老服務人員供給遠遠不能滿足需求。據(jù)統(tǒng)計，中國生活不能完全自理的老年人數(shù)量約2800萬，對他們給予有效照護約需1000萬專業(yè)護理人員。然而，現(xiàn)有養(yǎng)老服務人數(shù)尚不足300萬，其中擁有資格證書的專業(yè)人數(shù)不足3萬*曹煜玲：《我國老年人的照護需求與服務人員供給分析》，《人口學刊》，2014年第3期。。養(yǎng)老服務專業(yè)人力資源匱乏在民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)更為嚴重?？傮w而言，民辦養(yǎng)老服務提供者中的護理人員工資水平低下。同時，他們的社會地位不高，而工作強度卻很大，這種狀況造成民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)招收工作人員極為困難。

年輕有學歷的人員不愿意從事老年護理工作，民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)現(xiàn)有護理人員多為小學及以下學歷，他們中的絕大多數(shù)缺乏專業(yè)護理知識，無法提供專業(yè)的養(yǎng)老服務，其他方面的素質(zhì)也不太盡如人意；剩余極少數(shù)具備專業(yè)服務技能人才的流動性很強，他們當中的很多人僅在民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)工作很短的時間就跳槽至其他行業(yè)，這種情況直接給養(yǎng)老服務的質(zhì)量帶來消極影響，不利于滿足老年人的需求。此外，養(yǎng)老服務志愿者是養(yǎng)老服務隊伍的重要補充。然而，目前中國養(yǎng)老服務志愿組織和人數(shù)顯著不足。

(四)規(guī)制乏力

對民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設的規(guī)制主要包括評價與監(jiān)管兩個方面，其為確保民間資本提供養(yǎng)老服務的質(zhì)量和應有公益性的主要手段。準確評價民間資本提供的養(yǎng)老服務質(zhì)量，可為政府、國民、媒體等主體監(jiān)管作用的充分有效發(fā)揮奠定基礎。

從公共經(jīng)濟學角度出發(fā)，公用事業(yè)民營化并非指政府從公用事業(yè)領域完全退出，事實上一切私人部門介入公用事業(yè)領域的行為皆可被認為是程度不同的民營化。由于是通過公共部門與私人部門合作的方式來提供公用事業(yè)產(chǎn)品及服務，因此公用事業(yè)的民營化也被稱為公私合伙制(Public-Private Partnerships，簡稱PPP)。在該方式下，政府仍對向公眾提供相關產(chǎn)品負責，但在具體執(zhí)行上則通過一系列制度安排由私人部門參與其中。PPP模式希冀依靠私人部門介入公共事業(yè)領域來彌補投資不足、激勵扭曲等政府失靈問題，進而提高經(jīng)營效率。在私營部門介入的同時，政府部門仍需從公共支出水平、設置公共服務的質(zhì)量標準、加強對民營資本提供公共服務質(zhì)量的監(jiān)督、對提供不合格服務的私營部門進行懲處等方面進行規(guī)制*聶永有、王振坤：《公共產(chǎn)品供給民營化背景下的政府規(guī)制研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2012年第1期。。因此，盡管部分公共服務由私營部門來供給，但其產(chǎn)品應有的公共性不應發(fā)生變化，否則會違背制度設計的初衷。

在我國，為推進民間資本對養(yǎng)老服務體系建設的積極參與，諸多公共優(yōu)惠政策獲得制定并付諸實施。這種現(xiàn)象之本質(zhì)是政府應用公共資源與民間資本依靠市場效率相結(jié)合，為老年國民提供養(yǎng)老服務。公共資源的投入意味著獲得公共支持的民間資本提供的養(yǎng)老服務應具有一定公益性。然而，民間資本的逐利性與上述養(yǎng)老服務一定程度的公共性并非自動匹配。根據(jù)PPP理論，為彌補這一缺憾，實施有效的養(yǎng)老服務質(zhì)量評價和監(jiān)管至關重要。若忽視此點，以各類優(yōu)惠政策為載體的公共資源難免會過度被民間資本獲取而得暴利，這會導致很多老年國民無法充分享受到質(zhì)量合格的具有一定公益性的養(yǎng)老服務*郭林：《民營資本參與養(yǎng)老服務體系建設的研究現(xiàn)狀與思考》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》，2014年第2期。。

