龍林虎

(西南科技大學(xué)法學(xué)院 四川綿陽 621010)

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社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)保障機(jī)制探究

龍林虎

(西南科技大學(xué)法學(xué)院 四川綿陽 621010)

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)歷了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ㄕ撟C，正式在立法層面肯定了社會(huì)組織享有環(huán)境公益訴權(quán)。然而備感遺憾的是，從其施行的情況看，立法者和普通公眾所抱有的由社會(huì)組織這只“蝴蝶”引發(fā)環(huán)境公益訴訟世界風(fēng)暴的期望并未實(shí)現(xiàn)。社會(huì)組織在依法行使環(huán)境公益訴權(quán)方面面臨頗多窘境，要想實(shí)現(xiàn)立法目的，必須要建立和完善社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)的保障機(jī)制。

社會(huì)組織；環(huán)境公益訴權(quán) ；窘境 ；保障機(jī)制

近年來，包括我國在內(nèi)的全球經(jīng)濟(jì)得到迅猛發(fā)展，但環(huán)境及環(huán)境問題卻頻頻見諸報(bào)道，刺痛著人們環(huán)保的神經(jīng)。環(huán)保問題不僅成為影響人們?nèi)粘Ｉ畹拇笫?，更成了環(huán)境民事公益訴訟亟待解決的關(guān)鍵。2013年新民事訴訟法中首次將公益訴訟制度寫進(jìn)立法，無疑是我國公益訴訟一個(gè)突破性發(fā)展。但在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域，尤其是在行使環(huán)境公益訴權(quán)主體資格具體條件上，法律未加以規(guī)定而仍待在立法或?qū)嵺`中逐步探索、建立。因缺乏法律的具體規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟在實(shí)踐方面仍未取得大突破。為了進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展，在隨后的2015年1月1日施行的新環(huán)境保護(hù)法中，立法者在立法上對(duì)社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)設(shè)定了條件，以期通過此舉來激發(fā)社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)的熱情，然而司法實(shí)踐情況真的是按此“劇本”進(jìn)行嗎？答案是否定的。

一、新環(huán)保法下社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)的現(xiàn)狀

社會(huì)組織依法享有和行使環(huán)境公益訴權(quán)已一載有余。但是從新環(huán)保法實(shí)行的情況看，立法者或普通公民在新環(huán)保法實(shí)施前所期待的社會(huì)組織將會(huì)引發(fā)環(huán)境公益訴訟的高潮并沒出現(xiàn)。自1998年以來，我國經(jīng)濟(jì)迅速騰飛，但同時(shí)環(huán)境污染糾紛每年以超過20%的速度呈快速增長的趨勢(shì)，特別是在2005年后，連年更以30%的速度激增。然而據(jù)統(tǒng)計(jì)2015年(即新環(huán)保法實(shí)行的整一年)，我國國內(nèi)提起的環(huán)境公益訴訟案件在40起左右，而真正立案的，僅接近二十起①?？梢姡环矫嫖覈沫h(huán)境污染糾紛連年都呈極速增長的態(tài)勢(shì)；另一方面我國司法實(shí)踐中，環(huán)境公益訴訟的案件數(shù)量并未因環(huán)境糾紛數(shù)量的增長而增加。因此結(jié)合社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)的第一年情況，可以看到社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)的局面并不樂觀，在一些專門成立的環(huán)保法庭甚至還出現(xiàn)了“零訴訟”的極度窘迫之境[1]。

