夏金萊

(廣東外語外貿(mào)大學　國際戰(zhàn)略研究院，廣東　 廣州　510420)

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法治視野下信訪終結(jié)的現(xiàn)狀、目的及模式

夏金萊

(廣東外語外貿(mào)大學國際戰(zhàn)略研究院，廣東 廣州510420)

摘要：重復信訪問題日漸成為困擾國家治理的頑癥，建立信訪終結(jié)機制已成共識。需要厘清信訪終結(jié)概念，分析和論證其存在的正當性，明確信訪終結(jié)的直接目的、根本目的和終極目的，進而科學選擇信訪終結(jié)的模式，這有助于信訪制度走向法治化。憲法框架下的人大審查終結(jié)模式是最佳之選。

關(guān)鍵詞：法治；信訪終結(jié)；重復信訪；正當性；目的

信訪制度是一項具有中國特色的民主參與、權(quán)力監(jiān)督和補充性權(quán)利救濟制度。但是，隨著中國進入社會轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾的爆發(fā)式增長和法治建設的相對滯后使得信訪的權(quán)利救濟功能被嚴重放大。作為權(quán)利救濟制度的信訪，因其法治化程度較低，已經(jīng)暴露出了不少問題和弊端。其中非常突出的一個問題就是重復信訪，或者俗稱的“纏訪”。要解決這一問題，推動信訪制度的法治化，就必須在法治視野下對信訪終結(jié)進行深入思考。

一、重復信訪：問題提出的現(xiàn)實背景

(一)重復信訪的現(xiàn)狀及特點

從實踐情況來看，雖然重復信訪在信訪案件總量上占比僅為少數(shù)，但是各級信訪部門出現(xiàn)了“用80%精力解決不到20%人的訴求”現(xiàn)象。[1]

大部分重復信訪存在以下共同特點：第一，持續(xù)時間長，動輒幾年、十幾年；第二，信訪次數(shù)多，同一事項千次信訪并非個案；第三，信訪單位廣，重復信訪人通常不會只向一個機關(guān)或者部門提出信訪，幾乎都是向不同層級、不同信訪單位提出；第四，超越信訪本身，重復信訪案件中往往都存在案外因素的影響，以信訪為業(yè)、通過信訪牟利，或者偏執(zhí)型信訪屢見不鮮。

(二)重復信訪產(chǎn)生的原因

有學者認為，所謂重復信訪，是指在初次信訪未到規(guī)定的答復期限或者已經(jīng)宣告終結(jié)之后，又到同一機關(guān)或者其他機關(guān)進行信訪的行動。[2]33本文中的重復信訪不包括前一種情況，僅指后一種情況。

結(jié)合對應的歷史時期和社會背景來分析，能夠發(fā)現(xiàn)大量重復信訪的產(chǎn)生是多方面因素交互作用的必然結(jié)果。(1)公民權(quán)利意識的覺醒與法律意識的沉睡。公民法律意識沒有跟上權(quán)利意識覺醒的步伐，不少人在主張權(quán)利的過程中只求利己的結(jié)果，而無視規(guī)則。(2)司法權(quán)威的積弱不振與青天情節(jié)的由來已久。二者的交互作用使得老百姓篤信只有更大的官才能還自己公道,即便已經(jīng)進入訴訟程序，當事人也希望通過更高級別的權(quán)力介入司法過程，改變其認為不公正的裁判來獲得司法利益,或者在不改變裁判的情況下謀取更多司法外的利益。[3]61(3)訴訟成本的顯性居高與息事寧人的負面激勵。一方面，在訪民看來，信訪不需要訴訟費、不必請律師，往往也沒有嚴格的時效和管轄限制，只要會寫字、有兩條腿，就可以信訪，實在是“弱者的武器”；[4]130另一方面，不少信訪人通過“鬧訪”迫使信訪機關(guān)以花錢或者妥協(xié)的方式息事寧人，使信訪人獲得了遠超過訴訟的利益，這種負面激勵的效果往往驚人。(4)利益至上的風氣漸濃與個人信用體系的缺失。當利益至上成為價值觀，人們?yōu)榱酥鹄梢载桀櫡膳c道德。我國大陸尚未建立完善的個人信用體系，公民的行為底線只有刑法，除此之外，為了追逐利益可以罔顧一切。(5)公民權(quán)力糾錯機制的虛置和社會公益組織發(fā)展的落后。

