賀雪峰

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鄉(xiāng)村治理的制度選擇

賀雪峰

摘要:實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治僅有民主選舉是不夠的，還需要配套的制度安排。沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，存在大量界定未明的新增利益，為了保證公平公正，也因為有經(jīng)濟支撐，治理上采取了復(fù)雜的程序設(shè)置。如果不顧及經(jīng)濟基礎(chǔ)，簡單地將這些復(fù)雜制度推廣到相對落后的中西部鄉(xiāng)村，只會形式徒具，于事無補。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村治理； 村委會； 寧海； 五議決策法

(一) 村級善政不只在選舉

1987年《村委會組織法》試行，1998年《村委會組織法》正式頒布實施。1999年全國村委會選舉大多采用了吉林梨樹縣發(fā)明的村委會海選制，即不預(yù)設(shè)候選人，由村民直接投票，誰得票過半誰當(dāng)選，都未過半數(shù)則由得票最多的兩位候選人進入第二輪選舉，過半當(dāng)選。此法流行，村委會選舉的民主程度大幅度提升，村級民主遠遠走在了全國的前面。遺憾的是，村委會選舉沒有解決鄉(xiāng)村治理中存在的諸多問題。村民選舉出來的村干部未必能真正代表村民的利益，似乎也沒有代表國家的意態(tài)，而是自己借機撈好處。在村級民主和村民自治快速推進的同時，農(nóng)民負擔(dān)也在快速加重。取消農(nóng)業(yè)稅前，選舉出來的村干部很快與鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)成了“鄉(xiāng)村利益共同體”，借加重農(nóng)民負擔(dān)來謀取私利。取消農(nóng)業(yè)稅后，沒有利益了，甚至沒有人愿意參選村干部，選舉出來的村干部也沒有當(dāng)干部的積極性了。但是，在有資源的利益密集型地區(qū)，村委會選舉中普遍出現(xiàn)了賄選，有些地方一張選票可以高達上萬元賄金。賄選出來的村干部在任上拼命撈取個人利益，作為補償。

人們終于發(fā)現(xiàn)，只有選舉是不夠的，還需要配套的制度安排。村民自治本來有四個民主，即民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理。村里重大事項不能由幾個村干部決策，而必須公開。因此，由中紀委牽頭，在全國搞村務(wù)公開，每個村都要搞村務(wù)公開欄，定時公開村務(wù)。

僅僅村務(wù)公開仍然不夠，村務(wù)公開可能走過場。因此，浙江武義縣后陳村2004年成立村務(wù)監(jiān)督委員會的做法很快引起全國重視。后陳村是一個城郊村，土地征收給村集體帶來了大筆補償金，但村集體收入的錢到哪里去了卻說不清楚。村民意見很大，連續(xù)上訪。武義縣派工作組到后陳村，成立以帶頭上訪村民為主要成員的村務(wù)監(jiān)督委員會，決定村級所有重大開支非經(jīng)過村務(wù)監(jiān)督委員會同意不能支出。這個村務(wù)監(jiān)督委員會是之前各地就存在的村民理財小組的正規(guī)版，因為后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會是由村民代表會議選舉產(chǎn)生、任期三年的除村干部和村委會以外的第三套正式的村級班子。

村級組織本來是有三套班子的，在眾所周知的村支部、村委會以外，還有村級經(jīng)濟合作組織，即人民公社時期政社合一的生產(chǎn)大隊中的“社”。只是一般村集體經(jīng)濟規(guī)模很小，土地集體所有制，承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的，經(jīng)濟組織很少起作用，全國絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村，村級經(jīng)濟合作組織就與村委會合二為一，有些地方則由村支書代行村經(jīng)濟合作組織的權(quán)能，比如浙江省規(guī)定由村支書來當(dāng)村經(jīng)濟合作組織的法人代表。真正在村級治理中起作用的也就村支部與村委會兩套班子。