用“能而不欲”來形容社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)的前述狀態(tài)無比恰當(dāng)。有能力、有資格行使環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織囿于各種窘境而沒有行使訴權(quán)的意愿是當(dāng)前環(huán)境民事公益訴訟的最大現(xiàn)狀。在過去一年里(2015年)，在僅立案的二十起左右的環(huán)境公益訴訟中，只有九件環(huán)境公益訴訟是由社會(huì)組織提起而作為原告參與訴訟的( 如福建綠家園訴福建長汀縣禽畜養(yǎng)殖造成水污染公益訴訟案；莆田綠蔭濱海濕地研究中心與綠發(fā)會(huì)作為共同原告提起公益訴訟②)?？梢娚鐣?huì)組織參與環(huán)境公益訴訟的占比較低，還不到立案數(shù)量的一半，并未實(shí)際扮演好行使環(huán)境公益訴權(quán)主角的角色。在實(shí)踐中出現(xiàn)了與立法者將社會(huì)組織明確規(guī)定為公益訴權(quán)享有者的初衷大大脫節(jié)的窘境。

二、社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)的窘境

(一)符合立法條件的社會(huì)組織數(shù)量偏少，且參與訴訟比例極低

我國新環(huán)境護(hù)法第五十八條對(duì)具有環(huán)境公益訴權(quán)的社會(huì)組織進(jìn)行了最低門檻的限制性規(guī)定，可以肯定的說，立法者這樣規(guī)定有著合理性和正當(dāng)性。但是同時(shí)也應(yīng)該看到，在滿足環(huán)保法第五十八條的基礎(chǔ)上，全國符合條件的社會(huì)組織只有不到七百個(gè)。乍一看似乎滿足條件的社會(huì)組織數(shù)量不是很少，好像應(yīng)付每年只有幾十起的環(huán)境公益訴訟案件綽綽有余。但是考慮到我國幅員遼闊，如果把這些社會(huì)組織平均分?jǐn)偟絻汕О税賯€(gè)左右的縣級(jí)行政單位的話，數(shù)量無疑就顯得比較單薄。

更重要的是，“符合條件的這些社會(huì)組織中，有90%左右是沒有訴訟意愿的”③。訴訟的基本含義乃爭(zhēng)也、告也[[3]。因此，在經(jīng)過條件篩選后的社會(huì)組織數(shù)量一方面同我國地域廣闊的實(shí)際情況相比有所懸殊，另一方面在滿足條件的社會(huì)組織中，有意愿積極行使環(huán)境公益訴權(quán)的社會(huì)組織很少，有意愿積極參與訴訟的比例很低！

我國環(huán)境糾紛每年都以極大的比例增長，在民眾環(huán)保意識(shí)逐漸覺醒的今天，環(huán)境民事公益訴訟案件也必會(huì)隨著環(huán)境糾紛的增長而增加。在社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)的意愿不積極的情況下，如果僅依靠其中的幾個(gè)比較活躍的社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)，不免是環(huán)境民事公益訴訟中的一大窘境。

(二)訴社會(huì)組織資金又緊張而訴訟成本極高

在環(huán)境民事公益訴訟司法實(shí)踐中，反應(yīng)最強(qiáng)烈的莫過于鑒定費(fèi)用昂貴的問題。在環(huán)境民事公益訴訟中，鑒定周期很長、鑒定費(fèi)用特別高，給社會(huì)組織行使環(huán)境民事公益訴權(quán)造成了“欲而不能”的客觀后果。導(dǎo)致許多社會(huì)組織因此“望訴而興嘆”,最終嘆而止步。

一方面，資金緊張。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)發(fā)布的《中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》藍(lán)皮書指出，社會(huì)組織的收入主要有會(huì)員繳費(fèi)、接受公眾與企業(yè)的捐助、政府財(cái)政撥款。絕大部分社會(huì)組織收入來源非常有限且手段比較單一，往往其中四分之一左右的社會(huì)組織籌集不到經(jīng)費(fèi)(并非所有的社會(huì)組織都可以得到企業(yè)的捐助和政府的財(cái)政支持)，四分之三左右的社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)籌集在五萬元以下。可見絕大部分社會(huì)組織都面臨資金緊張的問題，有些資金的社會(huì)組織在行使環(huán)境公益訴權(quán)中在近面對(duì)高達(dá)幾百萬的鑒定費(fèi)時(shí)往往都捉襟見肘。