(三)重復信訪的消極影響

重復信訪產(chǎn)生了多方面的消極影響：(1)破壞司法權(quán)威。高層領導的直接干預，即使在個案上有助于實現(xiàn)公正，這一方式本身卻是非法治的，甚至破壞了法治。[5]94(2)增加高昂的社會成本。重復信訪產(chǎn)生的社會成本是多方面的，除了信訪人、信訪機關(guān)的經(jīng)濟成本和人力成本，在嚴格的信訪工作考核機制下，“截訪所花費的經(jīng)濟成本已成為了地方政府的沉重負擔”[6]30。(3)強化負向激勵。大量的信訪“終而不結(jié)”必然會讓信訪制度成為一項沒有終點的救濟渠道，而信訪機關(guān)對牟利型“纏訪”人的妥協(xié)又會助長惡意纏訪的風氣。(4)影響社會穩(wěn)定。從過往的信訪案例中不難看出，重復信訪中存在大量違反法定程序的信訪，甚至是以極端方式進行的信訪，這種非法的信訪往往成為影響社會穩(wěn)定的不利因素。(5)進一步強化信訪功能的異化與錯位。信訪制度設立的初衷并不是為公民提供權(quán)利救濟，但是，在其演進過程中，救濟功能漸漸占據(jù)了主導地位。朝著法治化的目標，需要引導信訪制度逐步向民主參與和權(quán)力監(jiān)督的功能回歸，重復信訪的問題不解決，將會嚴重阻礙信訪功能的回歸。

二、何為信訪終結(jié)：概念梳理與界定

當重復信訪逐漸成為困擾國家治理的痼疾，從理論界到實務界紛紛展開了對信訪終結(jié)機制的研究和探討。對于什么是信訪終結(jié)，理論界形成了以下幾種觀點：

(一)從機制設置的角度定義信訪終結(jié)

有學者認為，“信訪終結(jié)機制，是指信訪事項經(jīng)過辦理、復查和復核程序，信訪人仍然不斷纏訪、鬧訪，經(jīng)再次核查，當事人確屬無理，根據(jù)《信訪條例》有關(guān)規(guī)定在信訪工作程序上宣告終結(jié)‘不受理、不交辦、不考核’，并將有關(guān)信訪人納入教育、穩(wěn)控、疏導等后續(xù)工作范圍的制度安排”。[7]94亦有人認為，“信訪終結(jié)是指通過特定的機構(gòu)做出的決定為訪民接受、成為最后決定，即便訪民不能接受，也不能繼續(xù)信訪，只能尋求其他的救濟方式”。[8]13上述兩種觀點都只考慮了行政信訪，未包括涉訴信訪和涉檢信訪，而事實上這兩類信訪案件，尤其是涉訴信訪案件占信訪總量的比例相當大。*筆者對“涉訴信訪”、“涉檢信訪”持反對的態(tài)度，認為凡是與已進入訴訟或者檢查程序的具體案件相關(guān)的事項均不得提起信訪，并主張法院和檢察院的信訪部門只受理非求決類信訪。但是，法院和檢察院不受理并不意味著信訪人不提出信訪請求。面對信訪請求，法院和檢察院經(jīng)審查后應做出不予受理的決定。不予受理決定做出后，若信訪人依然不停止信訪活動，則法院和檢察院也存在主動申請終結(jié)信訪的需要。