改革開放以來，民間資本參與中國養(yǎng)老服務體系建設極其不足。因此，已有相關政策法規(guī)以給予民間資本各方面的支持為主，以力推其積極為養(yǎng)老服務體系的建設貢獻力量?，F(xiàn)有養(yǎng)老服務質(zhì)量評價和監(jiān)管的規(guī)定散見于若干與養(yǎng)老服務有關的政策文件中，系統(tǒng)化和細化度不夠?？梢钥闯?，規(guī)制乏力是民間資本參與中國養(yǎng)老服務體系建設一個亟需解決的問題。

三、民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設的基本理念

(一)理性定位方向：提升對社會目標的關注度

社會保障服務體系將民間資本引入作為建設主體的目標主要有兩個：一是借市場機制之力，為國民提供質(zhì)量過關且可負擔的各類社會保障服務；二是憑社會保障服務業(yè)的發(fā)展平臺，依靠社會保障服務經(jīng)濟活動為經(jīng)濟增長助力。前者希冀通過制度運行效率的提高，來促進社會公平、正義和共享目標的實現(xiàn)，是任何一項社會保障制度建設的主要方面*鄭功成：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略：理念、目標與行動方案》，人民出版社2008年版，第17-18頁。；后者把機制作為重要工具，來達成經(jīng)濟目標，是一國或一地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展動力的關鍵內(nèi)容。

在中國社會保障制度的改革初期，其通常被作為經(jīng)濟改革的配套措施。在當時，為了順利推進市場經(jīng)濟體制改革，包括企業(yè)養(yǎng)老保險和失業(yè)保險等在內(nèi)的社會保障制度完善是一種被動行為。這種僅讓社會保障制度的發(fā)展服從經(jīng)濟改革需求的非理性行為，使得各類社會保障項目發(fā)展出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)失衡的問題，這主要體現(xiàn)為社會保障的資金機制發(fā)展較快，而提升福利可及性的服務制度發(fā)展嚴重不足。為了改觀這一狀況，近年來，政府出臺了諸多政策法規(guī)，努力推進養(yǎng)老服務的發(fā)展。

民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設這一議題，當前理論界和政策界重視其經(jīng)濟手段的作用發(fā)揮，提出要以養(yǎng)老服務業(yè)叩開“銀發(fā)經(jīng)濟”的大門，即充分利用民間資本，發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，進而增加就業(yè)崗位和推動經(jīng)濟發(fā)展。就創(chuàng)造經(jīng)濟動力源而言，上述觀點和做法具有重要的意義。

同時，應該看到，當前學者和政府部門的觀點與具體政策的落實，在一定程度上缺乏對民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設的社會目標的重點關注，這很可能會削弱國民享有基本養(yǎng)老服務的公平性。作為一項社會保障制度，養(yǎng)老服務的主要功用和最終目標為促進社會公平、正義和共享。也就是說，就制度自身而言，民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設的主要方面是上述社會目標的實現(xiàn)。

總之，民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設的經(jīng)濟和社會作用都是十分重要的。當前，應在繼續(xù)充分發(fā)揮其經(jīng)濟推力功用的同時，適當提升對其社會目標的重視程度。

(二)拓展參與領域：從忽視優(yōu)良傳統(tǒng)文化到滿足實際精神需求

我國養(yǎng)老服務體系的結(jié)構(gòu)是居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐。在當前養(yǎng)老服務體系發(fā)展中，民間資本的主要參與領域為居于補充地位的機構(gòu)養(yǎng)老服務，而不是處于核心位置的居家養(yǎng)老服務和發(fā)揮托舉作用的社區(qū)養(yǎng)老服務。民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設的結(jié)構(gòu)扭曲，與對養(yǎng)老服務的認知誤區(qū)有很大聯(lián)系。