另一方面，證據(jù)決定了一場(chǎng)訴訟的成敗。公益訴訟證據(jù)的提供通常需經(jīng)過司法鑒定、收集、走訪調(diào)查等程序。這個(gè)過程中，需要投入極大的物質(zhì)財(cái)富，環(huán)境公益訴訟由于其固有的(受害人眾多、受害面積廣、損害程度深)特點(diǎn)，在訴訟過程中的鑒定費(fèi)、訴訟費(fèi)都需要一筆天文數(shù)字的財(cái)富作為支撐，比如云南曲靖鉻渣污染案當(dāng)中，作為原告的社會(huì)組織光鑒定費(fèi)用就得支付柒佰萬元④。對(duì)于一個(gè)純做公益的社會(huì)組織來講，這無疑是一筆巨大的數(shù)目。另外還要考慮訴訟費(fèi)等，訴訟成本太高導(dǎo)致社會(huì)組織參與公益訴訴訟熱情大大降低，這也更進(jìn)一步削弱了有資格的社會(huì)組織參與訴訟的意愿。

(三)專業(yè)人才極度匱乏

經(jīng)過一年的司法實(shí)踐，社會(huì)組織除了在資金方面存在困難以外，在專業(yè)能力方面的缺陷更不容忽視。專業(yè)能力既包括環(huán)保專業(yè)方面的能力，還包括法律專業(yè)(訴訟)能力。參考《中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》藍(lán)皮書公布的數(shù)據(jù)：在現(xiàn)有環(huán)保民間組織的22.4萬工作人員里面，沒有環(huán)保相關(guān)專業(yè)背景的占到26.8%，近50%的環(huán)保民間組織中僅有1～2名環(huán)保專業(yè)人員。雪上加霜的是，囿于社會(huì)組織資金普遍緊張，絕大多數(shù)的社會(huì)組織在專業(yè)人才保有方面也是一大軟肋。

公益訴訟往往由于本身的特點(diǎn)，訴訟周期長、訴訟難度大，對(duì)訴訟能力的要求特別高。而且只要是訴訟就會(huì)有一方敗訴，通常環(huán)境施害方具有較強(qiáng)的訴訟能力，訴訟動(dòng)力也較社會(huì)組織足，相比之下社會(huì)組織在訴訟專業(yè)人才上因?yàn)橘Y金等原因面臨捉襟見肘的尷尬境地。查閱近年的環(huán)境公益訴訟案件，可以發(fā)現(xiàn)原告方為社會(huì)組織時(shí)，其訴訟代理人通常都是一些高校的“外援”。由此可見，社會(huì)組織中對(duì)于專業(yè)人才的欠缺非常大。正是由于專業(yè)人才奇缺，根源上導(dǎo)致了訴訟能力較弱的現(xiàn)狀，社會(huì)組織更加會(huì)考量由此可能引發(fā)敗訴后果，恰恰敗訴的后果是社會(huì)組織所承擔(dān)不起的。因此加劇了社會(huì)組織的這個(gè)后顧之憂，下不了參與訴訟的決心。

(四)案件執(zhí)行極為困難

執(zhí)行環(huán)節(jié)是訴訟的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到整個(gè)司法公信力。法院判決執(zhí)行難是一直困擾我國司法實(shí)踐的難題。在實(shí)踐中，環(huán)境公益訴訟因?yàn)橹黧w的緣故(通常是一些當(dāng)?shù)氐拇笃髽I(yè)，是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的支撐之一)，地方經(jīng)濟(jì)離不開或者嚴(yán)重依賴這些企業(yè)，導(dǎo)致執(zhí)行的難度比一般的私益之訴更加困難。社會(huì)組織在參與環(huán)境公益訴訟前，本來就承擔(dān)著可能敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，再考慮到即便是獲得勝訴，也很有可能只是拿到了一份勝訴判決書而已，對(duì)于現(xiàn)實(shí)問題的解決根本起不到任何作用，這也大大打擊了社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟、積極行使環(huán)境公益訴權(quán)的熱情。

