■ 沈固朝

南京大學(xué)信息管理學(xué)院 南京 210023

智庫熱中的一點(diǎn)冷思考

■ 沈固朝

南京大學(xué)信息管理學(xué)院 南京 210023

【智庫簡介】中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心是首批國家協(xié)同創(chuàng)新中心之一（高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計(jì)劃）,由南京大學(xué)牽頭，在外交部、海南省、國家海洋局的支持下，聯(lián)合中國人民大學(xué)、海軍指揮學(xué)院、中國南海研究院、四川大學(xué)、中國科學(xué)院、中國社會(huì)科學(xué)院以及廈門大學(xué)、浙江大學(xué)、中山大學(xué)等加盟單位于2012年10月成立，目標(biāo)是圍繞南海權(quán)益維護(hù)、資源能源開發(fā)、區(qū)域和平發(fā)展而在人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)和科學(xué)研究三個(gè)方面進(jìn)行協(xié)同，是我國綜合研究南海問題的重要智庫。中心下設(shè)的平臺(tái)包括：南海法律研究、國際關(guān)系研究、南海史地與文化研究、南海周邊國家政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)研究、南海環(huán)境資源與海洋權(quán)益研究、南海動(dòng)態(tài)監(jiān)測與形勢推演、南海地區(qū)航行自由與安全合作研究、南海輿情監(jiān)測與國際交流對話、南海問題政策與戰(zhàn)略決策支持。

黨的十八屆三中全會(huì)提出科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政后，決策權(quán)過分集中的體制性弊端有了一定程度的改正。很多政府部門已經(jīng)重視了科學(xué)決策的程序，注意啟用專家咨詢以降低決策風(fēng)險(xiǎn)，提高決策的正確性。那種決策者既能決策，又能執(zhí)行，還管監(jiān)督的所謂“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的現(xiàn)象有所遏制。不斷高漲的智庫熱，反映了這一趨勢，這無疑是一件好事。

決策是一種“謀”“斷”的結(jié)合，如果將“謀”比作專家的獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，則“斷”就是篩選大量信息后的“拍板”。因此，為盡可能減少?zèng)Q策失誤，政府決策要依賴于兩個(gè)系統(tǒng)，一是被稱為“智囊團(tuán)”“思想庫”“顧問班子”的智庫體系，包括政府智庫、高校智庫和行業(yè)智庫,另一個(gè)是信息系統(tǒng)，包括各級信息中心、統(tǒng)計(jì)部門和情報(bào)所，他們的主要任務(wù)是提供決策所需的數(shù)據(jù)和信息。兩者作用互補(bǔ)，不可偏廢，前者是在“謀”的過程中為輔助決策提供智力和知識(shí)支持，后者是在“斷”的時(shí)候?yàn)檎ú咛峁┬畔⒑颓閳?bào)支持。專家不僅自己要提供決策所需的知識(shí)，也要協(xié)助決策者對大量信息進(jìn)行加工和鑒定，幫助減輕決策的認(rèn)知負(fù)擔(dān)。

但在當(dāng)前智庫熱的形勢下，我們對前者強(qiáng)調(diào)的多，對后者關(guān)注的少。不少?zèng)Q策失敗或施策低效的例子表明，我們不缺乏專家咨詢，決策程序也是完備的，但卻缺乏反映客觀實(shí)際的信息和在此基礎(chǔ)上分析所得到的情報(bào)。

智庫系統(tǒng)盡管各有特色，總的特點(diǎn)是用專家和有經(jīng)驗(yàn)的業(yè)務(wù)人員頭腦里的知識(shí)為決策者獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策、判斷運(yùn)籌，設(shè)計(jì)方案，尋找解決問題的癥結(jié)和預(yù)測未來。然而，在決策涉及的各方利益訴求的博弈過程中，如何平衡“方方面面的因素”？如何保證“客觀獨(dú)立”？按什么原則決定重大行政決策提出的程序？各種方案比選的標(biāo)準(zhǔn)是什么？如何取舍不統(tǒng)一的專家意見？決策執(zhí)行的效果如何評定？決策監(jiān)督如何有效進(jìn)行？回答上述問題，僅靠專家的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)是不夠的。