作為中國傳統(tǒng)文化的核心內(nèi)容，孝文化以代際供養(yǎng)關系為理念，主張子女孝養(yǎng)、孝敬、孝順、孝思、孝喪、孝祭父母的責任和義務行為模式，家庭文化注重家庭親愛行為和氛圍的形成?；ブ幕癁橹袊鴤鹘y(tǒng)文化的重要部分，它型塑了服務老年人和照料患病者等行動*郭林、楊斌：《文化視域下中國養(yǎng)老保障發(fā)展路徑研究》，《社會保障研究(京)》，2013年第2期。。很多人認為，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的變遷，現(xiàn)代社會保障機制逐步建立的進程是對傳統(tǒng)孝、家庭文化和互助文化引導下的居家與社區(qū)養(yǎng)老服務擠壓的過程，民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設的重點為機構(gòu)養(yǎng)老。在現(xiàn)實當中，一些地區(qū)的孝道式微令人憂*鄧曉霞：《弘揚孝道共建和諧——對孝道式微的調(diào)查》，人民日報，2007年3月11日第10版。，鄰里關系較為冷漠。應該看到，新機制實現(xiàn)對舊機制的完全取代需要以二者具有同樣的功用為基本條件。與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務相比，機構(gòu)養(yǎng)老服務因較為缺乏子女直接關愛服務、家庭親愛氛圍和社區(qū)互助服務，而精神慰藉性較弱。因此，上述兩類機制不應是非此即彼的關系，而是能夠在養(yǎng)老服務系統(tǒng)中實現(xiàn)共存的。在民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設的過程中，若過于重視機構(gòu)養(yǎng)老服務，老年人的精神需求恐怕無法得到有效滿足。

總之，應有的選擇是，在尊重并維系傳統(tǒng)孝、家庭和互助等優(yōu)良文化，且摒棄“薄養(yǎng)”等糟粕文化的理念指引下，民間資本在居家、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老服務等領域積極參與建設，為廣大老年國民提供能夠負擔得起的公共性較強的基本養(yǎng)老服務，切實滿足被服務者的實際精神需求。

四、民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設的優(yōu)化路徑

(一)分類劃層，準確定位養(yǎng)老服務提供者的功能

在制定政策之時，統(tǒng)籌界定公辦和民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)的功能。加大對公辦養(yǎng)老服務機構(gòu)的投入，重點保障失能、貧困等弱勢老年人的養(yǎng)老問題，解決不能應用市場手段妥善處理的問題，將發(fā)展空間留給民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)。

要合理協(xié)調(diào)公共優(yōu)惠、民間資本市場運行效率的關系，促成民辦養(yǎng)老服務提供的有效性。民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)的對象主要為非困難老年人群體。其中，非營利性機構(gòu)(民辦非企業(yè)單位)主要提供公益性較強的基本養(yǎng)老服務，并可收取合理的費用，以有利于其自身可持續(xù)發(fā)展。這種功能定位的原因在于：一方面，非營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)的建設和發(fā)展并非是一種純市場行為，而是一個伴隨著稅收、信貸、用房和用地優(yōu)惠以及政府購買服務等公共資源投入的過程；另一方面，很多老年人受制于經(jīng)濟能力，無法享受到商業(yè)化程度很高的以利潤為目標的養(yǎng)老服務，除了家庭成員或鄰居朋友提供的傳統(tǒng)養(yǎng)老服務外，他們主要依靠社會保障性較強的基本養(yǎng)老服務來度過晚年生活。