三、社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)保障機(jī)制探究

從上述可以看到，社會(huì)組織在行使法律給予的環(huán)境公益訴權(quán)時(shí)，囿于各種原因，出現(xiàn)了社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)“能而不欲，欲而不能”之窘境。因此，在前述分析的基礎(chǔ)上，對(duì)保障社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)做以下探究：

(一)適度放寬社會(huì)組織“門檻”制度之保障

從社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀看，當(dāng)前社會(huì)組織積極行使環(huán)境公益訴權(quán)的數(shù)量很少，而環(huán)境公益訴權(quán)在本質(zhì)上屬于一種訴訟權(quán)利，故不能都將行使環(huán)境公益訴取的行為作為一種義務(wù)分配給那么少數(shù)幾個(gè)積極的社會(huì)組織頭上[4]。本文認(rèn)為，為了解決環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中社會(huì)組織數(shù)量偏少，且參與比例極低的問題，有必要將更多的社會(huì)組織納入到這個(gè)范圍之中，通過增加滿足條件的社會(huì)組織相對(duì)數(shù)量來增加積極行使環(huán)境公益訴權(quán)的絕對(duì)數(shù)量，從而促進(jìn)環(huán)境公益訴權(quán)的行使。

2016年4月7日，山東省高級(jí)人民法院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境民事公益訴訟審判工作服務(wù)保障全省綠色發(fā)展的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，對(duì)行使環(huán)境公益訴權(quán)的社會(huì)組織在資格審查上采用適度從寬之原則?！兑庖姟芬?guī)定，只要社會(huì)組織在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，其章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍包含維護(hù)社會(huì)公共利益的內(nèi)容，且實(shí)際從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)五年以上的，應(yīng)當(dāng)依法認(rèn)定其具備原告主體資格?！兑庖姟芬浴皩?shí)際從事環(huán)保工作滿五年”突破了新環(huán)保法五十八條要求的“專門從事環(huán)保工作滿五年”的規(guī)定，這是自新環(huán)保法施行后，首次以高級(jí)人民法院名義對(duì)社會(huì)組織主體資格做出適度放寬的指導(dǎo)意見，為適度放寬社會(huì)組織“門檻”制度之探索拉開了序幕。

新環(huán)保法是首次對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行資格限制，正因?yàn)槭鞘状螌?duì)社會(huì)組織進(jìn)行條件限制，并無一個(gè)可以參考的一個(gè)具體化標(biāo)準(zhǔn)，換句話說立法確定的標(biāo)準(zhǔn)具有不確定性。在新環(huán)保法一年的司法實(shí)踐中，已證明新環(huán)保法對(duì)社會(huì)組織的條件設(shè)定確和現(xiàn)實(shí)狀況存有一些脫節(jié)。故有了山東高級(jí)人民法院的《意見》。因此，本文認(rèn)為雖然有必要對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行(新環(huán)保法五十八條)一定的條件設(shè)定，但是可以考慮在保證社會(huì)組織能力、防止濫訴的前提下，適當(dāng)對(duì)這種條件設(shè)定放寬一些。具體可以從以下幾個(gè)方面考慮，其一，針對(duì)專門從事環(huán)保公益活動(dòng)且無違法記錄的社會(huì)組織條件從五年放寬到連續(xù)三年。這類社會(huì)組織因?yàn)槭菍ｉT從事環(huán)保公益活動(dòng)，在專門性上程度較高，擁有5年的環(huán)保經(jīng)驗(yàn)和擁有3年的環(huán)保經(jīng)驗(yàn)在應(yīng)訴能力上并無特別巨大的差異，與立法初衷對(duì)社會(huì)組織的條件設(shè)定并不相悖。其二，針對(duì)非專門從事環(huán)保公益活動(dòng)的社會(huì)組織。借鑒山東省高級(jí)人民法院《意見》，在保證社會(huì)組織依法登記、具有5年以上環(huán)保工作經(jīng)驗(yàn)的前提下，將具有環(huán)保公益性質(zhì)(但并非以環(huán)保公益為唯一性質(zhì))、實(shí)際從事環(huán)保工作(成立時(shí)未有環(huán)保公益性質(zhì))的社會(huì)組織也賦予環(huán)境公益訴訟權(quán)利。

