蒲欣文

(綿陽市游仙區(qū)人民檢察院　四川綿陽　621000)

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鄉(xiāng)村干部職務(wù)犯罪調(diào)查及對策
——以綿陽市游仙區(qū)為例

蒲欣文

(綿陽市游仙區(qū)人民檢察院四川綿陽621000)

【摘要】論文以綿陽市游仙區(qū)為例，調(diào)查了2011年至2015年間鄉(xiāng)村干部職務(wù)犯罪的案例。分析了鄉(xiāng)村干部職務(wù)犯罪的特點(diǎn)、原因和危害，并從鄉(xiāng)村干部的培訓(xùn)、基層班子的選任、監(jiān)督機(jī)制和檢察機(jī)關(guān)預(yù)防機(jī)制的完善這四個方面提出預(yù)防鄉(xiāng)村干部職務(wù)犯罪的對策。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村干部；職務(wù)犯罪；綿陽市游仙區(qū)；對策

當(dāng)前，隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的加快，國家對農(nóng)業(yè)工作的高度重視，農(nóng)業(yè)工作的財政投入也越來越多。隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，一些鄉(xiāng)村基層干部(“村官”)在協(xié)助國家行使農(nóng)村公共事務(wù)管理職能時，利用其直接或間接經(jīng)手公款的職務(wù)便利，在土地征用、工程建設(shè)轉(zhuǎn)包過程中涉嫌貪污挪用土地補(bǔ)償款、青苗損失費(fèi)及在基礎(chǔ)設(shè)施工程中貪污、受賄、挪用公款等犯罪的活動，而且有不少案件情節(jié)極其惡劣，造成了十分嚴(yán)重的后果。據(jù)最高檢察院統(tǒng)計(jì)，2008年至2013年的6年間，全國共查處涉農(nóng)的國家工作人員和農(nóng)村基層組織人員貪污賄賂犯罪案件68152件①，其中2013年全國各地公開了的村官違法案件有171起，其中涉案金額超過千萬的有12起，總金額高達(dá)22億②。2014年全國查辦征地拆遷、扶貧救災(zāi)、“三農(nóng)”等民生領(lǐng)域職務(wù)犯罪9913人③。2015年全國針對虛報冒領(lǐng)、克扣侵占惠農(nóng)扶貧資金的問題，查辦的“三農(nóng)”領(lǐng)域職務(wù)犯罪11839人④。農(nóng)乃國之本，農(nóng)村的穩(wěn)定直接關(guān)系著社會安定，村干部職務(wù)犯罪動搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，影響政府形象，造成干群關(guān)系緊張矛盾激化，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，危害性極大。為深入研究鄉(xiāng)村干部職務(wù)犯罪的狀況，有針對性地開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作，為此對我區(qū)鄉(xiāng)村干部2011年至2015年12月以來的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行了專題調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了存在的問題，并深入分析了發(fā)案原因、提出了防范對策，希望黨委、政府及相關(guān)部門進(jìn)一步加大監(jiān)管力度、完善相關(guān)制度，防范鄉(xiāng)村干部職務(wù)犯罪的發(fā)生。

一、鄉(xiāng)村干部職務(wù)犯罪的特點(diǎn)

(一)貪污犯罪所占比例較大，占案件數(shù)量的一半以上

主要表現(xiàn)在弄虛作假侵吞公共財產(chǎn)和在落實(shí)國家對農(nóng)村的有關(guān)補(bǔ)貼政策方面貪占利益。如新橋鎮(zhèn)樁子村社區(qū)班子全體成員龍某某、劉某某、鐘某某、黃某某四人利用職務(wù)之便，套取國家撥付的下崗職工補(bǔ)貼和公益性崗位補(bǔ)貼8萬元用于給個人購買保險。

(二)犯罪手段多樣化

從查處的案件中我們看到，其表現(xiàn)在用假發(fā)票充賬，虛報開支，重復(fù)列舉開支等更加隱蔽和秘密的方法從中截留國家財產(chǎn)；虛報惠農(nóng)政策數(shù)目騙取國家財產(chǎn)進(jìn)行貪污、挪用、私分；鄉(xiāng)村干部濫用職權(quán)進(jìn)行權(quán)錢交易收受他人賄賂等。如松埡鎮(zhèn)活觀音村村書記劉某某，在新農(nóng)村建設(shè)及招商引資中收受賄賂2萬元。