后陳村成立村務(wù)監(jiān)督委員會不只是村級治理由二套班子變成了三套，而且其中的權(quán)力運行程序要復(fù)雜很多。之前是兩委協(xié)調(diào)，現(xiàn)在三委協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)的好，三委協(xié)調(diào)成本也許不高，如果協(xié)調(diào)不好，三委協(xié)調(diào)成本就會極高，因為扯皮成本會極大地增加。

后陳村設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會的做法很快在浙江等沿海發(fā)達地區(qū)推廣。與此幾乎同時，各種選舉以外的民主制度被發(fā)明，其中被中央一號文件寫進去的河南鄧州的“四議兩公開”制度，浙江省普遍攤開的“五議決策法”，都是通過復(fù)雜的程序設(shè)置來保證決策的公開公平，防止村干部貪腐。之前以為只要有了真正的民主選舉基層就能善治的想法，看來是過于幼稚了。沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，因為出現(xiàn)了大量的新增利益，僅僅三年一次的民主選舉無法達到善治，需要有復(fù)雜得多的制度來形成權(quán)力制衡。

(二) 浙江寧海發(fā)明的“36條”

2014年開始，浙江寧海在“五議決策法”的基礎(chǔ)上制定了村級權(quán)力清單36條，有史以來第一次明確細致地規(guī)范了村級權(quán)力，以防止權(quán)力濫用。2015年暑假，筆者到寧海調(diào)研發(fā)現(xiàn)，之所以寧海會制定“36條”，主要原因是，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，尤其是在縣城周邊幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，普遍出現(xiàn)了村干部的貪腐。小官巨貪的情況十分嚴重，已到了再不規(guī)范就會出大事的地步。寧海最近十年經(jīng)濟發(fā)展很快，城市快速擴張，項目需要落地，征地拆遷涉及大量利益分配。我們調(diào)研的桃源街道，有大量的征地拆遷項目。地方政府需要利用村干部協(xié)助完成征遷任務(wù)。為了調(diào)動村干部的積極性，地方政府往往采用包干制。比如，要征收200畝土地，地方政府將地上附著物按3萬元每畝來預(yù)算補償款，并將此款包干到村，由村干部逐戶計算到村民。這種包干制，當(dāng)?shù)亟凶觥耙话[”。雖然地上附著物補償有明確標(biāo)準，但有很多難以界定清楚的方面，比如農(nóng)民在地上突擊栽樹，如何補償？村干部對村里情況十分熟悉，由村干部進行地上附著物補償，就因為信息對稱而可以有效實施。每畝3萬元的預(yù)算，村干部完成征遷補償后，每畝地上附著物實際只用了2萬元，這樣200畝就剩了200萬元，這個多余出來的錢就是村集體的錢。為了調(diào)動村干部征遷積極性，地方政府有意模糊這筆錢的分配。于是，有村干部將這筆錢分掉了。正是村干部有了剩余索取權(quán)的預(yù)期，所以他們會有極大的熱情來輔助征遷，地方政府征遷成本也比較低。如果沒有這200萬元可能的剩余索取權(quán)，村干部完全可能站在村民的一邊，向地方政府索要遠高于每畝3萬元的地上附著物補償以及其他補償。問題是村干部將200萬元分掉是違法的，有村民知道了到上面去告，一告一個準。桃源街道有好幾位村干部因為違法分掉多余出來的地上附著物補償而被判刑。

征地拆遷后就要建設(shè)，建設(shè)就有土方工程。在桃源街道，外地工程隊是不可能進來承接土方工程的，本地人中只有村干部占有天時地利人和，隨便找?guī)讉€人就可以組成工程隊，獲利不菲。村集體因為征地拆遷和建設(shè)而有了收入，如何使用這些收入就有很大的尋租空間。

總之，經(jīng)濟發(fā)展帶來大量的土地利益，使村干部職位的含金量大增，村委會選舉的競爭更加激烈，賄選就產(chǎn)生了。在激烈的競爭性選舉中，村莊分成兩派，選舉結(jié)束了，兩派的斗爭卻沒有結(jié)束。一派上臺，另外一派上訪，鄉(xiāng)村治理相當(dāng)混亂。我們調(diào)研的村，竟然多次出現(xiàn)因為選舉而砍人的惡性刑事案件，也有幾任村委會主任因為經(jīng)濟問題被判了刑。