(二)社會(huì)組織訴訟費(fèi)用機(jī)制之保障

1. 完善環(huán)境公益訴訟費(fèi)用緩交、減交、免交制度

其一，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)第三十三條規(guī)定，如果原告交納訴訟費(fèi)用存有困難，依法向人民法院申請(qǐng)緩交的，應(yīng)予準(zhǔn)許。因此，資金不充裕的社會(huì)組織在預(yù)交訴訟費(fèi)用時(shí)，可以依照法定條件及程序向法院提緩交訴訟費(fèi)用的申請(qǐng)。

其二，《訴訟費(fèi)用交納辦法》第四十四條，對(duì)敗訴的原告可以減交或免交訴訟費(fèi)用。但免交訴訟費(fèi)用僅適用于自然人。《解釋》第三十三條對(duì)敗訴(部分?jǐn)≡V)原告法院依照《訴訟費(fèi)用交納辦法》，視情況是否給與減交、免交。因此，在社會(huì)組織為維護(hù)環(huán)境公益行使環(huán)境公益訴權(quán)而敗訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許使用《訴訟費(fèi)用交納辦法》第四十四條對(duì)自然人敗訴訴訟費(fèi)用免交的規(guī)定。法院在這種情況下，不得依據(jù)《訴訟費(fèi)用交納辦法》免交訴訟費(fèi)的規(guī)定僅適用自然人而拒絕社會(huì)組織免交訴訟費(fèi)用的申請(qǐng)。故本文認(rèn)為在《訴訟費(fèi)用交納辦法》第四十四條對(duì)免交僅使用于自然人的后面也可以隨之增加但書，即“訴訟費(fèi)用免交僅使用于自然人，但環(huán)境民事公益訴訟原告除外。”

2. 建立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金制度

從立法層面在地方或者全國設(shè)立專門的環(huán)境公益訴訟基金。根據(jù)“公共信托”理論認(rèn)為環(huán)境是實(shí)質(zhì)屬于公眾的，政府基于全體公眾的委托行使環(huán)境管理權(quán)，負(fù)有環(huán)境保護(hù)的義務(wù)[5]。社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)，履行環(huán)境保護(hù)的職能，維護(hù)的是公共利益，而政府的收入亦取之于民，用之于民也無可厚非。在基金成立之后，后期的基金來源可以是環(huán)境行政執(zhí)法部門針對(duì)尚未達(dá)到訴訟標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境污染行為(如環(huán)保法中的“按日計(jì)罰”)的罰款、可以是行政機(jī)關(guān)征收的排污費(fèi)等。當(dāng)社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)，法院立案后，由社會(huì)組織憑借法院立案書，向基金申請(qǐng)資助，如果社會(huì)組織勝訴，則將勝訴利益除了必要的支付給社會(huì)組織外，全部也劃入這個(gè)專門的環(huán)境公益訴訟基金。當(dāng)然，在這個(gè)基金從設(shè)立到撥款再到整個(gè)訴訟的完成，都要建立嚴(yán)格的監(jiān)督制度，防止虛假訴訟的產(chǎn)生，還需有一個(gè)很長的探索完善過程。但本文認(rèn)為，通過這樣的形式，確實(shí)可以打消社會(huì)組織因?yàn)樵V訟成本、費(fèi)用太高而具有的顧慮，從而大大提高社會(huì)組織參與訴訟的比例。