另外，有學者認為信訪終結(jié)制度，就是指對于進入信訪程序的各類信訪案件在法定條件下宣告終結(jié)信訪程序的信訪法律制度。按照他的定義，信訪終結(jié)制度涉及的案件不僅僅是涉法、涉訴糾紛，而且還包括求決類信訪案件、建議類信訪案件等。[9]現(xiàn)階段信訪肩負著民主參與、權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟三項功能，所謂求決類信訪案件體現(xiàn)的正是信訪的權(quán)利救濟功能，而建議類信訪案件則體現(xiàn)了信訪的民主參與和權(quán)力監(jiān)督功能。信訪終結(jié)所要解決的是信訪人反復、無休止的主張權(quán)利、尋求救濟問題，因此，信訪終結(jié)僅僅只針對作為權(quán)利救濟途徑的信訪而言。公民對國家事務的參與、對權(quán)力運行的監(jiān)督原本就是可以反復、持續(xù)、沒有終點的。因此，將建議類信訪案件納入信訪終結(jié)的范圍內(nèi)，必將導致對公民民主權(quán)利的侵犯，難逃違憲的嫌疑。

(二)從信訪人行為的角度定義信訪終結(jié)

有學者認為各級國家機關(guān)在接到信訪人反映的訴求后，交由有權(quán)處理的責任部門調(diào)查處理，信訪人反映的問題或被解決，或雖不能解決也能得到合理的答復和解釋，則信訪人停止信訪活動，信訪過程結(jié)束。[10]作為信訪制度的重要組成部分，信訪終結(jié)機制設立的初衷就是為了解決信訪人“纏訪”的問題，是在信訪人不主動停止信訪活動的前提下所做的制度性設計。對于信訪人而言，信訪終結(jié)更多地體現(xiàn)出強制性和被動性，而上述定義體現(xiàn)的卻是信訪人的主動性。這種界定顯然與信訪終結(jié)機制本身的狀況和初衷相背離。

(三)從行為屬性的角度定義信訪終結(jié)

還有人認為，對信訪事項宣告終結(jié)是一種具體的行政行為，而這種行政行為的履行依靠的正是行政權(quán)力。[11]4-9當具體行政行為侵犯了相對人的合法權(quán)利時，相對人可以尋求信訪救濟。若按照這種觀點，將宣告信訪終結(jié)定性為具體行政行為，則信訪人可以對信訪終結(jié)行為提起行政復議或者訴訟。這樣，不僅無法實現(xiàn)終結(jié)信訪的目的，而且會導致信訪進入無限循環(huán)的怪圈。

通過對學術(shù)界觀點的綜合分析，并結(jié)合信訪工作的現(xiàn)實狀況，筆者認為應當從機制設置的角度定義信訪終結(jié)。信訪終結(jié)是指信訪案件已經(jīng)過了復查、復核，而信訪人不停止信訪活動，或者信訪人在法定期限內(nèi)不申請復查、復核，卻繼續(xù)通過信訪尋求救濟，由信訪案件原承辦機關(guān)向?qū)ｉT的信訪終結(jié)審查機關(guān)提出申請，信訪終結(jié)機關(guān)經(jīng)過審查后做出是否終結(jié)的認定，一旦認定信訪終結(jié)，則任何國家機關(guān)對該信訪事項不再受理的工作機制。信訪終結(jié)具有以下幾個特點：第一，適用于依法應當終結(jié)信訪程序，而信訪人不停止信訪行為的情況；第二，僅僅適用于權(quán)利救濟類信訪；第三，由原信訪處理機關(guān)發(fā)起；第四，由專門機關(guān)實施，是獨立于信訪案件辦理、復查、復核的專門程序。

三、為何要信訪終結(jié)：正當性和目的分析

(一)信訪終結(jié)的正當性依據(jù)

雖然存在少量的反對聲，[13] 198-201，[14]215但是，建立信訪終結(jié)機制的必要性已基本達成共識。不少地方也已經(jīng)開始了信訪終結(jié)的實踐探索。事實上，信訪終結(jié)具有充分的正當性依據(jù)。