同時，為了引導民間資本積極參與養(yǎng)老服務體系建設，建議允許民辦非企業(yè)型的養(yǎng)老服務機構(gòu)設立分支機構(gòu)，準許投資人獲得一定利潤分紅。就具體養(yǎng)老服務機構(gòu)而言，應在確定出資財產(chǎn)歸出資人所有、公共資源投入歸社會(國家)所有的基礎上，合理劃分社會和出資人的產(chǎn)(股)權(quán)份額，允許投資人獲得相應的利潤回報。*2012年10月底，浙江省溫州市推出《關于加快推進社會組織培育發(fā)展的意見》，即“公益新政”，規(guī)定：對登記為民辦非企業(yè)單位的學校、醫(yī)療機構(gòu)、養(yǎng)老機構(gòu)，明確出資財產(chǎn)屬于出資人所有；投入滿5年后，在保證不撤資、不影響法人財產(chǎn)穩(wěn)定的前提下，出資人產(chǎn)(股)權(quán)份額經(jīng)單位決策機構(gòu)和行業(yè)主管部門同意，可以轉(zhuǎn)讓、繼承、贈與；在扣除舉辦成本、預留單位發(fā)展基金以及提取其他有關費用后，尚有結(jié)余的，允許出資人取得一定的合理回報。就覆蓋人群范圍講，遵循PPP原則運行的民辦非企業(yè)型養(yǎng)老服務機構(gòu)是民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設的主要方面。

營利性機構(gòu)(民辦企業(yè)單位)主要適用市場競爭規(guī)則，以獲取利潤為主要目標，向老年人群提供服務。同時，為了鼓勵營利性民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)的發(fā)展，特別是在其初建時期，政府要提供一定的公共優(yōu)惠政策。需要指出的是，與非營利性養(yǎng)老服務提供者相比，營利性養(yǎng)老服務提供者因公益性并非很強，其所享受到的公共資源投入應該較弱。

(二)完善資金保障政策

建立積極的養(yǎng)老服務專項轉(zhuǎn)移支付制度，確保地方政府補貼其養(yǎng)老服務發(fā)展的資金來源。在此基礎上，嚴格落實補貼優(yōu)惠政策，根據(jù)床位發(fā)放建設補貼，基于入住人頭給予運行補貼，調(diào)動民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設的積極性，推動投資主體多元化。

在養(yǎng)老服務需求評估的基礎上，全面建立并實施養(yǎng)老服務補貼制度，對經(jīng)濟困難的失能、高齡、獨居老年人發(fā)放養(yǎng)老護理補貼券，為其接受民間資本舉辦的居家養(yǎng)老服務或者入住民間資本舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)提供支持。2013年7月，民政部頒布了《關于推進養(yǎng)老服務評估工作的指導意見》，為評估老年人的養(yǎng)老服務需求奠定了一定基礎，但其仍需細化，以增強可操作性。此外，努力建立老年長期護理保險制度和優(yōu)化政府購買養(yǎng)老服務機制，提升民間資本參與養(yǎng)老服務體系建設的信心。

(三)力推稅貸和地屋引導機制

已有政策法規(guī)明確了機構(gòu)養(yǎng)老收入的營業(yè)稅可享受免稅待遇，但未對社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心享受此項優(yōu)惠作出明確規(guī)定。國家正在推進營業(yè)稅改征增值稅工作。此項改革完成之后，建議政府在流轉(zhuǎn)稅方面繼續(xù)對機構(gòu)養(yǎng)老給予稅收優(yōu)惠，不對其護養(yǎng)服務收入征收增值稅，同時對社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心可享受此類待遇進行明確規(guī)定。