3. 豐富籌集資金的渠道

在社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)的窘境分析中可以知道，之所以很多社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟的意愿不強(qiáng)，很大一部分是因?yàn)樽陨碣Y金嚴(yán)重緊缺。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)組織的資金籌集渠道實(shí)現(xiàn)多樣化。第一，政府是社會(huì)組織資金來源的一大重要來源，在財(cái)政允許的情況下，加大政府對(duì)社會(huì)組織的財(cái)政撥款，但是也不能讓社會(huì)組織過度依賴政府財(cái)政投入。第二、政府和課題中心可以設(shè)立一些針對(duì)社會(huì)組織的課題項(xiàng)目，由社會(huì)組織申請(qǐng)并完成，間接增加社會(huì)組織的資金實(shí)力。第三、加強(qiáng)社會(huì)組織其它募資渠道的多樣化。

(三)訴訟能力提升機(jī)制之保障

1. 探索、建立環(huán)境民事公益訴訟專項(xiàng)法律援助制度

近年來，我國法律援助事業(yè)從無到有、從弱到強(qiáng)，取得了很大的發(fā)展。但是由于現(xiàn)行的法律援助制度并未將環(huán)境公益訴訟之情形納入法律援助的受案范圍中，因此使得幾乎和普通自然人面臨訴訟困境相同的社會(huì)組織在行使環(huán)境公益訴權(quán)的過程中卻得不到任何法律援助。因此本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)針對(duì)環(huán)境民事公益訴訟，探索、建立環(huán)境民事公益訴訟專項(xiàng)法律援助制度。2016年4月1日，新修訂的《廣東省法律援助條例》正式施行。在其第十二條第三款規(guī)定：“社會(huì)組織依法對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)等損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起民事公益訴訟的，法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)其申請(qǐng)可以提供法律援助?！敝档眯牢康氖?，在實(shí)踐中，已經(jīng)有了環(huán)境民事公益訴訟法律援助的嘗試。但是，更應(yīng)該看到廣東作為法治建設(shè)走在前面的省份，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟法律援助的規(guī)定也只是進(jìn)行了一個(gè)初步的制度構(gòu)想，還有很多的地方需要進(jìn)一步完善，在社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)保障的探索中，需要在全國(特別是在資源豐富、污染頻發(fā)的地區(qū))探索、建立環(huán)境民事公益訴訟專項(xiàng)法律制度。

2. 專業(yè)人才保障

結(jié)合我國社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的情況，可以看到我國社會(huì)組織整體上專業(yè)水平還有很大的提高空間。要解決這個(gè)問題，筆者認(rèn)為政府、社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)通力合作。第一，政府可以出臺(tái)一些類似服務(wù)西部五年計(jì)劃的激勵(lì)措施，引導(dǎo)、鼓勵(lì)具有法律人才特別是具有環(huán)境法相關(guān)專業(yè)的專門知識(shí)人才投身社會(huì)組織。第二，社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟中，往往因?yàn)槿狈I(yè)人才需要花費(fèi)高價(jià)聘請(qǐng)、鑒定等，但是這類行為好似遠(yuǎn)水難解近渴，要做到釜底抽薪莫過于用這些錢加大福利投入吸引專門性人才的加入。第三，通過多種媒體渠道對(duì)公益訴訟進(jìn)行報(bào)道，進(jìn)一步提高人們的環(huán)保意識(shí)，最大限度的吸引有志之士加入到環(huán)境公益訴權(quán)行使的大船上來。

(四)建立、完善庭前告知機(jī)制

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提到，要加大環(huán)境治理力度。將提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。因此本文認(rèn)為為了最大限度的保護(hù)環(huán)境，貫徹中共中央關(guān)于政府、企業(yè)、公眾公治的環(huán)境保護(hù)制度，應(yīng)當(dāng)建立完善兩個(gè)“庭前告知”程序。