1.符合一事不再理的原則

作為權(quán)利救濟途徑的信訪，實際上承擔著與訴訟類似的定紛止爭功能。一事不再理原則起源于古羅馬的ne bis in idem這一格言，是指對于發(fā)生在相同當事人之間的同一爭議事項，一旦做出終局裁決，即不再進行第二次審理。[15]182該原則已被公認為訴訟程序中的一項基本原則。在任何一種救濟程序中，當事人總是渴望絕對、極致的公正，甚至是偏向己方的“公正”。然而，對于裁決者而言，公正永遠都是相對的，是多種利益和價值觀相互博弈的結(jié)果，在公正和效率之間尋求平衡才能保證制度和社會的良性運行。信訪既然是一種權(quán)利救濟途徑，就應和其他救濟途徑一樣，必須遵循權(quán)利救濟的基本規(guī)則，即救濟必然是可以窮盡的，沒有無邊界的權(quán)利，也沒有無止境的救濟。因此，作為權(quán)利救濟途徑的信訪，必然應有其啟動和終結(jié)的程序。

2.符合憲法的核心價值

眾所周知，憲法是公民權(quán)利的保障書。然而，任何一個公民都是社會中的個體，誰也無法將自己隔離于社會之外，公民權(quán)利的行使并非完全是個人的行為?！袄硇灾暩嬖V我們，為使我們自己的需要適應他人的需要，為使公共生活具有意義，對個人行為施以一定的道德限制和法律約束是必要的”。[16]7信訪終結(jié)希望實現(xiàn)良好的社會秩序，而這恰恰是公民權(quán)利獲得保障的前提。我國《憲法》第51條規(guī)定:“公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”。信訪終結(jié)實施的前提是信訪案件已經(jīng)經(jīng)過了所有法定的處理程序，公民繼續(xù)信訪很多時候已經(jīng)逾越了正當權(quán)利的邊界，構(gòu)成了對社會秩序的破壞。為權(quán)利設定邊界，最終是為了更好地保障權(quán)利的行使。建立信訪終結(jié)機制，正是為了實現(xiàn)社會秩序和公民權(quán)利的統(tǒng)一。

3.符合法律的規(guī)定和政策的導向

《信訪條例》第34條為信訪終結(jié)提供了明確的法律依據(jù)，各地方性法規(guī)、規(guī)章等也為地方的信訪終結(jié)實踐提供了合法性依據(jù)。此外，黨的十八屆三中全會強調(diào)“運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”，同時也提出了建立涉法涉訴信訪終結(jié)制度。重復信訪的存在，很大程度上源于國民缺乏對法治的敬仰，建立信訪終結(jié)機制也是為了在民眾中樹立信訪法治化的理念。

(二)信訪終結(jié)的目的

信訪終結(jié)的目的直接決定了信訪終結(jié)的模式選擇和機制設計。

消除重復信訪是建立信訪終結(jié)機制的直接目的。這一目的決定了信訪終結(jié)應當是一種能動性機制，由專門的審查機關(guān)，通過法定的審查程序，對特定的信訪案件進行審查，按照法定方式做出是否終結(jié)的認定。這種能動性的終結(jié)機制賦予信訪案件原承辦機關(guān)啟動終結(jié)程序的主動權(quán)，使得信訪終結(jié)不僅僅是《信訪條例》所確認的一種事實狀態(tài)。

信訪終結(jié)的根本目的是化解信訪背后的社會矛盾。重復信訪的泛濫實際上是社會轉(zhuǎn)型時期復雜社會矛盾的外化體現(xiàn)。如果信訪終結(jié)機制僅僅實現(xiàn)了信訪事項辦理工作的終結(jié)，而沒有徹底解決信訪背后的社會矛盾，仍然是治標不治本。為了實現(xiàn)根本目的，信訪終結(jié)機制應當是系統(tǒng)性機制。除了終結(jié)審查，還應當包括配套的信訪工作輔助機制、信訪人權(quán)利保障機制和責任追究機制等。