(三)犯罪作案由以前的個體化向窩串化發(fā)展

隨著村級基層組織建設(shè)相關(guān)制度的不斷健全和完善，僅憑個人行為單獨(dú)實(shí)施犯罪的難度加大，因此出現(xiàn)了基層組織人員事前通謀，分工合作，共同實(shí)施犯罪現(xiàn)象。這在貪賄類職務(wù)犯罪案件中表現(xiàn)尤為明顯，在查處的過程中，往往是查處一案，帶出一窩，牽出一串，主要表現(xiàn)為：一是村支兩委成員共同作案，其中村主任、村支書在犯罪中起主要作用，例如游仙區(qū)石馬鎮(zhèn)某村村支書鐘某、村主任楊某、村出納石某三人共同作案，涉嫌貪污犯罪；二是勾結(jié)國家工作人員合伙作案，多為和駐村干部、包村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)沆瀣一氣謀取私利。在近年來所發(fā)生的23件案件中，窩案串案有11件，占47.8%。三人以上案件就有5件。

(四)犯罪對象特定，罪名集中，涉案金額逐漸增大

2015年6月，綿陽市游仙區(qū)人民檢察院立案偵查了蘇某某、陳某某涉嫌挪用公款的犯罪活動，涉案人蘇某某、陳某某在擔(dān)任某村村支部書記和村主任時，利用職務(wù)便利，將上級劃撥的國家改廚、改廁的專項(xiàng)資金共計(jì)8萬元的公款挪作私用。從該案例可以看出：鄉(xiāng)村干部在協(xié)助政府管理公共事務(wù)時，其直接經(jīng)手的公款數(shù)額巨大，受到的誘惑更大，貪污挪用公款的機(jī)會更多?？偨Y(jié)近五年查辦的案件，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村干部犯罪對象主要為土地征用補(bǔ)償款、扶貧移民安置款、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目款、計(jì)劃生育款等。貪污、挪用公款占查辦案件的60%，同時涉案金額呈逐漸上升趨勢。

(五)文化程度較低，法制觀念淡泊

被查處的“村官”中95%均為高中以下文化程度，受自身素質(zhì)的局限，這些人村干部都是土生土長，具有一定的農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)。但文化程度較低，法制觀念淡薄，大都不懂財會制度、不了解法律法規(guī)，更不熟悉罪與非罪的界限?！按骞佟狈芍R的匱乏，加之長期的“經(jīng)驗(yàn)主義”，增加了違法犯罪的可能性。如某村村支書岳某某受賄案中，其一直認(rèn)為自己收取的2萬元禮金是行賄方給自己兒子結(jié)婚的禮金，是禮尚往來卻不認(rèn)為是因?yàn)槠湟驗(yàn)閹托匈V人撥付工程款提供便利的好處費(fèi)。

二、鄉(xiāng)村干部產(chǎn)生職務(wù)犯罪犯罪的主要原因

鄉(xiāng)村干部產(chǎn)生職務(wù)犯罪犯罪的原因是多方面的，包括歷史的、文化的、管理的等多種因素，我們認(rèn)為主要包括以下幾個方面：

(一)干部綜合素質(zhì)較低， 法律意識不強(qiáng)

近年來，針對國家工作人員的法制教育較多，而對于鄉(xiāng)村干部的法制教育相對較少，再加上鄉(xiāng)村干部普遍接受教育程度較低， 很難從講政治的高度認(rèn)識到農(nóng)村老百姓是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村干部職務(wù)犯罪影響政權(quán)的鞏固和社會穩(wěn)定等問題。鄉(xiāng)村干部們整天忙于事務(wù)性工作，很少看書學(xué)習(xí)，也不參加什么培訓(xùn)活動，根本談不上對法律知識的自覺學(xué)習(xí)。由于受自身思想素質(zhì)、文化程度的限制，鄉(xiāng)村干部普遍法律知識缺乏，有的甚至意識不到自己的行為已構(gòu)成犯罪。多數(shù)鄉(xiāng)村干部認(rèn)為拿點(diǎn)用點(diǎn)不算什么，挪用一下公款到時歸還就可以，不致于構(gòu)成犯罪要被判刑。在中國傳統(tǒng)文化中，人情主義、“面子文化”根深蒂固，而人情化和關(guān)系網(wǎng)很容易使人喪失原則，不少鄉(xiāng)村干部正是在“人之常情”、“情面難卻”等心理驅(qū)動下而喪失心理防線，在日常交往中，尤其是在收受好處費(fèi)時，對何謂收受賄賂，何謂正常人情往來，往往劃不清界限。