加大民間資本投資養(yǎng)老服務的所得稅扶持力度。當前，民間資本投資興辦的非營利老年服務機構(gòu)可享受企業(yè)所得稅免稅待遇，而營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)在企業(yè)所得稅方面暫無優(yōu)惠政策。建議國家加大稅收支持力度，自營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)獲取第一筆經(jīng)營收入的納稅年度開始，一定年度內(nèi)(如1—4年)可獲免征企業(yè)所得稅的優(yōu)惠；隨后若干年內(nèi)(如5—8年)一定比例范圍內(nèi)(如50%)征收企業(yè)所得稅。對企業(yè)采取股權(quán)投資方式投資于養(yǎng)老服務機構(gòu)一定年限及以上(如≥3年)的，可設定其投資額的一定比率在持有股權(quán)年滿一定期限(如滿3年)的當年抵扣應納稅所得額。如若當年抵扣不足，可在隨后年度結(jié)轉(zhuǎn)抵扣。

鼓勵個人為老人購買養(yǎng)老服務，實施養(yǎng)老服務支出個人所得稅稅前扣除政策。對個人因為老人接受養(yǎng)老服務機構(gòu)的護養(yǎng)服務而支付的費用，能提供合法憑證的，應納稅所得額的部分(如30%)準予在計算繳納個人所得稅之前扣除。

加強信貸支持。政府可利用貼息政策，在鼓勵金融機構(gòu)通過新型信貸品種，為民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)開辟專門信貸渠道的同時，讓非營利性民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)享受到貸款優(yōu)惠利率。具體而言，應激勵金融機構(gòu)創(chuàng)設養(yǎng)老服務小額貸款融資平臺，支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心的建設與發(fā)展；推動銀行給予流動資金或保證貸款，向缺乏固定資產(chǎn)的民辦養(yǎng)老服務提供者給予財力支撐；促使金融機構(gòu)擴大對運行一定年限且財務狀況良好的民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)的信貸范圍。同時，將民間資本參與構(gòu)建的非營利性養(yǎng)老服務事業(yè)定位為，政府專項信貸擔保、地方政府對中小企業(yè)和青年創(chuàng)就業(yè)扶持信貸擔保范圍內(nèi)的重要組成項目，增強對非營利性民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)的信貸支撐力度。

加強建設用地供應和場所扶持力度。在基本建設規(guī)劃層面，針對閑置公益用地存量，政府可通過劃撥、協(xié)議出讓、租賃、合作經(jīng)營等形式，將其部分優(yōu)先向非營利性民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)提供。在不改變土地使用功能的前提下，民間資本可對以租賃形式獲得的用地擁有長期使用權(quán)。對于增量用地當中的一部分，政府應在充分考慮到具體地域養(yǎng)老服務需求的前提下，采用直接劃撥或協(xié)議出讓的方式，在一定程度上滿足非營利性民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)的用地要求。

在社區(qū)的發(fā)展過程中，其公共用房應優(yōu)先用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務方面。基于養(yǎng)老服務需求，通過房屋資源整合，構(gòu)建相鄰若干社區(qū)養(yǎng)老服務用房調(diào)劑利用機制。以優(yōu)先滿足房屋所在社區(qū)或調(diào)劑利用機制覆蓋范圍內(nèi)小區(qū)居民的社區(qū)居家養(yǎng)老服務需求為目標，在將社區(qū)公共用房均用作社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施的基礎上，非營利性民間資本可無償或低償獲得這些房屋的使用權(quán)。此外，政府應依靠營業(yè)稅、所得稅、購買服務等方面的優(yōu)惠措施以及租金補貼等手段，鼓勵民間資本租賃房屋或用自有房屋和其他擁有使用權(quán)的地屋積極參與養(yǎng)老服務體系的建設。

(四)強化人力資源開發(fā)與管理

在不斷提升民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)財力和物力的同時，可從如下方面強化其人力資源的開發(fā)與管理。其一，完善養(yǎng)老服務人才教育體系。并推養(yǎng)老護理的普通高等教育和職業(yè)教育發(fā)展，并結(jié)合二者優(yōu)勢，設立養(yǎng)老服務教育基地，培養(yǎng)一批老年照護的理論人才和業(yè)務尖兵，為養(yǎng)老服務人才庫提供源泉。在教育過程中，既要注重提升受教育者在老年醫(yī)學、心理學和營養(yǎng)學等領域的理論素養(yǎng)，又不可忽視他們在老年人生活照料、康復護理等方面的實踐技能。為了給予民辦養(yǎng)老服務質(zhì)量提升以一定人力資源支撐，建議把到民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)進行實習列入教育必選內(nèi)容，并遴選若干所民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)為養(yǎng)老服務人才教育的實習基地；推行學費返還機制，鼓勵學生畢業(yè)后到民辦非營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)從事若干年的養(yǎng)老服務實際工作。