無論是直接目的還是根本目的，都停留在解決現(xiàn)實問題的層面。信訪終結(jié)的終極目的是弱化直至消除信訪的救濟功能，最終實現(xiàn)權(quán)利救濟的法治化。前文已經(jīng)論及，信訪的權(quán)利救濟功能異化，導致信訪功能錯位?，F(xiàn)代社會治理的精神需要現(xiàn)代的信訪制度，那就是法治化信訪。[17]65因此，現(xiàn)階段應將信訪制度的權(quán)利救濟功能定位為補充性救濟，而從長遠來看，應當逐步弱化信訪的權(quán)利救濟功能。信訪終結(jié)并不是信訪的終極目標，只是信訪制度改革過程的一個步驟與手段。通過信訪終結(jié)，降低公眾對信訪制度的依賴，讓解決問題的手段回歸訴訟，才是信訪的終極目標。[18]38因此，信訪終結(jié)機制的設計應當著眼于促進信訪的功能逐步回歸到民主參與和權(quán)力監(jiān)督上來，且建立人大主導的信訪終結(jié)模式是最佳之選。

四、如何做到信訪終結(jié)：終結(jié)模式探尋

(一)信訪終結(jié)模式的實踐考察

在法律制度層面，目前缺乏對信訪終結(jié)統(tǒng)一和權(quán)威的解釋。規(guī)范信訪制度效力層級最高的規(guī)范性法律文件是國務院于2005年公布并實施的《信訪條例》?！缎旁L條例》中并未明確規(guī)定信訪終結(jié)機制，甚至沒有提及信訪終結(jié)的概念，只是規(guī)定了信訪事項的處理程序，即信訪事項經(jīng)過辦理、復查、復核三審程序后，信訪人對復核意見不服的，信訪機關(guān)不再受理。這一規(guī)定被公認為是奠定了信訪事項三審終結(jié)機制的基礎。在此基礎上，不少地方政府結(jié)合本地實際就信訪終結(jié)相關(guān)事項制定了地方政府規(guī)章或者擬訂了其他規(guī)范性文件，并形成了各自的做法，這些做法大致可以分為如下幾類：

1.復核后自動終結(jié)。這種做法基本就是沿用《信訪條例》的設計。在這種模式下，復核機關(guān)即為信訪終結(jié)機關(guān)，復核意見即為終結(jié)意見。信訪終結(jié)作為一個概念只是描述了一種狀態(tài)，即只要經(jīng)過了處理、復查、復核這些程序，信訪事項即自動處于宣告完結(jié)的狀態(tài)，同時產(chǎn)生各國家機關(guān)不再受理的效果。浙江、湖北、湖南、四川等地均采用此種做法。

2.核查評議終結(jié)。《廣東省信訪條例》創(chuàng)設了信訪核查評議終結(jié)機制。核查評議終結(jié)實際上是復核后自動終結(jié)的一種補充，常態(tài)的做法仍然是復核后自動終結(jié)。只有當信訪人未依法申請復查、復核，而重復提出信訪事項的，才采取核查評議的方式終結(jié)信訪。*參見《廣東省信訪條例》第49條、第50條。核查評議終結(jié)方式在一定程度上增加了信訪機關(guān)的主動權(quán)，同時也解決了信訪人不申請復核導致無終結(jié)意見這一法律實施上的困境。

3.核查審核終結(jié)。這種終結(jié)方式為上海市政府所創(chuàng)設，適用于經(jīng)過復核或者信訪人已明確知曉有申請復查、復核的權(quán)利，但無正當理由、未在法定期限內(nèi)申請卻又繼續(xù)信訪的情況。*參見《上海市信訪事項核查終結(jié)暫行辦法》。這種終結(jié)方式的特點在于專設信訪終結(jié)程序，不再將復核意見直接作為最終意見，相當于在復查、復核之外又增加了一道審查程序，并且具有最終決定權(quán)的是市信訪辦，不是原來的辦理機關(guān)或者復查、復核機關(guān)。這種設計使得信訪終結(jié)作為一種機制具有了更強的操作性和實效性。