例如，對一般項(xiàng)目投資和建設(shè)的可行性研究主要是對新建、擴(kuò)建、改建等工程進(jìn)行綜合調(diào)查研究,從而論證項(xiàng)目在技術(shù)上是否先進(jìn)、實(shí)用、可靠;在經(jīng)濟(jì)上是否合理、能否盈利;在未來發(fā)展戰(zhàn)略上是否滿足將來的需要，需要大量的信息調(diào)研和綜合分析。

再例如，我們在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)時(shí)，已經(jīng)面對著90%的地區(qū)在發(fā)展新能源、新材料、電子信息和生物醫(yī)藥工程；80%的地區(qū)在節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；60%的地區(qū)選擇生物育種工程；50%的地區(qū)在做新能源汽車……[1]我們是否考慮了有效需求？投資市場的風(fēng)險(xiǎn)？技術(shù)的不成熟？產(chǎn)業(yè)鏈如何？資源、基礎(chǔ)和人力資源又如何？若干年后形成過剩的產(chǎn)能，或面臨同質(zhì)產(chǎn)品的價(jià)格競爭該怎么辦？這些也都必須有大量的信息調(diào)研和情報(bào)分析為基礎(chǔ)。

再例如，生態(tài)環(huán)境及災(zāi)變問題直接涉及項(xiàng)目管理決策、生態(tài)建設(shè)與功能建設(shè)、生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益等一系列矛盾。解決的途徑很重要的一點(diǎn)是必須作災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估,甚至要借鑒非優(yōu)控制的“不可行性”論證，從可能失敗的角度，大量搜集各有關(guān)部門和事例中的失誤信息，以便從根本上減少和避免投資決策失誤及評審遺漏。可是，到目前為止我們的大部分評估和論證都是在進(jìn)行“可行性”論證。

“短平快”的專家會(huì)評和通信評審很難展開詳盡的調(diào)查和情報(bào)分析。整治城市交通問題，咨詢專家可以將問題歸結(jié)為規(guī)劃布局的不合理、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的不科學(xué)、供求結(jié)構(gòu)不對稱、治理結(jié)構(gòu)不成熟等。但這些制約性因素需要大量反映客觀實(shí)際的數(shù)據(jù)對道路、車流、人流、車位的空間和時(shí)間分布進(jìn)行分析，才能使路網(wǎng)建設(shè)、交通監(jiān)管、流量疏導(dǎo)、停車調(diào)控、收費(fèi)和相應(yīng)的配套服務(wù)的決策有針對性[2]。2014年，“出租車罷運(yùn)”事件在全國各地發(fā)生了多起，2015年停運(yùn)事件的繼續(xù)并非不可預(yù)計(jì)，加上為迎接某大型賽事活動(dòng)而相繼新增的出租車、打車軟件的興起、專車服務(wù)的出現(xiàn)、份子錢的提高、相關(guān)政策舉措的出臺(tái)等已經(jīng)釋放出了足夠的危機(jī)信號。從情報(bào)的視角而言，通過信息搜集和分析，引起警覺或發(fā)出情報(bào)預(yù)警，早采取一些措施，從而避免類似的事件一再上演在很大程度上是可能的。

我國各級政府現(xiàn)在都有許多信息供應(yīng)的渠道——政府信息中心、統(tǒng)計(jì)局、社科院、高校、圖書館、政研室、輿情和調(diào)查機(jī)構(gòu)等等，有大量的報(bào)告、調(diào)研等信息產(chǎn)品涌向政府各級決策部門，更有數(shù)量龐大的數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)站、平臺(tái)可供利用。我國有多達(dá)80%的社會(huì)信息資源掌握在政府部門手中?？梢哉f，各級政府不缺信息，但是缺乏情報(bào)，尤其在重大決策問題上缺乏情報(bào)研究。從某種意義上來說，大量決策失誤事件，是與沒有情報(bào)參與有關(guān)的。