(二)財務(wù)管理混亂，村務(wù)、財務(wù)公開不到位

各村雖然公開村務(wù)，但僅流于形式，尤其是村級政務(wù)、財務(wù)公開不到位，有的只公布數(shù)字，不公布具體事項(xiàng)，村民無法履行監(jiān)督權(quán)利，有些村務(wù)公開的程序不夠規(guī)范，把公布當(dāng)成公開，上墻后了事，公開信息多貼在辦公室或會議室，群眾不易看到，難以監(jiān)督；還有的村干部由于自身工作不過硬，為一已私利或補(bǔ)助名單有貓膩而不愿公開、不敢公開。另外出現(xiàn)村干部職務(wù)犯罪案件的單位普遍存在著財務(wù)制度混亂的現(xiàn)象。有章不循，無章可循，出納、會計(jì)一人兼。有的村有財會，但都不是專業(yè)的，更談不上什么財會原則，對村書記、村主任言聽計(jì)從，甚至有的財會與村干部一起同流合污、共同貪污、挪用公款。少數(shù)干部獨(dú)攬財務(wù)等問題為滋生腐敗通過了溫床。一些基層干部收取的公款長期不交財務(wù)，自收自支，利用白條和虛假發(fā)票沖賬、隱瞞收入等手段進(jìn)行貪污、挪用公款。

(三)權(quán)力失控，缺乏監(jiān)督

按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村委會決定事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)采取少數(shù)服從多數(shù)原則，對涉及村民利益的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)提請村民會議討論。但我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于一些鄉(xiāng)村干部長時間任職，在當(dāng)?shù)貥淞⒘艘欢ǖ耐?，村里的重大事?xiàng)，往往說一不二、獨(dú)斷專行，村民不了解真實(shí)情況，基本上沒人敢監(jiān)督。從今年來查處的鄉(xiāng)村干部職務(wù)犯罪案件情況來看，發(fā)案單位權(quán)力失控、監(jiān)督不到位的問題比較普遍。有的常年不開民主生活會，有的述職述廉只是走過場；缺乏有效的審計(jì)監(jiān)督，任中審計(jì)幾乎沒有開展，離任審計(jì)也是輕描淡寫，很難發(fā)現(xiàn)問題。

(四)心理失衡是引發(fā)犯罪的內(nèi)在動力

據(jù)了解，鄉(xiāng)村干部協(xié)助當(dāng)?shù)攸h委、政府從事的公務(wù)活動涉及面廣，種類繁多，如計(jì)劃生育、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)、疾病防控、社會治安綜合治理、項(xiàng)目工程建設(shè)等等，工作較為辛苦，而年工資偏低，生活相對較為貧困。個別村干部受“有權(quán)不使，過期作廢”等腐朽思想支配，對物質(zhì)占有欲望上升，產(chǎn)生了職務(wù)犯罪的內(nèi)因條件，片面認(rèn)為“我給你辦事，就該有好處”、“村干部辛苦分點(diǎn)錢理所應(yīng)當(dāng)”等等，因此鋌而走險走上犯罪道路。

三、鄉(xiāng)村干部職務(wù)犯罪的危害

(一)損害黨和政府在人民群眾中的形象

鄉(xiāng)村干部職務(wù)犯罪案件最直接地?fù)p害廣大人民群眾的切身利益，人民群眾反映強(qiáng)烈，有的甚至引起群體上訪、越級上訪、多頭上訪，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會穩(wěn)定。例如我院辦理的科創(chuàng)園西園社區(qū)書記謝某某等人受賄案中，該社區(qū)20余戶人因涉案被科創(chuàng)園管委會扣發(fā)生活費(fèi)，并取消了應(yīng)享受的其他福利待遇，多次到市區(qū)各機(jī)關(guān)上訪，上訪人員情緒激動，在社會上造成極壞影響。案件查處并做好相關(guān)善后工作群眾情緒才得以穩(wěn)定，沖突得到緩解。