1. 庭前告知環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門

環(huán)境保護(hù)是系統(tǒng)工程，各級(jí)黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)各界都需要共同參與。環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門在設(shè)備、執(zhí)法手段、專業(yè)技術(shù)等方面有比其它主體難以相較的優(yōu)勢(shì)，因此是保護(hù)環(huán)境公益中堅(jiān)力量。而司法機(jī)關(guān)主要作用在于督促其依法履行監(jiān)督管理職責(zé)。因此，有必要庭前告知環(huán)保監(jiān)管部門，積極推動(dòng)建立、完善環(huán)境資源執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，具體表現(xiàn)為環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法的協(xié)調(diào)。庭前告知環(huán)境監(jiān)管部門的優(yōu)勢(shì)在于：如果環(huán)保監(jiān)管部門在履行監(jiān)管職責(zé)后使原告訴訟請(qǐng)求已經(jīng)全部達(dá)成，訴訟程序便沒了繼續(xù)進(jìn)行的必要，可以節(jié)約司法資源[6]。

2. 庭前告知環(huán)境公益訴訟的被告

法院在庭前告知環(huán)保監(jiān)管部門時(shí)，同時(shí)將告知事項(xiàng)告知被告。在這個(gè)通告期內(nèi)，接到通告的環(huán)境侵害者可能基于訴訟成本考慮，積極履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)或者在法庭辯論終結(jié)前與原告達(dá)成和解協(xié)議。這樣對(duì)法院來說節(jié)約了司法資源；對(duì)社會(huì)組織來說，也避免了參與訴訟所帶來的資金壓力；對(duì)企業(yè)來說，也避免了因敗訴而可能承擔(dān)的巨額訴訟費(fèi)用；對(duì)環(huán)境侵害行為的影響居民來說，環(huán)境侵害者提前履行環(huán)保義務(wù)可以減小損害的程度。

(五)環(huán)境公益訴訟執(zhí)行機(jī)制之保障

訴訟的神圣在于執(zhí)行，如果一個(gè)訴訟有判決不能執(zhí)行，訴訟的司法威信大大降低，訴訟神圣性難以得到體現(xiàn)。人們崇尚司法的源泉是堅(jiān)信所有的違反行為都會(huì)受到制裁，如果社會(huì)組織歷經(jīng)千辛萬苦才取得的訴訟勝利，卻得不到判決的執(zhí)行，環(huán)境公益訴訟制度存在的必要性就會(huì)受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

1. 探索環(huán)境民事公益訴訟保全制度

訴訟保全制度是我國民訴中一項(xiàng)重要制度，對(duì)于保證被告及時(shí)履行判決具有非常重要作用。在以往實(shí)踐中，社會(huì)組織往往勝訴后得不到或很難得到判決執(zhí)行。因此，本文以為，為了保證判決的及時(shí)履行，有必要探索建立環(huán)境民事公益訴訟保全制度。在訴前保全中，由社會(huì)組織提出申請(qǐng)，在提供擔(dān)保上，法院可以根據(jù)《訴訟費(fèi)用交納辦法》對(duì)擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)控制在社會(huì)組織可以承擔(dān)的范圍內(nèi)并進(jìn)行適當(dāng)減交；在訴中保全中，由法院主動(dòng)或者社會(huì)組織申請(qǐng)法院對(duì)被告采取的保全措施，適用民訴法的相關(guān)規(guī)定，即社會(huì)組織提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)保具有非必要性，故能夠減輕社會(huì)組織的擔(dān)保壓力。另外，針對(duì)正在發(fā)生的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為，依法及時(shí)采取司法禁止令等保全措施

2. 完善主動(dòng)移送執(zhí)行制度

環(huán)境公益訴訟在判決生效后，因?yàn)殛P(guān)系到環(huán)境公益能否得到及時(shí)的修護(hù)，故不能完全依照普通訴訟依申請(qǐng)執(zhí)行。因此，有必要在公益訴訟中，建立主動(dòng)移送執(zhí)行的制度，即對(duì)環(huán)境公益訴訟判決，應(yīng)由人民法院依職權(quán)主動(dòng)直接移送執(zhí)行。《解釋》第三十二條：“ 發(fā)生法律效力的環(huán)境民事公益訴訟案件的裁判，需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的，應(yīng)當(dāng)移送執(zhí)行?！痹摋l賦予了法官自由裁量是否移送執(zhí)行的權(quán)利，本文以為應(yīng)當(dāng)在這個(gè)基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)更進(jìn)一步的完善法院主動(dòng)移送執(zhí)行制度，排除在這個(gè)自由裁量過程中可能出現(xiàn)的權(quán)利尋租。