4.設立專門機構(gòu)認定終結(jié)。山東省是這一做法的典型代表，該省專門設立了省政府信訪事項復查復核委員會，代表省政府具體負責信訪事項終結(jié)認定工作。*參見《山東省信訪事項終結(jié)認定暫行辦法》。此種模式不僅專設信訪終結(jié)程序，還專設信訪終結(jié)機關(guān)，并且將認定終結(jié)作為信訪終結(jié)的唯一方式，否定了復核后自動終結(jié)的效力。

5.涉訴、涉檢信訪終結(jié)。根據(jù)《人民法院涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》的規(guī)定，對于依法應當由法院受理的涉訴信訪案件，在符合可以終結(jié)的條件而信訪人仍然繼續(xù)信訪時，原辦案部門可以向中央或省級政法部門申請終結(jié)。中央或省級政法部門經(jīng)復核后做出是否終結(jié)的決定。按照《人民檢察院信訪案件終結(jié)辦法》的規(guī)定，作出處理決定或者復查決定的人民檢察院認為應當終結(jié)的，應當向上級檢察院申報終結(jié)，申報前應當自行對案件進行復核。

通過對實踐中現(xiàn)存的信訪終結(jié)模式的梳理，可以發(fā)現(xiàn)復核后自動終結(jié)模式和其他終結(jié)模式的區(qū)別在于是否由專門的信訪終結(jié)審查機關(guān)通過特定的審查程序來認定終結(jié)。嚴格來說，復核后自動終結(jié)并非真正意義上的信訪終結(jié)機制，它只是對信訪辦理程序、級次和狀態(tài)的確認。真正意義上的信訪終結(jié)，或者說作為一種機制的信訪終結(jié)應當是有著專門的信訪終結(jié)審查機關(guān)和特定審查程序的運行體系。不同信訪終結(jié)模式之間最根本的區(qū)別在于進行終結(jié)審查和做出認定的主體。

從上文的分類列舉可以看出，實踐中已經(jīng)存在的信訪終結(jié)審查機關(guān)不外乎四類：信訪案件原承辦機關(guān)的上級機關(guān)、信訪案件原承辦機關(guān)、政府信訪辦和政府專設委員會。*《信訪條例》已經(jīng)明確了信訪案件的三級辦理程序，即處理、復查、復核。若信訪人走完全部程序，則復核機關(guān)為信訪案件原承辦機關(guān)，若信訪人未依法申請復核或者復查，則復查機關(guān)或者處理機關(guān)為原承辦機關(guān)。然而，這幾種模式各有其弊端或者不足：(1)由信訪案件原承辦機關(guān)的上級機關(guān)進行終結(jié)審查，這種模式下有可能會出現(xiàn)一個技術(shù)性問題，即當原承辦機關(guān)已經(jīng)是某行政區(qū)域內(nèi)的最高級別的國家機關(guān)時，將無法尋求更上一級的國家機關(guān)作為信訪終結(jié)審查機關(guān)。(2)由信訪案件原承辦機關(guān)進行終結(jié)審查，這種自己對自己進行審查的方式在權(quán)威性和信服力上具有先天的不足。(3)由政府信訪辦進行終結(jié)審查，在權(quán)力來源的正當性上存在一定的缺失。信訪終結(jié)審查是對原承辦機關(guān)的處理行為和結(jié)論進行審查，終結(jié)審查機關(guān)在機構(gòu)體系中所處的位置不應當?shù)陀诒粚彶闄C關(guān)。然而，信訪辦只是政府的一個內(nèi)設機構(gòu)，被審查的機關(guān)在機構(gòu)體系中可能處于比其更高的位置，這就導致審查權(quán)力的正當性存在瑕疵。(4)政府專設委員會作為信訪終結(jié)審查機關(guān)需要履行嚴格的審批程序，否則該機構(gòu)本身即為非法?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第38條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務院批準?！贝送?，即便程序合法，政府內(nèi)設機構(gòu)進行終結(jié)審查，與政府信訪辦審查存在同樣的問題。