在這樣的背景下，寧海決定對村級小微權(quán)力進行監(jiān)督，辦法就是在“五議決策法”基礎(chǔ)上，疏理出村級權(quán)力36條清單，對每一條村級權(quán)力如何使用進行清晰規(guī)范。寧海在制定“36條”后，尤其注重制度的宣傳，“36條”的小冊子發(fā)放到各家，大街小巷也都用群眾喜聞樂見的形式來宣傳“36條”。

“36條”實施后，寧海村級權(quán)力使用狀況明顯好轉(zhuǎn)。“36條”在寧海鄉(xiāng)村治理中起了重要作用。

(三) 復(fù)雜制度的適用邊界

當(dāng)前，中國制度創(chuàng)新中存在一個較為突出的問題，那就是較少考慮制度的運作成本。發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展快，利益矛盾多，舊有的制度不適應(yīng)，就有了制度創(chuàng)新。這些創(chuàng)新出來的制度，更有延展性和適宜性，但比舊有的復(fù)雜，需要更多資源與利益來支撐。

寧海36條村級權(quán)力清單，早先的“五議決策法”“四議兩公開”“村務(wù)監(jiān)督委員會”以及一般的村務(wù)公開，這些制度都是在村級民主選舉上的進步。一方面要選出群眾滿意的村干部，一方面要對選出來的村干部進行監(jiān)督約束，讓村級權(quán)力規(guī)范運行。為什么寧海需要“36條”這樣的復(fù)雜制度？原因是寧海經(jīng)濟發(fā)展過程中，產(chǎn)生了大量不完全明確的經(jīng)濟利益，如何分配這些經(jīng)濟利益還在探索中。正是各方激烈的利益爭奪，需要明細地規(guī)范村級權(quán)力，才導(dǎo)致了“36條”出臺。又出于利益爭奪，各方都會援引“36條”，讓“36條”這樣的復(fù)雜制度能夠落地生根。

即使在寧海，“36條”的實踐也具有明顯的地區(qū)差異。我們調(diào)研的縣城邊上的桃源街道，“36條”在規(guī)范村級權(quán)力運轉(zhuǎn)方面作用比較大，“36條”落了地。在寧海那些偏遠的農(nóng)村，“36條”所起作用比較小，雖然看起來所有鄉(xiāng)村干部都在用“36條”的話語講述村級治理，這個講述背后卻是“36條”的形式化。也就是說，諸如“36條”在寧海落地運行，是與當(dāng)?shù)匕l(fā)達的經(jīng)濟狀況有關(guān)的。反過來說，如果不是在寧海這樣的沿海發(fā)達地區(qū)，而是在中西部農(nóng)業(yè)型的農(nóng)村地區(qū)，集體資源少，利益爭奪也就少，就缺少對復(fù)雜制度的援引，復(fù)雜制度即使掛在村委會辦公室的墻上或拿在農(nóng)民手中，也不可能被激活，更不可能落地變成制度實踐。如果將諸如“36條”“村務(wù)監(jiān)督委會員”“四議兩公開”等制度推廣到這些地區(qū)，在缺少利益爭奪和制度援引的情況下，高成本的復(fù)雜制度根本不可能運轉(zhuǎn)起來，只能變成村級治理中的形式主義。試想，本來由村兩委干部就可以作出的決策，現(xiàn)在要經(jīng)過“四議兩公開”“五議決策法”來決策。如果村集體資源很少，利益爭斗也不強，復(fù)雜的決策程序只會徒增麻煩，甚至導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理無效率空轉(zhuǎn)。

DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2016.02.007

●作者地址：賀雪峰，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心；湖北 武漢 430074。Email：hexuefeng68@hust.edu.cn。

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