結(jié)語

我國曾經(jīng)在很長一段時(shí)間內(nèi)，長期忽視對(duì)環(huán)境的保護(hù)工作，環(huán)境問題隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展愈加凸現(xiàn)出來。在建設(shè)和諧社會(huì)的今天，環(huán)境問題不僅影響了公民的正常生活，還影響了整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。作為環(huán)境保護(hù)重要手段的環(huán)境公益訴訟在我國起步很晚，發(fā)展的極為緩慢。在由誰行使環(huán)境公益訴權(quán)上經(jīng)過了一個(gè)較長時(shí)間的討論，環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐也隨之經(jīng)歷了一個(gè)低谷。在2015年1月1日正式在立法上確立了社會(huì)組織行使環(huán)境訴權(quán)，不過社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)的情況并不讓人滿意，在環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中出現(xiàn)了單靠社會(huì)組織本身無法克服的窘境，相信通過對(duì)這些窘境的分析和保障機(jī)制的完善，社會(huì)組織行使環(huán)境公益訴權(quán)終將實(shí)至名歸，并最終實(shí)現(xiàn)法律所賦予它保衛(wèi)生態(tài)文明、促進(jìn)社會(huì)和諧的使命。

注釋

① 中國環(huán)保在線 http://www.hbzhan.com/news/Detail/105076.html

② 中國環(huán)保在線 http://www.hbzhan.com/news/detail/105671.html

③ 王燦發(fā)，程多威：《新環(huán)境保護(hù)法下環(huán)境公益訴訟面臨的障礙及其破解》，載《法律適用》，2014年8月，第46頁.

④ 中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者 陳陽. 環(huán)境問題頻發(fā) 公益訴訟緣何步履維艱[N]. 中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào),2016-03-04T10.

[1] 張式軍. 環(huán)保法庭的困境與出路——以環(huán)保法庭的受案范圍為視角[J]. 法學(xué)論壇,2016,02:52-58.

[2] 陳光中.刑事訴訟法學(xué)[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，2012:1

[3] 王燦發(fā),程多威. 新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)范下環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建[J]. 環(huán)境保護(hù),2014,10:35-39.

[4] 陳玥竹. 環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的法律問題研究[D].云南大學(xué),2015

[5] 李義松,陳昱晗. 論環(huán)境民事公益訴訟之原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制[J]. 西部法學(xué)評(píng)論,2015,01:1-8.

[6] 曹明德. 中美環(huán)境公益訴訟比較研究[J]. 比較法研究,2015,04:67-77.

Analysis on the Safeguard System for Social Organizations to Exercise the Right of Public Environmental Litigation

LONG Lin-hu

(School of Law, Southwest University of Science and Technology, Mianyang 621000, Sichuan, China)

After rigorous legislative reasoning, Environmental Protection Law of the People’s Republic of China has been officially established and formally given social organizations the right of public environmental litigation. However, it is regrettable that social organizations did not meet both legislators’ and the public’s expectation in arousing a storm of environmental litigations. Social organizations are confronted with many difficulties in exercising their right of environmental litigation in accordance with the law. In order to achieve the purpose of the legislation, a safeguard system for social organizations to exercise their right of environmental litigation must be established and optimized.

Social organization; Right of public environmental litigation; Difficulties; Safeguard system

2016-04-03

龍林虎(1992- )，男，漢族，四川富順人，碩士在讀。研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

DF468

A

1672-4860(2016)05-0067-06