(二)在憲法框架下構(gòu)建信訪終結(jié)模式

十八屆四中全會提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國。在建設法治中國的背景下，對信訪制度的研究必須在憲法框架下進行。這就要求首先明確信訪制度在我國憲法框架中應處的位置。童之偉教授將我國憲法框架下的政治法律制度區(qū)分為核心政制和輔助政制兩個部分。人大體制、行政體制和司法體制是核心政制的基本組成部分。信訪制度是輔助政制的重要組成部分。[19]4同時，他指出，近十余年來，信訪制度研究和信訪處置方面尚未做到位的事情之一，就是沒有明確將信訪體制定位為輔助政制的一部分。[19]15在信訪終結(jié)模式的選擇上，這個問題表現(xiàn)為放著憲法、法律已經(jīng)設置好的制度化管道和路徑不疏通、不利用，轉(zhuǎn)而“就信訪論信訪”地在信訪領域另辟蹊徑。事實上，在我國的憲法框架下，人大是最合適的信訪終結(jié)審查機關(guān)，人大審查認定終結(jié)的模式無疑是最佳之選，理由如下：

第一，符合信訪制度改革的根本方向。要選擇最佳的信訪終結(jié)模式，首先要處理好信訪功能定位與制度設計和運行的關(guān)系。歷史地看，信訪是核心政制效能不足時應運而生的代償性體制。[19]3但是，信訪作為救濟途徑已然呈現(xiàn)出喧賓奪主之勢。信訪制度改革的根本方向就是要讓信訪的功能各歸其位，即以民主參與和權(quán)力監(jiān)督功能為主，而其權(quán)利救濟功能只是復議、訴訟等法定救濟途徑的補充。我國是人民民主專政的社會主義國家，公民享有參與政治生活的權(quán)利和自由，這是社會主義民主的重要體現(xiàn)。人民代表大會制度是我國實現(xiàn)社會主義民主的基本形式。[20]33人大原本就應當是公民進行民主參與最重要的橋梁和途徑。我國憲法明確規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。但是，國家職能的全部實現(xiàn)還有賴于人民代表大會以外的其他國家機關(guān)，這些國家機關(guān)的權(quán)力運行都要接受人大監(jiān)督。[21]214-216可見，民主監(jiān)督也是人大最重要的職能。對于信訪體制的改革，無論是從現(xiàn)階段的還是中長期的，我們都只能朝強化核心政制建設或改革的方向展開。[19]13因此，由人大審查認定終結(jié)信訪的模式最符合信訪制度改革的根本方向。通過信訪終結(jié)機制的運行和實施，引導信訪制度整體設計逐步向人大靠攏，最終實現(xiàn)信訪功能的回歸。

第二，人大行使信訪終結(jié)審查權(quán)，其權(quán)力來源合法正當。通過信訪終結(jié)程序?qū)μ囟ㄐ旁L案件的辦理程序和結(jié)果進行審查，判斷是否存在違法情形，從性質(zhì)上來講就是對信訪案件原承辦機關(guān)的工作進行監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)是全國人民代表大會制度下的特有概念。人大是國家權(quán)力機關(guān)，除了擁有決定權(quán)、立法權(quán)和人事任免權(quán)之外，另一個重要職權(quán)就是監(jiān)督權(quán)。中國的人民代表大會與行政機關(guān)、司法機關(guān)之間不是平行的關(guān)系，而是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系。因此，無論是哪個國家機關(guān)辦理的信訪案件，人大對其進行終結(jié)審查都具有充分的權(quán)力正當性，不存在跨越職權(quán)范圍和超越職權(quán)層級的尷尬。并且，人大在監(jiān)督其他國家機關(guān)工作的過程中，依法享有調(diào)查權(quán)，其他國家機關(guān)有義務接受和配合人大的調(diào)查。充分的調(diào)查正是信訪終結(jié)審查能夠順利進行并得出正確結(jié)論的重要保障。