(二)破壞農(nóng)村社會的穩(wěn)定

隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的加快，國家對農(nóng)業(yè)工作的高度重視，惠農(nóng)的各項(xiàng)財政投入也越來越多，農(nóng)村正發(fā)生翻天覆地的變化。但是廣大農(nóng)民群眾看不得貪官污吏，他們痛恨那些把“經(jīng)”念歪的“和尚”，哪兒出現(xiàn)這種情況，哪兒就出現(xiàn)不穩(wěn)定局面。因此，“村官”的職務(wù)犯罪問題得不到遏制，勢必影響農(nóng)村改革開放的順利進(jìn)行，成為農(nóng)村社會穩(wěn)定的隱患。

(三)阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

一個地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞、快慢，除了當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源等外在條件外，重要的是看有沒有一個能帶領(lǐng)廣大群眾共同致富的好的帶頭人。建立一個好領(lǐng)導(dǎo)班子對農(nóng)村改革發(fā)展和穩(wěn)定，以及農(nóng)民致富奔小康起著關(guān)鍵的作用。我們在辦案中發(fā)現(xiàn)這樣一條規(guī)律，凡是黨政建設(shè)作的不好的地方，干部渙散，群眾就怨聲載道，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會受到影響。

四、對策建議

(一)完善教育培訓(xùn)機(jī)制，提高鄉(xiāng)村干部素質(zhì)

要按照建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，針對鄉(xiāng)村干部在貫徹執(zhí)行黨的農(nóng)村政策、學(xué)用科技、健全基層民主法制等方面存在的問題，以縣鄉(xiāng)黨校為陣地分期分批集中培訓(xùn)。既要培訓(xùn)市場經(jīng)濟(jì)知識、黨的農(nóng)村政策方面的內(nèi)容，更要突出廉政教育，增強(qiáng)鄉(xiāng)村干部自律意識，防止在工作中以權(quán)謀私，權(quán)錢交易，減少腐敗現(xiàn)象發(fā)生。通過培訓(xùn)，使鄉(xiāng)村干部的法律政策水平和統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)能力有新的提高。

(二)完善選人用人機(jī)制，增強(qiáng)基層班子的戰(zhàn)斗力

黨和政府在“三農(nóng)”上的各項(xiàng)方針政策，最終都要通過鄉(xiāng)村干部去落到實(shí)處，鄉(xiāng)村干部素質(zhì)的高低直接關(guān)系到農(nóng)村廣大人民群眾的最根本利益，直接影響黨和政府的形象。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，嚴(yán)格選拔程序和標(biāo)準(zhǔn)，注重優(yōu)化班子結(jié)構(gòu)，拓寬選人渠道，采取多種方式選拔人才。在村級，重點(diǎn)加強(qiáng)村干部任期目標(biāo)責(zé)任制和村務(wù)公開、民主管理制度的落實(shí)，既要嚴(yán)格管理，又要放手使用，真正實(shí)現(xiàn)人盡其才、才盡其用。想盡辦法改善農(nóng)村基層組織人員的政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇。

(三)完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任

要結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步加強(qiáng)業(yè)務(wù)管理制度化、規(guī)范化建設(shè)，健全資金、財務(wù)、人事和檢查等各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理制度，健全運(yùn)作規(guī)范、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，嚴(yán)格依法行政，防止權(quán)力濫用。并堅(jiān)持內(nèi)外聯(lián)動，監(jiān)督預(yù)防。一是強(qiáng)化程序意識，嚴(yán)格按照程序辦事，嚴(yán)格按照程序行使權(quán)力；二是堅(jiān)持民主監(jiān)督，盡最大可能保證群眾參與的廣泛性，并賦予群眾監(jiān)督的權(quán)力；三是加強(qiáng)政務(wù)公開、村務(wù)公開和財務(wù)公開，把政務(wù)、村務(wù)和財務(wù)置于“陽光”下；四是堅(jiān)持輿論監(jiān)督，大力支持和引導(dǎo)新聞媒體對村干部職務(wù)犯罪進(jìn)行輿論監(jiān)督，把一些不正常的行為曝光，引起社會廣泛關(guān)注，讓村干部職務(wù)犯罪無處藏身。