當(dāng)前，政府已經(jīng)注意到建立監(jiān)督機(jī)制來保障政策的執(zhí)行，包括行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、媒體監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和追責(zé)制度。但對情報(bào)監(jiān)督介入施策過程缺乏應(yīng)有的關(guān)注。所謂情報(bào)監(jiān)督，是通過對執(zhí)行階段的細(xì)化，不斷搜集施策中釋放出的信息，與原計(jì)劃進(jìn)行對比評估并及時(shí)反饋，保證執(zhí)行的正確性和有效性。執(zhí)行結(jié)束后，需要對決策結(jié)果進(jìn)行反思和評估，總結(jié)并提出改進(jìn)措施，檢查在決策鏈過程中是否出現(xiàn)失誤，需要注意哪些問題，以最終達(dá)到降低、遏制失誤發(fā)生的目的。盡管政府的文件中規(guī)定需要社會(huì)力量的參與，但是真正進(jìn)行跟蹤評估的仍然是政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)，這樣就很難保證監(jiān)督評估的公正性與客觀性。行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、媒體監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等都離不開信息搜集和情報(bào)分析。情況收集不上來，怎能發(fā)現(xiàn)問題和全面評估？怎能落實(shí)追責(zé)制度？情報(bào)在施策中的監(jiān)督作用就是要確保上述監(jiān)督的針對性、準(zhǔn)確性和有效性，把決策建立在更為客觀的基礎(chǔ)上，提高決策效率與效能。從這個(gè)意義上講，情報(bào)監(jiān)督是一種程序性的保障，監(jiān)督并不是目的，而是一種手段，目標(biāo)是對決策失敗的預(yù)防或阻斷。為此，僅僅讓情報(bào)“服務(wù)”于決策是不夠的，必須讓情報(bào)工作具有參與權(quán)、話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其功能涵蓋補(bǔ)充、提醒、預(yù)警、保全、質(zhì)疑等，通過跟蹤項(xiàng)目的執(zhí)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行的瓶頸，調(diào)查決策無法執(zhí)行的根本原因，提升施策者的執(zhí)行力。

從這個(gè)意義上來說，決策并不是一個(gè)瞬時(shí)工作，而是一個(gè)鏈環(huán)，一個(gè)包括了定策、施策、評策不同階段、環(huán)環(huán)相扣、不斷調(diào)整，不斷評價(jià)和修正的動(dòng)態(tài)過程，也是獲取反饋信息、調(diào)整方案的再?zèng)Q策過程。由于決策主體的認(rèn)知偏差、決策的體制性缺陷、內(nèi)外部環(huán)境的變化、利益相關(guān)者的影響、決策層與執(zhí)行層之間的信息溝通障礙等等因素，定策時(shí)的問題會(huì)在施策階段暴露出來。決策者需要獲取政策執(zhí)行過程中的大量相關(guān)信息，并且將這些信息轉(zhuǎn)化為評估與糾錯(cuò)的依據(jù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)彌補(bǔ)決策前所忽視的問題，及時(shí)監(jiān)督和斧正偏離既定目標(biāo)的行為，為糾錯(cuò)機(jī)制提供可行的方案，這些都是智庫或?qū)＜逸^少關(guān)注的方面。

在評策方面，也亟需信息工作的介入。不少專家咨詢會(huì)或評審會(huì)，主要依據(jù)個(gè)人知識(shí)，觀感式、即興式、片段式地發(fā)表意見，缺乏有規(guī)劃、系統(tǒng)和持續(xù)的調(diào)查，就深入程度和精細(xì)程度而言，與國外的調(diào)查有較大差距，與國家的要求也極不適應(yīng)。每年國家都有數(shù)額巨大的項(xiàng)目投入，缺乏詳實(shí)的調(diào)查數(shù)據(jù)，導(dǎo)致無法了解這些投入究竟發(fā)揮了多大作用。智庫畢竟不是“點(diǎn)子公司”，如果建言獻(xiàn)策僅滿足于這一層次，無異于用“專家拍腦袋”代替“領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋”，將可能使科學(xué)決策走回流于形式的老路上去。