第三，利用既有的機構(gòu)設置，實現(xiàn)創(chuàng)新的成本效益最大化。機構(gòu)是機制運行的硬件設施，拋棄已有的機構(gòu)而殫精竭慮地新設一個機構(gòu)來行使已有機構(gòu)本來就擁有的職權(quán)，這種疊床架屋的做法不僅不經(jīng)濟，而且可能會導致機構(gòu)之間權(quán)能的交叉和混亂。此外，信訪制度作為輔助政制的一部分，信訪機構(gòu)及其職權(quán)并未得到憲法和嚴格意義上法律的直接記載和確認，若新設信訪終結(jié)審查機構(gòu)，該機構(gòu)本身的合法性和權(quán)力來源問題也值得思考。由于信訪終結(jié)審查是一項常態(tài)性的工作，因此，應由人大常委會履行這項職責。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第53條的規(guī)定，常務委員會根據(jù)工作需要，可以設立辦事機構(gòu)和其他工作機構(gòu)。在縣級以上人大常委會設立信訪終結(jié)審查委員會作為專門的信訪終結(jié)審查機構(gòu)，此舉即可疏通現(xiàn)有的制度化管道，也有利于實現(xiàn)創(chuàng)新與既有之間的良好銜接。

第四，審查結(jié)論具有更強的權(quán)威性和威懾力。人大的中立地位決定了終結(jié)審查意見在信訪人心中的權(quán)威性。威懾力則是針對信訪案件原承辦機關(guān)而言的。人大進行信訪終結(jié)審查的過程也是對信訪案件原承辦機關(guān)的工作進行檢視的過程。由于信訪終結(jié)審查程序由信訪案件原承辦機關(guān)發(fā)起，這就意味著原承辦機關(guān)要么嚴格依法處理信訪案件以期經(jīng)得起人大審查；要么隨意或者違法處理信訪案件，不敢申請信訪終結(jié)，陷入被纏訪的被動境地。相較之下，從一開始就依法處理信訪案件是明智之選。況且，按照我國憲法和組織法的規(guī)定，各級人民政府、法院、檢察院的負責人，審判員、檢察員等均由人大任免，主動申請任免者對自己所在機關(guān)的行為進行審查，亦會對被審查者產(chǎn)生無形的威懾力。當然，上述權(quán)威性和威懾力更多地體現(xiàn)為應然性，若要徹底轉(zhuǎn)化為實然，還需要將人大的監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)落到實處。

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責任編輯：立早

On the Status Quo, Purpose and the Mode of the Termination Mechanism of

Letters and Visits on the Perspective of Law

XIA Jin-lai

(ResearchInstituteforInternationalStrategies,GuangdongUniversityofForeignStudies，Guangzhou,Guangdong510420,China)

Abstract：Repetitious letters and visits becomes a chronic problem that plagues the national governance. Consensus has been reached that the termination mechanism of letters and visits is necessary. It is important to clarify the concept of the termination mechanism of letters and visits. We should analyze and demonstrate the legitimacy of the termination mechanism. In addition, making clear the direct purpose, the fundamental purpose and the ultimate purpose of the termination mechanism contributes to make scientific selection on the mode of termination. These helps to legalizate the letters and visits system.The National People’s Congress to act as examiner under the constitutional framework is the best choice.

Keywords：legalization ；the termination mechanism of letters and visits；repetitious letters；legitimacy；purpose；

中圖分類號：D912.1

文獻標識碼：A

文章編號：1001-5981(2016)01-0134-05

基金項目：北京市信訪矛盾分析研究中心委托“社會矛盾化解與信訪法治問題研究”階段性成果。

作者簡介：夏金萊(1980-)，女，湖北荊門人，廣東外語外貿(mào)大學國際戰(zhàn)略研究院博士后，主要從事憲法與行政法學研究。

收稿日期：2015-05-09