(四)完善預(yù)防機(jī)制，筑牢“三道防線”

檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮職能作用，筑牢“三道防線”。一是強(qiáng)化法律教育，筑牢思想防線。要利用各種有力時機(jī)，結(jié)合鄉(xiāng)村特點(diǎn)和實(shí)際，運(yùn)用典型案例，以案釋法，提高鄉(xiāng)村干部的抵抗力和免疫力。二是著眼科學(xué)管理，筑牢制度防線。要通過預(yù)防工作，完善和落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度，暢通監(jiān)督渠道，加強(qiáng)日常監(jiān)督，增強(qiáng)重大事項(xiàng)決策和財務(wù)、政務(wù)公開的透明度，查堵漏洞，促進(jìn)鄉(xiāng)村依法行政，構(gòu)筑起遏制職務(wù)犯罪的制度防線。三是打防并舉，標(biāo)本兼治，筑牢警戒防線。對那些群眾反映強(qiáng)烈，損害人民利益，影響大、震動大的案件要堅(jiān)決依法查處，決不姑息，通過查辦案件，以震懾和警示教育廣大鄉(xiāng)村干部。對普遍存在的問題，要分析研究，從中發(fā)現(xiàn)其原因、特點(diǎn)、規(guī)律，提出有針對性的預(yù)防對策和措施，達(dá)到從源頭上預(yù)防職務(wù)犯罪的目的。

鄉(xiāng)村干部職務(wù)犯罪的預(yù)防是一項(xiàng)長期而系統(tǒng)性的工作，需要政府、媒體、公眾的密切監(jiān)督和黨的高度重視，更需要檢察機(jī)關(guān)多措并舉。積極分析鄉(xiāng)村干部職務(wù)犯罪的特點(diǎn)及原因，不斷完善教育培訓(xùn)機(jī)制、鄉(xiāng)村干部選任機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、檢察機(jī)關(guān)預(yù)防機(jī)制，才能有效遏制鄉(xiāng)村干部職業(yè)犯罪現(xiàn)象的發(fā)生，為農(nóng)村社會的穩(wěn)定、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供保障。

注釋

①曹建明.最高人民檢察院關(guān)于反貪污賄賂工作情況的報告——2013年10月22日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議上[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-10/22/content_1810629.htm.2013-10-22.

②李斌.人民日報聚焦：如何鏟除“村官腐敗”[EB/OL].http://theory.people.com.cn/n/2014/1105/c40531-25976565.html.2014-11-05.

③曹建明.最高人民檢察院工作報告——2015年3月12日在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上[EB/OL].http://news.china.com.cn/2015lianghui/2015-03/20/content_35111172.htm.2015-03-20.

④最高人民檢察院工作報告——2016年3月13日在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上[EB/OL].http://www.china.com.cn/legal/2016-03/21/content_38072760.htm.2016-03-21.

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nvestigation on Rural Cadres’ Duty Crimes and Countermeasures——A Case Study of Youxian District of Mianyang City

PU Xin-wen

(Mianyang City Youxian District People’s Procuratorate, Mianyang 621000,Sichuan,China)

Abstract:With Youxian district of Mianyang city as an example and based on the investigation of rural cadres’ duty crimes from 2011 to 2015, the characteristics, causes and harms of the rural cadres’ duty crimes are analyzed in this paper. And the countermeasures for preventing the crimes are put forward from the perspective of village cadres training, grass-roots group selection, improvement of supervision system and prosecutors prevention system.

Key words:Rural cadre; Duty crime; Youxian District of Mianyang city; Countermeasure

收稿日期:2016-05-02

作者簡介：蒲欣文(1968-)，女，綿陽人，學(xué)士，一級檢察官。研究方向：職務(wù)犯罪預(yù)防。

【中圖分類號】D912.114

【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A

【文章編號】1672-4860(2016)04-0082-04