其二，優(yōu)化養(yǎng)老服務人才培訓機制。民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)應該定期對其服務人員進行培訓。為促進其加強服務者培訓力度，建議把每年組織實施的培訓次數(shù)、人次和時間等作為考核民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)的重要指標。在這些指標上取得優(yōu)良成績的民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)可獲得額外的優(yōu)惠政策或作為政府購買服務優(yōu)先安排對象。

為進一步鼓勵培訓工作的開展，政府可將民辦非營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)作為重點對象，構(gòu)建并實施培訓經(jīng)費配套機制。同時，要無差別地對待公辦和民辦養(yǎng)老服務人員的職業(yè)資格認證和職稱評定，提升民辦養(yǎng)老服務人員的薪酬水平，確保他們各項社會保障待遇的落實，增強民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)的人才吸引力。此外，要注重養(yǎng)老服務志愿者隊伍的培育工作。加強社會宣傳，營造良好氛圍，加快社區(qū)居家老年照護服務志愿者組織的構(gòu)建步伐，鼓勵年輕人向老年人、低齡老年人向高齡老年人提供多種形式的照護服務。

(五)構(gòu)建有效的評價和監(jiān)管機制

從新古典經(jīng)濟學理論出發(fā)，養(yǎng)老服務的傳遞流動可通過商業(yè)競爭機制，來提高質(zhì)量和降低購買服務的費用。因此，市場能夠通過高效生產(chǎn)保障質(zhì)量的價格接近于成本的服務來滿足公共利益*Vincent，D.and Ball，S.Childcare，Choice and Class Practices.Abingdon:Routledge，2006.。然而，經(jīng)由市場機制有效率地提供一件高質(zhì)量的產(chǎn)品需要幾個條件：消費者可免費獲得競爭性提供者的產(chǎn)品價格和質(zhì)量信息；變更服務提供者的成本必須很低；提供者必須在競爭性的市場上進行運營*Greener，I.Markets in the Public Sector：When Do They Work，and What Do We Do When They Don’t?.Policy and Politics，2008，36(1).。但這些條件并不完全適用于服務市場。若要通過市場競爭來提供質(zhì)量合格和價格較低的服務，消費者首先應該能夠評估服務的價格和質(zhì)量，并基于此來作出選擇。但事實上，消費者很難準確判斷服務的質(zhì)量。因他們購買養(yǎng)老服務的決定并非經(jīng)常性作出，脆弱和依賴所產(chǎn)生的服務需求可能限制他們的自主選擇權(quán)。

質(zhì)量控制機制通過市場有效發(fā)揮作用的前提條件是，消費者須可輕易地從質(zhì)量差服務提供者轉(zhuǎn)移至高質(zhì)量服務提供者。但對于老年人而言，服務的連續(xù)性是非常重要的，特別是在機構(gòu)服務中，因此，當消費者發(fā)現(xiàn)服務質(zhì)量低劣時，離開可能是代價過大的策略選擇*Eika，K.The Difficult Quality:Essays on Human Services with Limited Consumer Sovereignty.PhD thesis.Oslo:Department of Economics，University of Oslo，2006.。上述狀況在很大程度上限制了市場機制在保障服務質(zhì)量方面的效能。