提升決策機(jī)制中的信息參與程度，目前面臨三個(gè)主要問題：第一，因慣性思維、組織制度、經(jīng)驗(yàn)主義等個(gè)人素質(zhì)等因素的影響，決策主體缺乏對信息和情報(bào)的認(rèn)知力；第二，信息質(zhì)量問題，包括信息虛假、失真、無效、不全面、不及時(shí)；第三，面臨大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息量的急劇膨脹和分析、加工難度的矛盾，而信息收集更多地依賴各類官方、準(zhǔn)官方、非官方機(jī)構(gòu)，在一定程度上代替了決策主體和智庫進(jìn)行信息收集和加工處理。目前，我們的信息系統(tǒng)在為政府提供情報(bào)方面還有很多欠缺，與國外的差距也很大。構(gòu)建協(xié)同高效的政府情報(bào)服務(wù)體制，整合信息資源，聯(lián)通信息孤島，提升信息處理效率，將信息提示為決策所需的情報(bào)，成為決策科學(xué)化的關(guān)鍵之一，這一切還有很多工作要做。為此，需要改變以往政府、企業(yè)、高校、研究機(jī)構(gòu)的情報(bào)部門各自為政、各取所需的工作模式，實(shí)施相對集中的管理，提高情報(bào)工作人員的水平，拓展情報(bào)的收集渠道，采用先進(jìn)的技術(shù)和手段，形成一個(gè)規(guī)范化的政府情報(bào)體系。做到這一點(diǎn)，需要一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)既要熟悉政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，又要了解各種渠道流向政府的信息，并制定有關(guān)情報(bào)政策，以便協(xié)調(diào)政府內(nèi)部和外部的信息機(jī)構(gòu)，疏通信息交流的渠道，減少信息壁壘，從戰(zhàn)略高度規(guī)劃如何整合各方面的信息資源，指導(dǎo)信息在政府內(nèi)部的有序流向。

2015年1月，筆者以企事業(yè)單位或政府部門工作人員為對象進(jìn)行了訪談和問卷調(diào)研。被調(diào)查者認(rèn)為，任何只要是為決策服務(wù)，為決策建言的信息搜集和情報(bào)分析，均須納入決策流程。而要有效地讓情報(bào)介入決策流程，最需要進(jìn)行的是制度建設(shè)。只有通過立法或建章立制強(qiáng)制性地將情報(bào)工作嵌入到?jīng)Q策流程中，才能確保情報(bào)參與決策。正確的情報(bào)觀對推動(dòng)這一工作有一定的促進(jìn)作用，但不是決定性作用。為此，可否參照較成功的例子考慮：第一，對現(xiàn)有情報(bào)研究相關(guān)機(jī)構(gòu)的資源與服務(wù)功能進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)各機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢和特點(diǎn)構(gòu)建政府情報(bào)體系的基層組織，并確定各自情報(bào)工作的重點(diǎn)范圍、對象、目標(biāo)等，建立相關(guān)保障制度；第二，設(shè)立專門的行政掛靠型的政府情報(bào)機(jī)構(gòu)（事業(yè)編制），可以掛在辦公廳這樣的綜合性單位，也可以考慮在信息基礎(chǔ)較好、具有人才優(yōu)勢的信息中心等單位，隊(duì)伍的組建既要包含情報(bào)的專業(yè)人才，又要包括專業(yè)技術(shù)人員，專兼職搭配；第三，發(fā)揮現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)和優(yōu)勢，負(fù)責(zé)情報(bào)規(guī)劃。基礎(chǔ)信息比較雄厚的，可發(fā)展情報(bào)的信息采集和加工服務(wù)功能；分析研究能力突出的，可借助其對情報(bào)專題進(jìn)行深入研究，按服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容，服務(wù)形式等進(jìn)行劃分，以實(shí)現(xiàn)更有針對性、更加個(gè)性化的情報(bào)服務(wù)。

《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》[3]將“功能完備的信息采集分析系統(tǒng)”作為智庫的基本標(biāo)準(zhǔn)之一，強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)智庫的調(diào)查功能，這是極具戰(zhàn)略眼光的。如果我們在智庫建設(shè)中充分考慮了這一職能，在決策、施策和評策中充分發(fā)揮信息情報(bào)的作用，則專家的咨詢作用將如虎添翼，智庫的建議也將會(huì)落到實(shí)處。

[1] 九三學(xué)社中央. 關(guān)于促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的建議[J]. 中國科技產(chǎn)業(yè), 2011(03): 33-35.

[2] 論文網(wǎng). 關(guān)于治理城市交通擁堵的建議[EB/OL]. [2012-03-04]. http://www.xzbu.com/2/view-454517.htm.

[3] 中國記協(xié)網(wǎng). 《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》全文[EB/OL]. [2015-01-21]. http://news.xinhuanet. com/zgjx/2015-01/21/c_133934292_2.htm.

2016-02-15

2016-03-29 本文責(zé)任編輯：呂青

沈固朝，南京大學(xué)信息管理學(xué)院教授，中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心副主任，E-mail: sgc@nju.edu.cn。