由于服務者的薪水占服務花費的比例很大，雇傭不合格的員工或降低人員配置比，會大幅降低服務成本，但上述兩種路徑均降低服務質(zhì)量。需要指出的是，因服務具有不易觀察性，私營機構(gòu)進入養(yǎng)老服務領域按市場競爭規(guī)則運行往往注重降低養(yǎng)老服務費用而非提高養(yǎng)老服務質(zhì)量*Williams，F(xiàn).Converging Variations in Migrant Care Work in Europe.Journal of European Social Policy，2012，22(4).。

針對上述服務市場失靈分析，可以得出，政府對民間資本提供的養(yǎng)老服務質(zhì)量進行評價和監(jiān)管至關重要。首先應該指出的是，應謹慎以養(yǎng)老服務的數(shù)量(如服務時間)為核心指標對其質(zhì)量作出評價。因為人類服務的數(shù)量對結(jié)果影響甚微，而心理、社會和文化等因素對個人的影響至關重要。

如其他服務一樣，養(yǎng)老服務有四個特點使其難以在事前被觀察和測量。其一，養(yǎng)老服務是無形的。其二，養(yǎng)老服務的質(zhì)量評價具有經(jīng)驗性，需要消費者親身體驗以把握其價值所在。其三，養(yǎng)老服務的密集性會導致很大的服務異質(zhì)性。不同服務者的表現(xiàn)會有很大差異，同一服務者不同時間的服務表現(xiàn)會不同，同一服務者在服務不同被服務者時的表現(xiàn)亦會出現(xiàn)差異。其四，養(yǎng)老服務產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費同時進行且緊密相連，很難將提供者與消費者對服務質(zhì)量的影響割裂開來。*Baldock J.Social Care in Old Age:More than a Funding Problem.Social Policy & Administration，1997，31(1).應該看到，養(yǎng)老服務是一種親密型活動，要求服務消費者作為其接受服務的共同生產(chǎn)者來與服務者保持親密聯(lián)系*Donabedian A.The Quality of Care.How Can It Be Assessed?.The Journal of the American Medical Association，1988，260(12).。了解養(yǎng)老服務中的服務者和被服務者的合作關系可為有效評價服務質(zhì)量奠定基礎?；谏鲜龇治觯⒔梃b英國、德國和瑞典等典型國家的經(jīng)驗，評價養(yǎng)老服務質(zhì)量應以服務結(jié)果指標體系為主。

我國應該撥正當前以服務結(jié)構(gòu)和過程中的若干數(shù)量指標(如養(yǎng)老服務機構(gòu)數(shù)量、床位總數(shù)、每千名老人擁有床位數(shù)等)為主的養(yǎng)老服務質(zhì)量評價思維，構(gòu)建以服務之后的老年人身體和心理狀態(tài)為核心指標(即結(jié)果導向為主)的養(yǎng)老服務評價機制。具體而言，一是要設置專門的養(yǎng)老服務質(zhì)量評價部門，制定細致可行的評價程序；二是應以被服務者的結(jié)果為核心，構(gòu)建養(yǎng)老服務質(zhì)量評價指標體系；三是評價實施過程應該注重發(fā)揮獨立無利益相關專業(yè)機構(gòu)的作用。在科學評價的基礎上，應充分發(fā)揮政府、社會媒體、國民個人的作用，構(gòu)建有效的監(jiān)管網(wǎng)絡，對為了牟求一己之私而提供低劣質(zhì)量養(yǎng)老服務的民間資本，進行信息披露和懲罰規(guī)制，為保障民間資本提供質(zhì)量合格的養(yǎng)老服務給予支撐?！?/p>

(責任編輯：徐東濤)

中圖分類號：C913.7

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)02-0099-007

基金項目：德國弗里德里?！ぐ鼗饡Y助項目(28802111)；教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(13JZD019)；民政部重大項目(11CNIC-032079-34)。若無特別說明，本文數(shù)據(jù)均來自于調(diào)研資料。

作者簡介：郭林，華中科技大學社會學系講師，管理學博士，主要研究方向為養(yǎng)老保障。

收稿日期：2016-01-07